科羅拉多水分配

1、科羅拉多河水權(quán)分配的啟示作者：發(fā)表時間：2004-10-19 閱讀次數(shù)：328 美國科羅拉多河流域水權(quán)分配是一個較典型的水權(quán)分配案例，本文通過分析科羅拉多 河流域水權(quán)分配特定的法律基礎(chǔ)、歷史路徑及內(nèi)在的歷史邏輯和理念，為我國水權(quán)制 度建設(shè)提供借鑒。1科羅拉多河水權(quán)分配的歷史過程科羅拉多河流域的水權(quán)分配是一個逐漸細化、日益廣泛、不斷修正的過程。20世紀 初期，在美國西部開發(fā)過程中形成的水資源分配格局，引起了越來越多農(nóng)業(yè)用水沖突。 為此，在聯(lián)邦政府主持下，七個分屬上游和下游的州之間通過長期協(xié)商，于1922 年達成科羅拉多河協(xié)定。由于當時的水資源沖突主要發(fā)生于上游與下游之間，且總水 量尚有余裕，協(xié)定

2、只是確定了上游諸州與下游諸州之間的水權(quán)分割方案，以保障下游 州的用水量。此后，在下游諸州內(nèi)部的州際水權(quán)分配又經(jīng)過了很長時期的協(xié)商，最終 于1 9 2 8年達成的博爾德峽谷項目法案，通過建設(shè)胡佛大壩在下游州的亞利桑納、 加利福尼亞和內(nèi)華達三州之間分配水量。1935年成立的科羅拉多河委員會進一步 加強了各州在水權(quán)分配方面的合作，其職能范圍通過簽署新的協(xié)定而不斷擴大。19 64年美國高等法院對亞利桑納和加利福尼亞水權(quán)爭端的裁定，確立了科羅拉多河水 權(quán)分配和河流管理的許多重要原則。由于科羅拉多河是一條國際河流，1944年的 墨西哥水資源條約規(guī)定了下游墨西哥的用水份額，從而根據(jù)美國對墨西哥水義務(wù)優(yōu)先 的

3、原則，美國國內(nèi)相關(guān)各州的用水份額受到限制，并對水質(zhì)管理提出明確要求。到20世紀后期，隨著經(jīng)濟發(fā)展和城市化程度提高，美國國內(nèi)科羅拉多河的水資源日 益緊缺，用水的地區(qū)構(gòu)成和部門構(gòu)成也不斷變化。在加利福尼亞南部、內(nèi)華達南部和 亞利桑納中部地區(qū)，城市迅速發(fā)展帶來水需求不斷增加。這些新情況要求水權(quán)分配必 須超出原來的框架，在用水緊張的情況下又很難改變原來的水權(quán)分配所形成的用水利 益格局。于是，通過不斷補充簽訂有關(guān)協(xié)議，并采取基于利益補償?shù)乃畽?quán)交易機制， 水在各州之間、各部門之間的流轉(zhuǎn)顯著增加。農(nóng)業(yè)灌溉用水通過水市場流轉(zhuǎn)為城市生 活和工業(yè)用水，上述發(fā)展迅速的幾個城市地區(qū)獲得更多水量。水權(quán)流轉(zhuǎn)并未打破原有

4、協(xié)定所確定的利益格局，而是之前已經(jīng)形成的利益格局的產(chǎn)物，是通過交易實現(xiàn)水資 源重新配置。在此期間，對水權(quán)分配的界定變得更加嚴格，逐漸由干流深入到支流，由主要針對地 表水轉(zhuǎn)向同時涉及地表水和地下水。為了增加總的可供水量和實施分水，工程建設(shè)的 布局問題進一步突出，對水電的分配也納入?yún)f(xié)定之中。進入20世紀后期，水生態(tài)、 河流的審美、休閑和游樂價值日益受到關(guān)注，作為原住民的印第安人也對水權(quán)提出了 自己的要求。在相關(guān)團體呼聲高漲、水權(quán)分配問題更加復(fù)雜化的情況下，科羅拉多河 的水權(quán)分配和水權(quán)流轉(zhuǎn)面臨新一輪的調(diào)整。2科羅拉多河水權(quán)分配的經(jīng)驗科羅拉多河是美國最干旱缺水的西南部地區(qū)的主要水源，同時是國際河流，在

5、一個世 紀以來巨大的社會、經(jīng)濟和文化變遷中，通過水權(quán)分配協(xié)調(diào)用水沖突，促進了科羅拉 多河水資源合理利用，其主要經(jīng)驗包括以下幾點。2.1相對完善的法律基礎(chǔ) 水權(quán)首先屬于法律的范疇。西方發(fā)達國家水權(quán)的法律基礎(chǔ)乃先于或同構(gòu)于水權(quán)分配， 其內(nèi)涵演變與水權(quán)分配的過程相伴而行。在2 0世紀之前，由于水資源環(huán)境、生態(tài)方 面的公益價值尚未充分凸顯，水權(quán)是一種包括所有權(quán)和使用權(quán)的純粹的私權(quán)，并與地 權(quán)結(jié)合。相關(guān)法律規(guī)定包括河岸權(quán)和占用權(quán)（即優(yōu)先占用原則）等。在美國西南部的 科羅拉多河流域，早期開拓者獲得的水權(quán)基本采取此種界定。顯然，相比后來作為水 資源國家所有權(quán)之衍生物的、水資源使用權(quán)意義上的水權(quán)，早期的水權(quán)具

6、有更強的排 他性。水資源分配因此被自覺地納入私有財產(chǎn)制度之上的市場經(jīng)濟模式之中?？屏_拉多河水權(quán)分配是在水權(quán)明確的法律定位基礎(chǔ)上（雖然這種法律定位也在不斷變 化）隨經(jīng)濟社會發(fā)展長期演化的結(jié)果。從1 8 9 9年的河流與港口法案開始，聯(lián)邦和 各州制定的主要相關(guān)法律和協(xié)定迄今超過40個。不過，這些法律協(xié)定的重心并不在 于確立水權(quán)本身，而是對水權(quán)內(nèi)涵的進一步明確以及對具體分配情節(jié)的進一步設(shè)定。 2.2經(jīng)驗主義的漸進模式如何從時間、空間、用途、使用過程等主要方面對水權(quán)的內(nèi)涵進一步界定、完成具體 分配，是水權(quán)分配的關(guān)鍵。從水權(quán)分配具體方案設(shè)置的技術(shù)層面看，科羅拉多河水權(quán) 分配并未提供非常明確的規(guī)范。它的歷

7、史過程表明，在明確水權(quán)之法律地位后，循序 漸進地通過協(xié)商、討論和不斷的修正，可以形成有效的水權(quán)分配方案?？屏_拉多河的 水權(quán)分配并非基于某一部特定的法律，而是針對每一種具體問題制定法律、法規(guī)、協(xié) 議和協(xié)定。在這個意義上，包括其水資源法律法規(guī)在內(nèi)的自然資源法，是一個獨特的 經(jīng)驗體系，從所謂“問題解決”的獨特政治法律傳統(tǒng)發(fā)展而來。當然，這種經(jīng)驗體系的 演變形成，是以前述對水資源使用權(quán)的法律定位為基礎(chǔ)的。在以法律保障的堅實利益 主體以及組織化的利益集團之間，經(jīng)過長期的博弈，最終形成相對成熟穩(wěn)定、兼顧各 方利益的水權(quán)分配。其中的內(nèi)在邏輯，完全是經(jīng)驗主義和“就事論事”，并自然地采取 了漸進的模式。水權(quán)分配

8、的漸進模式需要尊重現(xiàn)實又不拘泥現(xiàn)狀。要充分研究和理解現(xiàn)狀用水的界限 和規(guī)范，這種界限和規(guī)范即使不具有完備的法律形式，卻是由原有管理模式、制度、 經(jīng)濟布局、水利工程格局所內(nèi)涵著的。其中的有效成分需要進一步明晰，而其中不規(guī) 范、影響公平和效率、破壞生態(tài)環(huán)境的成分需要進一步剔除和修正。要對彼此沖突的 各種用水利益尤其是弱勢群體和生態(tài)環(huán)境用水有效保障，對水權(quán)的侵害實行救濟，并 針對變化了的用水需求進行調(diào)整。要將繼承現(xiàn)實的水資源分配格局和設(shè)定新的水權(quán)結(jié) 合起來、將現(xiàn)狀用水納入新的分水框架之中。這些在科羅拉多河的水權(quán)分配過程中得 到了充分的體現(xiàn)。在受到經(jīng)濟發(fā)展、生活方式、國際關(guān)系乃至?xí)r代價值觀沖擊的水資源

9、利用的復(fù)雜領(lǐng)域 內(nèi)，不可能履行一種靜止、抽象的原則來一勞永逸的指導(dǎo)水權(quán)分配。而在水資源使用 權(quán)法律定位的基礎(chǔ)上，采取經(jīng)驗主義、問題主導(dǎo)和漸進的方式，卻會實現(xiàn)穩(wěn)定、連續(xù) 的水權(quán)分配。當然，這和穩(wěn)定的立法精神、協(xié)商機制和多元利益主體充分參與是分不 開的。2.3利益集團的廣泛參與對于基于現(xiàn)實用水、基于對水權(quán)的法律認定的漸進的水權(quán)分配過程來說，內(nèi)部的協(xié)商 和參與機制是最重要的基礎(chǔ)。以新的科羅拉多河流域水資源管理方案為例，較之具體 的技術(shù)細節(jié)和操作規(guī)范，這種參與和協(xié)商機制占有更突出的地位。事實上，歷史上的 科羅拉多河流域水權(quán)分配方案從來都是多元利益格局下多方協(xié)商妥協(xié)的產(chǎn)物，每一次 面對新問題對原有方案進

10、行修正，也都是基于各方的共識。經(jīng)濟發(fā)展、生活方式和時 代價值的變遷，也只有通過不同利益團體的深入廣泛參與，才能充分表達。通過互動 而不是設(shè)計，才能平衡各方利益。由此形成的方案，也才具有實施基礎(chǔ)和激勵機制。 因此，在水權(quán)分配中，具體方案固然是重要的方面，但是由此培植、鼓勵各種利益群 體的生長，引入、促成其廣泛參與、相互協(xié)商、良性互動的機制，也許是更加重要的。 畢竟，所謂初始分配或者任何特定的水權(quán)分配方案，無論如何努力加強預(yù)見性，本質(zhì) 上都不可能與社會經(jīng)濟發(fā)展長期保持協(xié)調(diào)。既然不可能一蹴而就，為利益群體開放式 的廣泛參與建立制度的平臺和范式，就更為關(guān)鍵。因此，科羅拉多河水權(quán)分配中不遺余力地強調(diào)利益

11、群體的參與協(xié)商，強調(diào)利益集團廣 泛參與協(xié)商的基礎(chǔ)作用。2.4水利工程設(shè)施的支撐水利工程設(shè)施是水權(quán)分配和水權(quán)流轉(zhuǎn)的技術(shù)支撐，是“可實現(xiàn)”水權(quán)的要素之一。僅僅 依靠法律法規(guī)體系的約束，缺乏必要的水利工程設(shè)施，就難以存在可以充分利用和交 易的完整水權(quán)，水權(quán)分配也無法有效實施。完善的工程設(shè)施體系是實現(xiàn)穩(wěn)定平衡的水 權(quán)分配的關(guān)鍵所在。通過集中、統(tǒng)一、平衡的蓄水、輸水工程和計量設(shè)施，將生態(tài)環(huán) 境需水、生產(chǎn)生活需水納入其中，將年內(nèi)和年際水量協(xié)調(diào)調(diào)配，水資源得以合理、動 態(tài)的分配。美國科羅拉多河流域的水權(quán)分配正是以布局合理、持續(xù)建設(shè)的水利工程體 系為基礎(chǔ)的。胡佛大壩和戴維斯大壩這樣的水利工程建設(shè)，都首先針對各

12、州之間的水 權(quán)分配和水電等相關(guān)用水利益的共享?？屏_拉多河流域有關(guān)水權(quán)分配和流轉(zhuǎn)的重要協(xié) 議，大都要涉及水利工程建設(shè)問題。3科羅拉多河水權(quán)分配對我國水權(quán)初始分配的借鑒意義我國正在大力推進的水權(quán)水市場建設(shè)，首先面臨水權(quán)初始分配問題。在水權(quán)之基本法 律、行政和經(jīng)濟框架不完善的前提下，要實行流域水權(quán)初始分配，并同時建立這幾個 方面的框架，必定會面臨特殊的困難。在我國水權(quán)制度建設(shè)中，可否僅僅憑借后來者 的先進理念和集中使用行政力量，實現(xiàn)對水權(quán)分配這個復(fù)雜問題的歷史跨越？水權(quán)分 配是否主要是技術(shù)性的，并存在先驗的、充分可實施的技術(shù)性原則？初始水權(quán)分配可 否借此達成高度穩(wěn)定、“設(shè)計完美”的方案？如何對待原有

13、在行政許可基礎(chǔ)上建立的水 資源分配格局，它能否與市場模式的水權(quán)分配充分融合？可否僅以行政力量完成對原 有水資源分配的行政管理模式的顛覆性改造？這樣做的改革成本是否可以承受？思考 這幾個問題，和前述科羅拉多河漫長的水權(quán)分配歷史中所體現(xiàn)的基本內(nèi)在邏輯進行比 較，有助于我國的初始水權(quán)分配遠離一些潛在的誤區(qū)。對科羅拉多河水權(quán)分配的歷史分析表明，科羅拉多河水權(quán)分配是在相對完善的法律、 制度環(huán)境基礎(chǔ)上，實踐了一種經(jīng)驗主義、漸進道路、廣泛參與、協(xié)商解決的模式?？?以看出：水權(quán)分配是一個歷史過程；脫離歷史過程的先驗技術(shù)原則是可疑的；基于先 驗原則、高度穩(wěn)定、靜態(tài)平衡的“完美”水權(quán)分配難以實現(xiàn)，而在尊重現(xiàn)狀用水

14、基礎(chǔ)上 把水權(quán)分配納入法制框架之后，利益集團廣泛參與、民主協(xié)商的開放模式才是水權(quán)分 配問題得以不斷解決并走向完善的根本保障。以上經(jīng)驗值得我們充分借鑒。3.1水權(quán)分配是一個漸進過程，要在實踐中不斷完善水權(quán)分配要與經(jīng)濟社會發(fā)展和水資源條件變化相協(xié)調(diào)，在水資源分配中各種因素的多 變性的影響下，很難一次性制定出一種靜態(tài)平衡、長期兼顧各方利益并完全保障生態(tài) 環(huán)境可持續(xù)性的分配方案。根據(jù)科斯定理，“只要交易成本為零，對財產(chǎn)法定所有權(quán)的 分配不影響經(jīng)濟運行的效率”。即如果交易成本足夠低，只要產(chǎn)權(quán)的界定和分割是足夠 明確的，則無論這種分割的具體方案如何，都足以消除外部性，達到有效率的資源配 置。水權(quán)分配要遵循

15、漸進發(fā)展的模式，不必過分強調(diào)在初始分配中就達到某種“完美” 方案，或者將這種初始分配過分復(fù)雜化，而是要完成從行政主導(dǎo)向市場模式下法律主 導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，打破原有行政主導(dǎo)模式下的“路徑依賴”。防止簡單化地把作為復(fù)雜歷史過 程、包含特定歷史基礎(chǔ)和因循特定歷史路徑的水權(quán)分配問題理解為相對純粹的技術(shù)問 題；防止對技術(shù)原則的過度樂觀，和以技術(shù)方案替代制度設(shè)計的傾向；防止因為激烈 改變原有相對穩(wěn)定的用水利益格局而造成混亂和紛爭，增加改革的阻力和成本，降低 方案的可實施性。3.2要盡快明確水權(quán)的法律地位從法律的角度來看，水權(quán)的形成歷史在我國與在發(fā)達國家迥然不同。我國的各類水資 源使用權(quán)過去一般被視為行政許可的產(chǎn)物

16、，而不是被視為具有財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的國有水資 源使用權(quán)。我國水權(quán)初始分配，首先面臨以法律建設(shè)促成水資源使用權(quán)即水權(quán)形成、 將原有用水管理與水權(quán)管理相結(jié)合的任務(wù)。在水資源所有權(quán)國有的前提下，水權(quán)應(yīng)強 調(diào)其為與所有權(quán)相對分離的使用權(quán)，水權(quán)分配應(yīng)轉(zhuǎn)變行政許可管理模式下所有者的本 位，對這種使用權(quán)進行界定。在水權(quán)初始分配中，水資源所有權(quán)突出表現(xiàn)為國家對水 權(quán)的區(qū)域分配和對用水的時間、空間、用途和過程方面的規(guī)范。在行政許可管理的模 式下，缺少這種明確、系統(tǒng)的規(guī)范和制約。為此，對于具有多種用途、在特定時間和 空間分布下才能保持其正常功能的水資源，在國家所有權(quán)的前提下，實行初始水權(quán)分 配的實質(zhì)不過是對原先的用水分

17、配在上述諸多方面內(nèi)涵的重新設(shè)定。通過這種重新設(shè) 定，盡可能消除原來在行政許可制度下獲得的水資源使用權(quán)的相互沖突、不公平和不 確定性。在這個意義上，對于我國水權(quán)初始分配乃至水權(quán)和水市場制度建設(shè)來說，對 現(xiàn)有用水賦予法律地位、使水權(quán)明晰化本身較之具體的水權(quán)分配方案，更具有實質(zhì)性 的意義。3.3尊重現(xiàn)狀用水，實施自下而上的漸進分水如上述，初始水權(quán)分配的實質(zhì)是以確立水權(quán)為宗旨的制度建設(shè)，主要是對原先的用水 分配在諸多方面內(nèi)涵的重新設(shè)定。我國的初始水權(quán)分配之中要尊重現(xiàn)狀用水，保持原 有行政許可制度下建立的水資源分配格局的漸進式變革，并與經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)。 在原有水資源分配所形成的相對剛性的利益格局下，

18、強調(diào)通過初始水權(quán)分配對現(xiàn)實用 水進行法律意義上的認可、界定、導(dǎo)向并逐步規(guī)范，建立促進用水結(jié)構(gòu)優(yōu)化的水權(quán)流 轉(zhuǎn)機制，以及生活用水、農(nóng)業(yè)用水和生態(tài)環(huán)境用水底線的保障機制，而不是以激烈的 手段力求迅速改變這種利益格局，應(yīng)作為我國初始水權(quán)分配的模式。這種在尊重現(xiàn)狀 用水原則之下、以法律和制度建設(shè)為中心的分水模式，本質(zhì)上主要是一種“自下而上” 的分水模式，和行政本位單純的“自上而下”模式截然不同。當然，水權(quán)分配并不排斥“自 上而下”的水資源宏觀管理；實際上，針對生態(tài)環(huán)境用水和水資源系統(tǒng)的整體而實施自 上而下的水權(quán)分配仍是必要的。3.4保障用水利益群體的廣泛參與既然水權(quán)分配不可能一步到位，就應(yīng)建立開放的發(fā)展機制，把作為歷史成果的水權(quán)分 配交給歷史過程本身來實現(xiàn)。初始水權(quán)分配要以保障水權(quán)所有者的權(quán)益為核心，充分 發(fā)展各種用水組織，建立用水利益群體參與管理和相互協(xié)商的制度，為變化環(huán)境中水 權(quán)方案的不斷修正、沖突的不斷解決建立開放的制度框架，以“程序正義”保障水權(quán)分 配的自我演進。鑒于我國立法中重實體輕程序的傾向相當嚴重，在水權(quán)初始分配的有 關(guān)立法中應(yīng)該特別注意對爭端解決的參與協(xié)商機制和程序的規(guī)范。此外，也只有在個 體層面保障水權(quán)所有者的權(quán)益，建立自下而上的參與協(xié)商機制，水權(quán)及其分配才能夠 真正實現(xiàn)。3.5重視水利工程設(shè)施建設(shè)平衡的分水必定以平衡的供水體系為基