淺談PPP項(xiàng)目管理模式-毛帥

1、精品文檔就在這里精品文檔就在這里各類專業(yè)好文檔，值得你下載，教育，管理，論文，制度，方案手冊(cè)，應(yīng)有盡有精品文檔精品文檔精品文檔精品文檔淺談PPP項(xiàng)目管理模式一背景介紹中央政府層面“十八屆三中全會(huì)”全面深化改革的總基調(diào)、地方政府債務(wù)難題以及新型城鎮(zhèn)化是PPP模式被熱議的時(shí)代背景。國(guó)家政策方面，十八屆三中全會(huì)決定提出“通過(guò)改革讓社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)”的改革方向，財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行及相關(guān)金融部門已經(jīng)啟動(dòng)相關(guān)研究，推進(jìn)和落地這項(xiàng)改革舉措，其中，財(cái)政部、發(fā)改委等已明確提出要力推PPP模式。新型城鎮(zhèn)化方面，根據(jù)權(quán)威機(jī)構(gòu)（國(guó)務(wù)院研究發(fā)展中心）的預(yù)測(cè)，到2020年，我國(guó)城鎮(zhèn)化帶來(lái)的投資

2、需求約42萬(wàn)億元，主要包括經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施（供水、交通、能源等）和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施（社保、養(yǎng)老、戶籍等）。對(duì)于市場(chǎng)和地方政府而言，從什么渠道獲得資金以解燃眉之急是其重點(diǎn)考慮的問(wèn)題，通過(guò)PPP模式吸引民營(yíng)資本成為新城鎮(zhèn)化融資的重要渠道。地方政府層面地方政府債務(wù)層面，目前，中國(guó)地方政府面臨較大債務(wù)難題。在扣除地方國(guó)有企業(yè)承擔(dān)債務(wù)后，地方政府實(shí)際負(fù)責(zé)債務(wù)規(guī)模約為13.3萬(wàn)億元。目前，中國(guó)地方政府的經(jīng)營(yíng)性和投資性凈現(xiàn)金流為負(fù)數(shù),且每年需額外舉債覆蓋利息等支出。地方政府若不出售資產(chǎn)和壓縮投資，四年后地方政府債務(wù)率將達(dá)國(guó)際通行的60%警戒線標(biāo)準(zhǔn)。公司層面面對(duì)突如其來(lái)的建筑市場(chǎng)的嚴(yán)冬，積極投身PPP，是企業(yè)生存發(fā)展

3、的必然戰(zhàn)略選擇。葛洲壩集團(tuán)作為大型施工類央企的代表，在PPP項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)中占有很大的優(yōu)勢(shì)。由于我們具有其他金融或運(yùn)營(yíng)等機(jī)構(gòu)所沒(méi)有的高水平施工能力和施工管理水平。金融機(jī)構(gòu)或其他單位若要參與ppp項(xiàng)目的建設(shè)，必須與我們這類資金實(shí)力強(qiáng)和施工水平高的企業(yè)建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作伙伴關(guān)系，這樣我們將有更強(qiáng)融資能力和更低融資成本。而這些也將成為我們葛洲壩集團(tuán)參與PPP項(xiàng)目的核心競(jìng)爭(zhēng)力。二、PPP模式的分類PPP模式是一個(gè)非常寬泛的概念，它有廣義和狹義之分。廣義的PPP模式包含項(xiàng)目融資中所有公營(yíng)部門和私營(yíng)部門之間的合作模式。即無(wú)論在項(xiàng)目何種階段，無(wú)論以何種形式，只要存在公營(yíng)部門和私營(yíng)部門的合作，我們都可以說(shuō)是廣義的P

4、PP模式。廣義的PPP有些類似于PFI（PrivateFinanceInitiative，引進(jìn)私人投資），但兩者之間還是有區(qū)別。PFI主要涉及私人資本的投資，而PPP不僅包括私人資本的投資，那些非私人資本投資，由私營(yíng)部門管理的模式，也可稱為PPP。因此，PPP的范圍比PFI更廣。廣義PPP模式可以分為外包、特許經(jīng)營(yíng)和私有化三大類。-轅覽式外也(ComixnniOwwnciflfi)-外包類cOiusonruin.g)乩有優(yōu)類_-轅覽式外也(ComixnniOwwnciflfi)-外包類cOiusonruin.g)乩有優(yōu)類_)山芒咄un?)_(TumkcyJTOTEOT其他血?jiǎng)?wù)外包-(St2i%

5、icCotihct_管理外包(陋樹(shù)巒巾亡附Coiitrad)-DB-DBMM-O&M匚DBO廠puar-【3THixrr-DOOTDBTO1-DBFO-PUOLHUOKiUW讓L其他圖廣義PPP模式分類圖外包類PPP項(xiàng)目一般是由政府投資，私人部門承包整個(gè)項(xiàng)目中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)職能，例如只負(fù)責(zé)工程建設(shè)，或者受政府之托代為管理維護(hù)設(shè)施或提供部分公共服務(wù)，并通過(guò)政府付費(fèi)實(shí)現(xiàn)收益。在外包類PPP項(xiàng)目中，私人部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。特許經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目需要私人參與部分或全部投資，并通過(guò)一定的合作機(jī)制與公共部門分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、共享項(xiàng)目收益。根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際收益情況，公共部門可能會(huì)向特許經(jīng)營(yíng)公司收取一定的特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)或給予

6、一定補(bǔ)償，這就需要公共部門協(xié)調(diào)好私營(yíng)部門的利潤(rùn)和項(xiàng)目的公益性兩者之間的平衡關(guān)系。因此政府相關(guān)部門的管理水平對(duì)于此類項(xiàng)目運(yùn)作是否成功有很大關(guān)系通過(guò)建立有效的監(jiān)管機(jī)制，特許經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目能充分發(fā)揮公共部門與私人部門各自的優(yōu)勢(shì)。項(xiàng)目的資產(chǎn)最終歸公共部門保留，因此一般存在使用權(quán)和所有權(quán)的移交過(guò)程，即合同結(jié)束后要求私營(yíng)部門將項(xiàng)目的使用權(quán)或所有權(quán)移交給公共部門。私有化類PPP項(xiàng)目則需要私人部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部投資，在政府的監(jiān)管下，通過(guò)向用戶收費(fèi)收回投資實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)。由于私有化類PPP項(xiàng)目的所有權(quán)永久歸私人擁有，并且不具備有限追索的特性，因此私人部門在這類PPP項(xiàng)目中承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)最大。狹義的PPP模式則是眾多項(xiàng)目融資模

7、式中的一種，它與BOT等其他模式在操作上有很大的不同。國(guó)際上對(duì)狹義的PPP定義是這樣的：公營(yíng)部門、政府和私營(yíng)部門就整個(gè)項(xiàng)目的資產(chǎn)和所交付的最終產(chǎn)品或服務(wù)簽訂具有法律效力的合同，并在合同中約定各方的責(zé)任和商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。由此可見(jiàn)，PPP模式中的公營(yíng)和私營(yíng)部門之間的合作貫穿于項(xiàng)目的全過(guò)程。雙方始終共擔(dān)責(zé)任并按不同方式受益：公營(yíng)部門通過(guò)私營(yíng)部門的投資建設(shè)和有效率的管理，使投資成本總額相對(duì)減少并使社會(huì)公眾利益增加。私營(yíng)部門則通過(guò)公營(yíng)部門采購(gòu)本項(xiàng)目的最終產(chǎn)品或服務(wù)保證其穩(wěn)定的利益回報(bào)。精品文檔就在這里精品文檔就在這里各類專業(yè)好文檔，值得你下載，教育，管理，論文，制度，方案手冊(cè)，應(yīng)有盡有精品文檔就在這里精品文檔

8、就在這里各類專業(yè)好文檔，值得你下載，教育，管理，論文，制度，方案手冊(cè)，應(yīng)有盡有精品文檔精品文檔精品文檔精品文檔三、PPP模式的目標(biāo)及運(yùn)作思路PPP模式的目標(biāo)有兩種，一是低層次目標(biāo)，指特定項(xiàng)目的短期目標(biāo)；二是高層次目標(biāo)，指引入私營(yíng)部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的綜合長(zhǎng)期合作的目標(biāo)。項(xiàng)目機(jī)構(gòu)目標(biāo)層次如下表所示。項(xiàng)目機(jī)構(gòu)目標(biāo)分解表層次目標(biāo)機(jī)構(gòu)之間機(jī)構(gòu)內(nèi)部公共部門私營(yíng)部門低層次目標(biāo)增加或提咼基層設(shè)施水平獲取項(xiàng)目的有效回報(bào)分配責(zé)任和收益高層次目標(biāo)資金的有效利用增加市場(chǎng)份額和占有量有效服務(wù)設(shè)施的供給PPP模式的組織形式非常復(fù)雜，既可能包括私人營(yíng)利性企業(yè)、私人非營(yíng)利性組織，同時(shí)還可能包括公共非營(yíng)利性組織（如政府）。合

9、作各方之間不可避免地會(huì)產(chǎn)生不同層次、類型的利益和責(zé)任的分歧。只有政府與私人企業(yè)形成相互合作的機(jī)制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存異的前提下完成項(xiàng)目的目標(biāo)。PPP模式的機(jī)構(gòu)層次就像金字塔一樣，金字塔頂部是項(xiàng)目所在國(guó)的政府，是引入私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的有關(guān)政策的制定者。項(xiàng)目所在國(guó)政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目有一個(gè)完整的政策框架、目標(biāo)和實(shí)施策略，對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程的參與各方進(jìn)行指導(dǎo)和約束。金字塔中部是項(xiàng)目所在國(guó)政府有關(guān)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)政府政策指導(dǎo)方針進(jìn)行解釋和運(yùn)用，形成具體的項(xiàng)目目標(biāo)。金字塔的底部是項(xiàng)目私人參與者，通過(guò)與項(xiàng)目所在國(guó)政府的有關(guān)部門簽署一個(gè)長(zhǎng)期的協(xié)議或合同，協(xié)調(diào)本機(jī)構(gòu)的目標(biāo)、項(xiàng)

10、目所在國(guó)政府的政策目標(biāo)和項(xiàng)目所在國(guó)政府有關(guān)機(jī)構(gòu)的具體目標(biāo)之間的關(guān)系，盡可能使參與各方在項(xiàng)目進(jìn)行中達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)。這種模式的一個(gè)最顯著的特點(diǎn)就是項(xiàng)目所在國(guó)政府或者所屬機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目的投資者和經(jīng)營(yíng)者之間的相互協(xié)調(diào)及其在項(xiàng)目建設(shè)中發(fā)揮的作用。PPP模式是一個(gè)完整的項(xiàng)目融資概念,但并不是對(duì)項(xiàng)目融資的徹底更改,而是對(duì)項(xiàng)目生命周過(guò)程中的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置提出了一個(gè)新的模型。它是政府、贏利性企業(yè)和非贏利性企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而形成以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式,參與各方可以達(dá)到與預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)相比更為有利的結(jié)果,其運(yùn)作思路如圖1所示。參與各方雖然沒(méi)有達(dá)到自身理想的最大利益,但總收益卻是最大的,實(shí)現(xiàn)了“帕雷托”效應(yīng)

11、,即社會(huì)效益最大化,這顯然更符合公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的宗旨。圖PPP模式運(yùn)作結(jié)構(gòu)圖四、PPP模式的特征1、項(xiàng)目為主體。PPP項(xiàng)目主要根據(jù)項(xiàng)目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施的力度來(lái)安排融資，其貸款的數(shù)量、融資成本的高低以及融資結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)都是與項(xiàng)目的現(xiàn)金流量和資產(chǎn)價(jià)值直接聯(lián)系在一起，因此PPP項(xiàng)目的融資是以項(xiàng)目為主體的融資活動(dòng)。2、有限追索貸款。傳統(tǒng)融資模式實(shí)行的是根據(jù)借款人自身資信情況確定的完全追索貸款，而PPP項(xiàng)目融資實(shí)行的是有限追索貸款，即貸款人可以在貸款的某個(gè)特定階段對(duì)項(xiàng)目借款人實(shí)行追索，或在一個(gè)規(guī)定范圍內(nèi)對(duì)公私合作雙方進(jìn)行追索，除此之外，項(xiàng)目出現(xiàn)任何問(wèn)題，貸款人均不能追索到項(xiàng)目借款人除該項(xiàng)

12、目資產(chǎn)、現(xiàn)金流量以及政府所承諾義務(wù)之外的任何形式的資產(chǎn)。3、合理分配投資風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式可以盡早地確定哪些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目能夠進(jìn)行項(xiàng)目融資，并且可以在項(xiàng)目的初始階段就較合理地分配項(xiàng)目整個(gè)生命周期中的風(fēng)險(xiǎn)，而且風(fēng)險(xiǎn)將通過(guò)項(xiàng)目評(píng)估時(shí)的定價(jià)而變得清晰。4、資產(chǎn)負(fù)債表之外的融資。PPP項(xiàng)目的融資是一種資產(chǎn)負(fù)債表之外的融資。根據(jù)有限追索原則，項(xiàng)目投資人承擔(dān)的是有限責(zé)任，因而通過(guò)對(duì)項(xiàng)目投資結(jié)構(gòu)和融資結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，可以幫助投資者將貸款安排為一種非公司負(fù)債型融資，使融資成為一種不需進(jìn)入項(xiàng)目投資者資產(chǎn)負(fù)債表的貸款形式。5、靈活的信用結(jié)構(gòu)。PPP項(xiàng)目具有靈活的信用結(jié)構(gòu)，可以將貸款的信用支撐分配到與項(xiàng)目有關(guān)的各個(gè)方面，提

13、高項(xiàng)目的債務(wù)承受能力，減少貸款人對(duì)投資者資信和其他資產(chǎn)的依賴程度。五、PPP模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理中的優(yōu)勢(shì)PPP是解決政府財(cái)政在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理上資金不足的融資模式，其可以把民間私人資金和國(guó)外資本引入當(dāng)?shù)毓不A(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理中去。其主要的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)下一下幾個(gè)方面。精品文檔精品文檔就在這里精品文檔就在這里各類專業(yè)好文檔，值得你下載，教育，管理，論文，制度，方案手冊(cè)，應(yīng)有盡有精品文檔就在這里精品文檔就在這里各類專業(yè)好文檔，值得你下載，教育，管理，論文，制度，方案手冊(cè)，應(yīng)有盡有精品文檔精品文檔精品文檔精品文檔1、提升項(xiàng)目運(yùn)作與管理技術(shù)上的效率。在PPP融資模式下，政府扮演的是投資經(jīng)紀(jì)人的角色，

14、它必須與合伙企業(yè)進(jìn)行協(xié)作，而這些參與公共事業(yè)項(xiàng)目的戰(zhàn)略投資者是在市場(chǎng)機(jī)制中經(jīng)過(guò)優(yōu)勝劣汰下來(lái)的優(yōu)勝者，它們?cè)陧?xiàng)目的前期就參與進(jìn)來(lái)，與公共部門共同探討項(xiàng)目融資的可行性，縮短前期工作周期同時(shí)帶來(lái)先進(jìn)的經(jīng)營(yíng)理念、技術(shù)經(jīng)驗(yàn)和管理模式以及雄厚的資本，全面提升企業(yè)的綜合實(shí)力，這樣將會(huì)給公共事業(yè)項(xiàng)目的運(yùn)作與管理帶來(lái)勃勃生機(jī)。2、減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，增加政府財(cái)政收入。公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要投入大量的資金，全部要靠政府財(cái)政投入就長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看是不現(xiàn)實(shí)的,無(wú)論是通過(guò)國(guó)債轉(zhuǎn)貸、地方政府向銀行貸款融資、還是國(guó)家向國(guó)際金融機(jī)構(gòu)、外國(guó)政府或國(guó)際銀團(tuán)的借款等融資方式,雖然能夠緩解投資短缺，但是這些所有的融資形式都是在單方面增加政府財(cái)政

15、壓力和負(fù)擔(dān)，而且隨著債務(wù)依存度的提高這種融資方式將會(huì)受到一定的限制。因此，在投資主體多元化的過(guò)程中，部分國(guó)有股本退出，政府將獲得巨額財(cái)政收入；而在多元化之后，企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益提高、增加稅收和余下的國(guó)有股本的回報(bào)亦將有助于各級(jí)財(cái)政收入。3、PPP模式可以在一定程度上保證民營(yíng)資本“有利可圖”，從而提高民營(yíng)資本投資公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理的積極性。私營(yíng)部門的投資目標(biāo)是尋求既能夠還貸又有投資回報(bào)的項(xiàng)目，無(wú)利可圖的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是吸引不到民營(yíng)資本的投入的。而采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應(yīng)的政策扶持作為補(bǔ)償，如稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、給予民營(yíng)企業(yè)沿線土地優(yōu)先開(kāi)發(fā)權(quán)等，因而保證民營(yíng)資本享有合理的投資回報(bào)率。4

16、、有助于降低風(fēng)險(xiǎn)，建立相應(yīng)的監(jiān)管體制。從私營(yíng)企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)角度來(lái)看，由于合作各方共同對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行的整個(gè)周期負(fù)責(zé)，參與各方重新整合，組成戰(zhàn)略聯(lián)盟，在合作關(guān)系中雙方共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，形成互利的長(zhǎng)期目標(biāo)，更好地為社會(huì)和公眾提供服務(wù)。同時(shí)我們還清楚地知道投資主體多元化正是現(xiàn)代監(jiān)管制度的基礎(chǔ)，因此當(dāng)多元化實(shí)現(xiàn)后，將有助于建立獨(dú)立、公正、可行和高效的監(jiān)管體制。六、PPP模式運(yùn)作成功的必要條件從國(guó)外近年來(lái)的經(jīng)驗(yàn)看，PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中的應(yīng)用必須具備一定的外部條件和內(nèi)部條件。1、外部條件PPP模式應(yīng)用的外部條件主要包括：清晰、完善的政策法規(guī)制度，增值的條件，完善的資本市場(chǎng)和健全的信用擔(dān)保體系，完善、成熟

17、的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。（1）清晰、完善的政策法規(guī)制度。PPP模式的最大特點(diǎn)是可以使作為項(xiàng)目參與方的民間資本在項(xiàng)目前期就參與進(jìn)來(lái)，與政府部門共同商討項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程，因此，建立一套清晰、完善的政策、法規(guī)制度，是民間資本以PPP模式進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施的必備條件?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)一般具有資金需求量大、回收周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，民間資本投資在此，意味著資金需要在該項(xiàng)目上經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間的沉淀。考慮到投資在短期內(nèi)是無(wú)法看到收益回報(bào)的，故民間資本對(duì)項(xiàng)目所在的政策法律環(huán)境一定會(huì)極其關(guān)注，如是否有適合PPP項(xiàng)目的相關(guān)優(yōu)惠政策及法律制度，致府會(huì)不會(huì)朝令夕改、中途毀約，這些政策、法律制度的穩(wěn)定性、時(shí)效性怎樣等等。來(lái)自成員國(guó)早期的一些案例表

18、明，如果沒(méi)有良好的立法和政策規(guī)制環(huán)境，一般會(huì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)和成本的增加而影響種PPP頂目的有效運(yùn)作。因此，為了吸引民間資本的投資，政府應(yīng)該采取多種強(qiáng)有力的政策措施，營(yíng)造良好的外部環(huán)境，開(kāi)放投資領(lǐng)域，實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼政策、稅收優(yōu)惠政策、信貸優(yōu)惠政策等，健全社會(huì)化服務(wù)體系，轉(zhuǎn)變政府職能，建立清晰、完善的法律制度，在法律上對(duì)政府部門與民間資本在PFP項(xiàng)目各階段中需要承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)以及能夠享受的權(quán)利進(jìn)行明確的界定。同時(shí)，政府在制定相關(guān)法規(guī)、政策時(shí)一定要全面充分、科學(xué)謹(jǐn)慎，一旦法規(guī)政策實(shí)施以后，就要保持其穩(wěn)定性和延續(xù)性，以此保護(hù)公私雙方的合法權(quán)益，打消民間資本投資的后顧之憂，增加民間資本以PPP模式投資基

19、礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的信心。（2）PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中的運(yùn)用要有“增值”的條件。PPP模式是建立在政府部灼和民間資本之間合作和交流基礎(chǔ)上的“共贏”,，民間資本是以追求利潤(rùn)最大化為目標(biāo)的，因此運(yùn)用PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目必須要有增值的條件，否則民間資本是不愿意進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的。因此在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中應(yīng)用PPP項(xiàng)目首先必須要其有可操作性，要有量化的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)可比較，即基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的產(chǎn)出可以被簡(jiǎn)單地定量和度價(jià)，以此來(lái)衡量公私雙方合作所產(chǎn)生的績(jī)效。其次，PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中的運(yùn)用要有“增值”選擇PPP項(xiàng)目時(shí)要考慮到在整個(gè)項(xiàng)目全壽命周期內(nèi)，可以將項(xiàng)目的成本和收益折合成凈現(xiàn)值后與傳統(tǒng)的由政府部門來(lái)提供的凈

20、現(xiàn)值進(jìn)行比較，看PPP項(xiàng)目的運(yùn)用是否有增值，如果不能證明實(shí)施PPP模式能產(chǎn)生較高的資金價(jià)值，那么就仍采用傳統(tǒng)的方式。歐洲委員會(huì)成員國(guó)己經(jīng)采用正式的評(píng)估工具來(lái)判斷運(yùn)用PPP模式是否比傳統(tǒng)的政府采購(gòu)方式更節(jié)約成本和能產(chǎn)生更高的收益。（3）完善的資本市場(chǎng)和健全的信用擔(dān)保體系。在傳統(tǒng)融資模式下，由于投資方和貸款人風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大，沒(méi)有退路，使融資舉步艱難。同樣，在PPP模式下雖然投資方和貸款人風(fēng)險(xiǎn)是降低了，但完善的資本市場(chǎng)和健全的信用擔(dān)保體系，仍是民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的有利的資金保障。由于PPP項(xiàng)目一般投資巨大且有著較長(zhǎng)的建設(shè)期和投資回收期，而民間資本個(gè)體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力普遍不強(qiáng)，僅僅依靠民間資本的資信來(lái)安排融

21、資是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，此時(shí)完善的資本市場(chǎng)、配套的銀行服務(wù)體系支撐和健全的信用擔(dān)保體系對(duì)PPP項(xiàng)目的融資至關(guān)重要。在發(fā)達(dá)國(guó)家和多數(shù)發(fā)展中國(guó)家，近年來(lái)為發(fā)展中、小企業(yè)服務(wù)的金融服務(wù)體系不新得到加強(qiáng)。（4）完善、成熟的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。一直以來(lái)，政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中處于自然壟斷地位，缺乏競(jìng)爭(zhēng)對(duì)象，存在著浪費(fèi)嚴(yán)重、效率低下、風(fēng)險(xiǎn)巨大等諸多弊病。因此要改變這種現(xiàn)象，政府在引進(jìn)民間資本的同時(shí)，必須引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，培育產(chǎn)權(quán)明晰、具有自我約束機(jī)制的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，塑造適度競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)繪構(gòu)，這也是運(yùn)作PPP項(xiàng)目必不可少的條件。2、內(nèi)部條件民間資本在以PPP模式進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中的應(yīng)用除了必須具備一定的外部條件外，內(nèi)部條件的具備

22、也是必不可少的。（1）有效的組織管理機(jī)構(gòu)。PPP融資模式的另一特點(diǎn)是政府部門和民間資本共同參與建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，形成有效的組織管理機(jī)構(gòu)，這對(duì)于PPP項(xiàng)琪的運(yùn)作是非常關(guān)鍵的。PPP模式與傳統(tǒng)融資模式的組織機(jī)構(gòu)是不同的，在傳統(tǒng)的指揮部形式的組織管理機(jī)構(gòu)中政府處于組織中的最高層，而民間資本處于組織中的底部，因此在這種組織機(jī)構(gòu)中政府和民精品文檔就在這里精品文檔就在這里各類專業(yè)好文檔，值得你下載，教育，管理，論文，制度，方案手冊(cè)，應(yīng)有盡有精品文檔就在這里精品文檔就在這里各類專業(yè)好文檔，值得你下載，教育，管理，論文，制度，方案手冊(cè)，應(yīng)有盡有精品文檔就在這里精品文檔就在這里各類專業(yè)好文檔，值得你下載，教育，管理，

23、論文，制度，方案手冊(cè)，應(yīng)有盡有精品文檔精品文檔精品文檔精品文檔精品文檔精品文檔間資本之間所處的地位是不平等的，民間資本在項(xiàng)自前期的立項(xiàng)、可行性研究等過(guò)程是基本沒(méi)有參與的資格，從而會(huì)削弱民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性，而PPP模式的組織機(jī)構(gòu)卻具有這一優(yōu)勢(shì)。因此，在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中采用PPP模式，公私之問(wèn)能夠形成良好的伙伴合作關(guān)系，能充分發(fā)揮項(xiàng)目各參與方的作用，易于彼此之間協(xié)調(diào)，并能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)日參與各方之間互利的長(zhǎng)期目標(biāo)。（2）復(fù)合型的專業(yè)人才PPP項(xiàng)目的融資作為金融市場(chǎng)上出現(xiàn)的一種新型的公私合作方式，在項(xiàng)目建設(shè)的資金籌措、合同談判、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、收益分配等方面都與其他融資方式不同，有

24、著一套獨(dú)特的運(yùn)行規(guī)則和辦法，需要既懂法律、技術(shù)又懂金融和財(cái)務(wù)的復(fù)合型的專業(yè)人才來(lái)具體操作，而政府部門在制定和管理PPP的相關(guān)法規(guī)、政策時(shí)更需要熟悉規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的PPP項(xiàng)目運(yùn)作程序，掌握PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配模式并能夠?qū)?xiàng)目的運(yùn)作提供技術(shù)指導(dǎo)和相關(guān)政策支持的專業(yè)人才。因此，復(fù)合型的專業(yè)人才是PPP項(xiàng)日應(yīng)用不可或缺的內(nèi)部條件。（3）合理的風(fēng)險(xiǎn)分配在以往的BOT等融資模式中民間資本承擔(dān)著較大的風(fēng)險(xiǎn)，而政府可以避免大量的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)；在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資中同樣會(huì)遇到因各種因素造成的如融資成本變動(dòng)、融資財(cái)務(wù)變動(dòng)、融資信用喪失而導(dǎo)致的債務(wù)償還等不確定性的風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)會(huì)極大地影響項(xiàng)目的順利實(shí)施，并對(duì)公私雙方造成

25、損失，但運(yùn)用PFP融資方式就可以使得公私雙方在早期論證階段就采取了有效的風(fēng)險(xiǎn)方案，把項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等各階段的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理分配，實(shí)現(xiàn)政府與民間資本利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，即把風(fēng)險(xiǎn)分配給最有能力的參與方承擔(dān)。這就是PPP模式能夠成功應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的一個(gè)關(guān)鍵的內(nèi)部條件。七、PPP項(xiàng)目參與各方的職責(zé)1、政府政府（或政府指定的機(jī)構(gòu)）通常是PPP項(xiàng)目的主要發(fā)起人，他在法律上既不擁有項(xiàng)目，也不經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，而是通過(guò)給予某些特許經(jīng)營(yíng)權(quán)或給予一些政策扶持措施作為項(xiàng)目建設(shè)、開(kāi)發(fā)、融資安排的支持，以吸引大量的民間資本并促進(jìn)項(xiàng)目成功。2、民間資本民間資本也是PPP項(xiàng)目的發(fā)起人之一，和代表政府的股權(quán)投資機(jī)構(gòu)合作成立P

26、PP項(xiàng)目公司，投入的股本形成公司的權(quán)益資本。通常，政府通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式選擇合適的民間資本。3、PPP項(xiàng)目公司PPP項(xiàng)目公司是PPP項(xiàng)目的具體實(shí)施者，由政府和民間資本聯(lián)合組成，負(fù)責(zé)項(xiàng)目從融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)，運(yùn)營(yíng)到項(xiàng)目最后的移交等全過(guò)程的運(yùn)作。項(xiàng)目公司的權(quán)益資本主要由民間資本組成，政府的股權(quán)投資機(jī)構(gòu)也可以入股，但所占股份通常較小。4、金融機(jī)構(gòu)由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資規(guī)模巨大，在PPP項(xiàng)目的資金中，來(lái)自民間資本和政府的直接投資所占的比例通常較小，大部分的資金來(lái)自于金融機(jī)構(gòu)，且貸款期限較長(zhǎng)。因此金融機(jī)構(gòu)為PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施提供了資金支持和信用擔(dān)保。向PPP模式提供貸款的金融機(jī)構(gòu)主要是國(guó)際金融機(jī)構(gòu)、商業(yè)銀

27、行、信托投資機(jī)構(gòu)等。5、工程承包商承包商是項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程的主角，一般由項(xiàng)目公司通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)確定。承包商必須有較強(qiáng)的建設(shè)隊(duì)伍和先進(jìn)的技術(shù)，按照協(xié)議規(guī)定的期限保質(zhì)保量地完成建設(shè)任務(wù)。6、運(yùn)營(yíng)商運(yùn)營(yíng)商負(fù)責(zé)項(xiàng)目建成后的運(yùn)營(yíng)管理，因此必須具有豐富的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)管理經(jīng)驗(yàn)和管理水平。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，項(xiàng)目公司每年都應(yīng)對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)成本進(jìn)行預(yù)算，列出成本計(jì)劃，對(duì)于成本超支或效益提高，有相應(yīng)的獎(jiǎng)罰措施。7、其他參與方其他參與方還包括咨詢機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商等相關(guān)機(jī)構(gòu)。由于PPP項(xiàng)目的參與方較多、建設(shè)運(yùn)營(yíng)時(shí)間較長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)較大，因此PPP項(xiàng)目公司需要聘請(qǐng)咨詢機(jī)構(gòu)來(lái)為項(xiàng)目提供政策咨詢、協(xié)助對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行可行性分析、協(xié)助確定融資方案和風(fēng)

28、險(xiǎn)分配方八、PPP項(xiàng)目基本運(yùn)作流程PPP模式中參與的各方可以達(dá)到與預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)相比更為有利的結(jié)果，他的基本運(yùn)作流程如下圖所示。PPP模式基本運(yùn)作流程圖從圖中，我們可以看出，PPP項(xiàng)目的基本運(yùn)作流程包括選擇項(xiàng)目合作公司、確立項(xiàng)目、成立項(xiàng)目公司、招投標(biāo)選擇民間資本及項(xiàng)目融資、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、項(xiàng)目移交等階段。1、確定項(xiàng)目和選擇民間資本政府部門根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)選擇民間資本，進(jìn)行伙伴式合作。（1）項(xiàng)目立項(xiàng)PPP項(xiàng)目的選擇一般是政府根據(jù)中、長(zhǎng)期的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃和滿足社會(huì)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求等提出的建議，在這一階段，對(duì)項(xiàng)目的可行性研究不僅包括對(duì)精品文檔就在這里精品文檔就在這里各

29、類專業(yè)好文檔，值得你下載，教育，管理，論文，制度，方案手冊(cè)，應(yīng)有盡有精品文檔就在這里精品文檔就在這里各類專業(yè)好文檔，值得你下載，教育，管理，論文，制度，方案手冊(cè)，應(yīng)有盡有項(xiàng)目進(jìn)行市場(chǎng)、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面的評(píng)價(jià)，還包括對(duì)民間資本的吸引力、民間資本的實(shí)力以及風(fēng)險(xiǎn)承受能力等進(jìn)行綜合評(píng)估。在確認(rèn)可行后，政府組織招標(biāo)選擇民間資本。與政府部門一起共同參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的選擇、確認(rèn)、技術(shù)設(shè)計(jì)及可行性分析等項(xiàng)目前期工作，充分發(fā)揮民間資本的優(yōu)勢(shì)，雙方共同確定風(fēng)險(xiǎn)的分配（2）選擇民間資本選擇民間資本是PPP項(xiàng)目運(yùn)作的重要內(nèi)容，通常通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)來(lái)確定。在招標(biāo)準(zhǔn)備階段，政府要制作招標(biāo)文件，向社會(huì)公布項(xiàng)目信息.邀請(qǐng)有意向和

30、實(shí)力雄厚的民間資本參加投標(biāo)；投標(biāo)階段，投標(biāo)人按照招標(biāo)文件的要求，編制投標(biāo)文件，在投標(biāo)文件中要詳細(xì)說(shuō)明招標(biāo)文件要求提供的資料，如：投標(biāo)函、項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目產(chǎn)品的價(jià)格或費(fèi)用、投資回報(bào)、風(fēng)險(xiǎn)分析等；在評(píng)標(biāo)、定標(biāo)階段，政府部門按照招標(biāo)文件的要求組織評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)提交的投標(biāo)書(shū)進(jìn)行評(píng)估，從中擇優(yōu)選擇條件較好的民間資本。2、成立項(xiàng)目公司初選結(jié)束后，政府從條件最好的第一中標(biāo)人開(kāi)始進(jìn)行談判，談判的內(nèi)容通常包括項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的時(shí)間，質(zhì)量、提供服務(wù)的水平、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、政府提供的支援以及其他與項(xiàng)目有關(guān)的權(quán)責(zé)問(wèn)題，如果雙方就談判內(nèi)容達(dá)成一致意見(jiàn)，則簽訂特許權(quán)協(xié)議，談判結(jié)束，政府向社會(huì)公布中標(biāo)結(jié)果，如果雙方未能達(dá)成一致意

31、見(jiàn)，則談判失敗，政府可能會(huì)轉(zhuǎn)向第二中標(biāo)候選人并與之談判，以此類推。特許權(quán)協(xié)議簽訂并得到政府批準(zhǔn)后，由民間資本申請(qǐng)成立項(xiàng)目公司，在這個(gè)階段，凡是直接或間接涉及該項(xiàng)目的參與者之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，都必須以合同或協(xié)議的方式得到最后的確認(rèn)與固定。3、項(xiàng)目建設(shè)在完成項(xiàng)目的初步融資并與所有各方簽訂有關(guān)協(xié)議后，項(xiàng)目公司可以由自己承擔(dān)項(xiàng)目的建設(shè)也可以招投標(biāo)的方式選擇建設(shè)承包商，并進(jìn)行下一步的項(xiàng)目融資工作。建設(shè)承包商進(jìn)行實(shí)際的項(xiàng)目施工，在這個(gè)過(guò)程中，政府隨時(shí)對(duì)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)狀況進(jìn)行監(jiān)督，出現(xiàn)不符合合同的情況及時(shí)與項(xiàng)目公司溝通，確定責(zé)任主體，工程竣工通過(guò)驗(yàn)收后，建設(shè)階段結(jié)束，項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段。4、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目建成進(jìn)入運(yùn)

32、營(yíng)階段后，項(xiàng)目公司可以自行運(yùn)營(yíng)或交由專門的運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理，并按照協(xié)議要求對(duì)項(xiàng)目的設(shè)施進(jìn)行維護(hù)，在此期間，貸款人、投資者、政府都有權(quán)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督。運(yùn)營(yíng)期間，項(xiàng)目公司還將收回投資和適當(dāng)?shù)睦麧?rùn)，以歸還貸款，支付運(yùn)營(yíng)費(fèi)用、政府稅收及股東分紅等。5、項(xiàng)目移交特許期結(jié)束后，項(xiàng)目將移交給政府或政府指定的機(jī)構(gòu)。移交可以是無(wú)償?shù)?，也可以是有償?shù)?，這取決于雙方簽訂的特許權(quán)協(xié)議。九、PPP模式面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)有政策風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)。1、政策風(fēng)險(xiǎn)。政策風(fēng)險(xiǎn)即在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中由于政府政策的變化而影響項(xiàng)精品文檔精品文檔就在這里精品文檔就在這里各類專業(yè)好文檔，值得你下載，教育，管理，論文，制度，方案手冊(cè)，應(yīng)有盡有精品文檔就在這里精品文檔就在這里各類專業(yè)好文檔，值得你下載，教育，管理，論文，制度，方案手冊(cè)，應(yīng)有盡有精品文檔精品文檔精品文檔精品文檔目的盈利能力。為使政策風(fēng)險(xiǎn)最小化，就要求法律法規(guī)環(huán)境以及特許權(quán)合同的鑒定與執(zhí)行過(guò)程應(yīng)該是透明、公開(kāi)、公正的，不應(yīng)該出現(xiàn)官僚主義現(xiàn)象，人為的干擾應(yīng)是最少的，否則，合作各方均會(huì)受到