中國環(huán)境政策

1、PAGE PAGE 21中 國 環(huán) 境境 政 策Enviironnmenntall Pooliccy RReseearcch SSeriies專題研究究報告第4卷 第7期期（總第第0433期）VVol.4 NNo. 7中國環(huán)境境規(guī)劃院院 220033年6月月20日日ChinneseeAcaademmy ffor Envviroonmeentaal PPlannninng中國水污污染防治治政策評評估與創(chuàng)創(chuàng)新框架架 本報告根據(jù)2002年11月完成的中國水污染防治政策創(chuàng)新研究整理而成。報告中的觀點(diǎn)僅為作者個人觀點(diǎn)。葛察忠 王金金南 （中國國環(huán)境規(guī)規(guī)劃院）張 勇勇 葉葉文虎（北北京大學(xué)學(xué)環(huán)境學(xué)學(xué)院）摘

2、要本文從體體制、政政策和投投資三方方面分析析中國水水污染防防治政策策的現(xiàn)狀狀與問題題，提出出了中國國水污染染防治政政策創(chuàng)新新框架。AbsttracctThe papper revviewws tthe staatuss off waaterr poolluutioon cconttroll inn Chhinaa annd aanallyzee thhe iissuues in watter pollluttionn coontrrol in thee asspeccts of insstittutiion, pooliccy iinsttrummentts aand invvesttmenn

3、t aand putts fforwwardd thhe ppoliicy innnovaatioon fframmewoork forr waaterr poolluutioon cconttroll inn Chhinaa.20022年，中中國環(huán)境境規(guī)劃院院、北京京大學(xué)環(huán)環(huán)境學(xué)院院與世界界銀行合合作，完完成了中中國水污污染防治治政策創(chuàng)創(chuàng)新研究究。研研究報告告共分55章：第第1章介介紹了研研究背景景以及研研究方法法，第22章根據(jù)據(jù)第1章章提出的的研究方方法，對對中國現(xiàn)現(xiàn)行的水水污染防防治政策策系統(tǒng)地地進(jìn)行評評估，找找出現(xiàn)行行水污染染防治管管理體制制、管理理手段、投融資資政策中中存在的的主要問

4、問題；第第3章和和第4章章選擇淮淮河和滇滇池兩個個研究案案例，從從水污染染防治管管理體制制、環(huán)境境管理手手段和環(huán)環(huán)境投融融資政策策三個方方面進(jìn)行行評估，并并提出相相應(yīng)的政政策完善善和改革革建議；第5章章在預(yù)測測未來十十年水污污染發(fā)展展趨勢的的基礎(chǔ)上上，提出出了中國國水污染染防治的的十大戰(zhàn)戰(zhàn)略對策策，同時時提出了了水污染染防治管管理體制制、政策策手段和和投融資資體系的的具體改改革和創(chuàng)創(chuàng)新建議議。本報報告為該該研究最最終報告告的摘要要。1 中國國水污染染防治面面臨的主主要挑戰(zhàn)戰(zhàn)中國正在在面臨著著水污染染嚴(yán)重、水資源源短期和和水資源源浪費(fèi)三三大問題題。水環(huán)環(huán)境問題題將是中中國211世紀(jì)實(shí)實(shí)現(xiàn)可持持續(xù)

5、發(fā)展展的重要要制約和和障礙。中國從從20世世紀(jì)700年代就就開始治治理水污污染，建建立了水水污染防防治和水水環(huán)境保保護(hù)的機(jī)機(jī)構(gòu)，逐逐步建立立并完善善了有關(guān)關(guān)水污染染防治的的政策法法規(guī)，實(shí)實(shí)施了一一系列的的政策和和管理手手段。然然而，由由于快速速的經(jīng)濟(jì)濟(jì)增長和和人口增增加遠(yuǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了了所能采采取的各各種水污污染防治治能力，從從而使得得水環(huán)境境質(zhì)量的的改善難難以滿足足社會經(jīng)經(jīng)濟(jì)對水水環(huán)境質(zhì)質(zhì)量日益益增長的的需求。中國的水水污染防防治面臨臨的挑戰(zhàn)戰(zhàn)主要有有：（11）實(shí)現(xiàn)現(xiàn)“十五”水污染染控制目目標(biāo)任務(wù)務(wù)非常艱艱巨。國國家環(huán)境境保護(hù)“十五”計劃提提出，到到20005年，化化學(xué)需氧氧量排放放量控制制在1

6、3300萬萬噸，氨氨氮排放放量控制制在1665萬噸噸，目前前實(shí)際排排放量均均高于此此值,因因此削減減任務(wù)艱艱巨。（22）對實(shí)實(shí)現(xiàn)社會會經(jīng)濟(jì)全全面小康康的發(fā)展展構(gòu)成障障礙。如如果繼續(xù)續(xù)延續(xù)目目前的社社會經(jīng)濟(jì)濟(jì)發(fā)展模模式，水水環(huán)境污污染和水水資源供供給將對對實(shí)現(xiàn)中中國20020年年全面小小康水平平直接構(gòu)構(gòu)成威脅脅或障礙礙。（33）大規(guī)規(guī)模水利利開發(fā)建建設(shè)和水水資源調(diào)調(diào)配管理理的挑戰(zhàn)戰(zhàn)。全國國出現(xiàn)了了“江河湖湖庫化、湖庫富富營養(yǎng)化化”的水情情。大規(guī)規(guī)模的水水利開發(fā)發(fā)工程如如何與節(jié)節(jié)約用水水和水環(huán)環(huán)境保護(hù)護(hù)如何取取得有效效協(xié)調(diào)將將是個重重大挑戰(zhàn)戰(zhàn)。（44）從根根本上改改變造成成水污染染的人類類社會生生

7、產(chǎn)、生生活和社社會組織織方式，走走新型化化工業(yè)發(fā)發(fā)展道路路，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)國民經(jīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)構(gòu)的調(diào)整整，轉(zhuǎn)變變不可持持續(xù)的生生產(chǎn)和生生活方式式，還需需要200300年的努努力。（55）空間間差異顯顯著的流流域污染染加劇了了治理難難度。松松花江和和遼河流流域銅、氰、汞汞的污染染比較突突出，而而珠江流流域砷化化物的污污染不容容忽視。太湖流流域面源源污染問問題嚴(yán)重重，湖泊泊富營養(yǎng)養(yǎng)化比較較嚴(yán)重；黃河、海河、遼河流流域生產(chǎn)產(chǎn)、社會會和生態(tài)態(tài)用水都都存在嚴(yán)嚴(yán)重的問問題。（66）新型型多樣化化的水體體污染問問題不斷斷呈現(xiàn)。傳統(tǒng)的的有機(jī)污污染還沒沒有解決決，同時時河流湖湖泊氮磷磷污染、持久性性有機(jī)污污染物（PPOPss

8、）污染染、水生生態(tài)破壞壞、河流流底泥污污染以及及飲用水水污染等等問題不不斷出現(xiàn)現(xiàn)，給中中國的水水污染防防治帶來來了新的的壓力。2 現(xiàn)行行水污染染防治體體制和政政策評估估對中國現(xiàn)現(xiàn)行的水水污染防防治管理理體制與與政策的的評估主主要結(jié)論論有：第一，管管理體制制需要重重構(gòu)。（11）中國國水污染染防治機(jī)機(jī)構(gòu)實(shí)行行是由環(huán)環(huán)境保護(hù)護(hù)部門主主管、多多個部門門參與的的水污染染防治機(jī)機(jī)構(gòu)體制制。（22）各有有關(guān)水污污染治理理的政府府機(jī)構(gòu)在在實(shí)際運(yùn)運(yùn)作過程程中，缺缺乏交流流和協(xié)調(diào)調(diào)，形成成部門分分割較嚴(yán)嚴(yán)重的“多龍治治水”現(xiàn)象。（3）流流域水污污染防治治管理體體制在中中國已經(jīng)經(jīng)形成，有有流域水水資源保保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)導(dǎo)小

9、組和和聯(lián)席會會議等形形式，是是“流域管管理與部部門管理理和行政政區(qū)域管管理相結(jié)結(jié)合”的管理理體制。聯(lián)席會會議制是是中國目目前較好好的流域域水污染染防治協(xié)協(xié)調(diào)管理理體制。（4）城城鄉(xiāng)水務(wù)務(wù)統(tǒng)一管管理是目目前中國國正在迅迅速推進(jìn)進(jìn)的體制制，其內(nèi)內(nèi)容是打打破城鄉(xiāng)鄉(xiāng)之間、地區(qū)之之間、部部門之間間的水管管理界限限，建立立起城市市和農(nóng)村村、水源源和供水水、供水水和排水水、用水水與節(jié)水水、治污污和回用用一體化化管理的的城鄉(xiāng)水水務(wù)統(tǒng)一一管理體體制。目目前，這這一體制制還在積積極探索索和實(shí)踐踐階段，許許多問題題有待在在改革中中加以解解決。（55）管理理機(jī)構(gòu)的的能力有有待加強(qiáng)強(qiáng)。這種種能力包包括政策策法規(guī)完完善、

10、執(zhí)執(zhí)法與監(jiān)監(jiān)督管理理、水質(zhì)質(zhì)評價制制度以及及水環(huán)境境監(jiān)測、跟蹤和和信息能能力等。第二，環(huán)環(huán)境政策策手段需需要完善善：（11）現(xiàn)行行的水污污染防治治政策比比較有效效地控制制了中國國近年來來水污染染的惡化化趨勢，在在中國經(jīng)經(jīng)濟(jì)高速速增長的的同時，保保證了水水環(huán)境質(zhì)質(zhì)量和水水環(huán)境承承載力的的穩(wěn)定。（2）水水污染防防治政策策比較重重視水污污染的末末端治理理，對水水污染的的預(yù)防重重視程度度不夠，但但隨著最最近幾年年來流域域規(guī)劃等等政策的的出臺，這這一情況況正在得得到改變變。（33）水污污染防治治政策主主要關(guān)注注工業(yè)領(lǐng)領(lǐng)域的水水污染治治理問題題，在農(nóng)農(nóng)業(yè)面源源和城市市水污染染防治領(lǐng)領(lǐng)域，許許多政策策有待制

11、制定和完完善。（44）水污污染防治治政策體體系比較較重視政政府在水水污染防防治中的的作用，但但對企業(yè)業(yè)和公眾眾參與水水污染治治理沒有有明確的的政策指指引和導(dǎo)導(dǎo)向。強(qiáng)強(qiáng)制性的的政策手手段比較較多，經(jīng)經(jīng)濟(jì)性調(diào)調(diào)節(jié)政策策、鼓勵勵性政策策，自愿愿性政策策手段比比較少。（5）水水污染防防治政策策總體上上得到了了有效地地執(zhí)行，但但在一些些具體政政策中，如如流域規(guī)規(guī)劃、環(huán)環(huán)境影響響評價、關(guān)停政政策中還還存在管管理部門門協(xié)調(diào)、利益團(tuán)團(tuán)體均衡衡、地方方保護(hù)主主義等一一些問題題，需要要解決。（6）水水污染防防治政策策在有效效保護(hù)水水環(huán)境的的同時，也也取得了了一定的的社會和和經(jīng)濟(jì)效效益，特特別是在在一些水水污染嚴(yán)嚴(yán)

12、重的流流域和城城市，通通過區(qū)域域產(chǎn)業(yè)結(jié)結(jié)構(gòu)調(diào)整整、關(guān)停停并轉(zhuǎn)污污染嚴(yán)重重的小企企業(yè)，保保護(hù)受水水污染危危害的群群眾的權(quán)權(quán)益，促促進(jìn)了地地方的社社會經(jīng)濟(jì)濟(jì)可持續(xù)續(xù)發(fā)展。第三，投投融資機(jī)機(jī)制亟待待改革：（1）中中國環(huán)保保投入力力度不斷斷增加，湖湖泊投資資占GDDP的比比例20000年年首次突突破1%。但是是，“九五”規(guī)劃的的環(huán)保投投資沒有有到位，從從而影響響“九五”目標(biāo)的的實(shí)現(xiàn)。在中國國經(jīng)濟(jì)發(fā)發(fā)展較快快的地區(qū)區(qū)，如北北京、上上海、珠珠江三角角洲地區(qū)區(qū)環(huán)保投投資占當(dāng)當(dāng)?shù)谿DDP的比比例已經(jīng)經(jīng)超過33%；而而在中西西部的不不少省份份，由于于經(jīng)濟(jì)條條件限制制，環(huán)保保投入仍仍亟待提提高。（22）中國國水污

13、染染治理的的投資主主要包括括新建項(xiàng)項(xiàng)目環(huán)保保投資、老企業(yè)業(yè)環(huán)保投投資以及及城市環(huán)環(huán)境基礎(chǔ)礎(chǔ)設(shè)施建建設(shè)投資資三部分分?！熬盼濉币詠恚浅鞘协h(huán)境境基礎(chǔ)設(shè)設(shè)施建設(shè)設(shè)的投資資穩(wěn)步上上升，220000年城市市污水集集中處理理投資占占水污染染防治投投資的比比例已經(jīng)經(jīng)超過了了50。（33）現(xiàn)階階段中國國水污染染治理的的資金主主要由政政府投資資、金融融機(jī)構(gòu)投投資和私私人部門門投資、企業(yè)自自身投資資構(gòu)成。環(huán)保投投資體制制改革的的目標(biāo)是是建立政政府調(diào)控控與市場場機(jī)制相相結(jié)合的的投資體體系和融融資渠道道，政府府發(fā)揮積積極地調(diào)調(diào)控作用用和主導(dǎo)導(dǎo)作用。（4）現(xiàn)現(xiàn)行的環(huán)環(huán)境保護(hù)護(hù)投資體體制存在在投資渠渠道單一一，缺乏乏多

14、元的的投資主主體和融融資體制制，投資資成本偏偏高，運(yùn)運(yùn)作和管管理過程程效率低低，投資資效果差差，相關(guān)關(guān)的環(huán)保保投資政政策不完完善等問問題。3 淮河河流域水水污染防防治政策策制度評評估淮河流域域是中國國水污染染最嚴(yán)重重的流域域之一，也也是第一一個真正正大規(guī)模模開展水水污染控控制戰(zhàn)役役的流域域。通過過對淮河河流域水水污染防防治案例例的研究究分析，得得到如下下主要結(jié)結(jié)論：（11）淮河河流域水水污染防防治管理理體系由由多個部部門組成成，其行行政主管管部門為為環(huán)保部部門，參參與部門門有水利利部門和和建設(shè)部部門等行行業(yè)部門門和計委委、財政政等綜合合部門。另外流流域機(jī)構(gòu)構(gòu)，淮河河水資源源保護(hù)局局，作為為淮河

15、流流域水污污染防治治領(lǐng)導(dǎo)小小組秘書書處，參參與流域域水污染染防治工工作。因因此存在在“多龍管管水和多多龍治水水”現(xiàn)象。（2）水水污染防防治政策策手段主主要以管管制手段段為主，以以市場手手段為輔輔，清潔潔生產(chǎn)等等自愿手手段和信信息手段段也在流流域內(nèi)得得到應(yīng)用用。淮河河流域水水污染防防治的經(jīng)經(jīng)驗(yàn)有：嚴(yán)格實(shí)實(shí)施國家家水污染染防治法法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)政策；建立水水污染防防治的地地方法規(guī)規(guī)政策；實(shí)施全全國唯一一的流域域水污染染防治條條例；推推廣實(shí)施施總量控控制制度度；實(shí)施施關(guān)停十十五類小小的污染染嚴(yán)重的的企業(yè)；對未達(dá)達(dá)標(biāo)的工工業(yè)企業(yè)業(yè)進(jìn)行治治理，實(shí)實(shí)行達(dá)標(biāo)標(biāo)排放和和零點(diǎn)行行動；加加快城市市污水處處理廠建建設(shè)；對

16、對用水采采取嚴(yán)格格的取水水許可證證管理；利用水水價、排排污收費(fèi)費(fèi)和污水水處理收收費(fèi)控制制用水，減減少排污污和籌建建資金；利用結(jié)結(jié)構(gòu)調(diào)整整，促進(jìn)進(jìn)產(chǎn)業(yè)升升級，開開展清潔潔生產(chǎn)，減減少污染染排放。（3）適適量的投投資是保保證淮河河污染防防治項(xiàng)目目有效實(shí)實(shí)施的前前提。近近年來，隨隨著淮河河流域污污染治理理深化，治治理投資資也在增增加，但但是仍與與設(shè)計要要求有一一定的差差距，這這也影響響流域治治理效果果。淮河案例例研究從從五個方方面提出出了淮河河流域水水環(huán)境管管理政策策建議：（1）改改進(jìn)和完完善現(xiàn)行行的流域域管理體體制。流流域管理理體制包包括流域域管理機(jī)機(jī)構(gòu)設(shè)置置，綜合合決策機(jī)機(jī)制和協(xié)協(xié)調(diào)機(jī)制制，因此

17、此改進(jìn)和和完善現(xiàn)現(xiàn)行的流流域管理理體制應(yīng)應(yīng)從這三三個方面面入手。（2）加加強(qiáng)和完完善環(huán)境境管理制制度。如如修訂流流域管理理?xiàng)l例，加加強(qiáng)執(zhí)法法力度，認(rèn)認(rèn)真實(shí)施施各項(xiàng)管管理制度度，加強(qiáng)強(qiáng)流域規(guī)規(guī)劃，完完善流域域總量控控制制度度。（33）積極極吸引和和增加投投資、促促進(jìn)污染染治理工工作。水水污染防防治機(jī)制制的轉(zhuǎn)變變（即從從政府主主管型轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)槭惺袌鲋鲗?dǎo)導(dǎo)型）不不僅將促促進(jìn)水污污染防治治，改善善水環(huán)境境，而且且也會推推動中國國水污染染控制產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)發(fā)展。（44）促進(jìn)進(jìn)和加強(qiáng)強(qiáng)城市污污水處理理廠建設(shè)設(shè)和運(yùn)營營管理。加強(qiáng)城城市污水水處理廠廠建設(shè)和和運(yùn)營管管理的措措施有：保證資資金到位位，加快快城市污污水處

18、理理廠建設(shè)設(shè)；全面面開征城城市污水水處理收收費(fèi)，促促進(jìn)企業(yè)業(yè)化運(yùn)營營；逐步步提高污污水處理理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)，使其其能維持持污水處處理廠的的運(yùn)營，有有利于節(jié)節(jié)水。（55）利用用各種經(jīng)經(jīng)濟(jì)手段段，促進(jìn)進(jìn)淮河流流域污染染治理和和水環(huán)境境保護(hù)。利用經(jīng)經(jīng)濟(jì)手段段促進(jìn)環(huán)環(huán)境保護(hù)護(hù)是當(dāng)今今世界環(huán)環(huán)境管理理的發(fā)展展趨勢，越越來越被被管理者者所接受受，具體體建議包包括：完完善現(xiàn)行行水價政政策；全全面推廣廣污水處處理收費(fèi)費(fèi)政策，加加快提高高污水收收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)。4 滇池池流域水水污染防防治政策策評估滇池是中中國水污污染最嚴(yán)嚴(yán)重的湖湖泊之一一，也是是中國第第一個全全面開展展水污染染防治的的湖泊。通過對對滇池流流域水污污染防治

19、治案例的的研究分分析，發(fā)發(fā)現(xiàn)存在在的主要要問題有有：（11）基礎(chǔ)礎(chǔ)數(shù)據(jù)不不系統(tǒng)、滇池水水污染存存在幾套套數(shù)據(jù)，且且相互矛矛盾。（22）城市市生活污污水處理理廠和收收集管網(wǎng)網(wǎng)建設(shè)不不配套。目前城城市生活活污水處處理能力力可以達(dá)達(dá)到600（旱旱季），實(shí)實(shí)際上的的全年平平均污水水處理率率可能在在10左右。（3）農(nóng)農(nóng)業(yè)面源源治理中中缺乏有有效的技技術(shù)和引引導(dǎo)政策策、綜合合治理規(guī)規(guī)劃。（44）缺少少系統(tǒng)的的宏觀治治理，政政策欠協(xié)協(xié)調(diào)。考考察發(fā)現(xiàn)現(xiàn)：滇池池總體印印象是滇滇池水污污染治理理做了很很多工作作，但水水質(zhì)仍然然很差。關(guān)于滇池池水污染染防治，我我們建議議：（11）開展展滇池流流域水生生態(tài)環(huán)境境普查工

20、工作，為為今后的的治理工工作提供供基礎(chǔ)數(shù)數(shù)據(jù)和科科學(xué)決策策依據(jù)。（2）城城市生活活污染源源的一體體化治理理。一是是統(tǒng)籌建建設(shè)城鎮(zhèn)鎮(zhèn)污水處處理系統(tǒng)統(tǒng)。二是是嘗試城城市生活活污水處處理系統(tǒng)統(tǒng)的市場場化運(yùn)作作方式。三是建建設(shè)與污污水處理理系統(tǒng)市市場化運(yùn)運(yùn)作相適適應(yīng)的管管理機(jī)構(gòu)構(gòu)、政策策和法規(guī)規(guī)體制，核核心問題題是協(xié)調(diào)調(diào)水利、城建、公用和和環(huán)保部部門之間間的業(yè)務(wù)務(wù)關(guān)系，做做到責(zé)任任明確、分工負(fù)負(fù)責(zé)。（33）加強(qiáng)強(qiáng)農(nóng)業(yè)面面源的綜綜合防治治。一是是對面源源污染進(jìn)進(jìn)行系統(tǒng)統(tǒng)地調(diào)查查研究。二是新新型農(nóng)業(yè)業(yè)生產(chǎn)技技術(shù)的開開發(fā)和應(yīng)應(yīng)用，如如平衡施施肥、田田間保肥肥、秸稈稈還田技技術(shù)。三三是在轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變當(dāng)?shù)氐剞r(nóng)民生生產(chǎn)

21、生活活方式和和農(nóng)業(yè)產(chǎn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)構(gòu)調(diào)整上上加強(qiáng)研研究和實(shí)實(shí)踐。四四是探討討面源綜綜合治理理的方式式方法，包包括生態(tài)態(tài)農(nóng)業(yè)、小流域域治理、退耕還還林、小小城鎮(zhèn)建建設(shè)等措措施的綜綜合運(yùn)用用。（44）治理理滇池水水體和底底泥污染染。在內(nèi)內(nèi)源與外外源治理理的問題題上，應(yīng)應(yīng)是先外外源，后后內(nèi)源，先先截污治治污，后后考慮污污染水體體和底泥泥的處理理。（55）開展展滇池水水污染治治理的綜綜合戰(zhàn)略略規(guī)劃研研究。5 未來來水污染染趨勢與與10大大戰(zhàn)略對對策本研究基基于中國國城市用用水需求求預(yù)測數(shù)數(shù)據(jù)，對對未來城城市水污污染以及及農(nóng)業(yè)面面源和畜畜禽養(yǎng)殖殖業(yè)的污污染排放放進(jìn)行了了宏觀預(yù)預(yù)測。根根據(jù)預(yù)測測，20010年年

22、全國CCOD排排放量預(yù)預(yù)計在227822萬噸（低低方案）與與35225萬噸噸（高方方案）之之間，遠(yuǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過過全國的的水環(huán)境境容量8800萬萬噸。與與20000年全全國COOD排放放量（不不包括畜畜禽養(yǎng)殖殖業(yè)排放放CODD量）相相比，220100年COOD排放放量預(yù)計計增長9921444。由由此可見見，未來來10年年中國水水污染控控制的任任務(wù)十分分嚴(yán)峻。根據(jù)國家家環(huán)?？偪偩肿罱瓿傻牡膰壹噎h(huán)境安安全戰(zhàn)略略研究報報告，未未來100年中國國的環(huán)境境保護(hù)目目標(biāo)初步步確定為為：切實(shí)實(shí)控制住住環(huán)境污污染，重重點(diǎn)地區(qū)區(qū)環(huán)境質(zhì)質(zhì)量有所所改善，初初步遏制制生態(tài)環(huán)環(huán)境惡化化的狀況況，建成成一批經(jīng)經(jīng)濟(jì)快速速發(fā)展

23、、環(huán)境清清潔優(yōu)美美、生態(tài)態(tài)良性循循環(huán)的城城市和地地區(qū)。而而國家家環(huán)境保保護(hù)“十五”計劃規(guī)規(guī)定，“十五”期間水水污染防防治的目目標(biāo)為：（1）70%地級以上城市地表水環(huán)境質(zhì)量按功能區(qū)劃達(dá)標(biāo)；（2）重點(diǎn)城市水體質(zhì)量按功能區(qū)達(dá)標(biāo)；（3）廢水中化學(xué)需氧量排放量控制在1350萬噸；其中工業(yè)廢水中化學(xué)需氧量排放量控制在650萬噸；（4）工業(yè)用水重復(fù)利用率達(dá)到70；（5）全國城市生活污水集中處理率達(dá)到50。為了實(shí)現(xiàn)現(xiàn)上述目目標(biāo)，我我們建議議在未來來10年年水污染染防治中中，實(shí)施施下列110大戰(zhàn)戰(zhàn)略對策策：（1）實(shí)實(shí)施長期期的水污污染防治治戰(zhàn)略。水污染染防治是是一項(xiàng)長長期任務(wù)務(wù)，要有有長遠(yuǎn)的的戰(zhàn)略。階段性性防治

24、目目標(biāo)不能能定得過過高，否否則不能能實(shí)現(xiàn)。應(yīng)根據(jù)據(jù)不同的的控制時時期，確確定不同同的污染染物控制制重點(diǎn)。地方政政府應(yīng)擯擯棄“只顧GGDP，不不顧C(jī)OOD”的傳統(tǒng)統(tǒng)做法，大大力發(fā)展展循環(huán)經(jīng)經(jīng)濟(jì)。（2）堅堅持節(jié)水水在先治治污在后后的方針針。節(jié)約約用水不不僅可以以緩解中中國的水水資源短短缺，同同時也是是減輕水水污染的的根本途途徑。節(jié)節(jié)約用水水不僅可可以降低低用水成成本，而而且還可可以降低低水污染染治理成成本，是是防治水水污染的的“雙贏”戰(zhàn)略。因此農(nóng)農(nóng)業(yè)、工工業(yè)和城城市都要要提高用用水效率率，從源源頭削減減污水排排放量和和污染負(fù)負(fù)荷，建建立節(jié)水水防污型型社會。要完善善節(jié)水管管理制度度，建立立合理的的水

25、價形形成機(jī)制制。（3）堅堅持河海海湖庫統(tǒng)統(tǒng)籌陸海海兼顧。首先要要從體制制上消除除目前的的陸海兩兩個環(huán)境境保護(hù)部部門的狀狀況，把把國家海海洋局相相應(yīng)的環(huán)環(huán)境保護(hù)護(hù)職能并并入國家家環(huán)保總總局。要要加強(qiáng)海海洋環(huán)境境統(tǒng)一監(jiān)監(jiān)督管理理，控制制陸源和和水產(chǎn)養(yǎng)養(yǎng)殖污染染。建立立“陸源污污染源河流支支流流流域海海洋”水污染染控制系系統(tǒng)。（4）實(shí)實(shí)施更加加嚴(yán)格的的排放總總量控制制。科學(xué)學(xué)實(shí)施水水污染物物排放總總量控制制，應(yīng)以以流域規(guī)規(guī)劃和水水環(huán)境功功能區(qū)劃劃為基礎(chǔ)礎(chǔ)，依據(jù)據(jù)流域的的水環(huán)境境容量，合合理確定定允許納納污量和和水資源源開發(fā)利利用總量量；建立立以重點(diǎn)點(diǎn)污染源源為主體體的排放放總量控控制體系系。（5）以

26、以新型工工業(yè)推動動工業(yè)污污染削減減。進(jìn)一一步調(diào)整整工業(yè)結(jié)結(jié)構(gòu)，推推行清潔潔生產(chǎn)。要重點(diǎn)點(diǎn)解決造造紙及紙紙制品業(yè)業(yè)、食品品及飲料料制造業(yè)業(yè)兩大行行業(yè)的水水污染問問題。建建議首先先在鋼鐵鐵、電力力、化工工、煤炭炭等行業(yè)業(yè)大力推推廣廢水水的閉路路循環(huán)技技術(shù)。大大力開展展工業(yè)節(jié)節(jié)水減污污，對水水污染重重點(diǎn)排放放行業(yè)嚴(yán)嚴(yán)格實(shí)行行用水定定額、循循環(huán)用水水定額和和節(jié)水標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。以以循環(huán)經(jīng)經(jīng)濟(jì)為指指導(dǎo)理論論，大力力建設(shè)生生態(tài)工業(yè)業(yè)園區(qū)，實(shí)實(shí)現(xiàn)新型型工業(yè)化化道路。（6）推推進(jìn)城市市污水資資源化“革命”進(jìn)程。加強(qiáng)和和完善城城鎮(zhèn)污水水收集處處理系統(tǒng)統(tǒng)。20005年年全國城城市污水水處理率率必須達(dá)達(dá)到455，22010

27、0年全國國城市污污水處理理率必須須達(dá)到660%，全全國1113個重重點(diǎn)城市市的污水水處理率率達(dá)到770。為了實(shí)實(shí)現(xiàn)“工業(yè)增增產(chǎn)不增增污”，20010年年污水回回用和資資源化的的廢水水水量必須須達(dá)到1140億億噸。（7）以以生態(tài)農(nóng)農(nóng)業(yè)促進(jìn)進(jìn)面源污污染防治治。目前前，中國國對面源源污染的的調(diào)查和和研究十十分薄弱弱，底數(shù)數(shù)不清是是研究對對策的最最大障礙礙。因而而，開展展面源污污染的調(diào)調(diào)查和研研究是當(dāng)當(dāng)務(wù)之急急。要發(fā)發(fā)展城市市垃圾高高溫堆肥肥，鼓勵勵農(nóng)民多多施用有有機(jī)肥，在在湖泊、海域富富營養(yǎng)化化嚴(yán)重的的地區(qū)適適當(dāng)提高高化肥價價格或增增收化肥肥銷售稅稅，使化化肥使用用成本高高于有機(jī)機(jī)肥；重重點(diǎn)在“三湖

28、”和長江江三角洲洲、珠江江三角洲洲、黃河河三角洲洲地區(qū)，開開展畜禽禽養(yǎng)殖污污染、面面源污染染的綜合合防治示示范，逐逐步減少少和禁止止使用含含磷洗滌滌劑。（8）保保證重要要水域水水體的生生態(tài)用水水。全社社會尤其其是水利利部門和和環(huán)保部部門應(yīng)該該樹立“生產(chǎn)用用水、生生活用水水和生態(tài)態(tài)用水統(tǒng)統(tǒng)籌兼顧顧”的新的的水資源源觀。建建議國家家環(huán)保部部門與水水利部門門聯(lián)合力力量，對對北方缺缺水地區(qū)區(qū)重要河河流進(jìn)行行研究，確確定這些些河流的的生態(tài)用用水或生生態(tài)流量量，并在在流域水水資源調(diào)調(diào)配中加加以應(yīng)用用。建議議兩個部部門聯(lián)合合研究中中國近550年國國家水利利工程建建設(shè)對生生態(tài)環(huán)境境的影響響。（9）優(yōu)優(yōu)先保護(hù)護(hù)

29、城鄉(xiāng)飲飲用水源源地環(huán)境境。以城城市和農(nóng)農(nóng)村生活活飲用水水水源地地劃分為為重點(diǎn)，組組織制定定全國城城市和農(nóng)農(nóng)村水源源地保護(hù)護(hù)規(guī)劃，特特別要加加快廣大大農(nóng)村地地區(qū)的集集中式水水源地的的劃定工工作。在在水源地地保護(hù)區(qū)區(qū)內(nèi)嚴(yán)格格限制開開發(fā)活動動。200萬以上上人口城城市應(yīng)建建立水源源地水質(zhì)質(zhì)旬報制制度，環(huán)環(huán)保重點(diǎn)點(diǎn)城市要要實(shí)施生生活飲用用水源水水環(huán)境質(zhì)質(zhì)量報告告制度。（10）確確保重大大水利工工程的水水質(zhì)安全全。為了了確保三三峽庫區(qū)區(qū)和南水水北調(diào)東東線這兩兩大工程程的水質(zhì)質(zhì)安全，國國家應(yīng)根根據(jù)規(guī)劃劃確保政政府資金金的投入入，按時時按質(zhì)地地完成相相關(guān)的治治污工程程。加快快建立一一個“保護(hù)者者補(bǔ)償、使用者

30、者付費(fèi)”的水利利工程投投資機(jī)制制。同時時，沿線線地區(qū)應(yīng)應(yīng)加快經(jīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)構(gòu)調(diào)整，對對污染嚴(yán)嚴(yán)重的造造紙、釀釀造和化化工企業(yè)業(yè)實(shí)行關(guān)關(guān)停，嚴(yán)嚴(yán)格控制制畜禽養(yǎng)養(yǎng)殖業(yè)發(fā)發(fā)展及其其污染。6 建立立職責(zé)明明確合力力治污的的管理體體制當(dāng)前，中中國正面面臨著新新一輪的的國務(wù)院院部門機(jī)機(jī)構(gòu)改革革，新的的水法法已經(jīng)經(jīng)頒布實(shí)實(shí)施。水水環(huán)境管管理體制制重構(gòu)問問題已成成為目前前中國水水環(huán)境保保護(hù)和管管理的一一個重要要議題。建議水水環(huán)境管管理體制制改革考考慮以下下6條基基本原則則：（11）充分分考慮水水環(huán)境保保護(hù)、水水資源管管理和水水污染防防治三者者的歷史史依存關(guān)關(guān)系。（22）堅持持水資源源開發(fā)利利用和水水環(huán)境管管理監(jiān)督

31、督職能應(yīng)應(yīng)完全剝剝離分開開的原則則。（33）充分分考慮中中國現(xiàn)行行“多龍治治水”的格局局以及“流域管管理和區(qū)區(qū)域管理理相結(jié)合合”的模式式。（44）加強(qiáng)強(qiáng)水環(huán)境境保護(hù)的的統(tǒng)一立立法、統(tǒng)統(tǒng)一規(guī)劃劃、統(tǒng)一一監(jiān)督管管理，加加強(qiáng)水環(huán)環(huán)境監(jiān)測測、水環(huán)環(huán)境信息息發(fā)布。（5）充充分體現(xiàn)現(xiàn)“政府調(diào)調(diào)控、市市場推進(jìn)進(jìn)、分步步實(shí)施、注重協(xié)協(xié)調(diào)”的原則則。（66）考慮慮當(dāng)前水水資源管管理體制制改革以以及相關(guān)關(guān)法律的的背景。6.1 明確政政府部門門的水環(huán)環(huán)境管理理職能水環(huán)境管管理職能能再分配配主要在在水利部部門、環(huán)環(huán)保部門門、建設(shè)設(shè)部門以以及資源源部門之之間，建建議：（1）環(huán)環(huán)保部門門應(yīng)進(jìn)一一步加強(qiáng)強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)執(zhí)法職能能，

32、同時時要切實(shí)實(shí)加強(qiáng)執(zhí)執(zhí)法監(jiān)督督的支撐撐能力。（2）水水利部門門應(yīng)根據(jù)據(jù)水法法和水水污染防防治法組組織全國國的水資資源保護(hù)護(hù)工作，參參與流域域水污染染防治規(guī)規(guī)劃的制制定和實(shí)實(shí)施。水水利部門門應(yīng)樹立立水利工工程的生生態(tài)經(jīng)濟(jì)濟(jì)效益觀觀念。（3）城城建部門門負(fù)責(zé)污污水處理理廠的建建設(shè)規(guī)劃劃，污水水處理廠廠的運(yùn)營營和處理理排放必必須受環(huán)環(huán)保部門門監(jiān)督，污污水處理理廠應(yīng)逐逐步實(shí)現(xiàn)現(xiàn)企業(yè)化化運(yùn)營。（4）農(nóng)農(nóng)業(yè)部門門在環(huán)保保部門的的統(tǒng)一規(guī)規(guī)劃和組組織下，負(fù)負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)業(yè)面源（農(nóng)農(nóng)藥化肥肥污染）治治理工作作，同時時負(fù)責(zé)農(nóng)農(nóng)村地區(qū)區(qū)的飲用用水水質(zhì)質(zhì)保護(hù)。（5）資資源部門門（海洋洋管理部部門）把把相關(guān)的的海洋環(huán)環(huán)境保護(hù)

33、護(hù)職能劃劃入環(huán)保保部門，由由環(huán)保部部門統(tǒng)一一組織管管理海洋洋環(huán)境保保護(hù)工作作。（6）加加強(qiáng)水質(zhì)質(zhì)監(jiān)測能能力建設(shè)設(shè)和管理理。服務(wù)務(wù)于水環(huán)環(huán)境管理理和水污污染治理理的水質(zhì)質(zhì)監(jiān)測項(xiàng)項(xiàng)目應(yīng)由由環(huán)保部部門統(tǒng)一一負(fù)責(zé)、統(tǒng)一規(guī)規(guī)劃、統(tǒng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)，充分分利用環(huán)環(huán)保部門門和水利利部門現(xiàn)現(xiàn)有的監(jiān)監(jiān)測隊(duì)伍伍和設(shè)備備，不搞搞重復(fù)建建設(shè)。（7）加加強(qiáng)環(huán)保保部門有有關(guān)水污污染防治治的內(nèi)部部協(xié)調(diào)工工作，尤尤其是有有關(guān)業(yè)務(wù)務(wù)司之間間在流域域水污染染防治規(guī)規(guī)劃制定定、排放放總量指指標(biāo)分配配、新建建企業(yè)排排污指標(biāo)標(biāo)審批、水環(huán)境境質(zhì)量監(jiān)監(jiān)測、環(huán)環(huán)境統(tǒng)計計等方面面的協(xié)調(diào)調(diào)。6.2 建立流流域水環(huán)環(huán)境管理理協(xié)調(diào)機(jī)機(jī)制（1）根根據(jù)水水法

34、明明確流域域機(jī)構(gòu)職職責(zé)。從從目前重重點(diǎn)流域域的管理理機(jī)構(gòu)設(shè)設(shè)置看，流流域管理理機(jī)構(gòu)是是水利部部的派出出機(jī)構(gòu)。流域水水資源保保護(hù)管理理局也是是水利部部的直屬屬單位，具具有部分分政府職職能的事事業(yè)單位位，因此此其職責(zé)責(zé)應(yīng)定位位在信息息和決策策支持。（2）推推廣流域域水污染染防治聯(lián)聯(lián)席會議議制。根根據(jù)我們們的評估估分析，聯(lián)聯(lián)席會議議制度是是中國目目前較先先進(jìn)的一一種流域域水污染染防治協(xié)協(xié)調(diào)機(jī)制制。我們們建議在在中國下下一步的的流域水水污染防防治以及及國家重重大水利利工程水水環(huán)境保保護(hù)部門門協(xié)調(diào)（如如三峽庫庫區(qū)水污污染防治治、南水水北調(diào)治治污工程程）中，推推廣這種種聯(lián)席會會議機(jī)制制。（3）為為了加強(qiáng)強(qiáng)

35、流域水水環(huán)境質(zhì)質(zhì)量監(jiān)測測及其信信息交流流，強(qiáng)化化流域水水環(huán)境管管理、水水污染防防治以及及水資源源保護(hù)之之間的協(xié)協(xié)調(diào)，國國家環(huán)保?？偩謶?yīng)應(yīng)與水利利部合作作，開發(fā)發(fā)江河湖湖庫水環(huán)環(huán)境質(zhì)量量的統(tǒng)一一評價指指標(biāo)、標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方方法，由由國家環(huán)環(huán)保總局局和水利利部聯(lián)合合發(fā)布流流域水環(huán)環(huán)境質(zhì)量量監(jiān)測報報告以及及全國水水環(huán)境質(zhì)質(zhì)量監(jiān)測測報告。6.3 加強(qiáng)城城市水環(huán)環(huán)境管理理體制改改革城市水污污染防治治管理體體制的改改革建議議是進(jìn)一一步理清清城市水水務(wù)管理理和水環(huán)環(huán)境管理理的關(guān)系系。負(fù)責(zé)責(zé)水務(wù)管管理的機(jī)機(jī)構(gòu)職責(zé)責(zé)應(yīng)是全全面指導(dǎo)導(dǎo)與協(xié)調(diào)調(diào)水資源源的開發(fā)發(fā)與利用用，而負(fù)負(fù)責(zé)水環(huán)環(huán)境管理理的機(jī)構(gòu)構(gòu)職責(zé)是是監(jiān)督水水污染防

36、防治法等等法律的的實(shí)施。建議： （1）城城市水務(wù)務(wù)管理。清晰界界定城市市水務(wù)局局的職責(zé)責(zé)，做到到“政（府府）事（業(yè)業(yè)）分開開，政企企分開”，預(yù)防防水務(wù)腐腐敗的體體制“溫床”。所有有的水務(wù)務(wù)公司都都應(yīng)逐步步與城市市水務(wù)局局脫離關(guān)關(guān)系，同同時引入入市場競競爭機(jī)制制，降低低城市水水務(wù)市場場的壟斷斷性。積積極鼓勵勵民營企企業(yè)和民民間資本本進(jìn)入城城市水務(wù)務(wù)行業(yè)。（2）城城市水環(huán)環(huán)境管理理。建議議城市環(huán)環(huán)境保護(hù)護(hù)管理部部門擬訂訂城市有關(guān)關(guān)水污染染防治政政策、法法規(guī)、規(guī)規(guī)章和標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，并并統(tǒng)一監(jiān)督督執(zhí)行。參與城城市水資資源保護(hù)護(hù)規(guī)劃、城市污污水處理理系統(tǒng)規(guī)規(guī)劃以及及相關(guān)政政策的制制定；組組織制定定水環(huán)境境功能

37、區(qū)區(qū)劃和水水環(huán)境保保護(hù)目標(biāo)標(biāo)，根據(jù)據(jù)水環(huán)境境容量制制定主要要水污染染物排放放總量控控制規(guī)劃劃。組織織制定重重點(diǎn)河流流的水污污染防治治和生態(tài)態(tài)保護(hù)規(guī)規(guī)劃，并并負(fù)責(zé)監(jiān)監(jiān)督實(shí)施施；統(tǒng)一一負(fù)責(zé)城城市轄區(qū)區(qū)水環(huán)境境質(zhì)量（包包括飲用用水源地地的水質(zhì)質(zhì)）監(jiān)測測、水污污染源監(jiān)監(jiān)測以及及相關(guān)的的監(jiān)測信信息發(fā)布布；負(fù)責(zé)責(zé)實(shí)施排排污申報報登記與與水污染染物排污污許可證證、污染染源限期期治理及及污染源源達(dá)標(biāo)排排放制度度，并監(jiān)監(jiān)督檢查查。定期期公布重重點(diǎn)水污污染企業(yè)業(yè)的排污污信息；負(fù)責(zé)跨跨市縣水水質(zhì)監(jiān)控控斷面以以及市水水環(huán)境質(zhì)質(zhì)量監(jiān)控控斷面的的監(jiān)測和和水污染染糾紛；對城市市污水（集集中）處處理廠實(shí)實(shí)行排放放監(jiān)督管管理。

38、在在水務(wù)局局或市政政部門的的委托下下，協(xié)助助監(jiān)測排排入管網(wǎng)網(wǎng)的企業(yè)業(yè)的污水水；負(fù)責(zé)責(zé)組織城城鄉(xiāng)飲用用水源地地的水環(huán)環(huán)境保護(hù)護(hù)工作。6.4 加強(qiáng)水水環(huán)境監(jiān)監(jiān)督管理理能力建建設(shè)無論是在在國家層層面上還還是流域域和城市市層面上上，在合合理配置置水環(huán)境境管理職職能后，重重要的任任務(wù)就是是加強(qiáng)相相應(yīng)的水水環(huán)境管管理能力力建設(shè)。建議采采取以下下措施：（1）通通過部門門協(xié)調(diào)提提高管理理能力效效果。目目前，中中國環(huán)境境保護(hù)部部門和水水利部門門之間的的體制沖沖突已經(jīng)經(jīng)給水環(huán)環(huán)境管理理效率造造成了嚴(yán)嚴(yán)重的影影響，甚甚至某種種程度上上影響了了這兩個個政府部部門的公公眾形象象。建議議兩個部部門根據(jù)據(jù)水污污染防治治法和

39、和新的水水法，建建立部門門定期協(xié)協(xié)調(diào)機(jī)制制，解決決水環(huán)境境保護(hù)中中的技術(shù)術(shù)和管理理銜接問問題。當(dāng)當(dāng)前，最最需要協(xié)協(xié)調(diào)的是是環(huán)保部部門開展展的水環(huán)環(huán)境功能能區(qū)劃和和水利部部門的水水功能區(qū)區(qū)劃工作作。（2）加加強(qiáng)水環(huán)環(huán)境管理理的基礎(chǔ)礎(chǔ)工作。建議環(huán)環(huán)保部門門與水利利部門一一起，加加快開展展水環(huán)境境功能區(qū)區(qū)劃編制制工作，提提出全國國十大水水域的水水環(huán)境功功能區(qū)劃劃以及全全國重點(diǎn)點(diǎn)環(huán)境保保護(hù)城市市的水環(huán)環(huán)境功能能區(qū)劃。水環(huán)境境功能區(qū)區(qū)劃應(yīng)與與水污染染物排放放總量控控制、流流域水污污染防治治規(guī)劃、入河重重點(diǎn)污染染源排污污許可證證管理等等相銜接接。水環(huán)環(huán)境功能能區(qū)劃應(yīng)應(yīng)堅持高高環(huán)境功功能水域域高標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)保護(hù)、

40、低環(huán)境境功能水水域低標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)護(hù)的原則則。（3）加加強(qiáng)水環(huán)環(huán)境質(zhì)量量和污染染源的排排放監(jiān)測測。建議議整合環(huán)環(huán)境保護(hù)護(hù)部門和和水利部部門的水水環(huán)境監(jiān)監(jiān)測力量量，重點(diǎn)點(diǎn)加強(qiáng)國國家7大大水域的的水環(huán)境境質(zhì)量自自動監(jiān)測測和跨省?。ㄊ校鄶嗝嫠|(zhì)質(zhì)監(jiān)測。建議環(huán)環(huán)保部門門在5年年之內(nèi)完完成全國國重點(diǎn)污污染源的的排放自自動在線線監(jiān)測。環(huán)保部部門和水水利部門門應(yīng)向社社會公開開水環(huán)境境質(zhì)量監(jiān)監(jiān)測信息息，提高高水文和和水質(zhì)監(jiān)監(jiān)測信息息的使用用效率。7 提高高水污染染防治政政策的綜綜合效率率我們認(rèn)為為，中國國水污染染防治當(dāng)當(dāng)務(wù)之急急并不是是要創(chuàng)造造許多新新的環(huán)境境管理手手段，而而是應(yīng)該該花大力力氣完善善和改革革現(xiàn)有

41、的的環(huán)境政政策手段段，實(shí)施施不同污污染源分分類指導(dǎo)導(dǎo)管理，實(shí)實(shí)現(xiàn)政策策手段最最佳的集集成效果果和綜合合管理效效率。7.1 建立基基于排污污許可證證的一體體化管理理鏈建議在未未來100年，加加強(qiáng)環(huán)境境政策手手段的改改革，建建立一個個以控制制排放總總量為目目標(biāo)、排排污許可可證為核核心管理理手段，實(shí)實(shí)現(xiàn)“污染物物排放總總量污污染物排排放標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)環(huán)境境影響評評價排排污許可可證限限期治理理目標(biāo)標(biāo)責(zé)任制制”一體化化的管理理鏈。（1）抓抓緊制定定和實(shí)施施國家家主要污污染物排排放總量量控制管管理辦法法。制制定有效效的國家家、地方方和落實(shí)實(shí)到企業(yè)業(yè)的總量量控制計計劃；建建立科學(xué)學(xué)、公平平、合理理、公正正的污染染物

42、排放放總量分分配方法法；國家家實(shí)行指指導(dǎo)性污污染物排排放總量量控制指指標(biāo)，直直接對跨跨省流域域、區(qū)域域總量控控制計劃劃實(shí)施管管理與考考核；把把一定時時期（如如5年）的的企業(yè)總總量控制制指標(biāo)納納入企業(yè)業(yè)排污許許可證中中。（2）明明確排污污許可證證的法律律地位，制制定排污污許可證證的管理理辦法，樹樹立排污污許可證證在環(huán)境境管理中中的權(quán)威威地位；實(shí)行排排污許可可證一證證式管理理；根據(jù)據(jù)排污企企業(yè)的污污染貢獻(xiàn)獻(xiàn)份額和和行業(yè)特特點(diǎn)，推推行“全面發(fā)發(fā)證、分分類管理理”；統(tǒng)一一排污許許可證核核發(fā)主體體的一致致性，有有條件的的地區(qū)可可以開展展排污許許可證第第三方或或中介機(jī)機(jī)構(gòu)審核核與年審審的試點(diǎn)點(diǎn)；在推推行排

43、污污許可證證時，要要實(shí)行分分類指導(dǎo)導(dǎo)和分步步實(shí)施。對國家家環(huán)境保保護(hù)重點(diǎn)點(diǎn)區(qū)域/流域（如如332211地地區(qū)和三三峽庫區(qū)區(qū)和南水水北調(diào)治治污規(guī)劃劃區(qū)域）、1133個國家家環(huán)境保保護(hù)重點(diǎn)點(diǎn)城市、國家環(huán)環(huán)境保護(hù)護(hù)模范城城市以及及各級政政府劃定定的排放放總量控控制地區(qū)區(qū)，實(shí)行行基于環(huán)環(huán)境容量量總量控控制的排排污許可可證一證證式管理理；建議議建立與與排污許許可證相相配套的的靈活達(dá)達(dá)證機(jī)制制，允許許排放指指標(biāo)有償償轉(zhuǎn)讓或或者買賣賣；對城城鎮(zhèn)污水水處理廠廠實(shí)行排排污許可可證管理理；盡快快按流域域或城市市建立試試點(diǎn)性的的排污交交易市場場。（3）適適時制定定超前排排放標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)，并提提前告知知排污者者，使污污染源

44、提提前做出出經(jīng)濟(jì)有有效的污污染控制制安排；在排放放標(biāo)準(zhǔn)中中全面引引入排放放績效標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，以以此鼓勵勵企業(yè)實(shí)實(shí)行清潔潔生產(chǎn)，降降低能源源資源消消耗和污污染排放放強(qiáng)度；政府批批準(zhǔn)的環(huán)環(huán)境影響響評價報報告書中中的主要要結(jié)論，應(yīng)應(yīng)在排污污許可證證中加以以體現(xiàn)，如如批準(zhǔn)的的排污總總量、排排污口位位置、排排放監(jiān)測測要求等等；“三同時時”項(xiàng)目環(huán)環(huán)保部門門驗(yàn)收合合格的企企業(yè)，發(fā)發(fā)給正式式排污許許可證，“三同時”項(xiàng)目環(huán)保部門驗(yàn)收不合格的企業(yè)，發(fā)給臨時排污許可證，并限期整改達(dá)到規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)和總量控制要求；對于核發(fā)臨時排污許可證的企業(yè)，在排污許可證中應(yīng)明確限期治理的要求。限期治理企業(yè)在限期治理階段，應(yīng)向地方環(huán)保部門

45、交回臨時排污許可證。不允許限期治理企業(yè)進(jìn)行排污指標(biāo)買賣；對于已經(jīng)關(guān)停并轉(zhuǎn)的企業(yè)，環(huán)保部門應(yīng)收回排污許可證以及相應(yīng)的排放指標(biāo)；加強(qiáng)地方政府環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的考核，尤其是在對市委領(lǐng)導(dǎo)和市政府領(lǐng)導(dǎo)的考核中，應(yīng)加入環(huán)境保護(hù)的相關(guān)考核內(nèi)容。7.2 運(yùn)用市市場經(jīng)濟(jì)濟(jì)手段削削減水污污染在市場經(jīng)經(jīng)濟(jì)條件件下，應(yīng)應(yīng)體現(xiàn)“污染者者付費(fèi)”和“使用者者付費(fèi)”的原則則，制定定有利于于水污染染防治的的經(jīng)濟(jì)政政策，通通過價格格、稅收收、信貸貸等經(jīng)濟(jì)濟(jì)政策，調(diào)調(diào)動企業(yè)業(yè)和公眾眾參與水水污染防防治的積積極性，增增加水污污染防治治的投入入。（1）逐逐步推行行全成本本水價政政策。從費(fèi)用用和成本本角度來來看，水水價應(yīng)該該充分反反映

46、表征征水資源源稀缺性性的水資資源費(fèi)、水資源源生產(chǎn)和和管理成成本、可可持續(xù)生生產(chǎn)的合合理利潤潤以及水水資源使使用的環(huán)環(huán)境成本本等費(fèi)用用。這應(yīng)應(yīng)該是水水價改革革的一個個理論目目標(biāo)。從從長期的的角度看看，供水水價格乃乃至污水水處理價價格都應(yīng)應(yīng)充分體體現(xiàn)不同同用戶不不同價格格的原則則，從而而逐步實(shí)實(shí)現(xiàn)水資資源和水水環(huán)境容容量資源源的最佳佳配置。（2）合合理配置置水資源源和水環(huán)環(huán)境容量量資源。實(shí)施分分水定額額制和排排污許可可證制。分水定定額應(yīng)保保證必要要產(chǎn)業(yè)正正常生產(chǎn)產(chǎn)，禁止止靠買水水權(quán)經(jīng)營營。按照照以基本本用量為為標(biāo)準(zhǔn)的的生活用用水（如如8噸/戶），以以萬元國國內(nèi)生產(chǎn)產(chǎn)總值耗耗水為標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的生生產(chǎn)用水水

47、和必要要的生態(tài)態(tài)用水來來規(guī)定分分水定額額，優(yōu)化化配置水水資源；任何用用戶通過過交納水水資源費(fèi)費(fèi)（稅），獲獲得取水水許可證證來取得得水資源源的使用用權(quán)；積積極開展展流域范范圍內(nèi)的的水權(quán)交交易試點(diǎn)點(diǎn)；積極極開展流流域范圍圍內(nèi)的水水污染物物排放交交易和流流域補(bǔ)償償機(jī)制試試點(diǎn)。但但前提條條件是上上下游都都應(yīng)首先先保證河河流有一一定的生生態(tài)用水水或生態(tài)態(tài)流量。（3）繼繼續(xù)改革革排污收收費(fèi)制度度。建議議利用排排污收費(fèi)費(fèi)制度促促進(jìn)企業(yè)業(yè)達(dá)標(biāo)（排排放標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)）達(dá)證證（排污污許可證證）排放放。對超超過排污污許可證證規(guī)定的的排放總總量指標(biāo)標(biāo)的企業(yè)業(yè)，實(shí)行行超證（排排污許可可證）加加倍征收收排污費(fèi)費(fèi)。擴(kuò)大大排污收收費(fèi)

48、的征征收范圍圍，尤其其是要加加強(qiáng)對畜畜禽養(yǎng)殖殖業(yè)污染染排放的的排污費(fèi)費(fèi)征收。可以考考慮對達(dá)達(dá)到清潔潔生產(chǎn)要要求、污污染排放放績效好好的企業(yè)業(yè)實(shí)行排排污費(fèi)減減半征收收。（4）全全面加快快征收城城鎮(zhèn)污水水處理費(fèi)費(fèi)。全國國所有城城鎮(zhèn)都應(yīng)應(yīng)開征污污水處理理費(fèi)，目目前已經(jīng)經(jīng)開征污污水處理理費(fèi)的城城鎮(zhèn)應(yīng)逐逐步加快快提高收收費(fèi)價格格；應(yīng)逐逐步把污污水處理理費(fèi)提高高到社會會污水處處理平均均價格的的水平，即即包括工工程費(fèi)、服務(wù)費(fèi)費(fèi)和資本本費(fèi)用在在內(nèi)，實(shí)實(shí)現(xiàn)保本本微利；改革污污水處理理費(fèi)的征征收辦法法，對居居民和服服務(wù)行業(yè)業(yè)，按用用水量征征收，對對企業(yè)，應(yīng)應(yīng)根據(jù)主主要污染染物（如如CODD、總氮氮、總磷磷）排放放

49、量收費(fèi)費(fèi)。（5）實(shí)實(shí)行有利利于水污污染防治治的稅收收政策。逐步降降低或取取消不利利于環(huán)境境的農(nóng)業(yè)業(yè)補(bǔ)貼或或者重新新設(shè)計農(nóng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼貼使其有有利于水水環(huán)境保保護(hù)；應(yīng)應(yīng)加快開開征含磷磷洗滌劑劑稅，有有效控制制湖泊的的富營養(yǎng)養(yǎng)化；在在條件成成熟時，取取消現(xiàn)行行的水資資源費(fèi)，開開征水資資源稅；對高耗耗水的項(xiàng)項(xiàng)目實(shí)行行高稅收收政策，對對城市污污水處理理以及污污水綜合合利用的的營業(yè)稅稅、所得得稅和增增值稅實(shí)實(shí)行稅收收減免優(yōu)優(yōu)惠政策策。7.3 鼓勵實(shí)實(shí)施自愿愿性污染染預(yù)防手手段與命令控控制手段段相比，自自愿性手手段為受受控對象象提供了了更多的的靈活性性和政策策選擇空空間。從從發(fā)達(dá)國國家的環(huán)環(huán)境管理理來看，自自

50、愿性手手段已成成為環(huán)境境政策的的一種發(fā)發(fā)展趨勢勢。建議議對這些些手段進(jìn)進(jìn)行下列列改革和和完善。（1）清清潔生產(chǎn)產(chǎn)。根據(jù)據(jù)企業(yè)污污染物的的排放情情況，定定期公布布污染嚴(yán)嚴(yán)重的企企業(yè)名單單，為公公眾監(jiān)督督企業(yè)實(shí)實(shí)施清潔潔生產(chǎn)提提供依據(jù)據(jù)。同時時，對達(dá)達(dá)到清潔潔生產(chǎn)要要求或標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的企企業(yè)也應(yīng)應(yīng)進(jìn)行公公告；大大力推行行節(jié)能、節(jié)水，實(shí)實(shí)施重點(diǎn)點(diǎn)行業(yè)的的能耗和和用水定定額標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)。建立立適合中中國國情情的主要要行業(yè)清清潔生產(chǎn)產(chǎn)的工藝藝和環(huán)境境標(biāo)準(zhǔn)；國家設(shè)設(shè)立的環(huán)環(huán)境保護(hù)護(hù)補(bǔ)助資資金可以以用于清清潔生產(chǎn)產(chǎn)項(xiàng)目以以及中小小企業(yè)的的清潔生生產(chǎn)審計計補(bǔ)助；建立綠綠色采購購制度，鼓鼓勵清潔潔生產(chǎn)，鼓鼓勵公眾眾購買和和

51、使用具具有節(jié)能能、節(jié)水水、廢物物再生利利用等環(huán)環(huán)境與資資源保護(hù)護(hù)方面的的認(rèn)證標(biāo)標(biāo)志的產(chǎn)產(chǎn)品；企企業(yè)清潔潔生產(chǎn)的的要求和和實(shí)施情情況，應(yīng)應(yīng)在企業(yè)業(yè)排污許許可證中中得到體體現(xiàn)。獲獲得清潔潔生產(chǎn)認(rèn)認(rèn)證的企企業(yè)，可可以享受受排污許許可證年年審免審審待遇。（2）環(huán)環(huán)境管理理體系（IISO1140000）。建立一一套管理理辦法，協(xié)協(xié)調(diào)清潔潔生產(chǎn)、ISOO140000、環(huán)境標(biāo)標(biāo)志這三三項(xiàng)制度度與企業(yè)業(yè)污染物物排放總總量控制制，建立立以清潔潔生產(chǎn)為為龍頭的的企業(yè)污污染預(yù)防防體系。創(chuàng)建一一批ISSO1440000國家高高新技術(shù)術(shù)示范區(qū)區(qū)，建設(shè)設(shè)若干個個國家生生態(tài)工業(yè)業(yè)示范園園區(qū)，推推動循環(huán)環(huán)經(jīng)濟(jì)和和生態(tài)工工業(yè)的

52、發(fā)發(fā)展。（3）環(huán)環(huán)境標(biāo)志志。環(huán)境標(biāo)標(biāo)志應(yīng)充充分體現(xiàn)現(xiàn)節(jié)水減減污、節(jié)節(jié)能降耗耗方面的的要求。獲得ISSO1440000認(rèn)證的的企業(yè)，可可以享受受排污許許可證年年審免審審待遇。7.4 通過信信息公開開促進(jìn)水水污染防防治利用市場場的需求求方對污污染排放放企業(yè)的的監(jiān)督，對對污染企企業(yè)形成成強(qiáng)大的的社會和和公眾壓壓力，是是一項(xiàng)十十分經(jīng)濟(jì)濟(jì)有效的的制度。企業(yè)環(huán)環(huán)境信息息公開已已經(jīng)在中中國一些些經(jīng)濟(jì)較較為發(fā)達(dá)達(dá)的地區(qū)區(qū)得到了了很好的的應(yīng)用，而而且對促促進(jìn)企業(yè)業(yè)削減污污染和提提高公眾眾環(huán)境意意識起到到了顯著著的作用用。建議議：（1）向向公眾廣廣泛宣傳傳有關(guān)的的環(huán)境保保護(hù)知識識，公布布嚴(yán)重污污染的企企業(yè)名單單，

53、設(shè)立立污染舉舉報電話話和信箱箱。政府府定期向向公眾公公布有關(guān)關(guān)地區(qū)的的環(huán)境污污染狀況況、近中中期可能能建設(shè)的的有污染染的項(xiàng)目目名單以以及對一一些污染染事故的的查處結(jié)結(jié)果。（2）開開展上市市公司的的環(huán)境績績效評估估和環(huán)境境信息公公告、國國家重點(diǎn)點(diǎn)污染源源的環(huán)境境績效公公告、全全國水環(huán)環(huán)境質(zhì)量量信息公公告、重重點(diǎn)治理理流域重重點(diǎn)污染染源排放放信息公公告等。對水污污染重點(diǎn)點(diǎn)行業(yè)（如如造紙、釀造等等）開展展企業(yè)排排放績效效公開。8 構(gòu)筑筑與市場場經(jīng)濟(jì)相相適應(yīng)的的投融資資體系根據(jù)國國家環(huán)境境保護(hù)“十五”計劃，中中國“十五”期間環(huán)環(huán)境保護(hù)護(hù)投資需需求為70000億元元，約占占同期國國內(nèi)生產(chǎn)產(chǎn)總值的的1.3

54、3，其其中水污污染治理理投資227000億元，新新增化學(xué)學(xué)需氧量量削減能能力5000萬噸噸。根據(jù)據(jù)我們的的預(yù)測，在在“工業(yè)增增產(chǎn)不增增污”的前提提下，要要實(shí)現(xiàn)220100年全國國水環(huán)境境質(zhì)量好好轉(zhuǎn)的目目標(biāo)，那那么20010年年、20030年年和20050年年全國城城市（包包括縣城城所在的的鎮(zhèn)）污污水處理理率必須須分別達(dá)達(dá)到500%、880和和95。按照照每噸/日污水水處理投投資20000元元（含管管網(wǎng)建設(shè)設(shè)投資）考考慮，220000年220100年和220100年220300年期間間城市污污水處理理廠建設(shè)設(shè)投資每每年需求求分別為為1611億元、1000億元左左右。按按照0.8元/噸的運(yùn)運(yùn)行費(fèi)用

55、用（包括括折舊），220100年和220300年城市市污水處處理運(yùn)行行費(fèi)用就就每年分分別高達(dá)達(dá)2566億元和和5444億元。很顯然然，如果果沒有一一個有效效的污染染防治投投融資機(jī)機(jī)制，那那么實(shí)現(xiàn)現(xiàn)這些目目標(biāo)是幾幾乎不可可能的。8.1 明確界界定水污污染治理理投資事事權(quán)隨著中國國市場經(jīng)經(jīng)濟(jì)體制制的逐步步建立，政政府作為為環(huán)境管管理與監(jiān)監(jiān)督者，必必須充分分利用法法律規(guī)章章和必要要的經(jīng)濟(jì)濟(jì)桿桿對對企業(yè)的的環(huán)境行行為進(jìn)行行監(jiān)督管管理，借借助政策策資源創(chuàng)創(chuàng)立水污污染治理理市場。不同的的投資主主體在水水污染防防治方面面的作用用是有明明顯區(qū)別別的。政政府的投投資方向向應(yīng)是重重要的污污染治理理項(xiàng)目和和城市污污

56、水治理理設(shè)施以以及補(bǔ)貼貼企業(yè)污污染治理理和技術(shù)術(shù)改造及及更新。企業(yè)的的資金應(yīng)應(yīng)投向其其自身的的污染治治理項(xiàng)目目，或者者投資于于水污染染治理產(chǎn)產(chǎn)業(yè)。民民間資本本可以投投向污染染治理設(shè)設(shè)施的企企業(yè)化運(yùn)運(yùn)營。國國際資本本可以通通過貸款款等形式式給政府府或企業(yè)業(yè)，或者者以BOOT方式式投資建建設(shè)和運(yùn)運(yùn)營污水水處理廠廠。未來100年，國國家應(yīng)從從5個方方面加大大對環(huán)保保的投入入：第一一，建立立公共財財政，把把環(huán)保支支出納入入各級財財政預(yù)算算；第二二，直接接投資或或補(bǔ)助重重點(diǎn)工程程建設(shè)，如如繼續(xù)發(fā)發(fā)行國債債。第三三，加大大對企業(yè)業(yè)的貸款款，即對對企業(yè)的的污染治治理、清清潔生產(chǎn)產(chǎn)進(jìn)行貸貸款貼息息；第四四，利

57、用用財政轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移支付付的手段段，支援援西部大大開發(fā)的的生態(tài)保保護(hù)建設(shè)設(shè)；第五五，通過過改革排排污收費(fèi)費(fèi)制度，增增加政府府的環(huán)境境保護(hù)投投入。這這些投入入的增加加將直接接提高水水污染防防治投資資的增加加。8.2 建立城城市污水水處理投投融資體體系建議從以以下5個個方面著著手，改改革和建建立城市市環(huán)境基基礎(chǔ)設(shè)施施的投融融資體系系：（1）增增加政府府環(huán)境保保護(hù)投入入。建立立政府公公共財政政預(yù)算制制度，在在中央和和地方財財政支出出預(yù)算科科目中建建立環(huán)境境保護(hù)財財政支出出預(yù)算科科目，繼繼續(xù)穩(wěn)定定、提高高政府財財政對環(huán)環(huán)境保護(hù)護(hù)的支出出，尤其其是城市市污水處處理設(shè)施施的投入入；開征征污染產(chǎn)產(chǎn)品稅，為為增加財

58、財政環(huán)保保支出提提供新的的財政收收入來源源；建議議建立中中央、地地方或跨跨地區(qū)的的環(huán)境保保護(hù)投資資基金或或國家環(huán)環(huán)境保護(hù)護(hù)投資公公司；國國家利用用財政資資源建立立水污染染治理基基金，對對城市（特特別是貧貧困地區(qū)區(qū)）污水水處理廠廠建設(shè)給給予投資資補(bǔ)助或或貸款貼貼息；對對缺水地地區(qū)，國國家和地地方財政政對生態(tài)態(tài)環(huán)境用用水給予予補(bǔ)償。（2）推推行公私私合營（PPPP）模模式。政府部部門（尤尤其是地地方政府府）要轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變城市市污水處處理只能能由政府府投資建建設(shè)、國國有單位位負(fù)責(zé)運(yùn)運(yùn)營管理理的傳統(tǒng)統(tǒng)觀念，采采用多種種企業(yè)化化經(jīng)營方方式建設(shè)設(shè)和運(yùn)營營城市污污水處理理廠；目目前依然然按事業(yè)業(yè)單位運(yùn)運(yùn)營的污污水

59、處理理廠應(yīng)須須加快改改革，逐逐步實(shí)施施城市污污水處理理的特許許經(jīng)營。這些事事業(yè)單位位要在清清產(chǎn)核資資、明晰晰產(chǎn)權(quán)的的基礎(chǔ)上上，按公公司法改改造成獨(dú)獨(dú)立的企企業(yè)法人人。暫不不具備改改制條件件的，可可采取目目標(biāo)管理理的方式式，與政政府簽訂訂委托經(jīng)經(jīng)營或服服務(wù)合同同，提供供污水處處理的經(jīng)經(jīng)營服務(wù)務(wù)；鼓勵勵企業(yè)通通過招投投標(biāo)方式式獨(dú)資、合資或或者租賃賃承包現(xiàn)現(xiàn)有的城城市污水水處理設(shè)設(shè)施的運(yùn)運(yùn)營管理理。鼓勵勵將現(xiàn)有有的污水水處理設(shè)設(shè)施在資資產(chǎn)評估估的基礎(chǔ)礎(chǔ)上，通通過招標(biāo)標(biāo)實(shí)現(xiàn)經(jīng)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)讓，盤盤活存量量資產(chǎn)。盤活的的資金要要用于城城市污水水處理設(shè)設(shè)施的建建設(shè)；國國家應(yīng)提提出指導(dǎo)導(dǎo)性的城城市污水水處理廠廠

60、建設(shè)投投資的合合理利潤潤回報率率或投資資回報率率。建議議企業(yè)投投資建設(shè)設(shè)運(yùn)營城城市污水水處理廠廠，項(xiàng)目目資本金金應(yīng)占總總投資的的30以上，經(jīng)經(jīng)營期限限可以超超過200年；承承擔(dān)城市市污水處處理設(shè)施施特許經(jīng)經(jīng)營的企企業(yè)必須須具備相相應(yīng)的從從業(yè)資質(zhì)質(zhì)，擁有有相應(yīng)的的管理和和技術(shù)人人員，其其注冊資資本不低低于承包包經(jīng)營的的污水處處理設(shè)施施年運(yùn)行行費(fèi)的440；政府部部門應(yīng)加加快制定定和實(shí)施施城市污污水處理理設(shè)施建建設(shè)、運(yùn)運(yùn)營、拍拍賣、抵抵押、資資產(chǎn)重組組、資金金補(bǔ)助、收費(fèi)管管理、投投資回報報、市場場準(zhǔn)入、環(huán)境監(jiān)監(jiān)督、中中水回用用等政策策法規(guī)；應(yīng)積極極采用BBOT模模式建設(shè)設(shè)和運(yùn)營營城市污污水處理理廠。