地方政府學(xué)第10章

1、10.1.1地方治理與地方治理的內(nèi)涵1.治理理念的由來(lái)源于英文：governance首次使用：1989年世界銀行，“治理危機(jī)”。羅西瑙：將治理定義為一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制，無(wú)正式授權(quán)卻有效發(fā)揮作用。羅伯特羅茨：治理的六種不同定義。格里斯托克：從治理的主體范圍等五方面對(duì)治理含義進(jìn)行闡釋。根據(jù)以上關(guān)于治理的理解，我們可以看到，治理主張權(quán)威的運(yùn)用，服務(wù)的理念，以公共利益為目的，強(qiáng)調(diào)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)組織的自治作用，以協(xié)調(diào)、合作的方式管理。10.1.1地方治理與地方治理的內(nèi)涵2.地方治理與善治（1）地方治理英國(guó)學(xué)者威廉L米勒、馬爾科姆迪克森和格里斯托克對(duì)地方治理的理解。孫柏瑛教授對(duì)地方治理概念進(jìn)行的界定。地

2、方治理是治理理論在地方政府對(duì)地方公共事務(wù)管理中的應(yīng)用。其目的在于建設(shè)以公民為中心的、面向公民需要的、積極回應(yīng)外部環(huán)境變化的、促進(jìn)地方富有發(fā)展活力的新型社會(huì)與公共管理體系。地方治理有如下特征：一是治理范圍的地方性。二是治理主體的多元性。三是注重地方政府的靈活性與應(yīng)變性。10.1.2全球化與地方治理運(yùn)動(dòng)1全球化對(duì)地方政府的挑戰(zhàn)早在19世紀(jì)40-50年代，馬克思和恩格斯就對(duì)資本主義全球化生產(chǎn)做過(guò)描述。20世紀(jì)60-70年代之后，隨著全球經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展、科技水平的不斷提高，國(guó)際交往的不斷加深，經(jīng)濟(jì)全球化總體上呈現(xiàn)出不斷加快的趨勢(shì)。全球化的迅速發(fā)展，不僅給世界各國(guó)政府帶來(lái)了挑戰(zhàn)，同樣也對(duì)各國(guó)地方政府的治

3、理產(chǎn)生了巨大影響。（1）全球化對(duì)傳統(tǒng)的行政理念提出了挑戰(zhàn)。（2）全球化對(duì)傳統(tǒng)的政府組織結(jié)構(gòu)體系提出了挑戰(zhàn)。（3）全球化帶來(lái)了公共行政管理技術(shù)的發(fā)展。（4）全球化的發(fā)展使一些問(wèn)題的處理需要采取國(guó)際合作的方式。10.1.2全球化與地方治理運(yùn)動(dòng)2.西方國(guó)家的地方治理運(yùn)動(dòng)在20世紀(jì)的最后20年里，伴隨著全球化、信息化、市場(chǎng)化以及知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的來(lái)臨和沖擊，西方各國(guó)進(jìn)入了公共部門(mén)管理尤其是政府管理改革的時(shí)代。為了應(yīng)對(duì)全球化的挑戰(zhàn)，西方國(guó)家率先興起的當(dāng)代地方治理運(yùn)動(dòng)主要在以下幾個(gè)方面做出了實(shí)踐變革。（1）分權(quán)化改革（2）企業(yè)化運(yùn)作（3）市場(chǎng)化服務(wù)（4）網(wǎng)絡(luò)化管理（5）區(qū)域化合作10.2 地方治理的理念更新1

4、0.2.1 從統(tǒng)治與管理到治理與服務(wù)10.2.2 從單中心到多中心10.2.3 從科層制結(jié)構(gòu)到社會(huì)網(wǎng)絡(luò)體系10.2.4 從集權(quán)與控制到分權(quán)與協(xié)商10.2.1從統(tǒng)治與管理到治理與服務(wù)1.傳統(tǒng)統(tǒng)治與管理理念的現(xiàn)實(shí)困境統(tǒng)治本質(zhì)上是一種控制社會(huì)、維護(hù)穩(wěn)定的行動(dòng)，是一個(gè)群體對(duì)另一個(gè)群體的管理和控制，具有強(qiáng)制性和暴力性的特征。在傳統(tǒng)的統(tǒng)治行政觀念下，政府仍然必須承擔(dān)起管理公共事務(wù)的職能，地方政府的管理方式與統(tǒng)治方式極為相似，都表現(xiàn)除強(qiáng)制性的特征，是一種與統(tǒng)治一體化的管理，管理本質(zhì)：體現(xiàn)出為統(tǒng)治服務(wù)的職能特征，公民個(gè)人是被管理和控制的對(duì)象。馬克斯韋伯宣稱(chēng)的官僚制的建立，政府步入了“管理行政時(shí)代”，公共管理趨

5、向于采用民主和參與的方式。使政府公共管理?yè)碛辛烁嗟墓残?，而且淡化了其服?wù)于政治統(tǒng)治的色彩。伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民眾生活水平的提高，政府原有的講話的管理體制難以滿(mǎn)足多變的環(huán)境和民眾多樣化的需求?！肮芾硇姓Ｊ较隆?，民眾依舊被動(dòng)的接受者政府的管理。10.2.1從統(tǒng)治與管理到治理與服務(wù)2.治理與服務(wù)理念的創(chuàng)新治理不再是像統(tǒng)治觀念那樣純粹以維護(hù)階級(jí)統(tǒng)治為目標(biāo)，它以最大限度地增進(jìn)公共利益為目的，以實(shí)現(xiàn)人類(lèi)善治的理想為目標(biāo)。相比傳統(tǒng)的統(tǒng)治和管理理念，治理理念的創(chuàng)新主要體現(xiàn)在以下方面：（1）治理要求權(quán)威主體多元化。（2）治理中的權(quán)力運(yùn)行方向發(fā)生了變化。（3）治理的權(quán)威基礎(chǔ)和性質(zhì)不同于統(tǒng)治與管理。（4）

6、治理理念也強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)的服務(wù)職能。（5）治理的理念意味著國(guó)家權(quán)力向社會(huì)回歸，增強(qiáng)了政府對(duì)公民的回應(yīng)性，是還政于民的理論表達(dá)和實(shí)際需求的反映。 10.2.2從單中心到多中心1.傳統(tǒng)的單中心治理在傳統(tǒng)公共行政理念中，單中心治理主張決定實(shí)施和變更法律關(guān)系的政府專(zhuān)有權(quán)歸屬于某一個(gè)機(jī)關(guān)或者決策機(jī)構(gòu)。也就是說(shuō)，單中心治理意味著權(quán)力的壟斷和集中化。20世紀(jì)70年代以后，隨著市場(chǎng)失效、政府失靈、福利國(guó)家的破產(chǎn)，單中心的政府治理模式陷入了危機(jī)。單中心治理模式下，政府多采用科層制的組織結(jié)構(gòu)體系和集權(quán)制的管理模式，這一模式可以有效調(diào)動(dòng)資源快速提供公共服務(wù)，但是也繼承了科層制組織結(jié)構(gòu)和集權(quán)制的管理模式的弊病。 科層

7、制的組織結(jié)構(gòu)和集權(quán)式的控制管理方式使得單中心治理模式下的地方政府日益難以適應(yīng)多元化的社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，無(wú)法應(yīng)對(duì)多變的治理環(huán)境和公民多樣化的需求。10.2.2從單中心到多中心2.多中心治理的理念在地方治理中，多中心指“多個(gè)權(quán)力中心和組織機(jī)構(gòu)治理公共事務(wù)，提供公共服務(wù)。”多中心理念反對(duì)權(quán)力的過(guò)分集中和壟斷，主張多個(gè)權(quán)力中心和服務(wù)中心并存。相比單中心治理模式，多中心治理具有如下優(yōu)勢(shì)：（1）倡導(dǎo)公共事務(wù)處理主體與公共產(chǎn)品和服務(wù)提供者的多元化。（2）強(qiáng)調(diào)政府與市場(chǎng)的共同參與和多種治理手段的應(yīng)用。（3）意味著政府的新角色和新任務(wù)。（4）強(qiáng)調(diào)公共決策的民主性和有效性。1.傳統(tǒng)科層制結(jié)構(gòu)體系的弊端20世紀(jì)80年代

8、以來(lái)，以信息為基礎(chǔ)的新文明動(dòng)搖并改變了原有的政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)運(yùn)行模式，傳統(tǒng)科層制的先天不足日漸暴露出來(lái)：（1）精密的專(zhuān)業(yè)化分工使政府功能日益弱化。（2）科層制內(nèi)含的服從精神造成官員責(zé)任性的喪失。（3）科層制的層級(jí)化造成了行政效率的低下。（4）非人格化的官僚規(guī)則造成了人的異化。10.2.3從科層制結(jié)構(gòu)到社會(huì)網(wǎng)絡(luò)體系10.2.3從科層制結(jié)構(gòu)到社會(huì)網(wǎng)絡(luò)體系2.社會(huì)網(wǎng)絡(luò)組織體系的基本理念社會(huì)網(wǎng)絡(luò)組織體系是指在省或州、市、縣、社區(qū)等不同地域內(nèi)以及不同地域之間，政府組織、市場(chǎng)組織、公民組織等治理主體圍繞解決某些公共問(wèn)題或公共事務(wù)而形成的縱向的、橫向的以及兩者結(jié)合的組織網(wǎng)絡(luò)?，F(xiàn)代社會(huì)網(wǎng)絡(luò)組織體系所追尋的理念主

9、要有以下幾個(gè)方面：（1）主張政府治理依賴(lài)多樣化的、富于彈性的組織體系。（2）強(qiáng)調(diào)公民參與網(wǎng)絡(luò)體系的作用。（3）倡導(dǎo)合作精神。10.2.4從集權(quán)與控制到分權(quán)與協(xié)商1.傳統(tǒng)的集權(quán)與控制模式集權(quán)與控制模式指的是這樣一種權(quán)力體制：中央或上級(jí)機(jī)關(guān)掌握最終或最高的決策權(quán)，地方或下級(jí)只擁有上級(jí)賦予的執(zhí)行權(quán)；中央或上級(jí)可以根據(jù)自己的意志，指揮、監(jiān)督和干預(yù)地方或下級(jí)的活動(dòng)，地方或下級(jí)要聽(tīng)從中央或上級(jí)的命令。在利益格局日益多元化的現(xiàn)代社會(huì)，傳統(tǒng)的集權(quán)與控制模式的困境主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）行政權(quán)力的主導(dǎo)地位抑制了市場(chǎng)的作用。（2）集權(quán)與控制致使地方政府缺乏靈活性與應(yīng)變力。（3）“行政國(guó)家”或“全能政府”阻礙

10、了現(xiàn)代民主的發(fā)展。（4）行政集權(quán)導(dǎo)致政府官員腐敗行為的發(fā)生。10.2.4從集權(quán)與控制到分權(quán)與協(xié)商2.分權(quán)與協(xié)商模式在對(duì)傳統(tǒng)地方治理所主張的集權(quán)與控制模式弊端的批評(píng)與反思過(guò)程中，學(xué)者們提出了分權(quán)化的理念。與傳統(tǒng)的集權(quán)制相比，分權(quán)化理念的優(yōu)勢(shì)在于：（1）有助于解決中央政府職能、機(jī)構(gòu)、財(cái)政、規(guī)制等的超載問(wèn)題；（2）可以讓地方政府制定出更加貼近民眾生活實(shí)際的政策，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，滿(mǎn)足公民多樣化的需求；（3）有助于擴(kuò)大參與主體，提高社會(huì)自治程度；（4）有助于在國(guó)家、市場(chǎng)、公民社會(huì)之間形成合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系，促進(jìn)現(xiàn)代民主的發(fā)展。10.2.4從集權(quán)與控制到分權(quán)與協(xié)商分權(quán)與協(xié)商模式主要思想可做如下歸

11、納：（1）從權(quán)力內(nèi)容的變化看，是政治、行政等多種權(quán)力的劃分、分配與調(diào)整的過(guò)程。 （2）從權(quán)力運(yùn)行的方向看，既有中央政府和較高層級(jí)地方政府的權(quán)力下放過(guò)程，也有中央政府從低層級(jí)政府收權(quán)的情況。（3）分權(quán)化理念主張?jiān)诠舱咧贫?、公共?wèn)題的處理過(guò)程中采用協(xié)作、互動(dòng)的處理方式。10.3 地方治理的路徑選擇10.3.1 多中心治理的主體培育與角色轉(zhuǎn)換10.3.2 優(yōu)化地方社會(huì)資本的生長(zhǎng)的環(huán)境10.3.3 構(gòu)建地方公共組織網(wǎng)絡(luò)體系10.3.1多中心治理的主體培育與角色轉(zhuǎn)換1.地方多中心治理的主體構(gòu)成(1)地方政府。地方政府是地方多中心治理體系中的核心主體。(2)企業(yè)型組織。企業(yè)型組織是以追求組織自身利潤(rùn)最

12、大化為目標(biāo)的營(yíng)利性社會(huì)組織。(3)非營(yíng)利組織。非營(yíng)利組織作為社會(huì)公共領(lǐng)域的一種普遍現(xiàn)象,已經(jīng)形成了一場(chǎng)全球性的“社團(tuán)革命”。10.3.1多中心治理的主體培育與角色轉(zhuǎn)換2.實(shí)現(xiàn)地方多中心治理的前提條件在如何實(shí)現(xiàn)地方多中心治理這一問(wèn)題上,奧斯特羅姆強(qiáng)調(diào)參與主體間的互動(dòng)過(guò)程和創(chuàng)立治理規(guī)則、治理形態(tài)。我們認(rèn)為,可以從以下幾個(gè)方面來(lái)分析實(shí)現(xiàn)地方多中心治理的前提條件:(1)地方政府的政策引導(dǎo)。(2)公民社會(huì)的構(gòu)建。(3)權(quán)力資源的再分配。10.3.1多中心治理的主體培育與角色轉(zhuǎn)換3.地方多中心治理主體的角色轉(zhuǎn)換(1)地方政府應(yīng)從單純使用權(quán)力到注重樹(shù)立法理權(quán)威。(2)企業(yè)型組織應(yīng)從注重利潤(rùn)索取走向回報(bào)社會(huì)、

13、擔(dān)當(dāng)社會(huì)責(zé)任。(3)非營(yíng)利組織應(yīng)從依賴(lài)走向自治。10.3.2 優(yōu)化地方社會(huì)資本的生長(zhǎng)的環(huán)境1.社會(huì)資本的概念 自法國(guó)社會(huì)學(xué)家皮埃爾布迪厄首次提出“社會(huì)資本”的概念后,這一概念在各種學(xué)科內(nèi)都有獨(dú)到的發(fā)現(xiàn)和運(yùn)用。 美國(guó)社會(huì)學(xué)家邁克爾武考克認(rèn)為,社會(huì)資本的最大價(jià)值在于,針對(duì)當(dāng)代某些最迫切的問(wèn)題,它為用多學(xué)科和跨學(xué)科的方法進(jìn)行廣泛的探討提供了可靠的起點(diǎn)。美國(guó)學(xué)者帕特南認(rèn)為,社會(huì)資本是指社會(huì)組織的那些可能促進(jìn)協(xié)調(diào)行動(dòng)而提高社會(huì)效能的信任、規(guī)范及網(wǎng)絡(luò)。具體而言,社會(huì)資本是存在于組織之間的、潛在的、基于長(zhǎng)期的互動(dòng)交往而建立的彼此間的信任模式、擁有的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)及互惠的規(guī)范。在界定它的概念時(shí),應(yīng)該明確的是,社會(huì)資

14、本是以維護(hù)公共利益為前提的。任何與公共利益相違背的互惠規(guī)則、網(wǎng)絡(luò)關(guān)系等,都不屬于社會(huì)資本的范疇。10.3.2 優(yōu)化地方社會(huì)資本的生長(zhǎng)的環(huán)境2.社會(huì)資本在地方治理中的作用 社會(huì)資本的最大價(jià)值在于它是地方社會(huì)實(shí)現(xiàn)善治的重要資源。因?yàn)樯鐣?huì)信任、社會(huì)規(guī)范、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的形成,是實(shí)現(xiàn)社會(huì)有效治理的前提,發(fā)揮著黏合劑與潤(rùn)滑劑的獨(dú)特功效。(1)社會(huì)資本是地方治理中不可或缺的社會(huì)資源。(2)社會(huì)資本是地方多元治理主體之間的合作紐帶。10.3.2 優(yōu)化地方社會(huì)資本的生長(zhǎng)的環(huán)境3.培育社會(huì)資本的措施社會(huì)資本在地方治理的整個(gè)過(guò)程中發(fā)揮著巨大的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益。要想構(gòu)建善治社會(huì),對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行培養(yǎng)和重構(gòu)勢(shì)在必行。(1)繼承

15、傳統(tǒng)文明。(2)借助網(wǎng)絡(luò)媒介。(3)培育信任文化。(4)積累互惠的社會(huì)規(guī)范。(5)發(fā)展社團(tuán)組織。10.3.3 構(gòu)建地方公共組織網(wǎng)絡(luò)體系1.組織間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系理論的興起 組織間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系理論的興起基于對(duì)傳統(tǒng)的科層制和地方自治模式的困惑。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展,網(wǎng)絡(luò)組織與市場(chǎng)和層級(jí)組織相比顯示出了更高的效率。在公共行政學(xué)方面,迪魯尼與凱特爾注意到“除了州和地方政府在華盛頓官僚政治中起巨大的作用外,幾乎所有的聯(lián)邦國(guó)內(nèi)政策都直接與私營(yíng)企業(yè)、非營(yíng)利組織有關(guān)” 丹尼斯馬萊特、奧利佛克萊沃和布魯諾萊考克從多維角度對(duì)組織網(wǎng)絡(luò)的概念進(jìn)行了定義。，一是經(jīng)濟(jì)維度；二是歷史維度；三是認(rèn)知維度；四是規(guī)范維度。10.3.3 構(gòu)建

16、地方公共組織網(wǎng)絡(luò)體系1.組織間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系理論的興起組織間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系主要有以下幾個(gè)特征:(1)主體多樣性和相互依賴(lài)性。(2)合作關(guān)系。(3)扁平化結(jié)構(gòu)。(4)共同的目標(biāo)。10.3.3 構(gòu)建地方公共組織網(wǎng)絡(luò)體系1.組織間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系理論的興起 層級(jí)組織、網(wǎng)絡(luò)組織和市場(chǎng)組織的比較組織特征層級(jí)組織網(wǎng)絡(luò)組織市場(chǎng)組織目的中央執(zhí)行者的利益優(yōu)先合作者的利益優(yōu)先提供交易場(chǎng)所資產(chǎn)和資源高資產(chǎn)專(zhuān)用性，不易交易；松散資源，緩沖存貨；固定、大型的有形資產(chǎn)適度資產(chǎn)專(zhuān)用性；非松散資源；柔性、無(wú)形資產(chǎn)低資產(chǎn)專(zhuān)用性；易于交易垂直一體化程度高：生產(chǎn)投入、所有權(quán)集中可變（靜態(tài)網(wǎng)絡(luò)中等，動(dòng)態(tài)網(wǎng)絡(luò)較低）：所有權(quán)單元分散化無(wú)：生產(chǎn)投入所有權(quán)分散

17、化信用度低中等偏高低10.3.3 構(gòu)建地方公共組織網(wǎng)絡(luò)體系2.地方公共組織網(wǎng)絡(luò)體系的結(jié)構(gòu)與功能（1）地方公共組織網(wǎng)絡(luò)體系結(jié)構(gòu)在網(wǎng)絡(luò)組織模式下,地方公共組織的結(jié)構(gòu)及其關(guān)系具有以下特征:一是層級(jí)結(jié)構(gòu)的扁平化。二是政府分權(quán),權(quán)威分散。三是地方政府的橫向聯(lián)系加強(qiáng)。（2）地方公共組織網(wǎng)絡(luò)體系的結(jié)構(gòu)和功能 地方公共組織網(wǎng)絡(luò)體系的建設(shè)對(duì)推動(dòng)地方治理體系的改革、治理方式的創(chuàng)新、治理水平的提升,具有重大的實(shí)際意義。一是有利于推動(dòng)地方治理的民主參與。一是參加定期性的政治活動(dòng)。二是有利于提高地方政府的管理效率。三是有利于整合民間資源,節(jié)約政府成本。10.3.3 構(gòu)建地方公共組織網(wǎng)絡(luò)體系10.3.3 構(gòu)建地方公共組織網(wǎng)絡(luò)體系3.地方公共組織網(wǎng)絡(luò)體系的治理模式 地方公共組織網(wǎng)絡(luò)以動(dòng)態(tài)性、公益性為顯著特征,羅茲認(rèn)為社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的資源通常有以下幾種:權(quán)威、資金、合法性、信息以及組織。 當(dāng)政府失靈或市場(chǎng)失靈時(shí),這種具有平等、協(xié)商與自我統(tǒng)合功能的組織網(wǎng)絡(luò)就成為一種公共治理模式。10.3.3 構(gòu)建地方公共組織網(wǎng)絡(luò)體系3.地方公共組織網(wǎng)絡(luò)體系的治理模式(1)信任型治理。組織網(wǎng)絡(luò)作為一種政策過(guò)程及結(jié)果的分析工具,關(guān)注的是各種社會(huì)組織和政府部門(mén)之間不斷通過(guò)頻繁的信息和資源交換實(shí)現(xiàn)互