綜合規(guī)劃修編中功能區(qū)淺析

1、綜合規(guī)劃修編中功能區(qū)淺析摘要：流域綜合規(guī)劃修編是黃河流域開發(fā)利用的重要根底工作，其中規(guī)劃中涉及到河流功能區(qū)、水功能區(qū)和地下水功能區(qū)等，重點介紹其概念與黃河流域功能區(qū)特點。建議進(jìn)一步補充完善功能區(qū)特提出管理地表水的源頭取水答應(yīng)的紅黃藍(lán)“三色理論。關(guān)鍵詞：地下水功能區(qū)水功能區(qū)河流功能區(qū)“三色理論流域規(guī)劃黃河隨著我國經(jīng)濟社會快速開展，流域水資源形勢發(fā)生了顯著的變化，貫徹落實科學(xué)開展觀，建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，對流域治理、開發(fā)和保護工作提出了新的要求。而現(xiàn)有大江大河流域綜合規(guī)劃距今已20年，流域的水情、工情發(fā)生了很大的變化，大局部規(guī)劃的根底資料已過時，規(guī)劃期已滿，規(guī)劃思路和內(nèi)容都難以適應(yīng)經(jīng)濟社

2、會開展新形勢的要求。因此，迫切需要根據(jù)流域新的水資源形勢、經(jīng)濟社會開展新要求，按照新時期的中央水利工作方針和水利部黨組提出的治水新思路開展新一輪流域綜合規(guī)劃修訂工作。黃河流域綜合規(guī)劃修編也正在緊張進(jìn)展中。黃河流域綜合規(guī)劃修編涉及到各個方面，其中有河流功能區(qū)、水功能區(qū)和地下水功能區(qū)等。河流功能區(qū)劃是針對流域干流及主要支流河段為單元，根據(jù)河流的自然資源屬性、生態(tài)與環(huán)境屬性、經(jīng)濟社會屬性和規(guī)劃期經(jīng)濟社會開展對水資源開發(fā)利用的需求以及生態(tài)與環(huán)境保護的目的要求，協(xié)調(diào)經(jīng)濟社會開展對河流開發(fā)利用的需求與維持河流安康、促進(jìn)可持續(xù)利用之間的關(guān)系，合理劃定河流功能區(qū)劃，表達(dá)國家對水資源合理開發(fā)利用和治理保護的總體

3、部署。水功能區(qū)劃分是針對流域干支流河流，指為滿足水資源合理開發(fā)和有效保護的需求，根據(jù)水資源的自然條件、功能要求、開發(fā)利用現(xiàn)狀，按照流域綜合規(guī)劃、水資源保護規(guī)劃和經(jīng)濟社會開展要求，在相應(yīng)水域按其主導(dǎo)功能劃定并執(zhí)行相應(yīng)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的特定區(qū)域。地下水功能區(qū)劃分是針對流域面上的地下水，是編制淺層地下水利用與保護規(guī)劃的根底，規(guī)劃編制主要以地下水功能區(qū)為單元，根據(jù)其功能狀況，提出分區(qū)分類開發(fā)利用與保護修復(fù)規(guī)劃方案。地下水功能區(qū)以流域的地下水資源量與可開采量和水質(zhì)功能定義，水功能區(qū)劃分地表水水資源狀況來定義，河流功能區(qū)劃是綜合河流的多個目的中主導(dǎo)功能來定義。1.河流功能區(qū)劃河流功能區(qū)劃是新一輪流域綜合規(guī)劃修編的

4、重要組成局部，是流域綜合規(guī)劃思路、理論技術(shù)體系和規(guī)劃設(shè)計方法的完善和創(chuàng)新。河流功能區(qū)劃的根本目的，是根據(jù)資源環(huán)境稟賦、承載才能和開發(fā)潛力，明確不同河流河段的功能定位及其開發(fā)、利用、治理、保護的目的任務(wù)，研究提出相應(yīng)的控制指標(biāo)或限制條件，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護和資源優(yōu)化配置，為指導(dǎo)河流開發(fā)利用和治理保護，編制流域綜合規(guī)劃、施行流域綜合管理提供支撐與根據(jù)。河流功能區(qū)劃以河段為單元，綜合河流自然資源屬性、生態(tài)與環(huán)境屬性、經(jīng)濟社會屬性和經(jīng)濟社會開展需求等主要因素，按照河流河段自然、生態(tài)功能要求和規(guī)劃期經(jīng)濟社會開展對水資源開發(fā)利用的需求以及生態(tài)與環(huán)境保護的目的要求等，采用4類河流功能區(qū)區(qū)劃體系進(jìn)展功能區(qū)劃分，

5、分為規(guī)劃保護河段、規(guī)劃保存河段、調(diào)整修復(fù)河段和開發(fā)治理河段,表達(dá)河流開發(fā)利用、治理保護的總體格局，協(xié)調(diào)經(jīng)濟社會開展對河流開發(fā)利用的需求與維持河流安康和可持續(xù)利用的關(guān)系。規(guī)劃保護河段以生態(tài)環(huán)境保護為主要目的；規(guī)劃保存河段是為可持續(xù)開展作為儲藏；調(diào)整修復(fù)河段是要著重解決開發(fā)利用于治理保護之間的矛盾與不協(xié)調(diào)；開發(fā)治理河段是要在注重保護的根底上，進(jìn)展科學(xué)治理，實現(xiàn)有序、合理開發(fā)。在河流功能區(qū)劃根底上，分析確定河段功能區(qū)在水生態(tài)保護、水資源保護、景觀保護、防洪排澇、供水灌溉、水電開發(fā)、內(nèi)河航運等方面的主要任務(wù)，協(xié)調(diào)不同河段功能之間和不同用水部門之間的關(guān)系，提出相應(yīng)的開發(fā)利用與治理保護控制性指標(biāo)和限制條件

6、，以及管理對策，為編制流域綜合規(guī)劃和施行流域綜合管理的提供根底根據(jù)。河流功能區(qū)劃既要按照總院技術(shù)大綱的要求，也要表達(dá)黃河自身的特點，站到全河的高度上確定各河段的功能定位。工作中要注意與全國主體功能區(qū)劃的銜接，盡可能協(xié)調(diào)好與水功能區(qū)劃、河道岸線功能區(qū)劃、生態(tài)區(qū)劃、防洪區(qū)劃等各種區(qū)劃的關(guān)系，當(dāng)各種區(qū)劃存在矛盾時，其他功能應(yīng)當(dāng)服從河段的主要功能。黃委主任李國英黃委專題研究指出，黃河流域河流功能區(qū)劃應(yīng)立足于維持黃河安康生命的終極目的來分析確定每個河段的功能定位，牢牢把握構(gòu)建完善的黃河水沙調(diào)控體系是維持黃河安康生命的主要途徑，要將是否有利于構(gòu)建完善的黃河水沙調(diào)控體系作為黃河流域河流功能區(qū)劃的判別標(biāo)準(zhǔn)。同

7、時，要正確處理好與國家主體功能區(qū)劃的關(guān)系。2.地下水功能區(qū)劃分地下水功能區(qū)劃分是編制淺層地下水利用與保護規(guī)劃的根底，規(guī)劃編制主要以地下水功能區(qū)為單元，根據(jù)其功能狀況，提出分區(qū)分類開發(fā)利用與保護修復(fù)規(guī)劃方案。根據(jù)水文地質(zhì)條件，地下水水質(zhì)狀況，地下水補給和開采條件，區(qū)域生態(tài)與環(huán)境保護的目的要求，結(jié)合近期地下水開發(fā)利用狀況及水資源綜合規(guī)劃對地下水開發(fā)利用的需要以及生態(tài)環(huán)境保護與修復(fù)的要求，以平原區(qū)和具有重要供水及生態(tài)保護意義的山丘區(qū)淺層地下水為重點，劃分地下水功能區(qū)。根據(jù)地下水功能區(qū)的主導(dǎo)功能要求，兼顧其它功能的用水要求，在分析現(xiàn)狀存在問題的根底上，因地制宜地確定地下水功能區(qū)的開發(fā)利用和保護目的，提

8、出地下水開發(fā)利用的總量控制目的、維系供程度安的水質(zhì)保護目的；同時，要根據(jù)各功能區(qū)水文地質(zhì)條件、生態(tài)與環(huán)境保護需求，從管理實際需要出發(fā)，結(jié)合實際可能，因地制宜制定維持良好生態(tài)環(huán)境的合理生態(tài)水位控制管理目的。根據(jù)地下水開發(fā)利用現(xiàn)狀，按照功能要求對各功能區(qū)地下水開發(fā)利用狀況進(jìn)展評價。地下水功能區(qū)劃分體系見表1，地下水功能區(qū)劃分工作的技術(shù)要求，詳見?關(guān)于開展全國地下水功能區(qū)劃定工作的通知?水利部水資源2022386號。本次全國地下水功能區(qū)劃面積原那么上與全國水資源分區(qū)面積一致，包括不透水面積、水面面積及沙漠區(qū)面積等。地下水功能區(qū)劃分是地下水利用與保護規(guī)劃成果的基矗3.水功能區(qū)劃水功能區(qū)是指為滿足水資源

9、合理開發(fā)和有效保護的需求，根據(jù)水資源的自然條件、功能要求、開發(fā)利用現(xiàn)狀，按照流域綜合規(guī)劃、水資源保護規(guī)劃和經(jīng)濟社會開展要求，在相應(yīng)水域按其主導(dǎo)功能劃定并執(zhí)行相應(yīng)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的特定區(qū)域。水利部水資源2022233號文“水功能區(qū)管理方法第三條：水功能區(qū)分為水功能一級區(qū)和水功能二級區(qū)。水功能一級區(qū)分為保護區(qū)、緩沖區(qū)、開發(fā)利用區(qū)和保存區(qū)四類。水功能二級區(qū)在水功能一級區(qū)劃定的開發(fā)利用區(qū)中劃分，分為飲用水源區(qū)、工業(yè)用水區(qū)、農(nóng)業(yè)用水區(qū)、漁業(yè)用水區(qū)、景觀娛樂用水區(qū)、過渡區(qū)和排污控制區(qū)七類。黃河流域水功能區(qū)劃分類體系見框圖1。黃河水資源保護局根據(jù)水資源管理和保護的要求，黃河流域水功能區(qū)劃共劃分河流46條，劃分河長共

10、計14082.3k，其中干流河長5463.6k，占總河長的38.8%；劃分湖庫面積448k2。水功能一級區(qū)共劃分118個，其中保護區(qū)22個，保存區(qū)9個，緩沖區(qū)50個，開發(fā)利用區(qū)37個。水功能二級區(qū)共劃分178個，其中飲用水水源區(qū)26個，工業(yè)用水區(qū)26個，農(nóng)業(yè)用水區(qū)55個，漁業(yè)用水區(qū)7個，景觀娛樂用水區(qū)8個，過渡區(qū)25個，排污控制區(qū)31個。水功能區(qū)劃是水利部門進(jìn)展水資源保護監(jiān)視管理、科學(xué)利用水環(huán)境承載才能等工作的根底和根據(jù)。黃河流域水功能區(qū)劃在結(jié)合流域?qū)嶋H情況的根底上,充分表達(dá)了水資源開發(fā)與保護并重、保證水資源的可持續(xù)利用等原那么，具有覆蓋面廣、開發(fā)利用程度高、突出水資源的保護重點及水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)要求

11、高等特點。水功能區(qū)劃還有一個重要的作用，確定各水域的主導(dǎo)功能及功能順序；確保水域功能不遭破壞。4.流域功能區(qū)劃的區(qū)別4.1主體功能區(qū)規(guī)劃與流域功能區(qū)劃?國務(wù)院關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見?(國發(fā)202221號，下簡稱?意見?)，?意見?認(rèn)為，編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃，有利于打破行政區(qū)劃，制定施行有針對性的績效考評體系。四大類主體功能區(qū)：優(yōu)化開發(fā)區(qū)域：國土開發(fā)密度已經(jīng)較高、資源環(huán)境承載才能開場減弱的區(qū)域；重點開發(fā)區(qū)域：資源環(huán)境承載才能較強、經(jīng)濟和人口集聚條件較好的區(qū)域；限制開發(fā)區(qū)域：資源承載才能較弱、大規(guī)模集聚經(jīng)濟和人口條件不夠好并關(guān)系到全國或較大區(qū)域范圍生態(tài)平安的區(qū)域；制止開發(fā)區(qū)域：依法設(shè)立

12、的各類自然保護區(qū)域。全國主體功能區(qū)規(guī)劃是戰(zhàn)略性、根底性、約束性的規(guī)劃，也是國民經(jīng)濟和社會開展總體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃等的根本根據(jù)。流域功能區(qū)劃應(yīng)遵循全國主體功能區(qū)規(guī)劃，是全國主體功能區(qū)劃的補充完善，互不可替代的專業(yè)規(guī)劃。4.2流域功能區(qū)劃之間的不同點地下水功能區(qū)區(qū)劃采用水資源評價地表水資源評價的面積和分區(qū)，即采用流域全覆蓋的方式進(jìn)展。河流功能區(qū)劃以干流主要支流為主河段為單元，結(jié)合黃河流域特點增加中水河槽平灘流量內(nèi)容。黃河流域水功能區(qū)以干流支流為主河段為單元，共劃分河流46條，劃分河長共計14082.3k，其中干流河長5463.6k，占總河長的38.8%。黃河流域地下水利用與保護規(guī)劃是在地下

13、水功能區(qū)區(qū)劃的根底上進(jìn)展的。黃河流域水功能區(qū)劃已經(jīng)水利部的批復(fù)，在本次規(guī)劃中主要是復(fù)核完善。河流功能區(qū)是新一輪流域綜合規(guī)劃修編的重要組成局部，本局部工作大綱正在完善中，試點工作正在進(jìn)展。4.3流域功能區(qū)劃到達(dá)目的地下水功能區(qū)區(qū)劃以及在此根底上的利用與保護規(guī)劃將極大的進(jìn)步地下水管理程度，與地表水結(jié)合配置解決了水利部門只管地表水的狀況，另一方面穩(wěn)固水利部門管理地下水的地位，形成“一龍管水的場面。水功能區(qū)劃是水利部門進(jìn)展水資源保護監(jiān)視管理、科學(xué)利用水環(huán)境承載才能等工作的根底和根據(jù)。2022年淮河委由于向社會公報淮河流域限制排污總量意見引起國家環(huán)保局的強烈不滿，國務(wù)院有關(guān)負(fù)責(zé)人批復(fù)按原“三定方案的裁定

14、才平息這場風(fēng)波。河流功能區(qū)劃的根本目的，是根據(jù)資源環(huán)境稟賦、承載才能和開發(fā)潛力，明確不同河流河段的功能定位及其開發(fā)、利用、治理、保護的目的任務(wù)，研究提出相應(yīng)的控制指標(biāo)或限制條件，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護和資源優(yōu)化配置，為指導(dǎo)河流開發(fā)利用和治理保護，編制流域綜合規(guī)劃、施行流域綜合管理提供支撐與根據(jù)。5.流域功能區(qū)劃的認(rèn)識本次流域綜合規(guī)劃強調(diào)不能成為單一水利工程建立工程規(guī)劃，要突出技術(shù)管理的措施和手段，從以上的專業(yè)流域功能區(qū)劃中涉及河流綜合功能、水質(zhì)、地下水，然而對于仍然地表水的管理的缺乏功能區(qū)劃。國務(wù)院1987年批準(zhǔn)了“黃河可供水量分配方案，而其它大局部流域沒有完好的地表水分水方案。流域水資源綜合規(guī)劃進(jìn)

15、展了水資源配置，但如何管理是其缺乏。流域功能區(qū)劃的劃分體系無論是三個或四個，結(jié)合本次綜合規(guī)劃“紅線、“底限控制性指標(biāo)與限制性條件等與“紅黃藍(lán)三色理論同工異曲。根據(jù)水利部水資源管理司孫雪濤副司長的紅黃藍(lán)分區(qū)管理的“三色理論，其主要內(nèi)容在地下水取水答應(yīng)方面，施行紅黃藍(lán)管理，禁采區(qū)為紅區(qū)，采補平衡區(qū)為黃區(qū)，可采區(qū)為藍(lán)區(qū)。入河排污口信息管理系統(tǒng)，施行排污總量控制和紅黃藍(lán)分區(qū)管理。當(dāng)區(qū)域排污總量超過其控制量、水質(zhì)超過其保護目的時，為紅區(qū)，應(yīng)削減排污量，當(dāng)區(qū)域排污量接近排污控制總量時為黃區(qū)，不允許再增加排污量，其余為藍(lán)區(qū)，表示仍有納污容量。我們根據(jù)該管理理論結(jié)合流域地表水主要管理手段取水答應(yīng)進(jìn)展了分析。流域取水答應(yīng)的分色分級管理勢在必行，可分為紅黃藍(lán)分區(qū)管理。在地表水取水答應(yīng)管理方面，對取水實行取水總量控制和取水答應(yīng)紅黃藍(lán)管理。主要針對用水的源頭，即取水答應(yīng)進(jìn)展“源頭管理研究，黃委會所管理的取水答應(yīng)絕大局部是地表水，對整個黃河流域按行政和流域區(qū)域進(jìn)展整體統(tǒng)籌，把握大局，分河段、分干流、支流、分區(qū)域進(jìn)展統(tǒng)籌細(xì)化、統(tǒng)籌管理。在黃河流域取水實行取水總量控制根底上實現(xiàn)取水答應(yīng)紅黃藍(lán)管理，即禁取區(qū)為紅區(qū)，不得再批復(fù)取水答應(yīng)，對于過去已批復(fù)的取