新城建設ppp項目實施策劃方案

1、彭祖新城建設PPP項目實 施 方 案托付單位：彭山進展控股有限責任公司編制單位：四川開元工程項目治理咨詢有限公司2016年4月目 錄 TOC o 1-2 h z u HYPERLINK l _Toc455484532 一、項目概況 PAGEREF _Toc455484532 h 6 HYPERLINK l _Toc455484533 （一）差不多情況 PAGEREF _Toc455484533 h 6 HYPERLINK l _Toc455484534 （二）經濟技術指標 PAGEREF _Toc455484534 h 12 HYPERLINK l _Toc455484535 （三）項目公司股

2、權情況 PAGEREF _Toc455484535 h 14 HYPERLINK l _Toc455484536 二、風險分配差不多框架 PAGEREF _Toc455484536 h 16 HYPERLINK l _Toc455484537 （一）本項目風險因素的特征 PAGEREF _Toc455484537 h 16 HYPERLINK l _Toc455484538 （二）本項目風險因素的識不 PAGEREF _Toc455484538 h 18 HYPERLINK l _Toc455484539 （三）本項目風險分配的原則 PAGEREF _Toc455484539 h 21 HYP

3、ERLINK l _Toc455484540 （四）本項目的風險分配 PAGEREF _Toc455484540 h 22 HYPERLINK l _Toc455484596 三、項目運作方式 PAGEREF _Toc455484596 h 25 HYPERLINK l _Toc455484597 （一）項目類型識不 PAGEREF _Toc455484597 h 25 HYPERLINK l _Toc455484598 （二）項目運作方式的選擇 PAGEREF _Toc455484598 h 28 HYPERLINK l _Toc455484599 （三）項目期滿處置 PAGEREF _To

4、c455484599 h 32 HYPERLINK l _Toc455484600 四、項目交易結構 PAGEREF _Toc455484600 h 35 HYPERLINK l _Toc455484601 （一）項目投融資結構 PAGEREF _Toc455484601 h 35 HYPERLINK l _Toc455484602 （二）項目回報機制 PAGEREF _Toc455484602 h 39 HYPERLINK l _Toc455484603 （三）項目配套安排 PAGEREF _Toc455484603 h 50 HYPERLINK l _Toc455484604 （四）運營期

5、運營維護質量考核與績效評價 PAGEREF _Toc455484604 h 50 HYPERLINK l _Toc455484605 （五）退出機制 PAGEREF _Toc455484605 h 52 HYPERLINK l _Toc455484606 五、合同體系 PAGEREF _Toc455484606 h 58 HYPERLINK l _Toc455484607 （一）項目合同體系 PAGEREF _Toc455484607 h 58 HYPERLINK l _Toc455484608 （二）PPP合同框架草案 PAGEREF _Toc455484608 h 59 HYPERLINK

6、 l _Toc455484609 六、項目監(jiān)管架構 PAGEREF _Toc455484609 h 71 HYPERLINK l _Toc455484610 （一）授權關系 PAGEREF _Toc455484610 h 71 HYPERLINK l _Toc455484611 （二）項目監(jiān)管方式 PAGEREF _Toc455484611 h 71 HYPERLINK l _Toc455484612 七、招標方式選擇 PAGEREF _Toc455484612 h 75 HYPERLINK l _Toc455484613 （一）招標方式的選擇 PAGEREF _Toc455484613 h

7、75 HYPERLINK l _Toc455484614 （二）招標要緊競爭要素 PAGEREF _Toc455484614 h 75 HYPERLINK l _Toc455484615 附件：績效考核實施細則 PAGEREF _Toc455484615 h 77前 言彭祖新城是彭山貫徹市委創(chuàng)新“四種模式”、加快“四個轉變”、推進“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌” 戰(zhàn)略的重大項目，并支撐天府新區(qū)和成眉石化園區(qū)工業(yè)進展。按照宜居、宜商、宜業(yè)“產城一體”的產業(yè)進展思路，深入實施“千湖之城”、“綠海明珠”戰(zhàn)略，讓都市融入大自然，提升彭山都市品位，不斷增強“長壽之鄉(xiāng)”的都市魅力。彭祖新城項目北至岷江二橋引道，南至彭祖牌坊迎

8、賓大道，東臨岷江，西接成昆線，總占地12.9平方公里，項目被列入了2015年省發(fā)改重點項目之一。項目總投資25.5億元，其中包括長壽湖濕地公園、長壽水鄉(xiāng)、體育公園、“三館”、彭祖新城電力隧道、彭祖新城配套市政道路及管網等項目。新城充分利用自然稟賦，傳承忠孝、長壽文化，堅持品質進展，建設“生態(tài)宜居之城”、“長壽養(yǎng)生之城”。一是提升品質，規(guī)劃修編先行。搶抓撤縣建區(qū)機遇，在市規(guī)劃局主導和指導下，按照“市區(qū)一體、品質提升”的要求，啟動彭祖新城控規(guī)修編，規(guī)劃建設“生態(tài)宜居之城”、“長壽養(yǎng)生之城”。二是完善功能，基礎配套先行。推進“三縱三橫”道路主骨架建設，同步實施水、電、氣和污水處理等市政配套設施建設，

9、啟動新城學校、醫(yī)院、體育中心建設，完善功能配套。三是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，產業(yè)進展先行。大力進展旅游地產、養(yǎng)老地產、商業(yè)地產，采納貨幣化安置方式推動房地產，以產業(yè)帶動就業(yè)、創(chuàng)業(yè)，實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，推動“以城為主、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”。本項目擬引入社會資本參與建設，利用私營部門來提供資產和服務，為政府部門提供更多的資金和技能，給彭山區(qū)建設進展提供了多元化的選擇，也為政府與社會資本合作建設項目起到示范作用。依照國務院、國家發(fā)改委、財政部等關于推廣運用政府與社會資本合作模式的有關政策文件通知精神，結合本地區(qū)實際，制定本項目實施方案，本實施方案依據(jù)項目現(xiàn)有資料編制，后續(xù)將依照彭山區(qū)政府、相關行業(yè)主管部門及實施機構的指導意見和

10、更新資料等進一步深化和完善。本實施方案編制依據(jù)如下：關于市政公用領域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知（財建201529號）財政部關于印發(fā)的通知（財庫2014215號）財政部關于規(guī)范政府和社會資本合作合同治理工作的通知（財金2014156號）財政部關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知（財金2014113號）財政部關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知（財金2014112號）財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知（財金201476號）國家進展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見（發(fā)改投資20142724號）國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓舞

11、社會投資的指導意見（國發(fā)201460 號）國務院關于加強都市基礎設施建設的意見（國發(fā)201336號）中華人民共和國政府采購法（2002年主席令第68號）彭祖新城建設項目可行性研究報告。一、項目概況（一）差不多情況1.項目提供的公共產品和服務內容本項目建設內容包括：長壽湖濕地公園、“三館”、體育公園、彭祖新城電力隧道、彭祖新城配套市政道路及管網、長壽水鄉(xiāng)等。具體建設內容如下：（1）長壽湖濕地公園占地1500畝，水域面積1300畝，蓄水量300萬立方的4A級景區(qū)濕地公園。（2）“三館”項目包含彭山區(qū)文化館，彭山區(qū)圖書館、彭山區(qū)規(guī)劃館，項目占地約60畝。（3）體育公園占地40畝，含足球場、室外籃球場

12、、羽毛球場、體育器材活動場的市政體育活動中心。（4）彭祖新城電力隧道全長5公里10KV電力隧道，是彭祖新城項目的要緊電力通道。（5）彭祖新城配套市政道路及管網包含彭祖新城三橫三縱要緊干道、長壽湖濕地公園環(huán)湖市政道路及項目規(guī)劃道路、地下綜合管網。（6）長壽水鄉(xiāng)位于彭祖新城長壽大道以東濱江大道以西，是彭祖新城養(yǎng)老養(yǎng)身產業(yè)中心。2.項目采納PPP模式運作的必要性和可行性（1）采納PPP模式進行公共基礎設施建設，是響應國家政策號召、促進政府職能轉變的重要途徑國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓舞社會投資的指導意見（國發(fā)201460號）文件要求各級政府部門積極建立健全政府和社會資本合作（PPP）機制。財政

13、部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知（財金201476號）文件指出，在基礎設施及公共服務項目中采納PPP模式實質是政府購買服務，能夠從以往單一年度的預算收支治理，逐步轉向強化中長期財政規(guī)劃，有利于深化財稅體制改革。國家進展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見（發(fā)改投資20142724號）指出，鼓舞和引導社會資本采納PPP模式增強公共產品供給能力是貫徹落實“促進調結構、補短板、惠民生”精神的重要途徑。國務院辦公廳轉發(fā)財政部進展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知（國辦發(fā)201542號）指出，在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式，是轉變政

14、府職能、激發(fā)市場活力、打造經濟新增長點的重要改革舉措。圍繞增加公共產品和公共服務供給，在能源、交通運輸、環(huán)境愛護、醫(yī)療養(yǎng)老、教育文化等公共服務領域廣泛采納PPP模式，對統(tǒng)籌做好穩(wěn)增長、促改革、調結構、惠民生、防風險工作具有戰(zhàn)略意義。因此，本項目是積極響應國務院、財政部、發(fā)改委及四川省政府政策號召的重要工程，是促進地點政府職能轉變、激發(fā)市場活力的重要舉措。（2）采納PPP模式進行公共基礎設施建設，能夠有效提高社會資本的利用效率，彌補政府資源短缺的短板現(xiàn)時期我國的公共基礎設施項目要緊由中央和地點財政撥款進行投資建設，資金來源有限，一旦出現(xiàn)政府財政短缺的狀況，政府則需要向國際金融組織進行貸款，即使是

15、通過發(fā)行國債的方式，也不能滿足公共設施項目建設的長期需求。在本項目建設過程中采納PPP模式，能夠使社會民間資本充分參與到公共基礎設施項目融資中，能夠有效填補政府資金的缺口，促進彭山區(qū)、眉山市甚至四川省公共基礎設施設施建設項目的進展。 （3）采納PPP模式進行公共基礎設施建設，能夠整合社會民間資源優(yōu)勢，提高運作的靈活性在本項目建設過程中采納PPP模式，能夠有效發(fā)揮社會資本在商業(yè)運作以及項目建設技術上的優(yōu)勢，提高項目的運轉效率，縮短建設周期。同時，政府能夠通過制定優(yōu)惠政策、提供信用擔保等，能夠使社會資本擁有更為優(yōu)惠的融資條件，實現(xiàn)了政府與社會資本互惠共贏的目標，提高了建設效率。（4）采納PPP模式

16、提升政府治理能力，能夠發(fā)揮社會資本的市場競爭優(yōu)勢，提高項目治理水平在本項目建設過程中采納PPP模式，能夠促進地點經濟轉型升級，支持當?shù)匦滦统擎?zhèn)化建設，具體是指拓寬城鎮(zhèn)化建設融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機制，激發(fā)民間投資活力，拓展企業(yè)進展空間，提升經濟增長動力，促進經濟結構調整和轉型升級；同時，利用PPP模式亦能夠加快轉變政府職能、提升國家治理能力，具體是指該模式能夠減少政府對微觀事務的過度參與，提高公共服務的效率與質量，有利于簡政放權，更好地實現(xiàn)政府職能轉變，體現(xiàn)現(xiàn)代國家治理理念；同時能夠使政府由項目建設的提供者逐漸轉變?yōu)轫椖康膮⑴c者與監(jiān)管者，提高了項目市場化運作效率，有利于政府職能

17、的轉變；同時，在保證項目按照市場機制運作的前提下，發(fā)揮社會資本在項目建設與治理的優(yōu)勢，保證項目實施質量監(jiān)督與治理質量，提高了項目治理水平。（5）采納PPP模式優(yōu)化風險治理流程，能夠降低公共部門的風險承擔比重，降低項目全生命周期成本公共基礎設施項目建設融資往往伴隨著大量的、錯綜復雜的風險因素，對項目投資操縱帶來巨大挑戰(zhàn)。在本項目建設過程采納PPP模式，其風險治理與傳統(tǒng)項目融資的風險治理有所不同，需要政府部門與社會資本對項目進行風險治理流程的優(yōu)化，對其中涉及的風險進行有效識不、評價與分擔，如此既能進行有效的風險治理，亦能充分降低政府部門承擔風險的程度，最終實現(xiàn)項目設計和建筑風險的優(yōu)化目標。（6）采

18、納PPP模式為項目提供衡量杠桿，能夠比較傳統(tǒng)與新模式的效率，優(yōu)化項目建設實施途徑傳統(tǒng)融資模式下建設的公共基礎設施項目一般是由政府作為投資主體，進行壟斷運營，由于體制缺乏創(chuàng)新，產品和服務定價不能充分反映市場規(guī)律，運營過程中效率不高。在本項目建設過程中，采納PPP模式進行融資建設能夠以利潤最大化為建設目標，降低項目的冗余開支，提高本項目的公共治理績效。在進行PPP模式建設基礎設施及公共服務項目時，能夠通過項目識不與預備時期的物有所值評價，衡量政府投資項目的傳統(tǒng)建設模式和PPP模式的全生命周期成本的差額，比較兩種方式的實施效率，從項目建設的全過程及運營期的全時期優(yōu)化項目的實施途徑，發(fā)揮了社會資本參與

19、本項目建設的競爭優(yōu)勢。（7）有利于新的經濟形勢下政府對公共資源的操縱與治理為推動國家經濟的進一步進展，國家出臺一系列針對都市基礎設施建設的新政策。社會資本將會逐步引入都市基礎設施的建設中和運行治理中。彭祖新城項目的集成性決定了政府可將其作為市政公共資源的監(jiān)督平臺，從而提高監(jiān)管效率。因此，本項目的建設對加快彭山區(qū)經濟進展和都市建設具有十分重要的現(xiàn)實意義。3.項目運作的目標和意義隨著我國經濟社會的快速進展，都市空間開發(fā)的急劇增加，社會對地下公共基礎設施的需求逐步增大。一方面，國家財力有限，無法一方承擔上述眾多的公共基礎設施建設資金壓力；另一方面，私營資本充裕，正在尋求更好的投資途徑和渠道。公私合營

20、 PPP（Public-Private-Partenership）模式的引進能夠同時解決上述的兩個問題，它不僅結合了政府機構在規(guī)劃、組織和協(xié)調方面的優(yōu)勢，而且能結合私營部門的資金支持、先進技術和高治理效率，使得合作多方能夠達到比預期獨自行動更為有利的結果。公共基礎設施建設工程是國民經濟和社會進展的大項目。目前，我國正面臨著社會飛速進展與公共基礎設施短缺、工程項目投資需求大與建設資金短缺等矛盾，通過PPP模式希望達到積極吸引社會資本，緩解政府財政壓力，轉移投資風險，保證公眾利益最大化的目標。本項目的建設在地區(qū)經濟進展與投融資模式探究中具有重要意義。通過本項目的運作實施，能夠為彭山區(qū)公共基礎設施網

21、絡打造奠定基礎，加強都市建設規(guī)劃，提高各項目運營能力，實現(xiàn)相關工程功能效益最大化，有利于區(qū)域的土地開發(fā)，有利于拓展都市進展空間，擴大都市規(guī)模。最后，本項目PPP模式的實施，能夠樹立基礎設施建設行業(yè)項目運作標桿，對促進區(qū)域經濟進展具有重要意義。（二）經濟技術指標1.項目區(qū)位彭祖新城位于彭山北部，緊鄰成都，是由北進入彭山縣的必經之地，項目可發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，繼承和發(fā)揚長壽文化，進展成為彭山的副中心、重要產業(yè)基地和服務中心，承擔彭山北部地區(qū)的區(qū)域服務功能。彭祖新城沿江進展，規(guī)劃面積12.9平方公里，南起中國長壽城牌坊，北至岷江二橋，東鄰岷江，西接成綿樂高鐵，是現(xiàn)有城區(qū)向北自然延伸。彭山中心城區(qū)都市空間布

22、局結構為“雙軸、三心、五片”。雙軸指南北進展軸、東西進展軸；三心為老城居住服務中心、北部教育行政文化中心和兩河休閑旅游中心；五片為工業(yè)片區(qū)、老城片區(qū)、教育片區(qū)、北部新城片區(qū)、兩河片區(qū)。在中心城區(qū)規(guī)劃中，強調了整個城區(qū)的協(xié)調進展，同時突出山水景觀特色，強調縣域中心地位，堅持土地集約化與合理開發(fā)原則，立志打造一個集居住、商務辦公、商業(yè)金融、文化休閑、科研教育于一體的復合型、生態(tài)型園林都市。2.投資規(guī)模本項目可能總投資約25.5億元，其中土建費用及其他共計14.5億元，征地拆遷費用共計11億元，具體見下表（單位：萬元）：序號項目名稱土建費用及其他征地拆遷費用投資合計1長壽水鄉(xiāng)580004000098

23、0002“三館”建設1000010000200003體育公園50001000015000410KV電力隧道120000120005配套市政道路及管網4000020000600006長壽湖濕地公園200003000050000項目投資合計1450001100002550003.產出講明本項目包含六個子項目，具體如下：序號名稱單位數(shù)量備注1長壽水鄉(xiāng)1.1水岸線公里4.21.2水域面積畝13001.3室外停車場平方米185901.4配套建筑面積平方米29302三館建設2.1占地面積畝602.2綠化面積平方米14000 2.3室外廣場平方米62002.4文化館平方米65002.5圖書館平方米70002

24、.6規(guī)劃館平方米58003體育公園畝403.1十一人足球場平方米40503.26個室外籃球場平方米25203.312個羽毛球場平方米9843.4體育器材活動場平方米12003.5治理用房平方米14003.6室外停車場面積平方米1200410KV電力隧道公里55配套市政道路及管網5.1寬50米道路米80905.2寬36米道路米13005.3寬30米道路米13406長壽湖濕地公園6.1占地面積畝15006.2水域面積畝13006.3室外停車場平方米38006.4配套建筑面積平方米18004.資金來源本項目打算總投資25.5億元。其中項目資本金占項目總投資的20%為5.1億元，項目資本金中政府方往常

25、期工作費用（包括環(huán)評、可研、勘察、設計、圖審等）作價入股占10%，不足部分由政府方以現(xiàn)金方式補足，為5100萬元，社會資本金占90%，為45900萬元。除項目資本金中社會資本出資部格外，剩余建設資金約20.4億元亦由社會資本負責籌集。（三）項目公司股權情況本項目需在彭山設立相關項目公司，項目公司由彭山進展控股有限責任公司與社會資本共同出資組建，公司注冊資本金暫定為5.1億元，政府占10%，社會資本金占90%。政府方代表按約定比例出資與社會資本組建項目公司，政府出資部分全額用于項目支出，同時按照股權比例參與項目公司的收益分成，承擔項目公司的虧損分攤。在項目公司開展項目建設過程中，政府與社會資本雙

26、方在項目運營過程中引進市場競爭機制并建立完善的公司治理機制，項目公司在運營過程中應發(fā)揮雙方股東的各自優(yōu)勢，提高項目的運營效率。社會資本作為控股方負責項目公司的經營運作，政府方要緊承擔相應的協(xié)調、監(jiān)管責任。二、風險分配差不多框架（一）本項目風險因素的特征彭祖新城建設PPP 項目是資金密集型項目，具有投資巨大、規(guī)模浩大、建設運營周期長、涉及面廣、時刻跨度大等特點，不確定風險因素較多，各種風險之間的關系也錯綜復雜。整個 PPP 項目從決策立項、融資、設計、建設到運營直至移交給政府部門，每個環(huán)節(jié)差不多上分不由不同的參與者負責完成,同時也導致PPP項目風險因素變化的多樣性。總體來講本PPP項目中的風險具

27、有以下特征：1.風險存在于項目合作期的各個環(huán)節(jié)本項目的合作期的時刻跨度較大，風險覆蓋了項目合作期的各個時期，直到社會資本將項目移交給政府，風險才完全轉移給政府。因此，風險貫穿于項目合作期的決策、設計規(guī)劃、建設、運營維修直至移交等每個環(huán)節(jié)，而且由于項目參與者眾多且關系復雜，風險分擔也在多個承擔主體多個環(huán)節(jié)間交錯。2.風險因素在項目各個時期變化紛繁復雜本項目的風險在各時期的變化性要緊表現(xiàn)在兩個方面：一是風險在項目的決策、建設、運營維護以及移交等各個時期不斷發(fā)生變化，其綜合表現(xiàn)程度在決策和建設時期表現(xiàn)出遞增趨勢，并在建設期結束后達到最大值，在運營期間風險的表現(xiàn)程度又在遞減直至項目移交風險轉移；二是

28、PPP 模式下的本項目面臨各種各樣的風險，它們出現(xiàn)在項目的不同時期，比如設計和建筑風險一般只出現(xiàn)在建設期，運營風險也只在運營時期呈現(xiàn)，但有的風險卻經歷了項目的整個過程，比如金融風險和法律政治風險。因此，在進行合理的風險分擔和制定風險應對措施時都應關注風險的時期變化性，要建立有針對性的風險預警機制，對各個時期的風險分不進行辨識，從而為 PPP 項目的成功運作提供一定保障。3.項目的風險因素表現(xiàn)形式多樣復雜本項目面臨的風險涉及到國家政策、建設、運營維護、不可抗力和市場機制等多方面，同時這些風險又相互交錯、相互阻礙，它們的關系錯綜復雜，比如政府關于項目運營期稅收政策方面的變化也會阻礙到項目運營風險的

29、變化。準確辨識這些風險同時采納相應的應對方案來合理處理它們之間相互作用是本項目能否運作成功的關鍵。4.政策制度的調整對本項目風險的阻礙較大由于本項目具有一定的公益性，其社會效益的部分是由政府部門來承擔的，因此，政府在項目的運作中還具有一定的監(jiān)管和介入的權力。一方面，政府部門有介入權，能夠單方面終止或變更合同，這也就增加了項目的政治風險；另一方面，它還能夠通過項目相關法律法規(guī)來操縱社會資本的行為。5.項目風險會受到PPP協(xié)議的阻礙本項目的風險分析會受到項目建設期工程進度、項目運營期實際收益、通貨膨脹等因素的阻礙，PPP 模式下的項目在PPP權協(xié)議中有一些專門規(guī)定，如此就使得市場需求對項目收益的阻

30、礙程度降低，從而降低了項目的市場風險。此外，本項目既具有一定的市場性，又由于政府部門的參與從而也有一部分公益性，政府部門利用監(jiān)管方式維持社會效益與社會資本的經濟收益的均衡狀態(tài)，因此這種模式也在某種程度上制約了社會資本的利益最大化，使得社會資本的風險增加。由以上分析可知，本項目的風險不但在項目的各個時期表現(xiàn)的紛繁復雜，而且受到PPP協(xié)議、項目經營狀況、政府政策環(huán)境變化的阻礙。因此在PPP項目中，需要政府和社會資本針對項目的特點，實現(xiàn)有效的項目風險分配，動態(tài)治理項目的風險，以期達到PPP項目的運作目標。（二）本項目風險因素的識不本項目采納 PPP 模式的優(yōu)勢在于其能夠將項目的設計、建設和運營維護等

31、各個時期的風險進行合理分配，因而社會資本不必承擔 PPP 項目建設和運營時期中的全部風險，從而提高了投資項目的積極性。以下即為本項目的風險因素識不的具體情況。本項目具有投資規(guī)模大，建設運營周期長、涉及參與方眾多等特點，決定了它比一般的項目面臨更多的風險。但從整體上看，項目風險要緊包括系統(tǒng)性風險和非系統(tǒng)性風險兩大類，系統(tǒng)性風險指 PPP 項目實施過程中受到的超出 PPP 項目公司或項目參與各方操縱范圍的經濟、自然和政治環(huán)境的阻礙而遭受損失的風險，包括法律政治風險、金融風險和不可抗力風險；非系統(tǒng)性風險指與 PPP 項目的建設運營直接相關的風險，包括建設風險、運營風險、市場風險和技術風險等。就本項目

32、系統(tǒng)性風險而言，政治風險要緊表現(xiàn)在政府在項目建設方面的法律法規(guī)政策變化，以及沒有及時為項目提供其所要求的開發(fā)、建設和經營許可，從而造成工程延誤或實際建設成本增加，同時可增加金融風險和設計和建筑風險；政府對土地政策、環(huán)境愛護以及稅收政策作出調整，可能造成工程延期或費用增加；政府對合作期限內不在項目附近興建任何競爭性項目等未做出承諾，造成運營收入的下降而導致市場風險。金融風險要緊包括上級補助未及時到位，利率匯率變化以及通貨膨脹等方面的風險。而不可抗力風險是由于發(fā)生了當事人不可預見、不可幸免同時不能克服的自然事件和社會事件而給項目帶來損失。本項目的建設和運營維護周期長，同時工程戰(zhàn)線較長、地質條件復雜

33、，因此受自然事件阻礙的概率也較大，風險相對較高。此外，項目施工受季節(jié)阻礙較大，遇到雨季會直接阻礙施工進度，導致工期延誤、工程成本增加等。就本項目非系統(tǒng)性風險而言，建設風險指在項目施工過程中發(fā)生融資風險、成本超支、進度落后、質量不達標甚至停工等風險。建設風險要緊表現(xiàn)在：前期土地征地拆遷工作是否有高效，是否在規(guī)定期限內完成建設場地預備；項目融資資金渠道是否暢通，相關資金能否及時落實到位，將直接阻礙工程建設的總體進度；項目建設期間沙石、水泥等原材料價格上漲，勞務成本增加以及對不良地質的勘察不準確等，都會導致成本超支；監(jiān)理單位監(jiān)督不嚴或者監(jiān)理人員業(yè)務水平不高，項目承包商投入不足或責任心不強，造成建設成

34、本超出預算等。關于工程施工本身而言，有施工場地可行性、工程質量、工程安全、施工對環(huán)境的阻礙等風險。項目運營期間，運營維護治理水平決定了運營效率的高低和運營維護成本的多少，運營商的選擇至關重要，同時運營期間政府還負有按時支付的義務。同時項目公司運營期間，還存在項目公司破產、設施所有權歸屬、合同違約、合同文件沖突、項目收益不足、公司壞賬損失等風險。本項目的風險因素眾多，不但包括超出PPP項目公司或參與各方操縱范圍的系統(tǒng)性風險，還包括與PPP項目建設運營直接相關的非系統(tǒng)性風險，同時由PPP項目實施實踐能夠明白，眾多的風險因素并不是孤立的，而是相互交錯阻礙的，因此對眾多風險因素進行有效識不對本項目的實

35、施具有重要的意義。（三）本項目風險分配的原則風險分擔的目的有兩個，第一，風險合理分擔不僅能夠增加 PPP 項目對社會資本的吸引力，還能夠降低風險發(fā)生的概率及風險產生的損失，從而降低風險治理成本；第二，風險分擔后，在 PPP 項目建設和運營過程中，風險承擔方對待其面臨的風險會更加理性和慎重，使得項目實施更加順利。為此，本項目風險分擔需要遵循一定的原則。目前，工程項目實踐中最廣泛認可和同意的 PPP 項目的風險分擔原則是：風險應分配給對它最具有阻礙力和操縱力的一方來承擔，或者是對它最有承受能力和成本最小的一方承擔。同時財金（2014）113號文附件政府與社會資本合作模式操作指南要求按照風險分配優(yōu)化

36、、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險治理能力、項目回報機制和市場風險治理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。按照上述風險分擔原則，假如能夠推斷出哪個項目參與方對哪種風險更具阻礙力，則能夠將風險進行合理分擔，但在 PPP 項目中還有一些風險，政府和社會資本雙方對其都不具有操縱能力，如不可抗力風險，現(xiàn)在應綜合考慮風險發(fā)生的概率，社會資本對風險的承擔意愿等因素?；谝陨显瓌t，在本項目風險分配中會按照“風險共擔、風險與操縱力相匹配、風險與收益相匹配及風險分擔有上限”的原則進行風險分配。嚴格按照項目建筑、財務和運營維護等商業(yè)風險由社會承擔，法律、政策和最低產品需求等風險由政府承擔

37、，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔進行風險分配。（四）本項目的風險分配按照以上風險分配原則與項目實際的風險因素，確定了如下社會資本與政府的風險分擔表：風險類型風險描述分配風險方式政治風險運營權收回/違背政府承擔政治反對、政局不穩(wěn)政府承擔法律變更風險政府承擔產業(yè)政策政府承擔土地政策政府承擔都市規(guī)劃政府承擔審批延誤“誰造成，誰承擔”，政府造成由政府承擔，社會資本造成由社會資本承擔金融風險通貨膨脹社會資本承擔國家宏觀經濟調控共同承擔不可抗力風險自然不可抗力事件共同承擔社會不可抗力事件共同承擔建設風險土地征拆政府承擔融資風險社會資本承擔產出講明變更政府承擔政府協(xié)議監(jiān)管風險政府承擔分包商違約社會資

38、本承擔建設材料價格變化社會資本承擔工程質量社會資本承擔完工延誤風險政府造成延誤由政府承擔，社會資本造成延誤由社會資本承擔，不可抗力延誤共同承擔工地安全社會資本承擔建設期環(huán)境破壞社會資本承擔勞資風險社會資本承擔建設成本超支超過財評操縱價由社會資本承擔，原則上不調整項目工程量，專門緣故需調整工作量的，后期加入清單單價不做調整的內容須經政府和項目公司共同確認后進行調整，政府造成的調整由政府承擔，社會資本造成的調整由社會資本承擔場地可行性/預備政府造成由政府承擔，社會資本造成由社會資本承擔工程風險社會資本承擔運營風險運營成本過高項目公司承擔運營商違約項目公司承擔服務質量項目公司承擔維護成本項目公司承擔

39、運營效率項目公司承擔設備維護狀況項目公司承擔政府支付延誤政府承擔法律風險項目公司破產項目公司承擔合同違約“誰違約，誰承擔”，政府違約由政府承擔，社會資本違約由社會資本承擔合同文件沖突合同簽約方共同承擔收益風險收益不足項目公司承擔壞賬損失項目公司承擔移交風險項目移交失敗政府造成由政府承擔，社會資本造成由社會資本承擔三、項目運作方式（一）項目類型識不本項目包含長壽水鄉(xiāng)、“三館”、體育公園、彭祖新城電力隧道、彭祖新城配套市政道路及管網、長壽湖濕地公園等六個子項目，按照后期運營性質分類如下：1.準經營項目：（使用者付費不足以覆蓋投資成本）本項目中準經營性項目包含長壽水鄉(xiāng)、體育公園、彭祖新城配套市政道路

40、及管網、長壽湖濕地公園等四個項目，依照國家進展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見（發(fā)改投資【2014】2724號）的規(guī)定關于經營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或者直接投資參股等措施，采納BOT、BOO等模式推進。本項目中每個準經營性子項目在運營期內由項目公司負責的運營維護內容和部分收入來源點分析如下:（1）長壽水鄉(xiāng)：1）運營維護項目公司負責運營期內項目內部設施（包含但不限于土建工程）的維護維修、安全治理、后勤治理、保潔、公共場所次序維護等日常工作。2）項目收入來源項目公司可于項目內部或周邊合理位置設置相應廣告位（如燈桿廣告、

41、落地式中型廣告牌、立柱式大型廣告牌等），并按照相關文件規(guī)定結合市場行情，向廣告投放者收取相應廣告費；項目公司可于園區(qū)水域部分設置游樂設施，按照地點標準向使用者收取服務費；項目公司按照地點標準向使用者收取停車費；項目公司按照當?shù)厥袌鲂星榛蛳嚓P文件規(guī)定，在度假島、健康島、養(yǎng)居島、美食島設立商業(yè)商鋪并收取租金；項目公司按照當?shù)厥袌鲂星榛蛳嚓P文件規(guī)定，依照使用情況于運動島向使用者收取場地費。（2）體育公園：1）運營維護項目公司負責運營期內公園內部設施（包含但不限于土建工程）的維護維修、公園安全治理、公園后勤治理、保潔、公共場所次序維護等日常工作。2）項目收入來源項目公司可于項目內部或周邊合理位置設置相

42、應廣告位，并按照相關文件規(guī)定結合市場行情，向廣告投放者收取相應廣告費；項目公司按照地點標準向使用者收取停車費；項目公司按照當?shù)厥袌鲂星榛蛳嚓P文件規(guī)定，在配套建筑設置商鋪并收取租金。若其他企業(yè)、組織、團體等因活動需要需整體租賃足球場、籃球場、羽毛球場等場地，項目公司可按照地點標準收取相應治理費用，但應保留部分場地供市民娛樂和鍛煉。（3）彭祖新城配套市政道路及管網1）運營維護項目公司負責運營期內道路和管網的日常保潔、維護維修工作，確保道路管網的有效使用性。2）項目收入來源項目公司可按照有關規(guī)定結合市場行情，于道路沿線合理位置設置廣告位（燈桿廣告、公交站臺廣告、大型廣告牌等）向廣告投放者收取相應廣告

43、費。（4）長壽湖濕地公園：1）運營維護項目公司負責運營期內公園內部設施（包含但不限于土建工程）的維護維修、公園安全治理、公園后勤治理、保潔、公共場所次序維護等日常工作。2）項目收入來源項目公司可于公園內部或周邊合理位置設置相應廣告位（如燈桿廣告、落地式中型廣告牌、立柱式大型廣告牌等），并按照相關文件規(guī)定結合市場行情，向廣告投放者收取相應廣告費；項目公司可于公園水域部分設置游樂設施，按照地點標準向使用者收取服務費；項目公司按照地點標準向使用者收取停車費；項目公司按照當?shù)厥袌鲂星榛蛳嚓P文件規(guī)定，在配套建筑設置商鋪并收取租金。2.非經營項目：（缺乏使用者付費基礎，要緊依靠政府付費回收投資成本）本項目

44、中非經營性項目包含“三館”項目、彭祖新城電力隧道等兩個項目，依照國家進展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見（發(fā)改投資【2014】2724號）的規(guī)定關于缺乏“使用者付費”基礎，要緊依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務，采納BTO、BLT、BOO、托付運營等市場化模式推進，同時各地能夠依照當?shù)貙嶋H及項目特點，積極探究、大膽創(chuàng)新，靈活運用多種PPP模式，切實提高項目運作效率。其中每個非經營項目由項目公司運營維護的內容如下：（1）文化館、圖書館、規(guī)劃館：項目公司負責三館綠化、物業(yè)、電路通信、多媒體網絡維護等工作；（2）彭祖新城電力隧道：項目公司負責電力隧道的日常運營維護，保障

45、其正常運轉。（二）項目運作方式的選擇PPP項目按照經營程度的不同包括經營性項目、準經營項目和非經營項目。在項目運作方式上，經營性項目能夠通過政府授權采納BOT、BOOT等方式推進；準經營項目則可通過政府授權或直接資參股等措施采納BOT、BOO等模式推進；非經營性項目則要緊通過政府購買服務，采納托付運營等模式進行，同時依照關于市政公用領域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知（財建201529號）、財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知（財金201476號）、國家進展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見（發(fā)改投資20142724號）等相關文件，結合項目實際情況及特點，積極

46、探究、大膽創(chuàng)新，靈活運用多種PPP模式，提高項目運作效率。1.運作方式選擇本項目中，既包含有一定市場性項目，比如長壽水鄉(xiāng)、濕地公園、體育公園等，又包含有公益性項目，比如“三館”建設等，綜合分析彭祖新城建設的實際需求、各子項目建設及后期運營安排、政府財政預算支出打算安排情況，擬采納BOT（建設-運營-移交）的運作模式來實施整個彭祖新城項目。本項目包含六個子項目，由于各個子項目前期預備工作進展不一致，現(xiàn)依照子項目前期預備情況將其打算為兩期工程滾動開發(fā)，每期項目建設完成驗收合格后即進入運營期，項目總打算建設期48個月，具體開工日期以實際為準。項目實施打算如下表所示：項目分期子項目內容建設投資打算建設

47、期打算運營期一期工程長壽湖濕地公園、“三館”、體育公園8.5億元3年17年2017年1月-2019年12月2020年1月-2036年12月二期工程彭祖新城電力隧道、彭祖新城配套市政道路及管網、長壽水鄉(xiāng)17.0億元3年17年2018年1月-2020年12月2021年1月-2037年12月上述實施打算是依照目前資料和項目預備情況總體打算的，因本項目涉及建設的子項目較多，前期工作復雜，實施周期長，在項目實施過程中，政府方應依照政策導向、規(guī)劃條件、征地拆遷情況、項目實施條件等因素確定各項目滾動開發(fā)的具體打算，按照各子項目前期預備工作成熟一個開發(fā)一個的原則，保證項目的實施進度和總體建設目標。項目實施時期

48、，個不子項目如因后期政策、實施打算等緣故調整的，可依照實際情況暫緩實施或中止實施，具體情況需與相關社會資本方在競爭性磋商時期談判時明確，并將本條內容體現(xiàn)在談判備忘錄或PPP項目合同中。項目合作期間，由社會資本對其承擔的建設資金進行融資，然后按照合同約定的建設等級和質量標準進行項目建設；待項目建設完成后，項目公司開展項目的運營維護工作，政府按照設施可用性和運營維護績效考核情況分期支付財政補貼；項目合作期限完成后，項目公司按照PPP協(xié)議約定的移交范圍、移交標準和移交程序等將項目設施向政府方進行無償移交。在采納本模式過程中，首先由政府和社會資本按照協(xié)議約定出資比例、責權劃分和具體流程成立項目公司。在

49、合作期限內，政府負責項目的建設質量的監(jiān)督治理和項目運作環(huán)境的維護，同時需要在項目運營期內及時履行合同約定的財政補貼支付責任；在項目建設過程中，社會資本要緊負責余額建設資金的籌措和工程施工工作，同時同時進行項目質量安全、維護治理等。在項目運營期內，項目公司應按照國家有關技術規(guī)范、行業(yè)標準的規(guī)定和慎重運營慣例，對項目設施提供包括治理、維護在內的相關服務，確保各項目設施的正常使用。2.項目要緊責任主體（1）政府主體。由政府授權眉山市彭山區(qū)國有資產監(jiān)督治理局和眉山市彭山區(qū)彭祖新城管委會共同作為本項目實施機構，在合作期負責對項目融資建設和運營維護治理行使行政監(jiān)管的權力和項目合同約定的權利，承擔項目用地保

50、障、項目手續(xù)審批、維護市場秩序等協(xié)調配合工作。政府同時授權彭山進展控股有限責任公司與社會資本共同出資組建PPP項目公司，按不同權責共同實施項目的融資建設、運營維護和移交工作。（2）社會資本主體。社會資本按項目合同約定，享用實施項目、獲得相應合理利潤的權利；承擔按約定提供項目資金，開展項目建筑等義務，并承擔相應的商業(yè)風險，同時履行環(huán)境、地質、文物愛護及安全生產等義務和相應的社會責任。（3）第三方主體。為保障項目的建設資金，順利推動項目的建設，本項目可由社會資本依照項目實際需要，引入第三方金融機構提供合作期內的融資貸款保障。金融機構享有依照融資合同對項目建設資金、項目建設進度、項目運營維護治理實施

51、監(jiān)督的權利，依照融資合同享有逐年收取還本付息資金的權利。（三）項目期滿處置PPP項目期滿后，需要項目公司將全部項目設施及相關權益以合同約定的條件和程序移交給政府或政府指定的其他機構。在開展該項工作過程中，項目公司必須確保項目符合政府回收項目的差不多要求，其中應重點明確項目期滿移交的范圍、移交的條件和標準移交的程序等。在本項目運營維護過程中，項目公司應嚴格按照國家標準進行設施維護，提供其差不多公共服務。在合作期限內，社會資本會在建設期內按照合同約定進行項目的建設資金投入，待項目進入運營期時，由政府支付公共服務補貼費用。項目合作期限結束后，由項目公司將本項目完好移交給政府部門。關于本項目的期滿移交

52、，政府和社會資本應當在合作協(xié)議中重點明確以下內容：1.項目移交范圍雙方在簽訂PPP合同時，應當明確項目移交范圍，差不多內容包括項目的差不多設施、土地使用權及項目用地相關的其他權利、與項目設施相關的設備、運營維護所要求的技術和技術信息、與項目有關的圖紙手冊以及其他的和本項目相關的其他文件。2.項目移交的條件和標準本項目的期滿移交應當保證項目符合政府的預期，以便政府能夠在接收項目后能夠接著進行項目的維護保養(yǎng)，提供正常的服務。項目期滿移交的條件和標準含義要緊包括兩個方面，一方面是權利方面的條件和標準，在合同簽訂過程中，政府和社會資本應當明確移交時本項目設施、土地及所涉及的任何資產不存在任何瑕疵，必要

53、的情況下，應當由社會資本提供相應的擔保；另一方面是技術方面的條件和標準，在項目期滿移交時，項目公司應當保證項目設施符合雙方在合同中約定的技術、安全和環(huán)保標準，項目處于良好的、狀況中，以此保證、項目移交的質量。3.項目移交的程序政府和社會資本在簽訂PPP合同時，不但要約定項目的移交范圍及移交的條件，同時亦應當明確項目的移交程序。首先，政府與社會資本成立的工作小組應當托付獨立的評估機構對項目設施的運營狀況進行測試評估，檢測是否達到國家相關的使用標準，未達到標準或存在缺陷，政府方能夠提取移交維修保函，并要求項目公司對項目進行恢復性修理，直到達到既定要求；然后由社會資本與政府辦理項目移交手續(xù)，將與項目

54、有關的資產和合同過戶或轉讓給政府或其指定機構，保證移交手續(xù)的完整性；最后，雙方按照合同約定，計算項目移交的費用支付，由約定的一方支付項目移交費用，完成項目期滿移交處理工作。四、項目交易結構（一）項目投融資結構在項目建設過程中，建設資金要緊包括：國家財政資金、金融機構信貸資金及民間資本等。在采納PPP模式進行本項目建設時，不但能夠有效緩解地點政府的財政壓力，亦能夠有效調動民間資本與金融機構信貸資金的活力，推動國家基礎設施及公共服務的供給質量與供給效率。為了有效發(fā)揮各類資金在項目建設中優(yōu)勢，本項目確定了如下的項目投融資結構。PPP模式結構圖1.融資安排依照國務院關于調整和完善固定資產投資項目資本金

55、制度的通知（國發(fā)201551號），結合本項目實際情況及市場測試結果，本項目資本金按項目總投資的20%計，約5.1億元。本項目總投資的資金來源如下表：資金來源金額(人民幣萬元)出資方項目資本金510005100政府出資代表占10%45900社會資本占90%項目負債性融資204000社會資本方項目總投資255000以上項目投資預算以彭山區(qū)財政評審中心的財評操縱價為準，并依照財評操縱價調整上表中的資金來源數(shù)據(jù)（其中項目資本金比例、各方股權比例保持不變）；工程結算以彭山區(qū)審計局審計結果為準。2.投資安排本項目分為兩期建設，一期項目打算建設期為3年、二期項目打算建設期為3年，打算投入如下表，其中建設過程

56、中項目公司應依照建設期投資需要隨時調整融資金額。一期工程建設期投資打算表（單位：萬元）項 目總金額建設期2017年2018年 2019年一期項目總投資85000255003400025500其中：項目資本金17000510068005100 其中：政府資本（10%）1700510680510 社會資本（90%）15300459061204590其余資金68000204002720020400二期工程建設期投資打算表（單位：萬元）項 目總金額建設期2018年2019年 2020年二期項目總投資170000510006800051000其中：項目資本金34000102001360010200 其中

57、：政府資本（10%）3400102013601020 社會資本（90%）306009180122409180其余資金1360004080054400408003.資產的形成和移交本項目建設期內政府享有項目建設決策權；項目公司投資建設形成項目設施固定資產屬政府方所有，項目公司僅在運營期內擁有該等固定資產的使用權和經營權；合作期結束后，項目公司按照PPP協(xié)議約定的移交范圍、移交標準和移交程序等將項目設施向政府方進行無償移交。4.項目公司組成（1）項目公司股權結構項目公司注冊資本金暫定為51000萬元，政府資本占10%，社會資本金占90%。（2）項目公司資金到位約定項目公司的注冊資金必須在股東協(xié)議簽

58、訂之日起30個工作日內，按照協(xié)議具體要求和打算到位；社會資本貸款資金或自籌資金應按工程進度時刻逐步到位，但不能阻礙工程推進正常的資金支付保障。社會資本投入資金到位時刻：項目建設期內，社會資本應當依照合同約定按照工程實際形象進度計量按時支付項目建設支出，保證項目建設的順利推進。項目實施機構應及時監(jiān)督社會資本方資金到位情況，同時鼓舞社會資本方提早到位資金，并將資金到位情況按月形成資料報上級主管部門備案。（3）項目公司資金治理規(guī)定項目公司資金只能專項用于本項目工程前期工作已發(fā)生費用、工程建設費用和工程建設其它費用等與本工程相關的費用支出。項目公司在工程正式開工后，按照工程進度向項目施工單位支付工程款

59、，進度款撥付應由施工單位提出撥款申請，監(jiān)理單位、項目公司審核同意并簽字蓋章后方可支付。（4）項目公司治理架構項目公司以有限責任公司的形式組建，設立董事會和監(jiān)事會。董事會成員為3或5人，設董事長1人，原則上依照股權比例分配董事會成員席位，政府負責委派一名副總經理，負責項目公司財務監(jiān)督審核。具體以后期股東協(xié)議為準。項目公司必須同意區(qū)財政局、區(qū)審計局的監(jiān)督檢查。（5）政府出資組建公司資本金的處理原則政府方代表按約定比例出資與社會資本組建項目公司，政府出資部分全額用于項目支出，同時按照股權比例參與項目公司的收益分成，承擔項目公司的虧損分攤。在合作期滿，項目公司將合格工程移交給政府后，項目公司按工商規(guī)定

60、辦理相關注銷登記程序后解散，政府和社會資本解除合約關系，互不償還注冊公司的資本金。（二）項目回報機制1.回報機制依照財政部關于規(guī)范政府和社會資本合作合同治理工作的通知（財金2014156號）的有關規(guī)定，綜合項目實際情況，本項目采取“可行性缺口補助”的政府補貼模式，具體機制如下：（1）關于本項目社會資本方投入的建設總投資，在達到相關工程技術標準和質量要求的前提下，經竣工驗收合格后，采取使用者付費的方式使其收回投資成本并獵取合理利潤，關于使用者付費無法覆蓋的社會資本建設投資部分采取政府可行性缺口補助的模式。（2）如本項目在實施過程中，獲得了財政建設補助或其他補助資金，則該補助資金直接用于沖抵建設成