評估指標(biāo)與教育投資：地方公辦高校的發(fā)展

1、評估指標(biāo)與教育投資：地方公辦高校的開展摘要：本文分析了地方公辦高校的投資現(xiàn)狀，對建立高校多元化評估指標(biāo)體系的必要性與必然性作了討論，并對如何加大地方公辦高校的有效投入問題提出了設(shè)想。關(guān)鍵詞：地方公辦高校評估指標(biāo)體系多元化有效投入一、對我國高等教育評估指標(biāo)中辦學(xué)條件的初步考慮施行“高等學(xué)校教學(xué)質(zhì)量與教學(xué)改革工程，是教育部?20222022年教育振興行動方案?中的一項(xiàng)非常重要的內(nèi)容，其中一條頗為引人注目的措施是“實(shí)行以五年為一周期的全國高等學(xué)校教學(xué)質(zhì)量評估制度。事實(shí)上，在上世紀(jì)80年代，我國高校評估就已受到社會的關(guān)注。這些年的探究為建立具有中國特色的高校教學(xué)質(zhì)量評估制度積累了一定經(jīng)歷。然而，高等學(xué)

2、校評估的探究和研究還只能說處在“初級階段，其中一個重要的原因，就是高等學(xué)校投入現(xiàn)狀特別是地方公辦高校投入現(xiàn)狀與評估指標(biāo)的條件要求之間存在著很大的矛盾和現(xiàn)實(shí)上的差距。一是政府對地方公辦高校的投入嚴(yán)重缺乏，與其對國家重點(diǎn)高校的投入相比存在宏大落差，但代表政府的評估卻對不同層次高校的辦學(xué)條件提出了統(tǒng)一要求，對地方公辦高校與對國家重點(diǎn)高校執(zhí)行同一個標(biāo)準(zhǔn)。二是政府對地方公辦高校的投入嚴(yán)重缺乏，但對地方公辦高校的辦學(xué)條件要求卻超過了某些興旺國家?？v觀近年來高等學(xué)校教學(xué)工作程度評估，由于不實(shí)在際的辦學(xué)條件要求，使得不少高校在評估前為解決建立資金問題，向銀行借貸，拖欠企業(yè)工程款，甚至向教職工借款，并擠占教學(xué)業(yè)

3、務(wù)費(fèi)、“人頭費(fèi)等其他費(fèi)用大搞根本建立，以到達(dá)評估的硬件指標(biāo)，形成了將投入的重點(diǎn)放在資源的占有而非放在資源的利用上，有些學(xué)校在評估完畢后出現(xiàn)“江郎財頸現(xiàn)象。盡管專家們在理論中對評估標(biāo)準(zhǔn)也不斷加以修正，使其具有更好的普適性和更強(qiáng)的針對性，教育部公布的?普通高等學(xué)校根本辦學(xué)條件指標(biāo)?教發(fā)20222號)也已將普通高校按學(xué)科不同制定了6類標(biāo)準(zhǔn)。但是每一大類普通高校中，都會有研究型大學(xué)、教學(xué)研究型大學(xué)、教學(xué)型大學(xué)等幾種不同的辦學(xué)定位，不區(qū)別辦學(xué)定位的差異而制定同一種標(biāo)準(zhǔn)，無疑會造成局部高校的過度投入。因此，制定高等學(xué)校辦學(xué)條件指標(biāo)，既應(yīng)區(qū)分學(xué)科類別，又要區(qū)分辦學(xué)定位層次；既要考慮學(xué)校投資主體及其投資實(shí)力，

4、又要考慮學(xué)校自身的造血功能及其潛力大校只有正確面對“窮國辦大教育這一現(xiàn)實(shí)國情，充分表達(dá)分類指導(dǎo)原那么，才能使我們的各項(xiàng)評估收到應(yīng)有的成效。二、地方公辦高校辦學(xué)條件與投資現(xiàn)狀分析1.生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)逐年下降隨著市場經(jīng)濟(jì)體制和國家財政體制的改革，我國地方公辦高校投資體制也進(jìn)展了一系列改革。國家在高教財政方面逐步給地方和高等院校更多的自主權(quán)；高等教育從“免費(fèi)供給，國家大包大攬到教育本錢分擔(dān)，經(jīng)費(fèi)來源多樣化，目的在于調(diào)動社會、地方各級政府和高等院校增加高等教育投資方面的積極性。占全國高校90以上的地方公辦院校，經(jīng)費(fèi)來源及管理均隸屬于省和省以下的地方政府。然而據(jù)教育部、國家統(tǒng)計(jì)局、財政部每年發(fā)布的?全國

5、教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告?顯示，近些年來，地方政府對高校的生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)支出呈逐年下降趨勢(2000年為7309.58元，2001年為6816.23元，2002年為6177.96元，2022年為5772.58元)，已缺乏以維持運(yùn)行本錢，更無力負(fù)擔(dān)固定資產(chǎn)投資。2.自籌資金比重逐年增加據(jù)統(tǒng)計(jì)，高校擴(kuò)招的前三年，政府對高校撥款從1998年的342.6億元增至2001年的613.3億元，增幅近80，但政府撥款占普通高校總投入的比例卻從62.9下降至52.6。最近幾年，這一比例下降得更為厲害。相反，高校自籌收入增幅非常強(qiáng)勁，全國普通高校的自籌收入從1998年的202.2億元增加到2001年的553.

6、3億元，占普通高校總投入的比例從39.1躍升至47.4，成為高校經(jīng)費(fèi)來源的半壁江山。對地方高校來說，為維持學(xué)校的生存和開展，它們最直接最現(xiàn)實(shí)的方法就是向銀行貸款，用明天的錢辦今天的事，有的院校貸款額已是其年收入的數(shù)倍。同時，學(xué)雜費(fèi)收入在自籌資金中也占了較大比例，使得大批高校只有依靠擴(kuò)招來增加收入。3.調(diào)整學(xué)雜費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可行性缺乏一方面高校投入缺乏，另一方面高校的固定資產(chǎn)投入和辦學(xué)本錢卻在絕對地增加。由于科學(xué)技術(shù)和現(xiàn)代教育技術(shù)的不斷進(jìn)步，高校的設(shè)備投入在增加；由于人才競爭的日趨劇烈，高校的人才投入本錢不斷加大，地方高校特別是經(jīng)濟(jì)欠興旺地區(qū)的高校引進(jìn)一名高學(xué)歷、高職稱人才，需要更多的資金投入。但在目前

7、情況下，要調(diào)整學(xué)校收費(fèi)也是非常困難的。一是老百姓的承受才能較差。二是與物價程度不能脫節(jié)太大。三是高等教育群眾化的目的是“不讓一個大學(xué)生因經(jīng)濟(jì)困難而輟學(xué)，收費(fèi)高顯然違犯群眾化的原理。目前我國高校的學(xué)雜費(fèi)程度已到達(dá)居民個人及家庭承受才能的較高值，要在短期內(nèi)大幅度進(jìn)步學(xué)費(fèi)很不現(xiàn)實(shí)。更何況當(dāng)前穩(wěn)定大學(xué)生學(xué)費(fèi)的呼聲很高，這種呼聲不僅來自學(xué)生家長、教育主管部門，也同樣來自高校內(nèi)部。高校的指導(dǎo)和職工更清楚地理解農(nóng)村學(xué)生和一般工薪收入家庭的承受才能，每天都在為貧困生的生活和助學(xué)貸款操心，他們更深切地體會到穩(wěn)定的財政投入、適宜的收費(fèi)對辦學(xué)的重要性。我們也深知，假如完全遵從市場價值規(guī)律的話，學(xué)費(fèi)的上下應(yīng)該表達(dá)它的

8、消費(fèi)消耗和市場需求。但是高等教育是公益性的事業(yè)，它不能完全根據(jù)消費(fèi)本錢來定價。更何況我國是開展中國家，大多數(shù)人民群眾的收入程度還不高，教育消費(fèi)才能還非常有限，按本錢價收學(xué)費(fèi)必然會限制許多優(yōu)秀生入學(xué)，因此，我國高校的學(xué)費(fèi)是難以隨消費(fèi)本錢變動的。再說，由于目前高校仍實(shí)行方案招生，學(xué)費(fèi)未隨供求情況的變化而變化，因此也不可能通過學(xué)費(fèi)變動來約束投資。4.地方高校財務(wù)、債務(wù)狀況個案分析筆者調(diào)查了蘇北經(jīng)濟(jì)欠興旺地區(qū)的兩所普通本科院校。自1999年以來，兩所高校招生規(guī)模呈穩(wěn)步增長的態(tài)勢，年均增長率分別到達(dá)11.9和14.8;在兩校規(guī)模擴(kuò)大的同時，累計(jì)增加校舍面積分別為145995和130024平方米，比199

9、9年原有校舍面積分別增加81.1和83,。(1)基建投入來源。從總體格局而言，兩校投資渠道呈現(xiàn)多元化，主要包括盛市兩級財政撥款、學(xué)校事業(yè)費(fèi)收入結(jié)轉(zhuǎn)和自籌建立資金、通過銀行渠道貸款等。另外，通過國家相繼出臺的相關(guān)政策，以學(xué)校融資、財政貼息、稅費(fèi)減免等非傳統(tǒng)性形式，相對增加了對教育設(shè)施的投入。從投入的總量分析，通過學(xué)校自籌和銀行貸款投入基建的比重占絕大局部，兩院校分別占到總投資的93和95，而政府的投入比重極小，僅有幾個百分點(diǎn)。(2)學(xué)校財務(wù)、債務(wù)狀況及還貸的可能途徑。從總體上說，在“十五期間，隨著招生規(guī)模的擴(kuò)大，學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)的收入有所增加，兩所學(xué)校通過加強(qiáng)收費(fèi)管理、調(diào)整措施，降低學(xué)生的欠費(fèi)率，盡

10、可能地做到學(xué)費(fèi)的足額、及時上繳，保證了學(xué)校各項(xiàng)事業(yè)的穩(wěn)定開展。兩所高校的收入總量有大幅增長，同時支出規(guī)模迅速加大，負(fù)債逐步增加。從還貸資金的可能渠道上看，一是擴(kuò)大招生規(guī)模，加大事業(yè)費(fèi)收入用于歸還基建貸款的比例；二是依靠政府對高校投入經(jīng)費(fèi)的增加；三是希望政府出臺政策，通過老校園土地置換，以溢出差價還貸。(3)基建方面的突出問題及其原因。一是基建經(jīng)費(fèi)缺口較大，難以滿足學(xué)校建立要求。由于地方財力和收取的學(xué)費(fèi)不能滿足學(xué)?；ㄐ枰?，兩校只能把銀行貸款作為一條可行渠道。這一途徑也確實(shí)解決了學(xué)校的燃眉之急。但教育部、財政部?關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)銀行貸款管理實(shí)在防范財務(wù)風(fēng)險的意見?教財2022)18號)出臺之后，地

11、方高校已經(jīng)面臨貸款的宏大困難，從而可能制約學(xué)校的進(jìn)一步開展。二是相關(guān)法規(guī)、措施尚不到位。對已出臺的相關(guān)法規(guī)、政策，在執(zhí)行中舉步維艱；對非義務(wù)教育階段選擇優(yōu)質(zhì)資源的收費(fèi)差異化尚未形成共識，有關(guān)鼓勵社會捐資用于教育的法規(guī)和措施難以操作。三是高校的償債才能缺乏將帶來新的財政問題。一方面，國有金融機(jī)構(gòu)向高校貸款雖有其重要的積極作用，但也有可能出現(xiàn)資產(chǎn)的質(zhì)量問題；另一方面，高校生存競爭的背后也隱藏著潛在的財政危機(jī)。三、建立多元化評估指標(biāo)體系是促進(jìn)地方公辦高校開展的必然要求1.建立以“本錢比擬為切入點(diǎn)的評估指標(biāo)體系，進(jìn)步地方高校的辦學(xué)效益和效率根據(jù)現(xiàn)行辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)，高等教育的開展需要的投資非常宏大，地方政

12、府的財力難以滿足要求。因此，高等教育要得到快速、安康的開展，還是要依靠調(diào)整教育資源，減少投資需求，進(jìn)步資源利用率。過去，一些城市的高校，有的就是一路之隔甚至一墻之隔，卻不能從最有利于開展的角度進(jìn)展調(diào)整，老師、設(shè)備、場地都很浪費(fèi)。地方高校應(yīng)當(dāng)進(jìn)展嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)核算，通過挖掘現(xiàn)有教育資源潛力，向調(diào)整要效益。將人才本錢與學(xué)校獲得的教育收入加以比照，并將自身的資源占用與國內(nèi)外同類學(xué)校的程度進(jìn)展比擬，以便采取有效措施降低本錢，進(jìn)步辦學(xué)效益和辦學(xué)效率。教育主管部門要鼓勵學(xué)校之間的資源共享，打破“不同層次、不同類型學(xué)校之間合作、“異地合作、學(xué)校與非教育部門之間的合作等方面的障礙和禁區(qū)，而以教學(xué)目的、課程質(zhì)量的實(shí)

13、現(xiàn)為衡量標(biāo)準(zhǔn)。2.建立以“資源利用率為導(dǎo)向的評估指標(biāo)體系，改變地方高校的過度投入狀況建議將?普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作程度評估方案試行?教高司202221號)中的“資源占有性導(dǎo)向，調(diào)整為“資源利用性導(dǎo)向。在該方案中，大量地規(guī)定了資源的配置標(biāo)準(zhǔn)，且配置越多，得分越高，其出發(fā)點(diǎn)在于防止因教學(xué)條件影響教學(xué)質(zhì)量。但整個評估方案中并未涉及資源的利用率問題，這不能不說是一個缺陷。市場經(jīng)濟(jì)開展到今天，各行各業(yè)都在講究資源的充分利用，降低人力、物力等各種資源消耗，向興旺國家的先進(jìn)指標(biāo)看齊，唯有高等教育系統(tǒng)內(nèi)部尚無明確的進(jìn)步資源利用率的政策導(dǎo)向。舉例來說，假如將教室從每天使用6小時進(jìn)步到8小時，就可將教室條件指標(biāo)

14、降低13;假如全國高校都能進(jìn)步這一利用率，產(chǎn)生的效益將是宏大的，減少的投入將是非?？捎^的。應(yīng)該提倡以滿足辦學(xué)質(zhì)量和目的要求為度，鼓勵少占用資源和更有效地利用資源，鼓勵開放辦學(xué)和互相利用資源。3.結(jié)合各地實(shí)際制定實(shí)在可行的評估指標(biāo)體系，促進(jìn)地方公辦高校不斷開展現(xiàn)行的?普通高等學(xué)校根本辦學(xué)條件指標(biāo)?教發(fā)20222號)中引用的土地和用房標(biāo)準(zhǔn)，主要來自于建立部、國家計(jì)委、國家教委?普通高等學(xué)校建筑規(guī)劃面積指標(biāo)?建標(biāo)1992245號)。而建標(biāo)1992245號文的制定，那么是原國家教委在原教育部1979年12月?一般高等學(xué)校校舍規(guī)劃面積定額試行?和1984年4月?關(guān)于調(diào)整補(bǔ)充“一般高等學(xué)校校舍規(guī)劃面積定額

15、的意見?的根底上，“對全國普通高校校舍的現(xiàn)狀作了抽樣調(diào)查及實(shí)地調(diào)查，并在綜合分析研究的根底上制定的。可以說，制定建標(biāo)1992245號文時，是我國高等教育還處于方案經(jīng)濟(jì)影響較強(qiáng)的時期，并且沒有進(jìn)展國內(nèi)外高等教育的比擬研究。教育主管部門2022年采用十多年前的調(diào)研結(jié)果，并且未與興旺國家、中等興旺國家進(jìn)展比擬研究，就印發(fā)新的?普通高等學(xué)校根本辦學(xué)條件指標(biāo)?教發(fā)20222號)，顯然是不適宜的。據(jù)筆者直接和間接理解，?普通高等學(xué)校根本辦學(xué)條件指標(biāo)?教發(fā)202212號)所定的條件標(biāo)準(zhǔn)，高于日本、韓國、澳大利亞、法國等同類高校的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，脫離了我國財力的可能，加劇了教育經(jīng)費(fèi)的匱乏程度。各級政府和教育主管部門要充分認(rèn)識我國“窮國辦大教育的現(xiàn)實(shí)，制定適宜的辦學(xué)條件指標(biāo)。建議重新調(diào)研調(diào)整“普通高校根本辦學(xué)條件指標(biāo)，要較大幅度地降低標(biāo)準(zhǔn)，尤其是其中的用地和用房標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上，1998年世界高等教育大會宣言在提出“應(yīng)建立獨(dú)立的國家機(jī)構(gòu)和確定國際公認(rèn)的可比擬的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)時就曾強(qiáng)調(diào)，“對學(xué)校、國家