當前應(yīng)急預(yù)案建設(shè)存在的問題及對策

1、當前應(yīng)急預(yù)案建設(shè)存在的問題及對策隨著實際應(yīng)急工作中制定、修訂應(yīng)急預(yù)案和啟動應(yīng)急預(yù)案的增多，預(yù)案在應(yīng)對突發(fā)公共事件中發(fā)揮了重要作用。但是在不同的突發(fā)危機事件實際應(yīng)對過程中，應(yīng)急預(yù)案所起到的作用與功效卻是千差萬別。比如在經(jīng)歷了2003年SARS事件之后，針對2004年的SARS事件的應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急管理起到了積極有效的作用，而2005年底的吉林石化公司雙苯廠胺苯車間發(fā)生爆炸事故和松花江污染事件中，在啟動應(yīng)急預(yù)案之后，依然造成了巨大的影響和無可挽回的損失。為什么在應(yīng)對有些突發(fā)危機事件時，我們雖然及時啟動了應(yīng)急預(yù)案,卻對控制和化解危機幫助甚微？我們的預(yù)案在預(yù)防各類突發(fā)事件及減少突發(fā)事件造成損失中的作用如

2、何得到有效發(fā)揮？這些需要我們深入研究和探討。一、我國應(yīng)急預(yù)案在應(yīng)對突發(fā)事件中的作用應(yīng)急預(yù)案又叫應(yīng)急計劃，是針對可能發(fā)生的重大安全事故、社會事件或自然災(zāi)害，為保證迅速、有序、有效開展應(yīng)急與救援行動、降低事故損失而預(yù)先制訂的有關(guān)計劃或方案。它是在辨識和評估潛在的重大危險、事故類型、發(fā)生的可能性及發(fā)生過程、事故后果以及嚴重程度的基礎(chǔ)上，對應(yīng)急機構(gòu)的職責、人員、技術(shù)裝備、設(shè)施設(shè)備、物資、救援行動以及指揮與協(xié)調(diào)等方面做出的具體安排。應(yīng)急預(yù)案應(yīng)當明確在事故發(fā)生之前、發(fā)生過程中以及結(jié)束之后，誰負責什么，何時做什么以及相應(yīng)的策略和資源準備?？梢哉f，一套嚴密、有效的應(yīng)急預(yù)案對應(yīng)對突發(fā)事件起著決定性的作用，主要表

3、現(xiàn)在：（一）有利于對可能發(fā)生的突發(fā)事件熟悉和掌握應(yīng)急預(yù)案的核心思想之一就是以確定性應(yīng)對不確定性，化應(yīng)急管理為常規(guī)管理。應(yīng)急預(yù)案最基本的功能在于未雨綢繆、防患于未然，通過在突發(fā)事件發(fā)生前進行事先預(yù)警防范、準備預(yù)案等工作，對有可能發(fā)生的突發(fā)事件做到超前思考、超前謀劃、超前化解，把政府應(yīng)急管理工作正式納入經(jīng)?；?、制度化、法制化的軌道，從而化應(yīng)急管理為常規(guī)管理，化危機為轉(zhuǎn)機，最大程度地減少突發(fā)事件給政府和社會造成的損失。（二）有利于培養(yǎng)應(yīng)對突發(fā)事件的主動性應(yīng)急預(yù)案是為應(yīng)對突發(fā)性災(zāi)害事件而事先制定的救援行動方案。它是人們根據(jù)現(xiàn)實情況和有關(guān)經(jīng)驗教訓，對可能出現(xiàn)的問題經(jīng)過認真分析，制定的相應(yīng)對策。研究表明，

4、當一個特別重大的突發(fā)事件發(fā)生以后，一級等著一級下指示決定怎么辦的方式和各級組織及廣大職工自動按照預(yù)案啟動相比，二者效率要差300多倍。所以，在第一時間里指揮人員及群眾的行動是否正確，第一時間處置突發(fā)事件的好壞，應(yīng)急預(yù)案往往起決定作用。通過研究完善突發(fā)事件應(yīng)對中的應(yīng)急預(yù)案，從規(guī)范角度對應(yīng)急管理相關(guān)事務(wù)形成制度性的設(shè)計，就能夠確保一旦發(fā)生突發(fā)事件，相關(guān)部門就能迅捷有序地根據(jù)事前的制度安排采取不同的應(yīng)對措施，相互交織卻有機協(xié)同，從而做到有效組織、快速反應(yīng)、高效運轉(zhuǎn)、臨事不亂。也就是說在應(yīng)急預(yù)案編制與管理的過程中，如果把各種可能出現(xiàn)的問題盡可能估計得充分一些，并且寧可估計得嚴重一些，把準備工作做得更扎

5、實一些，政府應(yīng)急管理工作人員就能極大緩解處理突發(fā)公共事件所面臨的巨大壓力，同時也避免因經(jīng)驗不足、精神緊張、工作疲勞等而發(fā)生的工作疏忽。（三）有利于增強應(yīng)對突發(fā)事件演練的針對性我國的預(yù)案體系包括六大類，其中的部門預(yù)案、專項預(yù)案都是針對某一類災(zāi)害制定的，預(yù)案本身具有一定的針對性，從而增強了預(yù)防的有效性。正是由于預(yù)案的針對性，決定了預(yù)案演練的針對性。（四）有利于對災(zāi)害事故規(guī)律和處置對策進行研究國家應(yīng)對突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案把災(zāi)害分成四類，每一類型的突發(fā)事件都有其自身的特點。通過研究事故災(zāi)害本身的特點，研究相關(guān)災(zāi)害發(fā)生、發(fā)展和可能造成的損害程度，制定相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，研究相關(guān)應(yīng)對措施，對減少災(zāi)害帶來的損失

6、起到積極的作用。就應(yīng)急預(yù)案自身來說，通過研究完善，可以全面地考量應(yīng)急預(yù)案的編制質(zhì)量、實施過程和效果，并在此基礎(chǔ)上形成反饋信息，從而為應(yīng)急預(yù)案的修正、調(diào)整提出建議，使應(yīng)急預(yù)案的運作過程進入良性循環(huán)，使之在突發(fā)事件應(yīng)對中起到應(yīng)有的作用。通過研究完善，找到影響預(yù)案實施效果的關(guān)鍵因素，以便有針對性地改進現(xiàn)有的預(yù)案，使之變得更具科學性和可操作性。二、我國應(yīng)對突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案建設(shè)存在的問題目前，我國應(yīng)急預(yù)案框架體系已經(jīng)初步形成。近年來，每當各地發(fā)生突發(fā)事件，我們總能通過媒體了解到國家或地方立即啟動了應(yīng)急預(yù)案。但從應(yīng)對一些突發(fā)事件上暴露出的問題看，由于相關(guān)部門或相關(guān)人員在應(yīng)急時缺少應(yīng)對突發(fā)事件的思想準備

7、及物資準備，應(yīng)急技術(shù)水平較低，應(yīng)對突發(fā)事件責任不清等問題，也反映出某些應(yīng)急預(yù)案仍存在不足之處，甚至有些地方的應(yīng)急預(yù)案只是徒有虛名，根本起不了“救急”的作用。這充分說明我國應(yīng)急預(yù)案建設(shè)還存在一定的問題。（一）缺乏對應(yīng)急預(yù)案建設(shè)重要性的認識對應(yīng)急預(yù)案編制的重要性認識不足，預(yù)案針對性仍需加強。預(yù)案編制是一項專業(yè)性和系統(tǒng)性很強的工作，預(yù)案編制的好壞直接關(guān)系到實施的效果?，F(xiàn)在仍然有些部門單純?yōu)榱藨?yīng)付監(jiān)管部門檢查而編制應(yīng)急預(yù)案，一旦檢查通過后，預(yù)案就束之高閣。特別是有些企業(yè)對自身生產(chǎn)經(jīng)營的化學品的理化性質(zhì)、危害類型、造成事故的原因等缺少認真的疏理和分析，存在僥幸心理和無所謂心理，覺得編制預(yù)案作用也不大。正

8、是因為對編制部門預(yù)案或?qū)ｍ楊A(yù)案的重要性缺乏足夠的認識，才導致相關(guān)部門在遇到突發(fā)事件時措手不及，把本來可以預(yù)防和有效控制的災(zāi)難擴大了。在自行制訂應(yīng)急預(yù)案時，由于受人員素質(zhì)、技術(shù)水平、專業(yè)知識等多種因素的限制，應(yīng)急預(yù)案缺乏可行性評估，不能結(jié)合本部門具體情況編制應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急預(yù)案缺乏針對性和可操作性。對應(yīng)急能力需求和應(yīng)急救援體系脆弱分析等不足，預(yù)案框架結(jié)構(gòu)不合理，責任和功能不清晰；危險源和危險目標確定不準，對可能發(fā)生的事故以及后果的預(yù)測與實際不符；有些企業(yè)預(yù)案未將企業(yè)和周邊環(huán)境作為一體化考慮，對事故可能影響的范圍、對環(huán)境造成的影響程度以及相應(yīng)的疏散路線和疏散注意事項等沒有納入應(yīng)急預(yù)案體系中。而且企業(yè)

9、預(yù)案沒有按照要求進行評審備案，不能得到及時完善。起草人員沒經(jīng)過培訓，照本宣科，地方、部門或具體單位的預(yù)案是國家或省級預(yù)案的復制品。對應(yīng)急預(yù)案的實質(zhì)性作用估計不足?？茖W發(fā)展觀、和諧社會的一個重要內(nèi)容就是安全發(fā)展，就是“以人為本，生命至上”。建立和完善應(yīng)急體系，是及時有效地開展應(yīng)急救援工作的重要保障，是實現(xiàn)社會穩(wěn)定、安全發(fā)展的保證，是實現(xiàn)和諧社會的必然要求。意識決定行動，思想認識是行動的指南，部分地方政府或企業(yè)負責人對事故的風險認識不到位，抱有僥幸心理，寄希望于不發(fā)生事故，缺乏防患意識和危機意識，缺乏對應(yīng)急預(yù)案實質(zhì)性作用的了解。（二）應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容可行性差，缺乏必要的演練預(yù)案編制是基礎(chǔ)，預(yù)案實施是目

10、的。應(yīng)急預(yù)案實施包括：開展預(yù)案宣傳、進行預(yù)案培訓，落實和檢查各個有關(guān)部門職責、程序和資源準備，組織預(yù)案演練，使應(yīng)急預(yù)案有機地融入安全保障工作之中，真正將應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容要求落到實處。如果預(yù)案實施過程中存在問題，將很大程度上制約應(yīng)急預(yù)案所應(yīng)發(fā)揮的作用。目前，政府及相關(guān)部門很多無專門機構(gòu)和人員對應(yīng)急預(yù)案進行指導、管理，各種應(yīng)急預(yù)案存在諸多問題。相關(guān)法律指導不完備，預(yù)案缺乏可行性。在中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法中，對政府和部門應(yīng)對突發(fā)事件有哪些權(quán)利的規(guī)定還不夠明確，措施不具體，法律授權(quán)仍不充分。雖然已有35件法律、37件行政法規(guī)、55件部門規(guī)章，但在編制部門預(yù)案或?qū)ｍ楊A(yù)案時問題依然存在。有的預(yù)案里規(guī)定的

11、國務(wù)院和地方各級政府大量的制度和措施沒有法律依據(jù)，導致一些地方政府和部門在預(yù)案制定中規(guī)定的措施缺乏法律依據(jù)或與法律法規(guī)規(guī)定相抵觸。預(yù)案要素不夠全面。預(yù)案內(nèi)容、處置程序和方案繁瑣難懂，職責、分工不清，企業(yè)內(nèi)部以及企業(yè)與政府及相關(guān)部門預(yù)案的銜接性不夠。事故現(xiàn)場應(yīng)急救援多頭指揮，各個部門職責不清。事故救援的過程是各個部門協(xié)同作戰(zhàn)，統(tǒng)一調(diào)度，將事故損失降到最低程度的過程。指揮在事故應(yīng)急救援中起著至關(guān)重要的作用。指揮權(quán)的合理確立，直接關(guān)系到應(yīng)急救援行動的效果。雖然各類重特大安全事故應(yīng)急預(yù)案中都明確了應(yīng)急救援指揮部的組成指揮職責，但由于多部門救援力量因隸屬關(guān)系不同、利益差別等原因，往往存在多頭指揮，各個救

12、援力量之間基本處于各自為戰(zhàn)的狀態(tài)，不能實行整體聯(lián)動，缺乏統(tǒng)一的組織和指揮，現(xiàn)場秩序混亂，直接影響救援工作的高效開展。在預(yù)案中，對不同級別的預(yù)警，各部門應(yīng)做什么，具體工作人員應(yīng)做什么不清楚。對不同的事故應(yīng)由哪些人到場也無規(guī)定，以致發(fā)生突發(fā)事件時，領(lǐng)導怕?lián)熑螏缀跞康綀?，也就是說把政府搬到現(xiàn)場，既影響正常工作，也加重事件發(fā)生所在地政府、部門或具體單位的負擔，而且政出多門，影響應(yīng)對工作效率。預(yù)案演練走過場，流于形式。政府及部門出于行政經(jīng)費的考慮、企業(yè)擔心影響生產(chǎn)經(jīng)營或增加經(jīng)營成本，在編制預(yù)案后大多不能結(jié)合當?shù)?、企業(yè)自身可能發(fā)生的事故開展應(yīng)急演練，不組織或不認真組織預(yù)案演練，走過場，搞形式，演練成“

13、演戲”，針對性不強，甚至紙上談兵，達不到演練的目的。即使有演練的，對演練的主要內(nèi)容、演練過程存在的問題和缺陷不作詳細的記錄和總結(jié)，未對應(yīng)急預(yù)案實行動態(tài)管理。不能及時修改、完善應(yīng)急預(yù)案。預(yù)案不及時修訂，成過期檔案。有的單位相關(guān)人員已調(diào)動，場地也已變動，但預(yù)案不修訂，造成責任人不明確。因為預(yù)案是一個與時俱進的完整的指導性極強的應(yīng)急布置，所以必須進行實地演練和不斷更新，需要有一個具體指導、檢查、督促的長效機制，這樣才能使其在重大災(zāi)難面前發(fā)揮不可替代的關(guān)鍵作用。否則，一旦發(fā)生重大突發(fā)事件和自然災(zāi)害，后果不堪設(shè)想。（三）應(yīng)急宣傳教育、培訓缺乏廣度和深度各級政府及有關(guān)部門對開展應(yīng)急救援宣傳教育和培訓的認識

14、不到位，重視程度不夠，沒有有效的開展各種形式的宣傳教育活動。有的單位有預(yù)案（如應(yīng)對自然災(zāi)害），但在本單位也不是人人皆知，也不向相關(guān)群體公布，只有少數(shù)人知道，而發(fā)生突發(fā)事件時，相關(guān)人員和群眾不知所措。從業(yè)人員安全意識淡薄，缺乏必要的自救、互救安全知識和現(xiàn)場逃生能力。社會廣泛參與的應(yīng)對機制不健全。公眾自救、互救能力不夠強，預(yù)案也沒規(guī)定，沒說法。有些部門的預(yù)案成了過期檔案，預(yù)案完成之后從沒演練過，群眾根本不知道，使其失去真正意義。有的演練不具規(guī)模，群眾參與度低，起不到指導群眾、調(diào)度大范圍人群應(yīng)急的效果，沒有實戰(zhàn)作用。三、我國突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案建設(shè)的路徑（一）提高完善應(yīng)急預(yù)案建設(shè)的意識提高組織與領(lǐng)導應(yīng)急

15、預(yù)案建設(shè)問題的認識。在現(xiàn)有的科技水平下可能還無法規(guī)避自然災(zāi)害的發(fā)生，但是可以依據(jù)對自然災(zāi)害類突發(fā)事件發(fā)生、發(fā)展、衍生及其影響的自身規(guī)律以及對救助主體自身的運作規(guī)律制定相應(yīng)的應(yīng)急機制加以預(yù)防和應(yīng)對。建立健全專家隊伍，組織各方面專家，重點開展災(zāi)情會商、災(zāi)區(qū)的現(xiàn)場評估及災(zāi)害管理的業(yè)務(wù)咨詢工作。根據(jù)有關(guān)部門提供的災(zāi)害預(yù)警預(yù)報信息，結(jié)合預(yù)警地區(qū)的自然條件、人口和社會經(jīng)濟背景數(shù)據(jù)庫，進行分析評估，各級組織和領(lǐng)導應(yīng)及時對可能受到災(zāi)害威脅的相關(guān)地區(qū)的人們作出災(zāi)情預(yù)警。根據(jù)災(zāi)情預(yù)警，災(zāi)害可能造成嚴重人員傷亡和財產(chǎn)損失，大量人員需要緊急轉(zhuǎn)移安置或生活救助，各級政府應(yīng)做好應(yīng)急準備或采取應(yīng)急措施。加強民眾應(yīng)具備的素質(zhì)

16、與教育。應(yīng)急預(yù)案的發(fā)布和實施，使人們在應(yīng)對各類突發(fā)公共事件時有了總的行動綱要和有效的處置原則。建立健全應(yīng)急管理的機制、體制和法制，把各項應(yīng)急預(yù)案全面落到實處，還需要做大量深入細致的工作，特別是平時的教育與訓練必須加強，從而切實提高民眾應(yīng)對災(zāi)害的素質(zhì)，只有這樣才能增強全社會應(yīng)對突發(fā)事件的能力。公民提高自己的應(yīng)急能力是應(yīng)該承擔的社會責任。如美國的消防志愿者，平時也上班，但是一旦有需要的時候，馬上可以投入工作。他們在周末會去參加教育培訓，培訓一般是八個學時，還要經(jīng)過考試，也沒有報酬，就是應(yīng)該接受這樣的教育和具備這樣的素質(zhì)。聯(lián)合國在1999年“國際防災(zāi)戰(zhàn)略”中提出的“在21世紀建設(shè)更安全的世界”的三大

17、戰(zhàn)略之一，就是倡導中心下移，從強調(diào)“政府的作用”轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暋敖ㄔO(shè)應(yīng)對災(zāi)害能力強的社區(qū)”。隨后，安全社區(qū)的建設(shè)在全世界被推廣，并通過教育、溝通、培訓等方式，提高社區(qū)的自救能力。加強應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急自救互救常識的宣傳教育工作。應(yīng)急救援預(yù)案是保證安全生產(chǎn)事故應(yīng)急預(yù)案貫徹實施的重要手段。各級政府、有關(guān)部門和企業(yè)要采取不同方式，開展應(yīng)急救援預(yù)案和應(yīng)急自救互救常識的宣傳教育和培訓工作，使應(yīng)急預(yù)案相關(guān)職能部門及其人員提高危機意識和責任意識，明確應(yīng)急工作程序，提高應(yīng)急處置和協(xié)調(diào)能力。在此基礎(chǔ)上，確保所有從業(yè)人員具備基本的應(yīng)急技能、熟悉企業(yè)應(yīng)急預(yù)案、掌握本崗位事故防范措施和應(yīng)急處置程序，提高應(yīng)急水平；要及時對典型

18、事故和事故救援工作進行總結(jié)分析，積累經(jīng)驗，吸取教訓，不斷改進應(yīng)急管理和應(yīng)急救援工作。災(zāi)難來臨時“時間就是生命”，誰能在最短的時間內(nèi)采取有效的自救互救措施，誰生存的機會就大。要把群眾自救互救為內(nèi)容的宣傳教育納入安全生產(chǎn)宣傳教育總體規(guī)劃，加強對從業(yè)人員及每個公民的安全知識的培訓教育。要拓寬宣教渠道，創(chuàng)新宣教形式，努力推進應(yīng)急管理進機關(guān)、進社區(qū)、進企業(yè)、進學校、進鄉(xiāng)鎮(zhèn)。通過豐富多彩的形式，宣傳安全生產(chǎn)知識和自救互救常識，切實提高廣大群眾的防范意識和自救能力，使其掌握常見的事故自救互救方法，最大限度的降低人員傷亡和財產(chǎn)損失。（二）進一步加強預(yù)案內(nèi)容的針對性和可操作性加強應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容的針對性。各部門在編

19、制應(yīng)急預(yù)案時要有針對性地結(jié)合各部門自身可能出現(xiàn)突發(fā)事件的特點、事件影響程度等情況進行認真分析，并應(yīng)增加防控事故的具體措施。建議企業(yè)或政府部門在編制應(yīng)急預(yù)案過程中，積極與安全技術(shù)專家溝通，在他們的協(xié)助下編寫或委托具備條件的相關(guān)中介機構(gòu)編寫，發(fā)揮他們在安全技術(shù)等方面的優(yōu)勢，實現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容的針對性。加強應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容的可操作性。為保證預(yù)案的操作性，避免因人員變動導致預(yù)案難以操作的情況，在預(yù)案修訂過程中，各級政府及政府部門所制訂的各類預(yù)案的指揮機構(gòu)、工作組、應(yīng)急隊伍的負責人建議只明確到職務(wù)，不細化到個人；應(yīng)急隊伍組成人員、應(yīng)急保障資源等需細化到個人內(nèi)容，可作為預(yù)案的附件，以便及時進行更新修改；企業(yè)在編

20、制科學規(guī)范的應(yīng)急預(yù)案的同時，應(yīng)組織開展好應(yīng)急演練工作，根據(jù)演練中發(fā)現(xiàn)的問題與不足，及時修訂預(yù)案，使之更加完善，更貼近企業(yè)實際，更具有可操作性。加強應(yīng)急預(yù)案之間的銜接。為保持預(yù)案的縱向統(tǒng)一性，需要保證本級預(yù)案中的響應(yīng)級別、處置措施等內(nèi)容與上級預(yù)案的對應(yīng)內(nèi)容統(tǒng)一和延續(xù)，與上級預(yù)案沖突的，要以上級預(yù)案為標準進行修改；為保持預(yù)案的橫向統(tǒng)一性，需要保證關(guān)聯(lián)預(yù)案之間統(tǒng)一，特別是關(guān)聯(lián)預(yù)案的應(yīng)急指揮、響應(yīng)標準、責任分工、應(yīng)急措施等內(nèi)容不可沖突和矛盾。比如在應(yīng)急預(yù)案體系中，企業(yè)應(yīng)急組織指揮體系應(yīng)考慮與政府形成銜接，結(jié)合當?shù)卣A(yù)案的內(nèi)容，考慮增加政府相關(guān)部門及其負責人的聯(lián)系方式；政府預(yù)案中增加存在重大危險源和可

21、提供特殊救援設(shè)備的企業(yè)負責人聯(lián)系方式；同級相關(guān)部門預(yù)案要考慮到各自功能的搭配和協(xié)作；政府主管部門之間、政府主管部門和企業(yè)之間建立突發(fā)安全生產(chǎn)事故的應(yīng)急報告和信息溝通機制，對重大突發(fā)事故進行報告和溝通，確保事故發(fā)生后，政府相關(guān)部門和企業(yè)能協(xié)調(diào)一致地采取相應(yīng)的應(yīng)急救援行動。加強應(yīng)急預(yù)案的持續(xù)改進。為保證應(yīng)急預(yù)案的科學性、合理性以及與實際情況的符合性，應(yīng)急預(yù)案編制完成后，預(yù)案編制單位應(yīng)組織內(nèi)部審查。部分應(yīng)急預(yù)案和認為需進行評審的部門應(yīng)急預(yù)案應(yīng)組織外部評審，并經(jīng)涉及本應(yīng)急預(yù)案的有關(guān)部門認可。內(nèi)部審查由預(yù)案編制單位自行組織，并經(jīng)編制單位內(nèi)部相關(guān)部門認可。部門應(yīng)急預(yù)案的外部評審由預(yù)案編制單位邀請專家、上級

22、機構(gòu)和預(yù)案涉及有關(guān)部門對預(yù)案進行評審；企業(yè)應(yīng)急預(yù)案的外部評審由上級主管部門或負有相關(guān)監(jiān)督管理職責的部門，根據(jù)工作需要或受企業(yè)委托，組織有關(guān)專家、相關(guān)部門對預(yù)案進行評審。堅持預(yù)案體系建設(shè)的原則。建立應(yīng)急預(yù)案體系應(yīng)堅持下列基本原則：一是適用性原則：符合本單位的實際情況和特點，符合應(yīng)急事件處理的實際需要，有現(xiàn)實的必要性和針對性；二是重要性原則：明確各類應(yīng)急事件的響應(yīng)程度，突出重點，分清主次，嚴重事件的應(yīng)急處理必須納入體系；三是可操作性原則：必須簡潔明了、可操作性強、實用性強，應(yīng)急事件處理時能真正發(fā)揮作用；四是標準化原則：編制應(yīng)急預(yù)案制定和實施的管理標準和程序，實現(xiàn)制定過程標準化和實施過程程序化；五是

23、閉環(huán)管理原則：應(yīng)急預(yù)案從體系到個體均要不斷自我完善、持續(xù)改進，實現(xiàn)閉環(huán)管理。（三）加強應(yīng)急預(yù)案管理，強化應(yīng)急救援演練加強應(yīng)急預(yù)案編制、培訓、演練和宣傳。進一步加強應(yīng)急預(yù)案制訂過程的標準化和實施過程程序化，并督促和引導各部門結(jié)合自身生產(chǎn)特點，組織開展包括救援人員在內(nèi)的有針對性的全員安全教育和培訓，尤其要對應(yīng)急預(yù)案、施救方法進行重點培訓，使作業(yè)人員、救援人員強化安全意識，提高自救互救技能。有計劃地組織開展各種形式的應(yīng)急演練工作，預(yù)案演練要注重實效，增強預(yù)案演練場景的仿真程度。切實通過演練，達到檢驗預(yù)案、磨合機制、鍛煉隊伍的目的。應(yīng)急演練是預(yù)案管理中一項綜合性、全員性、經(jīng)常性、基礎(chǔ)性的工作，其根本目

24、的是要提高相關(guān)部門在處置突發(fā)事件中的組織指揮、配合響應(yīng)、物資供給、技術(shù)支持、心理素質(zhì)等方面的綜合能力。要使應(yīng)急預(yù)案演練收到預(yù)期效果，必須防止以下三種傾向。一是不能從嚴的傾向。一些人認為，應(yīng)急預(yù)案演練是領(lǐng)導、安全生產(chǎn)管理部門的事，對于在應(yīng)急預(yù)案演練中全員參加、全要素訓練、全方位投入、全過程控制，達到上下協(xié)同、左右配合、立體演練的重要性認識不足，使得應(yīng)急預(yù)案演練不夠嚴密。為此，部門必須建立健全保障從嚴開展應(yīng)急預(yù)案演練的制度，從應(yīng)急預(yù)案演練計劃的下達、項目的安排、過程的監(jiān)督以及人財物的投入等方面，都要嚴格對照應(yīng)急預(yù)案演練的大綱和計劃逐項落實，每演練一個科目、一項內(nèi)容、一個階段，都要按照演練標準和預(yù)期

25、目標進行嚴格驗收，發(fā)現(xiàn)不到位特別是弄虛作假的項目或環(huán)節(jié)，除了要重新演練外，還要根據(jù)規(guī)章制度嚴格處罰。應(yīng)急預(yù)案演練是一項復雜的系統(tǒng)工程，必須有一支懂安全、善組織、會協(xié)調(diào)的骨干隊伍挑起組織應(yīng)急預(yù)案演練的大梁，嚴把演練的各個關(guān)口，才能確保預(yù)案演練的效果；二是不會從嚴的傾向。在基層開展的應(yīng)急預(yù)案演練中，一些組織者對需要演練的應(yīng)急預(yù)案不熟悉，不能及時發(fā)現(xiàn)演練中存在的問題，無法做到嚴之有理，嚴之有據(jù)，嚴到點子上。因此，應(yīng)急預(yù)案演練的組織指揮者，必須熟知應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容，準確把握演練的標準。在組織演練時，要科學設(shè)定演練目標，通過全體人員的不懈努力，能夠?qū)崿F(xiàn)演練目標。同時，要熟知預(yù)案演練的組織方法，只有方法對頭，

26、才能嚴而有道，嚴而有序，事半功倍。否則，無論組織者投入多大的精力，設(shè)置多么嚴格的標準，其結(jié)果只能是事與愿違?？茖W的演練方法應(yīng)該來自于演練大綱，而不是那些經(jīng)不起實踐檢驗的“土辦法”。只有對預(yù)案演練大綱規(guī)定的演練方法了然于胸，才能把從嚴演練落到實處；三是不敢從嚴的傾向。在演練初期，由于一部分人對預(yù)案不熟悉，心理素質(zhì)不過關(guān)，相互配合不那么默契，有可能在演練的過程中出現(xiàn)意外。面對這種狀況，一些人就縮短應(yīng)急預(yù)案演練的時間，降低難度和標準，讓從嚴開展應(yīng)急預(yù)案演練喊在口頭上、寫在文件里、講在會議中。磨刀不誤砍柴工。開展應(yīng)急預(yù)案演練花費了一點投入，占用了一點生產(chǎn)時間，從表面上看好像是影響了部門的經(jīng)濟效益。其實

27、，安全才是最大的效益，最大的節(jié)約。如果沒有安全作保障，部門的正常工作就無法保證，一旦發(fā)生事故，將造成巨大的經(jīng)濟損失，其產(chǎn)生的惡劣社會影響和對群眾產(chǎn)生的傷害用再多的金錢也難以彌補。因此，在應(yīng)急預(yù)案演練中不能因為擔心發(fā)生風險就降低演練等級和標準。否則，在演練中避免了暫時的風險，降低了參與應(yīng)急預(yù)案演練人員的危機感，反而埋下更大的隱患。從嚴組織應(yīng)急預(yù)案演練對于組織者來說是一個嚴峻的考驗。敢不敢在演練中來實的、動真的，不是方法問題，而是態(tài)度問題。嚴格按照標準組織職工進行應(yīng)急預(yù)案演練，才能使演練收到預(yù)期的效果。比如對于安全生產(chǎn)部門，應(yīng)在職責中加入代表省政府對各部門應(yīng)急預(yù)案的建立、更新、設(shè)計、定期演練的督查

28、和演練職責，對各部門演練過程進行指導、檢查。各級政府應(yīng)樹立科學發(fā)展、防患于未然的責任意識，在應(yīng)急預(yù)案的設(shè)計、演練上要不斷更新，定期檢查，做好記錄。各部門每年要設(shè)置演練的計劃，結(jié)合國內(nèi)外形勢和本部門業(yè)務(wù)實際進行必要的演練。要有一定規(guī)模的演練培訓，有一定數(shù)量的群眾參加，確保一定比例的業(yè)務(wù)人員有培訓、演練的實踐經(jīng)驗。明確應(yīng)急救援人員職責。建議明確各政府部門在救援工作中的職能、權(quán)限、責任和義務(wù)，明確界定社會搶險救援的對象和范圍，明確界定各種社會搶險救援隊伍的關(guān)系和隸屬關(guān)系。避免在實際應(yīng)急救援行動中出現(xiàn)互相推諉的情況，或由于指揮系統(tǒng)過大、層級過多出現(xiàn)重復下達命令的情況，造成整個應(yīng)急行動效率低下甚至造成應(yīng)

29、急行動失敗的嚴重后果。另外，要充分發(fā)揮應(yīng)急救援專家組在應(yīng)急救援準備和應(yīng)急救援中的參謀咨詢作用。在應(yīng)急救援體系中，應(yīng)針對各類重大危險源建立相應(yīng)的專家?guī)?。專家組應(yīng)對該地區(qū)、行業(yè)潛在重大危險的評估、應(yīng)急救援資源的配備、事態(tài)及發(fā)展趨勢的預(yù)測、應(yīng)急力量的重新調(diào)整和部署、個人防護、公眾疏散、搶險、監(jiān)測、洗消、現(xiàn)場恢復等行動提出專業(yè)性的決策建議。解決應(yīng)急救援隊伍經(jīng)費保障問題。建議對國家級區(qū)域?qū)I(yè)救援隊伍，其工資、福利應(yīng)由國家財政全額供給；對地方專、兼職救援隊伍經(jīng)費問題可采取國家?？顡芤稽c、地方財政配套補一點、企業(yè)從安全生產(chǎn)費用中提一點的方法予以保證。同時為所有的專、兼職救援隊伍人員購買高額保險，以解決救援人

30、員的后顧之憂。大力培養(yǎng)和選拔應(yīng)急救援志愿者，發(fā)揮社會應(yīng)急資源的重要作用。現(xiàn)有各類應(yīng)急救援機構(gòu)中專、兼職救援人員很少，救援力量單薄。應(yīng)當吸取澳大利亞、新西蘭等國家的經(jīng)驗，把有一定的專業(yè)知識和技能的志愿者視為應(yīng)急救援中最重要的人力資源，救援中主要依賴成千上萬的訓練有素的志愿者，積極發(fā)揮應(yīng)急救援志愿者的作用。國家和地方政府要大力培養(yǎng)和選拔應(yīng)急救援志愿者，對所有的志愿者按照國家標準進行培訓，使其掌握各種救援技能，取得相應(yīng)的資質(zhì)，政府應(yīng)急管理機構(gòu)為志愿者提供必要的救援裝備，這樣，一旦發(fā)生重特大事故，應(yīng)急救援志愿者就可以彌補專、兼職救援力量不足的矛盾，最大限度地減少事故傷亡和損失。（四）應(yīng)急預(yù)案的國際經(jīng)驗借鑒英國、美國作為應(yīng)急法制較為發(fā)達的國家，均非常重視突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的制定，其應(yīng)急預(yù)案制度對我國具有較強的借鑒意義。預(yù)案制定程序的法定化。英國、美國有關(guān)應(yīng)急管理的法律規(guī)定中均明確了應(yīng)急預(yù)案的制定程序。以英國為例，應(yīng)急預(yù)案的制定程序一般包括五個步驟：危險描述、確定目的、確定任務(wù)與應(yīng)對措施、搭建組織機構(gòu)、確定各項義務(wù)。在