管理外部要素

第十講：管理外部要素大綱一、對(duì)外部關(guān)注的需要二、傳統(tǒng)行政模式下的公共部門外部關(guān)系三、公共部門外部關(guān)系的主要內(nèi)容四、公共部門外部關(guān)系障礙五、公共部門形象公共部門處理外部關(guān)系的實(shí)踐是政府及其他公共組織為更好地行使其職能而運(yùn)用多種手段與社會(huì)公眾建立相互理解、相互適應(yīng)的持久聯(lián)系，以期在社會(huì)及公眾中樹立良好形象的活動(dòng)。與新公共管理的浪潮相關(guān)，現(xiàn)代社會(huì)的公共組織更加重視外部關(guān)系，并試圖實(shí)現(xiàn)對(duì)外部關(guān)系的有效管理。公共部門的這種取向所帶來的影響之一，就是在一定程度上扭轉(zhuǎn)了傳統(tǒng)行政模式下龐大的官僚制組織所帶來的超穩(wěn)定性和忽視市場(chǎng)需要的傾向。同時(shí)，伴隨著公共管理主體日益多元化的進(jìn)程，以及公共部門外部要素復(fù)雜性的增加，公共組織在處理外部關(guān)系、追求良好的公共形象方面亦面臨更多的挑戰(zhàn)。公共部門管理模式和傳統(tǒng)行政模式的主要差別在于，公共部門管理模式格外關(guān)注處于組織直接控制之外卻又對(duì)組織產(chǎn)生影響的事務(wù)。對(duì)外部因素的重新關(guān)注，一方面是因?yàn)殛P(guān)注戰(zhàn)略，以及組織自身也察覺到了所處環(huán)境中的威脅和機(jī)遇；另一方面，是因?yàn)樾枰苯訁f(xié)調(diào)與外部個(gè)人和機(jī)構(gòu)的關(guān)系，以及需要知道如何管理這些關(guān)系。所有管理者的一個(gè)主要職責(zé)是力求控制組織環(huán)境，或者至少是盡可能影響那些對(duì)組織使命和目標(biāo)造成沖擊的因素。外部要素是有影響的重要因素，任何管理者都需要在管理工作中重視他們。一、對(duì)外部關(guān)注的需要任何組織都需要關(guān)注外部世界，對(duì)于公共組織而言，尤其如此，因?yàn)樗鼈兪芡獠繄F(tuán)體影響的程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于私營(yíng)部門。公共規(guī)劃具有更高的可視性，它們屬于全體公民而并非只屬于直接的消費(fèi)者。使用者和納稅人感到對(duì)政府的所有活動(dòng)擁有某種程度的所有權(quán)，由于公共組織為公眾擁有，它們通常受到來自新聞媒體和公眾的公開監(jiān)督，且程度要高于私營(yíng)部門。外部的政治限制和高度責(zé)任意味著公共組織應(yīng)該更加關(guān)注外部要素，以便了解其外部環(huán)境，并對(duì)各種限制實(shí)施管理。公共組織確實(shí)需要處理與外部組織的關(guān)系。需要制定和執(zhí)行相關(guān)程序，簡(jiǎn)言之，處理與外部要素關(guān)系的過程是管理的一項(xiàng)職能。在阿利森模式中，“管理外部要素”是一般管理職能的一部分，包括：（1）處理與同一組織的外部單位的關(guān)系或者協(xié)調(diào)組織的不同部分；（2）處理與獨(dú)立組織的關(guān)系，如政府的其他部門、企業(yè)和利益集團(tuán)等；（3）處理與新聞媒體和公眾的關(guān)系。第一種職能從本質(zhì)上講是協(xié)調(diào)性的，即它關(guān)系到從屬于同一權(quán)力機(jī)關(guān)的各組織協(xié)調(diào)它們活動(dòng)的管理程序。同一組織的不同部門需要處理相互之間的關(guān)系，而且通常相互視對(duì)方為競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。第二種職能是處理與那些處于機(jī)構(gòu)的控制之外的組織的關(guān)系，這些組織能夠以某種方式對(duì)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行產(chǎn)生影響。這些組織的范圍甚廣，包括：政府的其他部門和其他政府——不同層級(jí)的政府甚至是不同國(guó)家的政府；個(gè)人和利益集團(tuán)。利益集團(tuán)可能是所有外部參與者中最為重要的組織。第三種職能是處理與新聞媒體和公眾的關(guān)系，從嚴(yán)格意義上講，這是一個(gè)公共關(guān)系問題。二、傳統(tǒng)行政模式下的公共部門外部關(guān)系在傳統(tǒng)的行政模式下，公共部門關(guān)注的焦點(diǎn)是組織內(nèi)部，是結(jié)構(gòu)和過程，對(duì)處理組織外部關(guān)系的處理往往被視為政治官員的事情而置于次要位置。傳統(tǒng)行政模式下這種重內(nèi)輕外現(xiàn)象的形成，是與理性官僚制組織本身的許多特性分不開的。首先，在傳統(tǒng)的行政模式下，政治與行政被看成兩個(gè)相互分離的過程。組織外部關(guān)系的處理被認(rèn)為是政治官員的事務(wù)，與社會(huì)公眾、新聞媒體以及利益集團(tuán)協(xié)調(diào)關(guān)系的任務(wù)不在公務(wù)員的職責(zé)范圍之內(nèi)。其次，巨大的科層官僚組織結(jié)構(gòu)逐漸造就了一種超穩(wěn)定的能力，公共部門由于喪失了必要的敏感習(xí)慣和同情心而日益遠(yuǎn)離社會(huì)公眾。與此相關(guān)，公共組織對(duì)不同社會(huì)需求的反應(yīng)變得遲鈍和毫無區(qū)別，更談不上加強(qiáng)與外部社會(huì)的主動(dòng)接觸。這導(dǎo)致政府及其他公共部門在外部關(guān)系的實(shí)踐中更加畏縮和保守。再次，傳統(tǒng)行政模式下公務(wù)員的常任和價(jià)值中立制度也是公共部門在外部關(guān)系上缺乏進(jìn)取心的原因之一。“中立”的概念反映了公務(wù)員不能通過與外界的廣泛聯(lián)系發(fā)表自己對(duì)某一事務(wù)的看法，也不具備協(xié)調(diào)外部各種關(guān)系的力量，對(duì)政治家常常是惟命是從，公務(wù)員對(duì)外部事務(wù)的關(guān)注因此受到極大的鉗制。（實(shí)際上要求公務(wù)員做到完全中立幾乎是不可能的。）三、公共部門外部關(guān)系的主要內(nèi)容傳統(tǒng)模式發(fā)生的一個(gè)重大轉(zhuǎn)變是認(rèn)識(shí)到官僚制組織自己能夠而且應(yīng)該管理外部要素。外部世界不應(yīng)被看成是一種威脅，而是與組織相關(guān)聯(lián)的事務(wù)。過去對(duì)外部世界的回應(yīng)通常是拒絕提供信息，或是采取限制接觸或聯(lián)系的措施，如今公共管理者需要采用新的方法。外部要素已變得越來越重要，而且也占用了高級(jí)管理者越來越多的時(shí)間。政治官員現(xiàn)在要求在其名義控制之下的機(jī)構(gòu)和公務(wù)員參與到他們自己的戰(zhàn)略性事務(wù)中去，而不是將這些戰(zhàn)略性事務(wù)留給政治領(lǐng)導(dǎo)人。同樣，在處理外部環(huán)境的職能方面也發(fā)生了顯著變化。阿利森所提及的所有領(lǐng)域都已受到公務(wù)員更多的關(guān)注。第一，加強(qiáng)了部門內(nèi)部的協(xié)調(diào)，至少比較理想的是不再采用以往特定的或等級(jí)制的方法。通過戰(zhàn)略管理和將財(cái)政資源引向既定的優(yōu)先領(lǐng)域等方式，可以形成關(guān)于部門或機(jī)構(gòu)應(yīng)該做什么才更好的觀念，這種觀念可以促進(jìn)協(xié)調(diào)。同時(shí)，也可以更準(zhǔn)確地將協(xié)調(diào)活動(dòng)描述成一種政治過程。官僚制組織各部門的支持者，或者各種政策的支持者，是采用標(biāo)準(zhǔn)的政治手段而不是等級(jí)制過程，彼此為資源而競(jìng)爭(zhēng)。第二，處理與獨(dú)立組織間的關(guān)系也基本上具有政治性的特征，這是一個(gè)公務(wù)員和政治官員同等介入的政治過程。在處理與政府其他部門和政府外部的其他組織的關(guān)系中，能否成為一名優(yōu)秀的管理者取決于其處理各式各樣政治關(guān)系的好壞。這種關(guān)系的重要性，不僅體現(xiàn)在自己的權(quán)利方面，而且還體現(xiàn)在利用外部集團(tuán)贏得官僚制組織內(nèi)部戰(zhàn)斗的方式方面。在資源的爭(zhēng)奪中，各個(gè)機(jī)構(gòu)彼此之間進(jìn)行著激烈的競(jìng)爭(zhēng)，利益集團(tuán)的需要是這種競(jìng)爭(zhēng)的有利資源。利益集團(tuán)和整個(gè)制度之間存在著一種雙向關(guān)系，因?yàn)椤耙胱鳛橛行У恼螜C(jī)構(gòu)生存下來，它們必須提供其所依附的政治系統(tǒng)所需的服務(wù)，并因此為其自己和成員獲得特定的利益和回報(bào)”。私營(yíng)企業(yè)、利益集團(tuán)和其他政府全都卷入到政治游戲中來，在這場(chǎng)政治游戲中，官僚政治的高度藝術(shù)形式毫不遜色于政黨政治。一名優(yōu)秀的管理者需要成為這種真實(shí)游戲中的優(yōu)秀競(jìng)技者。第三，公共管理者必須親自處理與新聞媒體和公眾的關(guān)系。政府試圖對(duì)這些關(guān)系進(jìn)行管理，其方法是建立新聞辦公室和宣傳機(jī)構(gòu)，在每件事上附加自己偏好的觀點(diǎn)，甚至是委托進(jìn)行民意測(cè)驗(yàn)等。而重要的一點(diǎn)是，公務(wù)員已經(jīng)意識(shí)到參與這種游戲的重要性。四、公共部門外部關(guān)系障礙首先，公眾冷漠所造成的困難。第二個(gè)障礙，來自與其外部的各個(gè)獨(dú)立組織尤其是利益集團(tuán)間關(guān)系的處理。這里主要是指公共部門在處理這一關(guān)系的過程中存在著被管制對(duì)象俘虜?shù)目赡?。此外，公共部門內(nèi)部人員對(duì)來自民間社會(huì)力量監(jiān)督的反感。五、公共部門形象在一般意義上，公共部門形象是指社會(huì)公眾和相關(guān)的社會(huì)組織在實(shí)際接觸和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)公共組織在運(yùn)行過程中顯示的行為特征和精神狀況的總體印象和評(píng)價(jià)。公共部門形象是一個(gè)綜合性的概念，它以公共部門自身的素質(zhì)、行為和表現(xiàn)為基礎(chǔ)，受公共價(jià)值取向和主觀評(píng)判的影響，又同公共組織自身形象的設(shè)計(jì)有直接關(guān)系，是公共組織理念、行為及效果的集中綜合表現(xiàn)。公共部門形象是一種特殊的資源