生態(tài)旅游監(jiān)管研究述評

1、生態(tài)旅游監(jiān)管研究述評摘要：指出了生態(tài)旅游是當(dāng)前旅游業(yè)開展的新趨勢，生態(tài)旅游監(jiān)管勢在必行，然而學(xué)術(shù)界對于生態(tài)旅游監(jiān)管研究較少。對國內(nèi)外生態(tài)旅游監(jiān)管的研究現(xiàn)狀進(jìn)展了回憶，評述了國內(nèi)生態(tài)旅游監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能，及國外生態(tài)旅游的產(chǎn)生和監(jiān)管等方面的研究進(jìn)展，并在此根底上進(jìn)展了差異性分析，對今后研究的開展方向提出了建議。關(guān)鍵詞：生態(tài)旅游；監(jiān)管；研究；述評1引言為了開展生態(tài)旅游，實(shí)現(xiàn)自然與經(jīng)濟(jì)社會和諧開展的目的，各國都建立了相應(yīng)的生態(tài)旅游監(jiān)管體制，一些國家在生態(tài)旅游建立中開展迅速。我國生態(tài)旅游市場需求大，旅游開展中環(huán)境破壞現(xiàn)象嚴(yán)重，一些旅游區(qū)生物的多樣性被破壞，土壤退化加速，森林面積急劇減少，經(jīng)濟(jì)社會呈現(xiàn)出

2、非理性的開展?fàn)顟B(tài)，急需建立政府主導(dǎo)下的生態(tài)旅游監(jiān)管體制來遏制進(jìn)一步的破壞行為，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的良性開展。2022年邵琪偉指出，要借鑒國際上開展生態(tài)旅游的經(jīng)歷和方法，探究監(jiān)管制度，完善生態(tài)旅游區(qū)規(guī)劃審批的制度，加強(qiáng)對生態(tài)旅游工程建立的監(jiān)視,21，建立一套促進(jìn)生態(tài)旅游安康開展的監(jiān)視體系。2國內(nèi)生態(tài)旅游監(jiān)管研究21國內(nèi)生態(tài)旅游監(jiān)管現(xiàn)狀從國家旅游網(wǎng)新聞列表數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2022年6月20日到2022年2月18日共有2587條新聞涉及到“生態(tài)旅游，其中有1448條新聞與開展生態(tài)旅游“相關(guān)，占全部新聞的559。同時生態(tài)旅游研究已經(jīng)逐步成為旅游研究的重點(diǎn)，據(jù)中國知網(wǎng)“數(shù)據(jù)分析，從1980年到2022年，按5年一

3、個周期計(jì)算，“生態(tài)旅游研究占“旅游研究的比例呈上升趨勢。國家旅游局已經(jīng)初步公告出?國家生態(tài)旅游示范區(qū)建立與運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)指引?，明確了生態(tài)旅游、生態(tài)旅游示范區(qū)的定義、分類及標(biāo)準(zhǔn)，為開展生態(tài)旅游提供了總體方向。國家環(huán)境保護(hù)部已公告?國家生態(tài)旅游示范區(qū)建立與運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)指引?，出示全國生態(tài)示范區(qū)建立規(guī)劃綱要(19962050年)，并分批構(gòu)建全國生態(tài)示范區(qū)和國家級生態(tài)示范區(qū)。已經(jīng)被認(rèn)定為“生態(tài)時的有海南盛黑龍江盛浙江盛安徽盛四川盛吉林盛福建盛山東盛河北9個省，國家級生態(tài)示范區(qū)共389個。可以看出我國已經(jīng)具備建立生態(tài)旅游行政監(jiān)管體系的根底l3“。22國內(nèi)生態(tài)旅游行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置我國生態(tài)旅游政府監(jiān)管的主體分為3級

4、，第1級是直接監(jiān)管生態(tài)旅游的行政部門，即國家旅游局和各地方旅游局；第2級是間接監(jiān)管生態(tài)旅游，且與生態(tài)環(huán)境保護(hù)關(guān)系親密的部門；第3級是間接監(jiān)管生態(tài)旅游，且不直接參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的部門。3種不同的行政部門共同構(gòu)成了生態(tài)旅游政府監(jiān)管的主體，每類部門都從不同的角度監(jiān)管生態(tài)旅游的開展。旅游局和二級生態(tài)旅游監(jiān)管部門的職能差異較大，從監(jiān)管的本質(zhì)上看旅游局無疑是生態(tài)旅游政府監(jiān)管的中堅(jiān)力量，其他政府部門在職能范圍內(nèi)對生態(tài)旅游開展進(jìn)展標(biāo)準(zhǔn)和引導(dǎo)。一個生態(tài)旅游景區(qū)從規(guī)劃到建成，再到運(yùn)營，這個過程涉及到旅游局和眾多生態(tài)旅游監(jiān)管二級部門。從監(jiān)管范圍來看，旅游局對生態(tài)旅游政府監(jiān)管涉及到旅游規(guī)劃、開發(fā)以及旅游經(jīng)營管理整個動

5、態(tài)過程，不僅包括對自然旅游資源開發(fā)利用的監(jiān)管，更包括對旅游利益相關(guān)者的利益分配的協(xié)調(diào)等方面；生態(tài)旅游二級管理部門的監(jiān)視力量主要集中在旅游開發(fā)、規(guī)劃階段，重點(diǎn)集中在資源環(huán)境保護(hù)上；監(jiān)管地位和監(jiān)管范圍的不同決定了監(jiān)管方式的不同，旅游局在生態(tài)旅游政策法規(guī)制定、生態(tài)旅游學(xué)術(shù)研究、民問生態(tài)旅游組織開展、國際交流合作中扮演著制定者或引導(dǎo)者的積極作用。二級生態(tài)旅游監(jiān)管部門的職能主要集中在設(shè)立部門執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、審核生態(tài)旅游規(guī)劃、監(jiān)視標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行等方面引。23國內(nèi)政府旅游監(jiān)管的職能政府旅游監(jiān)管分為對旅游市場的監(jiān)管和旅游管理部門的自我監(jiān)管兩個方面，本文以前者為主要研究目的。旅游行政管理部門對政府的監(jiān)管包括國家層面和地方層

6、面。在國家層面上國家旅游局設(shè)立了質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與管理司，質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與管理司下設(shè)質(zhì)量監(jiān)視處、旅行社管理處、飯店管理處、標(biāo)準(zhǔn)化處、導(dǎo)游管理處，其監(jiān)管職能主要包括維護(hù)市場秩序，建立各類標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)業(yè)務(wù)工作。地方旅游局是旅游行政管理部門和監(jiān)視的根底力量，各地方旅游局嚴(yán)格貫徹國家、省有關(guān)旅游的政策法規(guī)，承受國家旅游局的統(tǒng)一指導(dǎo)，對管轄地區(qū)的旅游市場進(jìn)展專門監(jiān)視、受理投訴和標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)?shù)厥谐Ｒ怨鹆致糜尉譃槔鹆致糜尉謱ｉT設(shè)立了行業(yè)質(zhì)量處，行業(yè)質(zhì)量處負(fù)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)和進(jìn)步旅游經(jīng)營企業(yè)產(chǎn)品及效勞質(zhì)量；推廣旅游行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；承接旅行社和星級酒店申報(bào)、復(fù)核、年檢工作；協(xié)調(diào)旅游環(huán)保、平安丁作，聯(lián)絡(luò)旅游協(xié)會工作。而其他行政管理機(jī)構(gòu)，如國土資源

7、局、水利部、環(huán)保局、林業(yè)局和農(nóng)業(yè)局等，其職能只是負(fù)責(zé)和本職能部門相關(guān)的內(nèi)容監(jiān)管。24國內(nèi)生態(tài)旅游政府監(jiān)管的缺陷(1)生態(tài)旅游行政監(jiān)視缺乏權(quán)威和力度。作為綜合性產(chǎn)業(yè)，旅游業(yè)涉及到眾多其他行業(yè)，而各行業(yè)都有獨(dú)立的主管部門，每個主管部門均有本身的管198理職能，旅游局不能包攬其他部門的工作職能，這種格局之下形成了旅游管理部門觸及不到的“瓶頸，在“瓶頸處，監(jiān)視不能有效進(jìn)展，旅游行政部門的權(quán)利與職能缺乏一致性，人們對旅游管理部門的工作要求往往超過了其職能范圍，在這種情況下，行政監(jiān)視不能順利實(shí)現(xiàn)。(2)我國生態(tài)旅游監(jiān)視的途徑過于傳統(tǒng)。從監(jiān)視主體上看，多為行政部門，而以廣闊生態(tài)旅游社區(qū)居民和游客為主體的民主

8、監(jiān)視的力量相對薄弱。在監(jiān)視的途徑上，生態(tài)旅游的監(jiān)視以自上而下的行政監(jiān)視為主，而民主監(jiān)視是自下而上的監(jiān)視。(3)我國生態(tài)旅游監(jiān)視中群眾監(jiān)視困難，覆蓋面不全。生態(tài)旅游社區(qū)居民監(jiān)視困難主要是因?yàn)闆]有健全的群眾監(jiān)視制度，旅游管理部門沒有就群眾監(jiān)視的性質(zhì)、地位及作用、監(jiān)視的途徑、方法做出詳細(xì)說明。群眾監(jiān)視意識薄弱，群眾在履行監(jiān)視權(quán)之后，正當(dāng)權(quán)益照舊難以得到維護(hù)。(4)我國生態(tài)旅游監(jiān)視以管制為主，鼓勵機(jī)制不健全。在生態(tài)旅游業(yè)中工作表現(xiàn)突出的企業(yè)沒有受到特別的鼓勵與支持。政府、生態(tài)旅游社區(qū)對保護(hù)生態(tài)環(huán)境、效勞游客有特殊奉獻(xiàn)的社區(qū)居民沒有必要的肯定，導(dǎo)游人員收人分配制度不標(biāo)準(zhǔn)，間接滋生了違法亂紀(jì)行為。當(dāng)游客的

9、合法權(quán)益受到損害，并得不到合理的解決時，游客產(chǎn)業(yè)監(jiān)視的積極性也會下降。3國外政府生態(tài)旅游監(jiān)管31國外生態(tài)旅游監(jiān)管的產(chǎn)生國外旅游監(jiān)管中，政府是先驅(qū)，民間組織是刺激者，而日益嚴(yán)重的環(huán)境問題和逐漸擴(kuò)大的旅游需求是旅游監(jiān)管制度完善的根本原因。隨著生態(tài)旅游市場的擴(kuò)大，生態(tài)旅游研究的深化，生態(tài)旅游區(qū)的功能更加明晰，社會對生態(tài)旅游監(jiān)管也提出了更高的要求。在生態(tài)旅游監(jiān)管的深化與完善過程中，非政府組織無疑起到了推波助瀾的作用。32國外政府生態(tài)旅游監(jiān)管的特點(diǎn)(1)興旺國家政府生態(tài)旅游監(jiān)管的第一個突出特點(diǎn)是：政府充當(dāng)協(xié)調(diào)者的角色，不直接參與旅游經(jīng)營，積極促進(jìn)旅游非政府、非營利組織開展3。關(guān)于非營利組織的詳細(xì)界定眾說

10、紛紜，其中亨利漢斯曼(henryhansann)用兩組特性來劃分非營利組織的方法比擬有代表性，第一特性是捐贈還是經(jīng)營(指組織的收人來源)，第二特性在于非營利組織是共有性的還是企業(yè)性的。隨著市場經(jīng)濟(jì)的開展和社會的變遷，非營利組織經(jīng)歷了慈善贊助形式到權(quán)利與受權(quán)形式，再到競爭市場形式的轉(zhuǎn)變，在這一轉(zhuǎn)變中，非營利組織在資金來源、組織構(gòu)造、工作內(nèi)容方面發(fā)生了宏大的變化，但非營利性和為公眾或弱勢群體謀福利照舊是其主要特性|l3。在國外，政府積極鼓勵旅游非政府、非營利組織開展，這類組織在生態(tài)旅游監(jiān)管中發(fā)揮著舉足輕重的作用。這首先是由非營利組織的本質(zhì)特性決定的，非營利組織是指不是以營利為目的的組織，它的目的通

11、常是支持或處理個人關(guān)心或者公眾關(guān)注的議題或事件。非營利組織是現(xiàn)代社會開展的必然產(chǎn)物，它的興起源于第一和第二部門職能和力量的欠缺。旅游非營利組織是伴隨著旅游經(jīng)濟(jì)高速開展過程中日益嚴(yán)重的環(huán)境問題，社會問題產(chǎn)生的。隨著旅游業(yè)的開展，旅游經(jīng)濟(jì)活動的深化，旅游呈現(xiàn)的負(fù)面影響日益突出。各國、各地區(qū)出現(xiàn)了各種形式的旅游非營利組織。不同的旅游非營利組織在組成方式、資金來源、工作內(nèi)容上都存在差異，但是根本宗旨是一致的，目的在于協(xié)調(diào)政府、旅游經(jīng)營企業(yè)、景區(qū)居民、游客之間的利益，在保證生態(tài)環(huán)境可持續(xù)開展的同時，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)、社會和諧開展e。國外旅游非營利組織的開展速度較快，目前學(xué)術(shù)界把旅游非營利組織主要按其職責(zé)范圍

12、進(jìn)展區(qū)別，劃分為國際級、區(qū)域級、國家級、地方級4個級別。各個級別具有代表性的非營利組織：國際性的如fee、世界旅游及旅行理事會、世界旅游委員會、熱帶雨林聯(lián)盟、國際生態(tài)旅游學(xué)會和國際保護(hù)聯(lián)盟等；區(qū)域性的如歐洲環(huán)境教育基金、亞太旅游協(xié)會、歐洲高爾夫協(xié)會生態(tài)委員會、美洲旅游認(rèn)證網(wǎng)和加勒比?？沙掷m(xù)旅游委員會；國家級別的如澳大利亞的澳大利亞旅游經(jīng)營者網(wǎng)絡(luò)(at()n)和澳大利亞生態(tài)旅游協(xié)會(eaa)、澳大利亞可持續(xù)旅游合作研究中心，中國的中國旅游協(xié)會等】。(2)興旺同家政府生態(tài)旅游監(jiān)管的第2個突出特點(diǎn)是積極促進(jìn)生態(tài)旅游標(biāo)準(zhǔn)化工程建立，為生態(tài)旅游監(jiān)管提供操作標(biāo)準(zhǔn)。由于效勞對象的不同，在同一級別中，不同的旅

13、游非營利組織在工作內(nèi)容上存在很大的差異，但是總的來說，各個級別的非營利組織在實(shí)現(xiàn)工作目的的途徑選擇是具有高度的一致性。歷史上，非營利組織的生存根底依靠3種支持，即政府補(bǔ)貼或資助、企業(yè)捐贈和個人捐贈，公眾的道德感和政府對民眾的責(zé)任感是非營利組織成立的精神基矗隨著市場經(jīng)濟(jì)的開展和社會的變遷，非營利組織經(jīng)歷了慈善贊助形式到權(quán)利與受權(quán)形式，再到競爭市場形式的轉(zhuǎn)變，在這一轉(zhuǎn)變中，非營利組織在資金來源、組織構(gòu)造、工作內(nèi)容方面發(fā)生了宏大的變化。簡單的說教宣傳已經(jīng)缺乏以支持非營利組織的運(yùn)作，因此非營利組織形成了一些新的運(yùn)作方式，以旅游業(yè)為代表，生態(tài)旅游非營利組織通過建立完備的旅游評估體系來對旅游經(jīng)營者或旅游目

14、的地進(jìn)展考察，對考察合格者基于認(rèn)證和宣傳，并進(jìn)展持續(xù)的監(jiān)視，以保持旅游企業(yè)提供的產(chǎn)品和效勞符合行業(yè)提供的標(biāo)準(zhǔn)，這種運(yùn)作方式不僅忠于非政府組織的效勞宗旨，也保障了組織的正常運(yùn)作d。到目前為止，國外主要的認(rèn)證組織都有直接參與或與其他政府、非政府組織合作參與旅游認(rèn)證。旅游非營利組織提出的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)往往高于政府設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)，它在施行過程中充分考慮到旅游社區(qū)居民、游客、旅游景區(qū)工作員的利益，而不僅僅是政府的經(jīng)濟(jì)利益。旅游非營利組織充分的考慮到信息的公開性、教育性、全面性、實(shí)用性，這些特性無異給生態(tài)旅游監(jiān)視開啟了一道方便之門。33國內(nèi)外政府生態(tài)旅游監(jiān)管的差異性分析(1)政府在旅游監(jiān)視中扮演的角色不同。在我國，

15、旅游行政管理部門是旅游監(jiān)管的主體，直接指導(dǎo)旅游監(jiān)視工作，而在國外絕大局部國家，政府在旅游監(jiān)管中起著間接的、配合的作用。以美國為例，美國與生態(tài)旅游相關(guān)的機(jī)構(gòu)，如美國國家開展署、國家環(huán)境保護(hù)署、聯(lián)邦商務(wù)、美國農(nóng)業(yè)部國家森林管理局。美國漁業(yè)和野生動植物管理局、國家土地局等部門，他們都根據(jù)自己的職責(zé)在不同的方面，從政策制定等宏觀方面對旅游業(yè)進(jìn)展了標(biāo)準(zhǔn)管理，但是更多細(xì)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)制定及執(zhí)行t作，那么更多地落實(shí)到與旅游相關(guān)的非營利組織t作中e1。(2)國內(nèi)外生態(tài)旅游監(jiān)視的對象不同。在國外，各類國家級，特別是地方級的生態(tài)旅游監(jiān)視組織都有明確的監(jiān)視對象和監(jiān)視范圍，我國尚未將生態(tài)旅游監(jiān)管作為一個單獨(dú)的、專門的課題提上

16、日程，也沒有確定明確的監(jiān)視對象。生態(tài)旅游監(jiān)視主體和監(jiān)視對象的差異直接決定了兩者在監(jiān)視方式上的差異，中國實(shí)行的是以政府為主導(dǎo)的監(jiān)視方式，而國外旅游非營利組織在監(jiān)視中發(fā)揮著更加積極的作用。(3)在國內(nèi)外政府生態(tài)旅游監(jiān)管中，非營利、非政府組織的作用不同。中國旅游非政府、非營利組織開展緩慢，社會政治經(jīng)濟(jì)制度的差異是形成國內(nèi)外生態(tài)旅游非營利組織開展程度差距的主要原因之?dāng)?shù)據(jù)顯示，中國是世界上制定旅游業(yè)標(biāo)準(zhǔn)較多的國家，但是單純的法律法規(guī)顯然缺乏以形成有效的監(jiān)視，有效的監(jiān)視之網(wǎng)需要一個標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一、被認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)，需要以非營利組織為代表的廣闊民眾的參與。但是，現(xiàn)階段，中國缺乏生態(tài)旅游非營利組織成長的土壤。中國是社

17、會主義公有制國家，自然資源由國家所有，因此，以公眾福利為工作目的的生態(tài)旅游非營利組織缺乏成長的政治、經(jīng)濟(jì)基矗我國非政府組織開展沒有相應(yīng)的制度保障，民政部對非政府組織設(shè)置的條件苛刻，審批耗時長，手續(xù)復(fù)雜，國家也沒有健全的政策對環(huán)保積極的個人或企業(yè)給予充分的肯定和持續(xù)的鼓勵，這打擊了公眾成立非政府組織的熱情；我國社會經(jīng)濟(jì)開展的程度比擬低，生態(tài)旅游還沒成為公眾旅游的普遍需要，群眾對生態(tài)旅游的概念還停留在模糊認(rèn)知階段，沒有形成生態(tài)旅游非營利組織的社會土壤。在家族觀念盛行的中國，民間自助的形式與西方有差異。4國外生態(tài)旅游監(jiān)管的啟示41建立以政府為主導(dǎo)的生態(tài)旅游監(jiān)管結(jié)合國外生態(tài)旅游政府監(jiān)管的歷程與中國的特

18、殊國情，中國旅游行業(yè)的開展背景，可以得出這樣的結(jié)論，我國應(yīng)建立以政府為主導(dǎo)的旅游監(jiān)管體系。由于我國生態(tài)旅游市場混亂，對生態(tài)旅游開展進(jìn)展專項(xiàng)監(jiān)管刻不容緩；生態(tài)旅游涉及到國民經(jīng)濟(jì)的各個產(chǎn)業(yè)，在眾多權(quán)利部門職能穿插，權(quán)責(zé)不明的情況下，只有專門的旅游監(jiān)管部門才能為生態(tài)旅游安康開展堅(jiān)強(qiáng)后盾；我國旅游非政府組織開展不活潑，其地位缺乏法律權(quán)威，現(xiàn)階段還缺乏以擔(dān)當(dāng)起生態(tài)旅游監(jiān)管引導(dǎo)者的重?fù)?dān)；因此在我國現(xiàn)有的體制根底上，建立政府主導(dǎo)性的旅游監(jiān)管體系更具備可行性與操作性。42健全生態(tài)旅游開展的市場機(jī)制只有在健全的市場機(jī)制下，政府才能最大限度地發(fā)揮宏觀調(diào)控才能，中國生態(tài)旅游的可持續(xù)開展離不開健全的市場機(jī)制，健全的市場機(jī)制包括幾個方面。(1)市場準(zhǔn)入與市場退出機(jī)制，市場準(zhǔn)人與市場退出機(jī)制有利于進(jìn)步生態(tài)旅游行業(yè)的效勞質(zhì)量，預(yù)防資源被破壞現(xiàn)象，促進(jìn)生態(tài)旅游有序開展。(2)利益分配機(jī)制，合理的利益分配機(jī)制有助于解決政府、生態(tài)旅游社區(qū)居民、旅游企業(yè)之間利益分配不均，矛盾激化的問題，使旅游開展成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)開展與和諧社區(qū)建立的雙重動力。(3)信譽(yù)機(jī)制。信譽(yù)機(jī)制包含兩