論村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督

1、論村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)視村民委員會(huì)的設(shè)立極大地推動(dòng)了中國(guó)農(nóng)村民主法制建立的進(jìn)程，民主觀念和維權(quán)意識(shí)正逐步在中國(guó)廣闊農(nóng)民群體中形成。然而，村民自治作為改革開放以后出現(xiàn)的新惹事物，既沒(méi)有現(xiàn)存形式可供選擇，也沒(méi)有成熟的經(jīng)歷可以借鑒，在實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)的許多問(wèn)題，因詳細(xì)民主管理制度尚不完善和監(jiān)視約束機(jī)制不健全等多種因素，而不能得到很好地解決。因此，在現(xiàn)行政治體制框架下，應(yīng)積極發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在村民自治中的監(jiān)視作用，以國(guó)家權(quán)利的至高性確保堅(jiān)持黨的指導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)在基層民主管理活動(dòng)中的有機(jī)統(tǒng)一。一、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在村民自治中的監(jiān)視作用非常必要村民委員會(huì)組織法的公布，極大地推動(dòng)了基層民主，但在施行中也遇

2、到了不少問(wèn)題，法律所確定的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)視的根本原那么還不能完全貫徹落實(shí)。有的村干部習(xí)慣于個(gè)人決策，關(guān)系村民利益的重大事項(xiàng)，不召集村民會(huì)議研究；有的村民代表會(huì)議組織形式不標(biāo)準(zhǔn)，誰(shuí)參加由村干部說(shuō)了算，村民意愿不能充分表述；有的村雖制定了制度，但群眾反映“寫在紙上、貼在墻上、說(shuō)在嘴上、落實(shí)不到行動(dòng)上；有的地方推行“村財(cái)鄉(xiāng)代管削弱了村上的自主權(quán)，村上決定的財(cái)務(wù)支出，還需鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批。村務(wù)公開問(wèn)題更為突出，半公開、假公開或是公開不標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題普遍存在，群眾戲稱為“村霧公開。這不僅使村務(wù)公開沒(méi)有到達(dá)預(yù)期的目的，反而引發(fā)了新的矛盾和問(wèn)題。造成這種現(xiàn)象的一個(gè)重要原因就是目前還沒(méi)有形成對(duì)村務(wù)公

3、開的有力監(jiān)視機(jī)制。如何創(chuàng)制一種有效的監(jiān)視機(jī)制來(lái)確保村民的根本權(quán)利和利益不受進(jìn)犯是個(gè)值得深化研究的問(wèn)題。在過(guò)去，村級(jí)組織的指導(dǎo)人都是上級(jí)組織任命的，這種體制造成村級(jí)組織只對(duì)上負(fù)責(zé)，不對(duì)下負(fù)責(zé)，農(nóng)民群眾對(duì)憲法和法律賦予自己的民主權(quán)利不甚理解或是漠然。村民委員會(huì)組織法施行后，村民委員會(huì)作為基層群眾直選產(chǎn)生的自治組織，與國(guó)家政權(quán)不再是隸屬關(guān)系，農(nóng)民與村級(jí)組織也不再是直接的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，但在目前鄉(xiāng)村民主制度尚不健全，民主政治生活尚不活潑的特定時(shí)期，仍需有一個(gè)強(qiáng)有力的外部力量來(lái)監(jiān)視村民委員會(huì)組織法的貫徹施行，監(jiān)視村民委員會(huì)在法律規(guī)定的范圍之內(nèi)活動(dòng)，同時(shí)監(jiān)視鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在行政過(guò)程中不進(jìn)犯農(nóng)民的權(quán)益。從法律角

4、度看，能擔(dān)負(fù)起這一職責(zé)的機(jī)構(gòu)只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大。?村民委員會(huì)組織法?總共30條，其中絕大多數(shù)內(nèi)容都是關(guān)于村民委員會(huì)的性質(zhì)、組織構(gòu)造、產(chǎn)生和罷免程序、議事程序及其權(quán)利和義務(wù)，而在村民委員會(huì)的權(quán)利監(jiān)視和制約方面，該法幾乎未作規(guī)定。村民委員會(huì)由全體村民選舉產(chǎn)生，對(duì)全體村民負(fù)責(zé)，但在現(xiàn)實(shí)中全體村民根本不能有效地對(duì)村民委員會(huì)施行監(jiān)視。在目前法律規(guī)定中還缺乏有效手段的情況下，應(yīng)積極探究鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為權(quán)利機(jī)關(guān)，在村民自治中發(fā)揮監(jiān)視作用的途徑和手段。二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在村民自治中行使監(jiān)視權(quán)的法律根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使監(jiān)視權(quán)有明確的規(guī)定，?地方組織法?第九條規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職權(quán)，主要內(nèi)容有：保證憲法、法律、上級(jí)人大決

5、議在本行政區(qū)域內(nèi)的遵守和執(zhí)行；決定本行政區(qū)域內(nèi)的民政工作的施行方案，保護(hù)社會(huì)主義全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民私人所有的合法財(cái)產(chǎn)，維護(hù)社會(huì)秩序，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利等13項(xiàng)。1995年，地方組織法規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)主席、副主席，在本級(jí)人大閉會(huì)期間，負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)代表，組織代表開展活動(dòng)，并反映代表和群眾對(duì)本級(jí)人民政府工作的建議、批評(píng)和意見。?村民委員會(huì)組織法?第十五條規(guī)定，“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段，妨害村民選舉權(quán)、被選舉權(quán)，破壞村民委員會(huì)選舉，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)和人民政府或者縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府及其有關(guān)主管部門舉報(bào)，有關(guān)機(jī)

6、關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理。第二十八條規(guī)定，“地方各級(jí)人民代表大會(huì)和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)保證本法的施行，保障村民依法行使自治權(quán)利。許多省級(jí)人大常委會(huì)還根據(jù)上述兩部法律制定了施行方法，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在保障實(shí)現(xiàn)村民自治中行使監(jiān)視權(quán)作了進(jìn)一步規(guī)定，如?甘肅省施行中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法方法?第二十八條就明確規(guī)定，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)和縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)組織代表視察、開展執(zhí)法監(jiān)視檢查，保證?中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法?和本方法在本地區(qū)的施行。三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使監(jiān)視權(quán)的手段和途徑鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)是我國(guó)最基層一級(jí)地方國(guó)家權(quán)利機(jī)關(guān)，按照憲法和?

7、地方組織法?的規(guī)定，具有保證憲法、法律、上級(jí)人大決議在本行政區(qū)域內(nèi)的遵守和執(zhí)行的監(jiān)視職能。這種監(jiān)視，不同于群眾監(jiān)視、社會(huì)監(jiān)視、言論監(jiān)視和執(zhí)政黨的監(jiān)視，而是國(guó)家權(quán)利機(jī)關(guān)的監(jiān)視，是國(guó)家權(quán)利的象征，表達(dá)了人民民主專政的國(guó)家本質(zhì)。村民自治作為一種基層民主制度是法定的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大完全可以通過(guò)行使監(jiān)視權(quán)，確保村委會(huì)組織法在本行政區(qū)域內(nèi)貫徹施行，從而促進(jìn)村民自治的安康開展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大可以通過(guò)以下手段來(lái)行使監(jiān)視權(quán)。一加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約和與村民自治相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)性文件合法性的審查。備案審查是立法法對(duì)有立法權(quán)機(jī)關(guān)的立法行為所作的約束性規(guī)定，目的是維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一。村規(guī)民約雖不屬立法范疇，?村委會(huì)組織法?也對(duì)其備案有相應(yīng)規(guī)定

8、，如該法第二十條規(guī)定：“村民會(huì)議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府備案。該規(guī)定沒(méi)有明確報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大備案審查的內(nèi)容，但同時(shí)又規(guī)定“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表討論決定的事項(xiàng)不得與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策相抵觸，不得有進(jìn)犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。而這正是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使監(jiān)視職權(quán)，保障憲法和法律在本行政區(qū)域內(nèi)遵守和執(zhí)行的重要內(nèi)容。在現(xiàn)行法律框架下，可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)上聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府關(guān)于村規(guī)民約備案情況的書面匯報(bào)并將備案的村規(guī)民約作為附件印發(fā)大會(huì)。同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)政府的同村民自治相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)性文件的審查，主要看其是否與憲法、法律和

9、法規(guī)相抵觸，這是人大施行法律監(jiān)視的一種詳細(xì)形式。目前，標(biāo)準(zhǔn)性文件的審查工作還是各級(jí)人大工作普遍存在的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要真正履行好這一職責(zé)，必須堅(jiān)決不移地推進(jìn)基層民主，不斷進(jìn)步代表素質(zhì)，實(shí)在加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機(jī)構(gòu)建立。二把監(jiān)視同代表工作聯(lián)絡(luò)起來(lái)，組織代表開展視察和執(zhí)法檢查。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間，人大主席可以把視察村民委員會(huì)的村務(wù)公開情況作為代表小組活動(dòng)的重要內(nèi)容，圍繞村民委員會(huì)組織法的貫徹執(zhí)行情況及群眾普遍關(guān)心的施行中出現(xiàn)的問(wèn)題，組織各行政村中的各級(jí)人大代表開展視察活動(dòng)，將視察和執(zhí)法檢查中提出的意見反應(yīng)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村委會(huì)，責(zé)成政府解決問(wèn)題，還可將帶有共性的問(wèn)題提交代表大會(huì)審議。視察中要注重調(diào)查

10、研究，只有深化理解村民自治過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，吃透情況，掌握第一手材料，提出的意見、建議才能更有針對(duì)性。還應(yīng)探究建立健全視察意見反應(yīng)機(jī)制，以可行的方式向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村委會(huì)反應(yīng)視察意見，并跟蹤監(jiān)視整改情況，從而增強(qiáng)監(jiān)視的實(shí)效。三加強(qiáng)對(duì)村民委員會(huì)選舉公正合法性的監(jiān)視。村委會(huì)換屆選舉不標(biāo)準(zhǔn)，甚至不符合法定程序是目前不容無(wú)視的現(xiàn)象。有的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村委會(huì)換屆選舉中違法指定人選或派選；有的地方存在落后權(quán)力或家族、宗族權(quán)力操縱選舉的現(xiàn)象；有的地方選舉組織工作混亂，村民參選率不高，賄選時(shí)有發(fā)生。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有受理有關(guān)破壞村委會(huì)選舉的舉報(bào)的責(zé)任和調(diào)查處理的權(quán)利，不少地方權(quán)利機(jī)關(guān)還專門制定了村委會(huì)選舉方面的法規(guī)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要充分發(fā)揮權(quán)利機(jī)關(guān)作用，不能僅限于事后監(jiān)視，更要加強(qiáng)對(duì)村委會(huì)選舉過(guò)程的監(jiān)視。四加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府侵權(quán)行為和村委會(huì)工作的監(jiān)視。村民自治是村民依法辦理自己的事情，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)視。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村委會(huì)僅是工作指導(dǎo)關(guān)系。法律明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不得干預(yù)屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，但實(shí)際中卻存在著大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)犯村民自治權(quán)和其他合法權(quán)益的行為，有的干預(yù)村委會(huì)的民主選舉，有的將行政處分?jǐn)U大化，有的亂收費(fèi)亂攤派，有的直接派干部干預(yù)村級(jí)事務(wù)或是強(qiáng)行推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)政策、強(qiáng)行征稅。這些違犯村民自治根本原那么的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為，不僅沒(méi)有表達(dá)黨的指導(dǎo)、依法治國(guó)及人民當(dāng)家