行政管理學(xué)第六章課件

1、第六章 行政組織理論流派第一節(jié) 官僚制度理論韋伯的官僚制理論(WeberS bureaucracy theory) 德國(guó)著名社會(huì)學(xué)家馬克斯韋伯被稱為“組織理論之父”，於20世紀(jì)初提出了官僚制理論。 “官僚”，是指這種組織的成員是專門化的職業(yè)管理人員而言，並不含有一般語(yǔ)境中使用“官僚”一詞的貶義。為了避免誤解，有些學(xué)者把韋伯所說的官僚組織，改稱科層組織。韋伯認(rèn)為，在近代以來的資本主義社會(huì)中，官僚組織是對(duì)大規(guī)模社會(huì)群體進(jìn)行有效管理在基本形態(tài)。 “合法性”與“合理性”是兩個(gè)最基本的概念 ?！昂戏ㄐ浴备拍钆c“合理性”概念是緊聯(lián)繫在一起的，是一個(gè)問題的兩個(gè)方面。“合理性”經(jīng)常用於一種學(xué)理的解釋，傾向於技

2、術(shù)化、科學(xué)化規(guī)範(fàn)化。而“合法性”則經(jīng)常用於政治學(xué)的解釋，傾向於統(tǒng)治的合法性與正當(dāng)性。 一、韋伯官僚制理論的核心 （一）合理性 通過對(duì)西方社會(huì)歷史的考察，特別是對(duì)資本主義社會(huì)的研究，發(fā)現(xiàn)理性化是資本主義社會(huì)發(fā)展來的一個(gè)特有的概念，他把其稱為“官僚制精神”。所謂“官僚制精神”，實(shí)質(zhì)上就是一種“理性精神” 理性精神具有多方面的含義：如規(guī)範(fàn)官僚行為的法律法規(guī)、組織程式及契約等等，這些是事先基效率和形式公正原則合理地制訂的；整個(gè)官僚體制具有嚴(yán)整的結(jié)構(gòu)和內(nèi)在邏輯，是體系化的；官僚的行選擇是基於邏輯分析並由理智控制的等等。因此，合理性是韋伯官僚制理論的重要學(xué)理預(yù)設(shè)，是他設(shè)計(jì)想型官僚制模式的一個(gè)最基本原則。韋

3、伯是從“理性化”特別是工具理性和形式理性的角度來設(shè)計(jì)官僚制的理論形態(tài)與制度框架的。韋認(rèn)為合理性有兩種形式，即形式合理性（或工具合理性）和實(shí)質(zhì)合理性（或價(jià)值合理性）。所謂形式合性是指合乎工具理性原則的科學(xué)性，也可使用哲學(xué)的概念把它稱作為邏輯形式主義，它是一種純形式的客觀的、不包括價(jià)值判斷的思維方式和立場(chǎng)，其主要表現(xiàn)是手段和程式的可計(jì)算性。 工具理性在韋伯的解中包含兩重含義， 其一是指目的，或目的手段理性。當(dāng)代生活的突出之處是系統(tǒng)的目的理性行動(dòng)，括明確的目標(biāo)定義和對(duì)達(dá)到目標(biāo)的最有效途徑的越來越精確的計(jì)算，這種行動(dòng)對(duì)立於那種遵從傳統(tǒng)主義習(xí)慣的行動(dòng)。 其二，理性概念還體現(xiàn)著一種行使理性（reason）

4、的含蓄性質(zhì)，而不論是否含有手段目程式?！耙环N行動(dòng)類型為理性化的，是指這種活動(dòng)為明確設(shè)計(jì)的規(guī)則所控制，是指對(duì)活動(dòng)範(fàn)圍的限精確，並涉及到專門概念和知識(shí)的應(yīng)用，是指這種活動(dòng)被系統(tǒng)地安排成內(nèi)恰的整體。在這些特點(diǎn)用指工性行動(dòng)時(shí)，它們意味著極其嚴(yán)格的操作上的精確性和可計(jì)算性?！?所謂實(shí)質(zhì)合理性則指立足於某一信念理想的合理性它是關(guān)於倫理主義或道德主義的一種合理性，僅僅對(duì)行動(dòng)實(shí)行價(jià)值判斷對(duì)行動(dòng)的目和後果作出價(jià)值判斷。 “理性化”在韋伯的論述中大可劃分為三個(gè)層次，即行為動(dòng)機(jī)的理性化、文化知識(shí)的理性化和制度結(jié)構(gòu)的理性化。 （二）合法性 韋伯通過對(duì)社會(huì)史的研究，發(fā)現(xiàn)命令和服從構(gòu)成的每一個(gè)社會(huì)活動(dòng)系統(tǒng)的存在，都取決於

5、他是否有能力立和培養(yǎng)對(duì)其存在意義的普遍信念，這種信念也就是其存在的合法性。從統(tǒng)治的角度出發(fā)，韋伯得出了合法的概念，它包含兩重含義：即對(duì)於處?kù)睹罘年P(guān)係中的服從者來說，是一個(gè)對(duì)統(tǒng)治的認(rèn)同問題；而對(duì)命令者來說，則是一個(gè)統(tǒng)治的正當(dāng)性的問題。統(tǒng)治的正當(dāng)性與對(duì)統(tǒng)治的認(rèn)同的總和就構(gòu)成了統(tǒng)治的合法性。 馬克斯韋伯曾探討過合法權(quán)力的三種權(quán)威基礎(chǔ)：個(gè)人魅力型、傳統(tǒng)型和法理型權(quán)威。這三種統(tǒng)治類型有著各自不同的權(quán)力基礎(chǔ)與特性。個(gè)人魅力型統(tǒng)治建在某個(gè)具有非凡氣質(zhì)的領(lǐng)袖人物的人格魅力之上。傳統(tǒng)型統(tǒng)治建立在對(duì)於習(xí)慣和傳統(tǒng)信仰的神聖不可侵犯的求之上，行政官員不過是君主的家臣，可以世襲。法理型統(tǒng)治則建立在對(duì)於正式制定的規(guī)則

6、與法令的正當(dāng)性的要求之上。合理合法權(quán)威在現(xiàn)代社會(huì)中占主導(dǎo)地位，其它兩種權(quán)威主要出現(xiàn)在傳統(tǒng)社會(huì)中。三種統(tǒng)治類型具有統(tǒng)治的合法性，所不同的是現(xiàn)代統(tǒng)治把合法性與技術(shù)合理性結(jié)合起來，試圖通過技術(shù)合理性程度的提高為合法性註入活力。 二、韋伯官僚制理論的現(xiàn)實(shí)（實(shí)踐）基礎(chǔ) （一）政治與行政的分離 （二）科學(xué)管理原理（三）文官制度的確立 19 世紀(jì)70-80 年代英美兩國(guó)先後建立了文官制度，即國(guó)家公務(wù)員制度。隨著英美兩國(guó)公務(wù)員制度的一步發(fā)展，西方大多數(shù)國(guó)家相繼確立了公務(wù)員制度。文官制度的建立實(shí)行了新的人事管理原則，主要包法制化、職業(yè)化、專業(yè)化、價(jià)值中立、政務(wù)官與業(yè)務(wù)官分離等原則，這些原則為韋伯官僚制理論的現(xiàn)實(shí)

7、奠定了基礎(chǔ) 三、韋伯官僚組織的內(nèi)容 基本特征或原則：（1）合理的分工。在組織中明確劃分每個(gè)組織成員的職責(zé)許可權(quán)並以法規(guī)的形式將這種分工固定下來。 （2）層級(jí)節(jié)制的權(quán)力體系。在組織中實(shí)行職務(wù)等級(jí)制和權(quán)力等級(jí)化，整個(gè)組織是一個(gè)層級(jí)節(jié)制的權(quán)力體系。 （3）依照規(guī)程辦事的運(yùn)作機(jī)制。在組織中任何管理行為都不能隨心所欲，都要按章行事。 （4）形成正規(guī)的決策文書。在組織中一切重要的決定和命令都以正式文件的形式下達(dá)，下級(jí)易於接受明確的命令，上級(jí)也易於對(duì)下級(jí)進(jìn)行管理。 （5）組織管理的非人格化。在組織中管理工作是以法律、法規(guī)、條例和正式文件等來規(guī)範(fàn)組織成員的行為，公私分明，對(duì)事不對(duì)人。 （6）合理合法的人事行政

8、制度。量才用人，任人惟賢，因事設(shè)職，專職專人，以及適應(yīng)工作需要的專業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。 有人概括為：專業(yè)化分工；等級(jí)制；對(duì)法理化規(guī)則的遵從；非人格化（非人身依附）；四、官僚制面臨的挑戰(zhàn)（1）過分強(qiáng)調(diào)了層級(jí)節(jié)制體制，要求下級(jí)對(duì)上級(jí)在職務(wù)上絕對(duì)服從，忽視了下級(jí)人員的主動(dòng)性和積極性，缺乏民主精神。 （2）過分強(qiáng)調(diào)組織利益和組織效率，難以應(yīng)付社會(huì)個(gè)性化的發(fā)展要求，難以應(yīng)付多樣化的社會(huì)需求。 （3）過分強(qiáng)調(diào)專業(yè)分工和職能許可權(quán)的劃分，忽視了巨集觀協(xié)調(diào)以及消除本位主義的問題。 （4）過分強(qiáng)調(diào)人員的穩(wěn)定性，無過失便終身任職的制度，最終造就出不求有功但求無過的管理人員，造成管理人員得過且過混日子的狀況。 官僚制不應(yīng)是

9、一個(gè)消滅了人的管理體制，而首先應(yīng)當(dāng)是以人為中心的體制。以人為中心，就需要突出人的主體性，就需要肯定人的價(jià)值以及人的價(jià)值觀念的作用。這樣一來，官僚制的客觀性和合理性就轉(zhuǎn)換為人的主體性和道德優(yōu)先性。所以，我們對(duì)於人的死亡和制度的興旺的對(duì)立是不能贊成的，我們所要看到的是制度的興旺成為人的支持物。 第二節(jié) 帕金森定律帕金森定律（ParkinsonsLaw）：官僚主義或官僚主義現(xiàn)象的一種別稱。源于英國(guó)學(xué)者C.N.帕金森所著帕金森定律一書的標(biāo)題。亦稱“官場(chǎng)病”或“組織麻痹病” 一、什么是帕金森定律1958年，英國(guó)歷史學(xué)家、政治學(xué)家西里爾諾斯古德帕金森（Cyril Northcote Parkinson）通

10、過長(zhǎng)期調(diào)查研究，出版了帕金森定律(Parkinsons Law)一書。帕金森經(jīng)過多年調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)一個(gè)人做一件事所耗費(fèi)的時(shí)間差別如此之大：他可以在10分鐘內(nèi)看完一份報(bào)紙，也可以看半天；一個(gè)忙人20分鐘可以寄出一疊明信片，但一個(gè)無所事事的老太太為了給遠(yuǎn)方的外甥女寄張明信片，可以足足花一整天：找明信片一個(gè)鐘頭，尋眼鏡一個(gè)鐘頭，查地址半個(gè)鐘頭，寫問候的話一個(gè)鐘頭零一刻鐘特別是在工作中，工作會(huì)自動(dòng)地膨脹，占滿一個(gè)人所有可用的時(shí)間，如果時(shí)間充裕，他就會(huì)放慢工作節(jié)奏或是增添其他項(xiàng)目以便用掉所有的時(shí)間。 在帕金森定律一書中，帕金森教授對(duì)于機(jī)構(gòu)人員膨脹的原因及后果作了非常精彩的闡述：這第一條路是萬萬走不得的，

11、因?yàn)槟菢訒?huì)喪失許多權(quán)利；第二條路也不能走，因?yàn)槟莻€(gè)能干的人會(huì)成為自己的對(duì)手；看來只有第三條路可以走了。于是，兩個(gè)平庸的助手分擔(dān)了他的工作，減輕了他的負(fù)擔(dān)。由于助手的平庸，不會(huì)對(duì)他的權(quán)利構(gòu)成威脅，所以這名官員從此也就可以高枕無憂了。兩個(gè)助手既然無能，他們只能上行下效，再為自己找兩個(gè)更加無能的助手。如此類推，就形成了一個(gè)機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、相互扯皮、效率低下的領(lǐng)導(dǎo)體系。這部分闡述是帕金森定律一書中的精華，也是帕金森定律的主要內(nèi)容，常常被人們轉(zhuǎn)載傳誦，用來解釋官場(chǎng)的形形色色。 那么這個(gè)帕金森定律，注定要起作用。也就是有這樣一個(gè)公式： 式中:K是通過任命下屬謀求晉升的工作人員數(shù)；L代表任職年齡和退休年

12、齡之間的差異；m是用于答復(fù)部門內(nèi)部的各種文件的人員小時(shí)數(shù)；N是所轄實(shí)際單位數(shù)；X將是每年所需要的新的工作人員數(shù)。為了發(fā)現(xiàn)增長(zhǎng)的比例，他們必須用X乘以100，并且除以上一年的人員總數(shù)，即: 其中，Y表示原有人員總數(shù)。這一數(shù)字證明恒定在5.17%6.56%之間，而不考慮所完成的工作量(即使沒有被完成)發(fā)生的任何變化。 帕金森這個(gè)公式揭示了各部門用人越來越多的秘密：部門負(fù)責(zé)人寧愿找兩個(gè)比自己水平低的助手也不肯找一個(gè)與自己勢(shì)均力敵的下屬。這樣必然陷入機(jī)構(gòu)越多越大，扯皮越多而人員增加也越多的惡性循環(huán)之中。 定律也可這么來看，對(duì)于一個(gè)不稱職的管理者，他可能有三條出路，一是申請(qǐng)退職，將位子讓給能干的人；二是

13、讓一位能干的人來協(xié)助自己工作；三是任用兩名水平低的助手。對(duì)于這位不稱職的管理者來說，第一條出路是走不得的，那樣他會(huì)失去許多利益；第二條路同樣也不能走，因?yàn)槟菢訒?huì)使自己多出一個(gè)有力的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手：看來只有選擇第三條路最為適宜。 二、帕金森定律內(nèi)容定律一：冗員增加原理:官員數(shù)量增加與工作量并無關(guān)系，而是由兩個(gè)源動(dòng)因造成的。每一個(gè)官員都希望增加部屬而不是對(duì)手（如“投票”）；官員們彼此為對(duì)方制造工作（如行政審批，工商、稅務(wù)、審計(jì)、公安，既得利益驅(qū)使）定律二：中間派決定原理:為了爭(zhēng)取中間派的支持，雙方頗費(fèi)心機(jī)進(jìn)行爭(zhēng)取，特別是雙方勢(shì)均力敵的情況下。所以，不是競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手而是中間派成了主角。對(duì)決定的內(nèi)容不十分清楚的

14、人，意志薄弱的人，耳朵不大靈光的人定律三：雞毛蒜皮定律：大部分官員由不懂得百萬、千萬元而只懂得千元的人組成，以至于討論各種財(cái)政議案所費(fèi)的時(shí)間與涉及的金額呈反比，即涉及的金額越大，討論的時(shí)間越短，反之時(shí)間則越長(zhǎng)。雞毛蒜皮的事情則花費(fèi)很多時(shí)間。定律四：辦公場(chǎng)合的豪華程度與機(jī)關(guān)的事業(yè)和效率呈反比：事業(yè)處于成長(zhǎng)期的機(jī)關(guān)一般沒有足夠的興趣和時(shí)間設(shè)計(jì)完美無缺的總部。所以，“設(shè)計(jì)完美乃是凋零的象征”，“完美就是結(jié)局，結(jié)局就是死亡”。定律五：雞尾酒會(huì)公式：會(huì)議與雞尾酒會(huì)（飯局）同在。把會(huì)場(chǎng)從左到右分為A-F六段，從進(jìn)門處到最遠(yuǎn)端分為1-8八段，則可劃分出48個(gè)區(qū)域；在假定酒會(huì)開始的時(shí)間為H，且最后一名客人離開

15、的時(shí)間是最初一名客人進(jìn)場(chǎng)后2小時(shí)20分鐘，則，重要人物都會(huì)在H+75至H+90的時(shí)間在E/7區(qū)域集合，最重要的人物自然會(huì)在其中。定律六：嫉妒癥（分三個(gè)時(shí)期）：在嫉妒癥流行的機(jī)關(guān)里，高級(jí)主管辛苦而遲鈍，中層干部勾心斗角，底層人員垂頭喪氣而不務(wù)正業(yè)。第一階段，出現(xiàn)了既無能又好嫉妒的人物，即患上了“庸妒癥（平庸而嫉妒）”；第二階段，這些庸妒癥患者不幸進(jìn)入或原本就在高層，盡一切可能手段排斥比自己強(qiáng)的人，拒絕提升能力強(qiáng)的人；“愚蠢比賽”第三階段，機(jī)關(guān)仿佛被噴了DDT，凡才智者一概不得入內(nèi)，機(jī)關(guān)病入膏肓，此時(shí)的機(jī)關(guān)已經(jīng)無藥可救了定律七：退休混亂（50歲現(xiàn)象）：一般退休的年齡是R，在前3年（R-3）人的精力

16、會(huì)開始減退；問題在于如何挑選合適的接替者，工作表現(xiàn)越優(yōu)秀，任職時(shí)間越長(zhǎng)，越難尋得合適的接替者，而在位者總會(huì)設(shè)法阻止職位較低的人接近自己的職位，以至不得不延長(zhǎng)自己的退休時(shí)間。三、帕金森定律發(fā)生的必要條件第一：必須要有一個(gè)組織，這個(gè)組織必須有其內(nèi)部運(yùn)作的活動(dòng)方式，其中管理要在這個(gè)組織中占有一定的地位。 第二：尋找助手以達(dá)到自己目的的不稱職的管理者本身不具有對(duì)權(quán)力的壟斷性。這就是說權(quán)力對(duì)這個(gè)管理者而言，可能會(huì)因?yàn)樽鲥e(cuò)某件事情或者其他人事的原因而輕易喪失。 第三：這個(gè)管理者能力極其平庸，他在組織中的角色扮演不稱職，如果稱職就不必尋找助手，否則就不能解釋他何以要找?guī)讉€(gè)助手來協(xié)助。第四：這個(gè)組織一定是一個(gè)不斷自我要求完善的組織，正因?yàn)槿绱?，才能不斷地吸收新人來補(bǔ)充管理隊(duì)伍，也才能符合帕金森關(guān)