我國養(yǎng)老金缺口成因與對策

1、我國養(yǎng)老金缺口成因與對策按照國際慣例，60歲以上人口比例達(dá)到10蛆上即開始進(jìn)入老齡時(shí)代，進(jìn)入21世紀(jì)后，我國步入了人口老齡化社會(huì)。2010年，國家統(tǒng)計(jì)局第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，全國60歲及以上人口為1.78億，占總?cè)丝诒戎剡_(dá)13.26%,同2000年第五次全國人口普查相比，60歲及以上人口的比重上升2.93個(gè)百分點(diǎn)，這表明，我國社會(huì)正朝著深層次老齡化發(fā)展。但是，我國社會(huì)老齡化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不 適應(yīng)，出現(xiàn)了明顯的“未富先老”癥狀，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支、資金短缺的現(xiàn)象日益突出，多省市出現(xiàn)了養(yǎng)老基金赤字運(yùn)轉(zhuǎn)的局面。這一問題的存在，直接影響著我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的運(yùn)行及其作 用的發(fā)揮，因此，探討我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基

2、金缺口的成因，并尋找擺脫困擾的對策顯得十分迫切。一、當(dāng)前我國養(yǎng)老金的缺口狀況中國的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由現(xiàn)收現(xiàn)付的統(tǒng)籌基金和長期積累的個(gè)人賬戶構(gòu)成，養(yǎng)老金缺口主要 來自兩方面：一是社會(huì)統(tǒng)籌賬戶資金缺口，即隱性債務(wù)；二是個(gè)人賬戶資金缺口。據(jù)中國社會(huì)科學(xué) 院近兩年發(fā)布的中國養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2012、中國養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告 2013，在32個(gè)統(tǒng)籌單位中（31個(gè)省加上新疆兵團(tuán)），如果剔除財(cái)政補(bǔ)貼，2011年，我國養(yǎng)老金收不抵支的省份有14個(gè)，收支缺口達(dá)767億元，高出2010年88億元。個(gè)人賬戶養(yǎng)老金空賬規(guī)模從有權(quán)威記載的2006年開始，一直在快速增加，繼 2007年突破億萬元大關(guān)后，當(dāng)年再次突破 2萬億元，達(dá)

3、22156億元。而到201 2年，養(yǎng)老金收不抵支省份增至19個(gè)，收支缺口擴(kuò)大到1205億元，個(gè)人賬戶缺口又?jǐn)U大 240億元。2012年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（包括純企業(yè)單位、其他以個(gè)體身份參保人員和機(jī)關(guān)事業(yè)單位）個(gè)人賬戶累計(jì)記賬額達(dá)到 29543億元，比2011年增加了 4684億元，與2012年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金 累計(jì)余額23941億元相比，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶累計(jì)記賬額要超出5602億元。個(gè)人賬戶空賬額度在2011年時(shí)是2.21萬億，整個(gè)制度結(jié)余量近2.4萬億，如果把結(jié)余的所有資金用于填補(bǔ)個(gè)人賬戶， 在2011年底時(shí)舊賬尚可償清，但到 2012年底，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的累計(jì)記賬額已達(dá)

4、到29543億元，而基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的累計(jì)結(jié)余為23941億元，這意味著，即使把所有基金積累全部用于填補(bǔ)個(gè)人賬戶，個(gè)人賬戶仍然會(huì)有空賬。因而，如果不迅速采取有效解決措施，“收不抵支”情況將 愈演愈烈，一些地方財(cái)政很有可能面臨崩潰的危機(jī)。二、養(yǎng)老金缺口形成的主要原因我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口是多種因素共同作用的結(jié)果，既有歷史的原因，又有一些現(xiàn)實(shí)的原因； 既有制度設(shè)計(jì)層面的原因，又有具體操作層面的原因；既有養(yǎng)老金供給方面的原因，又有養(yǎng)老金需 求方面的原因；同時(shí)，還有一些特殊的原因。具體說來，有如下方面：（一）制度設(shè)計(jì)產(chǎn)生的隱形債務(wù)1997年，國務(wù)院頒發(fā)關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定，采取了

5、 “老人”老辦 法、“中人”過渡辦法、“新人”新辦法的養(yǎng)老金計(jì)發(fā)方法，養(yǎng)老金現(xiàn)收現(xiàn)付制開始向統(tǒng)賬結(jié)合制 轉(zhuǎn)軌。其中，規(guī)定對于“老人”按照國家原來的規(guī)定發(fā)給基本養(yǎng)老金，同時(shí)隨著基本養(yǎng)老金調(diào)整而 增加養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇；對于“中人”，除發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金、個(gè)人賬戶養(yǎng)老金外，還包括工齡系數(shù)計(jì)算 的過渡性養(yǎng)老金。而由于“老人”和“中人”沒有個(gè)人賬戶，他們的養(yǎng)老金沒有確立相應(yīng)的籌資渠 道，這筆要支出的養(yǎng)老費(fèi)用并沒有列入政府公共開支的計(jì)劃，而是隱含在對未來福利的承諾之中， 產(chǎn)生了養(yǎng)老金隱性債務(wù)。償還隱性債務(wù)實(shí)際上是從現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制轉(zhuǎn)換過程中的應(yīng)該付出 的“轉(zhuǎn)軌成本”。但是，政府沒有明確承諾自己是轉(zhuǎn)軌成本的承

6、擔(dān)者，也沒有明確的償還計(jì)劃、并 公之于眾，巨額的隱性債務(wù)成為了制約養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵問題。雖然個(gè)人賬戶在產(chǎn)權(quán)上歸 個(gè)人所有，但由于退休人員急劇增加，社會(huì)統(tǒng)籌基金無法滿足退休金的支付需求。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定， 如果用當(dāng)期統(tǒng)籌費(fèi)用完成對“老人”和“中人”的雙重任務(wù)，所需的企業(yè)繳費(fèi)占工資總額的比重至 少要達(dá)到30%右，而目前企業(yè)繳費(fèi)率只有 20%,達(dá)到30%是不可能的，我國又未明確個(gè)人賬戶的 產(chǎn)權(quán)歸屬，從而為社會(huì)統(tǒng)籌基金挪用個(gè)人賬戶基金提供了可能，造成了個(gè)人賬戶基金的“空賬”運(yùn) 行，形成了個(gè)人賬戶資金的缺口。（二）現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度結(jié)構(gòu)安排欠合理一方面，低層次的統(tǒng)籌限制了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的平衡與發(fā)展?；?/p>

7、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的法定統(tǒng)籌層次 是全國統(tǒng)籌，其內(nèi)涵是在統(tǒng)一制度、統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一繳費(fèi)比例、統(tǒng)一養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法的基礎(chǔ)上， 實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的統(tǒng)收統(tǒng)支。當(dāng)前，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還處于地方分割的狀態(tài)，雖然已有25個(gè)省市實(shí)現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，但這僅僅只是賬面意義上的統(tǒng)籌，而非實(shí)質(zhì)性的統(tǒng)籌。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由于 制度原因不能統(tǒng)收統(tǒng)支，導(dǎo)致部分地區(qū)出現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余和政府財(cái)政補(bǔ)貼同時(shí)增加，在一定程 度上阻礙了勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，使流動(dòng)勞動(dòng)力人口養(yǎng)老權(quán)益的喪失，甚至?xí)霈F(xiàn)大規(guī)模退保的不良 現(xiàn)象。不僅如此，各市縣級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間分灶吃飯，社?；疬^于分散，削弱了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金 抗風(fēng)險(xiǎn)的能力，保值增值更是無從談起。另一方面

8、，碎片狀的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度加劇了養(yǎng)老金缺口危機(jī)。我國現(xiàn)行的公共養(yǎng)老保障體系大體包括6種模式，分別覆蓋著不同的 6大類人群。包括：（1）行政機(jī)關(guān)職工，屬于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留下來 的體制，實(shí)行國家退休制度；（2）事業(yè)單位職工，也實(shí)行國家退休制度；（3）城鎮(zhèn)企業(yè)職工，自1997年起實(shí)施城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；（ 4）城鎮(zhèn)戶口居民，實(shí)行城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)；（5）農(nóng)民,實(shí)行新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)；（6）農(nóng)民工，既可選擇（3）,也可選擇參加（5）。不同養(yǎng)老模式意 味著不同群體退休之后的待遇不同，因城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)的存在，以及公務(wù)員及事業(yè)單位的特殊待 遇，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的碎片化趨勢廣受詬病。養(yǎng)老金在碎片化制度管理下，省份

9、之間不可進(jìn)行橫 向調(diào)劑，社?；鹗绽U的規(guī)模越大，資金隱患就越大，同時(shí)投資壓力隨之劇增，貶值風(fēng)險(xiǎn)也越大。為縮小企業(yè)職工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的差距，中央已經(jīng)連續(xù)十次提高企業(yè)退休人員的待遇，上調(diào)部 分從當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)余基金中列支，對那些本來就存在養(yǎng)老金當(dāng)期支付缺口的省份來說，無疑加重 了社?；鸬呢?fù)擔(dān)，一定程度上擴(kuò)大了養(yǎng)老金缺口。（三）人口老齡化來勢兇猛上世紀(jì)，我國出現(xiàn)過三次人口生育高峰期，分別是 1949年一 1957年，1962年一 1970年，1981 年一 1990年，依次凈增人口 1.05億、1.57億、1.43億，第一次生育高峰直接導(dǎo)致我國社會(huì)老齡化 出現(xiàn)了速度快、來勢猛的鮮明特點(diǎn)，其速度

10、遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了法國、瑞典、美國、英國等發(fā)達(dá)國家，我國 老齡人口絕對數(shù)量大， 超過西歐各國的老齡人口總和，而且，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，平均壽命在不斷大幅提升，老年人口占總?cè)丝诒壤€會(huì)繼續(xù)上升。這樣，退出勞動(dòng)崗位需要贍養(yǎng)的 人口越來越多，導(dǎo)致老年人口贍養(yǎng)系數(shù)不斷增大，對養(yǎng)老金的需求也必然越來越大。據(jù)原國家計(jì)委 經(jīng)濟(jì)研究所等單位的中國勞動(dòng)就業(yè)與社會(huì)養(yǎng)老保障發(fā)展戰(zhàn)略研究報(bào)告分析，我國在職職工與退休職工的比例是：1978年為15: 1, 1982年是11: 1, 1988年是6.4 : 1, 1996年是5.6 : 1, 2000年 是5: 1, 2012年，已經(jīng)達(dá)到3.7: 1,據(jù)有關(guān)部門預(yù)測

11、，到 2030年在職職工與離退休職工之比將突 破3: 1。屆時(shí)，養(yǎng)老金收支兩線都將面臨巨大壓力。（四）退休年齡偏低退休年齡規(guī)定直接影響?zhàn)B老金的積累與支出，退休年齡越大則養(yǎng)老金的積累就多，而養(yǎng)老金的支出就會(huì)相應(yīng)的減少。我國現(xiàn)行的企業(yè)職工退休年齡確定于1958年，半個(gè)多世紀(jì)來，中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了巨大變化，人的平均壽命也由50年代的60歲增加到了目前的男性 72.4歲，女性77.4歲，但退休年齡仍然為男職工滿 60歲，女干部滿55歲，女工人滿50周歲，特種工男滿55周歲，女滿 45周歲，撇開其他因素，這種退休年齡的規(guī)定一定程度上脫離了中國人平均壽命的現(xiàn)實(shí)，同其他國 家相比，也有明顯的差距，如美國現(xiàn)行

12、法定退休年齡為 66歲，2027年，將提升至67歲，依據(jù)提案， 下一步將提升到70歲，英國法定退休年齡為 65歲，2024年一2046年，將逐步提升至 68歲，荷蘭 現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)為65歲，2025年前，將提升到67歲，亞洲國家韓國現(xiàn)行退休標(biāo)準(zhǔn)為61歲，也計(jì)劃在2033年提升到65歲。近年來，許多國家面對社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際和人的平均壽命不斷提高的現(xiàn)實(shí)，紛 紛改變政策提高退休年齡，并縮小男女之間退休年齡的差距，且不再熱衷于鼓勵(lì)提前退休。（五）養(yǎng)老金管理不善且增值能力弱在養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征繳過程中存在職責(zé)不明、征繳力度不大、歷年拖欠年年增加的現(xiàn)象；在養(yǎng)老金撥付中，沒有完善的撥付管理制度，多撥、冒領(lǐng)、騙取養(yǎng)老金的

13、現(xiàn)象層出不窮。如 2012年，河南省 審計(jì)廳發(fā)布的河南省社會(huì)保障資金審計(jì)結(jié)果顯示，全省有12.4萬人重復(fù)參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、新農(nóng)保或城居保，78.3萬人重復(fù)參加新農(nóng)合、城鎮(zhèn)居民醫(yī)?；虺擎?zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，由此造成財(cái)政多補(bǔ)貼1.3億多元；在結(jié)余基金運(yùn)營中沒有具體可操作的管理制度，擠占挪用現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，損害了基金的安全完整性， 如國家審計(jì)署在2012上半年組織的全國社?；饘徲?jì)中，河北保定市養(yǎng)老基金管理部門暴露的冒領(lǐng)問題觸目驚心，僅合伙篡改企業(yè)人事檔案的出生、年齡一項(xiàng)就達(dá)300多人，提前冒領(lǐng)養(yǎng)老金一千多萬元。另外，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金增值率也比較低，目前我國職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的閑置部分，按國家規(guī)定

14、在職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)作方面只有兩種方式：一是少量購買國債；二是存入國有商業(yè)銀行， 基金投資的渠道極為狹窄。這種規(guī)定主要是為了保證基金的安全，但過分強(qiáng)調(diào)資金的安全性，也降低了基金的收益性，而且受到通貨膨脹的影響，基金增值率極不理想，甚至出現(xiàn)“隱性縮水”。三、彌補(bǔ)養(yǎng)老金缺口的對策借鑒他國經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國國情，為填補(bǔ)養(yǎng)老金缺口，緩解養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付危機(jī)，筆者認(rèn)為，可多措并舉地采取以下辦法：（一）盡快促成養(yǎng)老金并軌在目前養(yǎng)老金缺口危機(jī)日益加劇的時(shí)候，國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員退休繼續(xù)由財(cái)政包養(yǎng)到底，企業(yè)職工則推向市場實(shí)行“繳費(fèi)型”統(tǒng)籌的制度顯得十分落伍，養(yǎng)老金雙軌制加大了財(cái)政壓力，并引發(fā)了嚴(yán)重的社會(huì)不公。

15、當(dāng)前機(jī)關(guān)事業(yè)單位，每年退休多少人就對等考錄進(jìn)多少人，從這一層面看處于加減平衡狀態(tài)，但是從財(cái)政層面看是永遠(yuǎn)在做加法，公務(wù)員和事業(yè)編每年退休100萬人仍由財(cái)政包養(yǎng)到底，而每年考錄新進(jìn)公務(wù)員100萬人是做加法，新進(jìn)人員又加在財(cái)政包養(yǎng)人口之中，這種供養(yǎng)模式勢必導(dǎo)致缺口越來越大，因而，我國建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老保障體系時(shí)機(jī)已基本成熟，已到了必須大力推進(jìn)的階段。實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金全國統(tǒng)籌統(tǒng)支、自由轉(zhuǎn)移是中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的一個(gè)既定目標(biāo)，應(yīng)盡快打破城鄉(xiāng)分割、地區(qū)分割、人群分割，建立城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，通過整體規(guī)劃與統(tǒng)籌安排，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上的并軌，建立覆蓋全體公民的普惠性養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。（二）逐步延長退休年

16、齡目前，延長退休年齡遭到絕大多數(shù)人的反對，但延長退休年齡是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢，即使養(yǎng)老金不存在缺口問題，也勢必如此。鑒于我國當(dāng)前大量勞動(dòng)者尚不能實(shí)現(xiàn)體面就業(yè)，可以采取“小步漸進(jìn)”、“女快男慢”的方式，通過 30年以上的一個(gè)較長的時(shí)間，將法定普通人群的退休年齡逐步提高到65周歲，并實(shí)現(xiàn)男女、干群同齡退休。在延長退休年齡的基礎(chǔ)上， 同步引入彈性退休制度，有個(gè)性化的靈活對待，建立“早領(lǐng)懲罰、晚領(lǐng)獎(jiǎng)勵(lì)”制度，即以法定退休年齡為標(biāo)準(zhǔn)，在上下浮動(dòng)一定歲數(shù)的區(qū)間內(nèi)，個(gè)人可以根據(jù)自身情況自由選擇退休時(shí)間，但領(lǐng)取退休金的數(shù)額隨著退休年齡提升呈階梯式增加，以美國為例，66周歲為法定退休年齡，領(lǐng)取全額養(yǎng)老金，滿62

17、周歲可以退休， 而70周歲退休則領(lǐng)取1.32倍的全額養(yǎng)老金，70周歲退休領(lǐng)取養(yǎng)老金額度為 62周歲的1.76倍。假設(shè)30年后，我國將法定退休年齡延長至65周歲，并實(shí)行上下浮動(dòng) 5年的彈性退休制度，則只需每年延長2個(gè)月，這是一個(gè)可以讓人完全接受的緩慢過程，而彈性退休制既彌補(bǔ)了大多數(shù)個(gè)體差異，并彰顯了社會(huì)公平。（三）大力發(fā)展企業(yè)年金制度養(yǎng)老金“金字塔”理論認(rèn)為，塔底是基礎(chǔ)養(yǎng)老金，塔身是企業(yè)年金，塔尖是個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄。作為養(yǎng)老保障的“塔身”，企業(yè)年金是養(yǎng)老保險(xiǎn)的有力補(bǔ)充，不僅能改善我國養(yǎng)老儲(chǔ)備基金不足的問題，還可實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老向投資型養(yǎng)老轉(zhuǎn)變。但是在我國，這一補(bǔ)充養(yǎng)老保障面臨起步晚、覆蓋面較窄、發(fā)展嚴(yán)

18、重滯后的問題。人社部數(shù)據(jù)顯示，截至 2011年底，建立企業(yè)年金計(jì)劃的企業(yè)僅4.5萬家，參加人數(shù)達(dá)到1577萬人，累積基金3579億元。我國企業(yè)年金無論替代率、覆蓋率還是規(guī)模等均遠(yuǎn)低于國際水平。2011年，我國企業(yè)年金資產(chǎn)占 GD5匕重僅0.76%,而全球占比約 38%以美國為首的西方發(fā)達(dá)國家，雇主設(shè)立的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)對國民退休后的待遇提供了充足保障，為我國縮小養(yǎng)老金缺口提供了借鑒。未來中國養(yǎng)老金儲(chǔ)備與積累，在很大程度上，將取決于企業(yè)年金、職業(yè)年金這些私人養(yǎng)老金的發(fā)展快慢。只有做大做強(qiáng)私人養(yǎng)老金，才能有效降低公共養(yǎng)老金替代率，有助于縮小養(yǎng)老金缺口，并能真正與資本市場匹配發(fā)展、相互促進(jìn)、互惠雙贏。（四）拓寬融資渠道政府應(yīng)擔(dān)起對轉(zhuǎn)軌成本、雙軌運(yùn)行等多種因素導(dǎo)致養(yǎng)老金缺口的直接責(zé)任，不能一味將負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到企業(yè)，另外，還要做特殊處理，通過多種途徑增加養(yǎng)老金籌資渠道，使“空賬”變?yōu)椤皩?shí)賬”。一是可以直接增加社會(huì)保障支出在財(cái)政支出比重，我國社會(huì)保障支出僅占財(cái)政支出12%左右，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家30%g 50%）勺比例。在我國養(yǎng)老金個(gè)人賬戶制度改革中，必須要加大轉(zhuǎn)移支付力度，充分利用近幾年財(cái)政收入增長較快的情況，盡量解決個(gè)人賬戶的空賬問題，國家每年財(cái)政收入