黎明 公共管理學(xué) 第二版 完整筆記

第一章緒論第一節(jié)公共管理成為獨(dú)立學(xué)科的內(nèi)在依據(jù)一、公共管理與私部門(mén)管理有本質(zhì)區(qū)別第一、公共管理與私部門(mén)管理的相似性1、都需要制定管理目標(biāo)、實(shí)施具體方案、監(jiān)控評(píng)估執(zhí)行結(jié)果；3、都要處理與外部環(huán)境的關(guān)系；2、都要對(duì)人力、財(cái)政、組織、信息等內(nèi)部資源進(jìn)行整合以實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)；4、管理方法和技術(shù)大同小異；第二、兩類(lèi)管理在性質(zhì)上的差別集中體現(xiàn)在：（一）公共利益目標(biāo)與私人利益目標(biāo)1、目標(biāo)是為了公共利益或私人利益（包括管理者在內(nèi)的），是二者最重要的區(qū)別。2、私部門(mén)活動(dòng)核心是利潤(rùn)，是全部管理活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿；公共管理部門(mén)是為保護(hù)和增進(jìn)與社會(huì)存在與發(fā)展休戚相關(guān)、私人部門(mén)難以增進(jìn)的公共利益而建立的。（二）壟斷強(qiáng)制性與自由競(jìng)爭(zhēng)性1、公共管理活動(dòng)本質(zhì)上是國(guó)家活動(dòng)，有明顯壟斷、強(qiáng)制特點(diǎn)，處理公共和私人利益關(guān)系基本原則是確保公共利益的優(yōu)先性，否則會(huì)出現(xiàn)公共利益的缺失；2、公共利益優(yōu)先性通過(guò)公共權(quán)力和政治權(quán)威體現(xiàn)。以政府為代表的公共組織是某范圍內(nèi)唯一權(quán)威中心，需使用強(qiáng)制力規(guī)范私人利益，公共管理組織有壟斷性，公共管理過(guò)程有強(qiáng)制性；3、私人利益間的平等性使私部門(mén)與外部的關(guān)系體現(xiàn)為公共權(quán)威引導(dǎo)下的平等合作與競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系。私部門(mén)管理體現(xiàn)出在公共權(quán)力和市場(chǎng)力量雙重制約下的自由選擇和平等競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系。（三）制衡性與自主性1、公共管理者個(gè)人利益與其職責(zé)代表的公共利益可能存在不一致，導(dǎo)致濫用公共權(quán)力，以權(quán)謀私，通過(guò)民主憲政國(guó)家制度框架制衡、割裂公共管理的權(quán)威，確保更好的增進(jìn)公共利益。2、私部門(mén)管理者收到公共權(quán)力和市場(chǎng)力量的雙重制約，他們的利益直接體現(xiàn)在管理目標(biāo)上，不存在濫用公共權(quán)力的問(wèn)題，因而相對(duì)享有更為充分的管理自主權(quán)。（四）多元理性與經(jīng)濟(jì)理性1、公共管理部門(mén)作為增進(jìn)公共利益的立法者和執(zhí)法者，處在基本社會(huì)資源配置中心，承擔(dān)社會(huì)資源權(quán)威性分配者職責(zé)。社會(huì)利益、價(jià)值、矛盾沖突的多元性使公共決策在多元、沖突的利益價(jià)值間進(jìn)行平衡做出抉擇，需要多元理性，避免單一向度片面性帶來(lái)不良社會(huì)后果；2、私部門(mén)管理的目標(biāo)和職能是限定的，管理的規(guī)模和影響較小，管理活動(dòng)圍繞如何實(shí)現(xiàn)自身生存和發(fā)展展開(kāi)，因此主要依據(jù)經(jīng)濟(jì)理性，無(wú)需對(duì)分配和平衡社會(huì)價(jià)值承擔(dān)責(zé)任。（五）政府機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制1、政府與市場(chǎng)是現(xiàn)代社會(huì)最重要的兩種資源配置和控制體系。2、公共管理通過(guò)政府機(jī)制實(shí)現(xiàn)，決定公共管理在公共利益引導(dǎo)下，以近乎壟斷的方式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)；私部門(mén)管理通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)，以利潤(rùn)為導(dǎo)向，以競(jìng)爭(zhēng)方式提供私人產(chǎn)品。二、現(xiàn)代社會(huì)變遷推動(dòng)公共管理發(fā)展。公共領(lǐng)域的如下變化發(fā)揮了重要作用：（一）公共物品的需求和供給在穩(wěn)定地?cái)U(kuò)大政府預(yù)算收入與支出決定的公共部門(mén)規(guī)模反應(yīng)一國(guó)政府對(duì)公共物品供給的總規(guī)模。經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，社會(huì)生產(chǎn)和社會(huì)生活對(duì)公共物品需求日益增長(zhǎng)，政府公共支出隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷增長(zhǎng)。（二）社會(huì)生活中的公共事務(wù)日益增加科技革命、全球化影響下社會(huì)聯(lián)系緊密，社會(huì)事務(wù)日益增加：可持續(xù)發(fā)展、維護(hù)憲政秩序社會(huì)安全、回應(yīng)科技革命和全球化挑戰(zhàn)、提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制和政治體制對(duì)社會(huì)治理的有效性等。（三）公共管理所面臨的環(huán)境更加復(fù)雜多變工業(yè)化、城市化、信息化帶來(lái)大量新情況、新問(wèn)題，公共管理環(huán)境呈現(xiàn)多元、復(fù)雜、動(dòng)蕩、多變的特點(diǎn)，要求整個(gè)社會(huì)對(duì)公共管理投入更多關(guān)注，要求公共管理跳出舊有理論框架，適應(yīng)社會(huì)新變化，提出新理論、新手段、新思路、新方法。三、傳統(tǒng)行政學(xué)的局限：從行政管理學(xué)到公共管理學(xué)是一種學(xué)科范式的轉(zhuǎn)換。（一）理論框架局限行政學(xué)以政治學(xué)與管理學(xué)為基礎(chǔ)，繼承政治學(xué)規(guī)范取向和管理學(xué)一般工具取向，但未找到平衡的契合點(diǎn)。無(wú)法滿(mǎn)足將政策分析、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)納入理論基礎(chǔ)和研究方法論體系的需要。（二）管理主體局限行政管理學(xué)：政府或國(guó)家行政機(jī)關(guān)，忽視非政府組織的作用；公共管理學(xué)：政府、非政府公共組織（三）管理理念與手段局限管理理念——全能政府以行政手段實(shí)施全面管理管理主體：排除非政府主體的參與，同時(shí)將規(guī)則制定、監(jiān)管和直接管理混為一談管理手段：排斥私營(yíng)部門(mén)管理手段和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫、效率下降、官僚主義、貪污腐敗。因此，突破行政學(xué)在理念和手段上的限制，成為公共管理學(xué)發(fā)展的內(nèi)在要求。（四）管理對(duì)象與目標(biāo)局限1、行政管理學(xué)：（1）管理對(duì)象：①政府本身（人、體制、過(guò)程）②政府管轄范圍的公共事務(wù)。導(dǎo)致結(jié)果：注重內(nèi)部管理關(guān)注行政秩序和行政效率，然后才是政府管轄的傳統(tǒng)事務(wù)。忽視行政與外部環(huán)境的關(guān)系，忽視政府管轄事務(wù)以外的社會(huì)公共事務(wù)。（2）管理目標(biāo)：內(nèi)部取向，重視管理機(jī)構(gòu)，過(guò)程和程序的規(guī)范性——官僚制組織形態(tài)。2、公共管理學(xué)：兼顧內(nèi)外環(huán)境，重視外部環(huán)境，以結(jié)果或績(jī)效為管理目標(biāo)第二節(jié)公共管理學(xué)是時(shí)代的產(chǎn)物具體分析，公共管理學(xué)產(chǎn)生的社會(huì)背景：一、西方國(guó)家擺脫困境的需要（一）政府角色膨脹和規(guī)模擴(kuò)大引起民眾不滿(mǎn)福利國(guó)家理念推動(dòng)政府權(quán)力擴(kuò)張，政府遭受評(píng)擊表現(xiàn)在三個(gè)方面：1、政府規(guī)模太大，消耗過(guò)多稀缺資源；2、政府管理范圍太寬；3、政府行為方式不當(dāng)，通過(guò)官僚體制提供服務(wù)必然導(dǎo)致平庸和無(wú)效率（二）經(jīng)濟(jì)衰退和財(cái)政壓力的加?。焊＠麌?guó)家政策使政府角色過(guò)度膨脹，通脹增高，經(jīng)濟(jì)停滯，失業(yè)率上升，稅收能力下降，財(cái)政壓力巨大。（三）社會(huì)問(wèn)題與政府不可治理性的增加1、政府面臨的公共問(wèn)題的復(fù)雜性、動(dòng)蕩性、多元性環(huán)境，導(dǎo)致政府不可治理性增加；2、官僚體系力不從心，導(dǎo)致保守、消極、被動(dòng)，引發(fā)政府合法性危機(jī)。因此，必須推行政府改革，讓公共服務(wù)回歸社會(huì)和市場(chǎng)，縮小政府職能，化解政府困境。二、科技革命和全球化浪潮（一）科學(xué)技術(shù)革命是公共管理學(xué)產(chǎn)生和發(fā)展的重要推動(dòng)力量現(xiàn)代科技革命使社會(huì)成員參與公共領(lǐng)域活動(dòng)的性質(zhì)和形式發(fā)生了重大變化。現(xiàn)代通信和信息技術(shù)革命對(duì)傳統(tǒng)政府管理提出變革的要求?？萍几锩鼘?dǎo)致社會(huì)治理新形態(tài)的出現(xiàn)。新經(jīng)濟(jì)文明必然要求新社會(huì)治理形態(tài)相適應(yīng)。（二）全球化是公共管理學(xué)產(chǎn)生和發(fā)展的另一推動(dòng)力政府管理無(wú)法獨(dú)立于其他政府治理體制之外，處在相互依賴(lài)之中，導(dǎo)致許多國(guó)際性公共物品的出現(xiàn)。各國(guó)政府為保持自身競(jìng)爭(zhēng)力，不得不銳意改革，順應(yīng)全球化浪潮。三、政府管理和民主制度方面的矛盾（一）以韋伯官僚制思想為基礎(chǔ)的行政體制難以適應(yīng)時(shí)代的要求，具體表現(xiàn)在以下幾方面：傳統(tǒng)科層官僚制難以適應(yīng)信息社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展要求?？茖庸倭胖齐y以適應(yīng)當(dāng)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。科層官僚制奉行決策權(quán)威高度集中、統(tǒng)一指揮原則，行政部門(mén)因缺乏競(jìng)爭(zhēng)和效率陷入被動(dòng)。科層官僚制的專(zhuān)業(yè)分工原則導(dǎo)致政府功能退化。各自為政、溝通困難、缺乏協(xié)作；機(jī)構(gòu)重疊、臃腫龐大、官僚主義盛行，政府功能?chē)?yán)重退化。官僚制的科層原則使組織行為保守，難有創(chuàng)意。層級(jí)節(jié)制、按章辦事導(dǎo)致循規(guī)蹈矩、按部就班，不能也不敢創(chuàng)新。（二）西方國(guó)家民主的現(xiàn)狀難以滿(mǎn)足民眾的“民主需求”，民眾提出新的民主要求：民眾應(yīng)直接參與公共服務(wù)的供給過(guò)程。3.國(guó)家應(yīng)解決特殊利益集團(tuán)對(duì)政府決策的控制。公民應(yīng)既能控制政治家，又能控制官僚。公共利益實(shí)現(xiàn)過(guò)程是公民向政治家表達(dá)利益，形成公共政策和決策，再由官僚階層具體完成。4.國(guó)家應(yīng)尋找解決西方民主制運(yùn)作過(guò)程中深層次矛盾的途徑。西方民主制深層次矛盾體現(xiàn)：①政府官員維護(hù)公共利益與滿(mǎn)足特殊利益集團(tuán)之間的矛盾、②官員實(shí)現(xiàn)公共利益與滿(mǎn)足自我利益的矛盾、③公民維護(hù)個(gè)人合法權(quán)利與無(wú)限索取行為傾向間的矛盾。第三節(jié)公共管理學(xué)的內(nèi)涵與研究方法一、公共管理的涵義（一）公共物品、公共事務(wù)與公共管理公共物品：是和私人物品相對(duì)應(yīng)的概念。公共物品是指非競(jìng)爭(zhēng)性的和非排他性的產(chǎn)品。非競(jìng)爭(zhēng)性指一個(gè)使用者對(duì)該物品的消費(fèi)并不減少它對(duì)其他使用者的供應(yīng)；非排他性是指使用者不能被排除在對(duì)該物品的消費(fèi)之外。強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)：第一，公共物品與私人物品的劃分與社會(huì)制度無(wú)必然聯(lián)系；第二，受社會(huì)發(fā)展程度和社會(huì)制度的影響，不同社會(huì)中公共物品的范圍存在著客觀差別。2、公共事務(wù)：涉及社會(huì)全體公眾整體生活質(zhì)量和共同利益的活動(dòng)，及這些活動(dòng)的實(shí)際結(jié)果。（二）管理、公共管理與公共管理學(xué)管理：在一定環(huán)境中，管理主體為達(dá)到特定目標(biāo)運(yùn)用一定職能和手段，對(duì)管理客體加以調(diào)節(jié)控制的過(guò)程。公共管理學(xué)亦屬于一類(lèi)特定領(lǐng)域的管理學(xué)。公共管理：指政府為代表的公共部門(mén)依法通過(guò)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理，以保障和增進(jìn)社會(huì)公共利益的職能活動(dòng)。具體涵義：主體是政府和其他公共部門(mén)。②公共管理公共性，決定社會(huì)公眾對(duì)公共管理部門(mén)擁有更多的制約權(quán)。由于公共事務(wù)關(guān)系到社會(huì)成員利益，決定公共事務(wù)及其管理的存在是永恒的，但具體內(nèi)容會(huì)隨社會(huì)變遷不斷調(diào)整；④對(duì)象（公共事務(wù)）的特征：與公共利益直接有關(guān)，公共事務(wù)受益對(duì)象是社會(huì)公眾；⑤公共管理來(lái)自民眾授權(quán)并負(fù)直接社會(huì)責(zé)任，必須依法進(jìn)行，其工作績(jī)效不以利潤(rùn)或效率為標(biāo)準(zhǔn)；公共管理活動(dòng)具體類(lèi)型的“三分法”：公共政策－政府制定公共政策的活動(dòng)；政府管理一政府處理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動(dòng)，包括行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，以及軍隊(duì)、警察等國(guó)家機(jī)器的各個(gè)部門(mén)的管理；非政府組織管理，除政府以外的公共部門(mén)處理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動(dòng)。公共管理學(xué)：是一門(mén)運(yùn)用包括管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)在內(nèi)的多學(xué)科的理論和方法，研究公共管理部門(mén)和公共管理過(guò)程及其規(guī)律性的科學(xué)；是關(guān)于促進(jìn)以政府為核心的公共組織更有效地提供公共物品和公共服務(wù)，以增進(jìn)和公平分配社會(huì)公共利益的知識(shí)體系?？傮w看，公共管理學(xué)的重要特點(diǎn)：⑴公共管理是一個(gè)整合性的概念。介于企業(yè)管理與公共行政之間的“第三條道路”。⑵公共管理是在并不改變公共部門(mén)公共性的前提下，將私部門(mén)的管理手段運(yùn)用于公共部門(mén)。⑶公共管理重視與外部環(huán)境的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)以最高管理者的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)、政策設(shè)計(jì)為核心。⑷公共管理不等于“政府管理”，而意味著一種新治理。⑸公共管理強(qiáng)調(diào)價(jià)值調(diào)和與責(zé)任，不僅重視3E，即經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness），而且重視公平（Equality）、正義、民主。⑹公共管理關(guān)注和重視政府改革與再造。⑺公共管理是一個(gè)不同學(xué)科共同參與的研究領(lǐng)域。當(dāng)前公共管理學(xué)值得注意的特點(diǎn)：（1）鮮明的實(shí)踐導(dǎo)向性⑵理論上的包容性⑶學(xué)科的年輕性二、公共管理的構(gòu)成要素（一）公共管理的主體：公共管理是以政府為主的公共組織及其工作人員對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行的管理活動(dòng)。主體構(gòu)成：公共組織（政府、非營(yíng)利組織）個(gè)人（領(lǐng)導(dǎo)者、管理者、被管理者）（二）公共管理的對(duì)象：公共管理的直接對(duì)象是各類(lèi)公共事務(wù)。（三）公共管理的資源和手段：公共部門(mén)最重要資源是合法性。包括：合法地組成公共組織和成為管理者，合法地進(jìn)行管理，被管理者對(duì)管理者及其行為的認(rèn)同。公共管理具體資源構(gòu)成中，強(qiáng)制力和稅收能力尤其重要。公共管理的手段最基本的手段是制定和執(zhí)行公共政策。（四）公共管理的環(huán)境：在公共管理的宏觀環(huán)境分析中，以?xún)?nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)劃分出：政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、自然環(huán)境、國(guó)際環(huán)境等。四、公共管理學(xué)的研究途徑與方法（—）公共管理學(xué)的研究途徑：公共政策途徑（Publicpolicyapproach,P途徑）企業(yè)管理途徑（Businessapproach,B途徑）。1.P途徑公共管理的特征：強(qiáng)調(diào)與政策分析的淵源關(guān)系，看重政治和管理層面。著眼高層管理者及他們所進(jìn)行的政策研究;②重視非量化和實(shí)務(wù)的取向，推崇個(gè)案研究來(lái)發(fā)展相關(guān)知識(shí)；③強(qiáng)調(diào)與政策分析結(jié)合，進(jìn)行具有前瞻性的規(guī)范性的理論研究。B途徑公共管理的特征：主張師法企業(yè)。偏愛(ài)企業(yè)管理原則；③除重視策略管理及組織間管理外，還強(qiáng)調(diào)公共管理過(guò)程的管理；對(duì)公、私部門(mén)差異不作嚴(yán)格區(qū)分；④在研究方法上偏愛(ài)諸如實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)之類(lèi)的量化方法。P途徑和B途徑的共同點(diǎn)：①它們的眼光不局限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，將關(guān)注焦點(diǎn)放到公共部門(mén)與外在環(huán)境的關(guān)系上；②都尊重政治因素在管理中扮演的角色；它們都重視經(jīng)驗(yàn)性的材料。（二）公共管理學(xué)的研究方法規(guī)范方法：用于公共管理現(xiàn)象研究，著眼建立一般理論和一般原則，偏重價(jià)值考慮，尋求理想狀態(tài)。實(shí)證方法：又稱(chēng)經(jīng)驗(yàn)方法。專(zhuān)注發(fā)現(xiàn)事實(shí)，依據(jù)科學(xué)原則描述事實(shí)，研究者價(jià)值中立。案例方法：對(duì)特定問(wèn)題從實(shí)證角度分析評(píng)價(jià)結(jié)論，據(jù)結(jié)論確定處理類(lèi)似問(wèn)題的行動(dòng)方案系統(tǒng)方法：是社會(huì)科學(xué)方法。注重系統(tǒng)的整體協(xié)調(diào)、系統(tǒng)的環(huán)境適應(yīng)性、系統(tǒng)整體功能的最優(yōu)化，要求多層次多角度考慮問(wèn)題，從社會(huì)整體協(xié)調(diào)性上完成管理過(guò)程。比較方法：橫向?qū)Ρ炔煌瑖?guó)家地區(qū)的公共管理活動(dòng)或某個(gè)側(cè)面；縱向?qū)Ρ韧粐?guó)家地區(qū)不同時(shí)期的公共管理活動(dòng)或某個(gè)側(cè)面，以研究探索公共管理的普遍理論和最優(yōu)方案。數(shù)理方法：按照隨機(jī)或非隨機(jī)抽樣原則廣泛收集公共管理現(xiàn)象的數(shù)據(jù)，通過(guò)電子計(jì)算機(jī)用現(xiàn)代數(shù)學(xué)方法和定量分析技術(shù)把公共管理現(xiàn)象間的關(guān)系數(shù)量化，研究管理活動(dòng)的規(guī)律。第四節(jié)公共管理學(xué)與中國(guó)的發(fā)展一、公共管理學(xué)與中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)（一）公共管理學(xué)能有效指導(dǎo)公共部門(mén)履行經(jīng)濟(jì)職能，彌補(bǔ)市場(chǎng)功能的缺陷公共管理學(xué)在公共部門(mén)的經(jīng)濟(jì)職能定位：為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供基本制度框架和法律基礎(chǔ)②組織各種公共物品和服務(wù)的供給保護(hù)自然資源和環(huán)境④保護(hù)和維持市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)⑤調(diào)節(jié)收入和財(cái)政分配⑥通過(guò)財(cái)政、貨幣政策等政策工具減少經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，保持宏觀經(jīng)濟(jì)平衡。（二）公共管理學(xué)“親市場(chǎng)”的學(xué)科立場(chǎng)，有助于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展將公共部門(mén)視為市場(chǎng)、民眾服務(wù)的服務(wù)體，而不是高踞市場(chǎng)之上的發(fā)號(hào)施令者和管制者；減少政府直接經(jīng)濟(jì)管理職能，發(fā)揮市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，市場(chǎng)在一切可發(fā)揮作用的地方扮演積極角色。二、公共管理學(xué)與中國(guó)的社會(huì)發(fā)展（一）公共管理學(xué)有助于促進(jìn)包括政治、文化和行為方式在內(nèi)的社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展（二）公共管理學(xué)內(nèi)在的民主平等精神和科學(xué)務(wù)實(shí)品格，將有力促進(jìn)當(dāng)前正進(jìn)行的社會(huì)轉(zhuǎn)型第二章公共管理的理論與實(shí)踐的發(fā)展第一節(jié)公共管理學(xué)的理論淵源一、管理理論（理解記憶）（一）古典學(xué)派理論。弗里德里克?泰勒（FrederickW.Taylor）為代表。古典學(xué)派關(guān)注焦點(diǎn)是“效率”和“經(jīng)濟(jì)”。管理主義對(duì)公共管理學(xué)重要啟示是，管理作為一種純手段性的活動(dòng)具有共通性，它包含的一系列原則，可用于私營(yíng)企業(yè)，也適用于公共部門(mén)。（二）行為學(xué)派理論。梅奧（J.E.Mayo）著名霍桑實(shí)驗(yàn)，證實(shí)人不單純追求經(jīng)濟(jì)利益，生產(chǎn)效率取決于士氣高低，用“社會(huì)人”概念取代“經(jīng)濟(jì)人”，將非正式組織概念引入管理學(xué)。（三）決策學(xué)派理論。決策學(xué)派以赫伯特?西蒙（HerbertA.Simon）為開(kāi)端。西蒙指出，決策在行政中處于中心地位，管理就是決策。決策在管理的各個(gè)層面存在，但在領(lǐng)導(dǎo)高層尤為重要。決策學(xué)派的查爾斯?林德布洛姆（CharlesE.Lindblom）提出漸進(jìn)決策理論。（四）系統(tǒng)學(xué)派理論。系統(tǒng)學(xué)派以切斯特?巴納德（ChesterI.Barnard）將組織視為一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)而得名，巴納德認(rèn)為，組織是協(xié)作的系統(tǒng)，包含三個(gè)要素：協(xié)作的意愿、共同目標(biāo)和信息聯(lián)系。20世紀(jì)670年代，系統(tǒng)學(xué)派發(fā)展出兩大理論，生態(tài)理論，權(quán)變理論，（五）新管理主義理論（重點(diǎn)）。新管理主義是20世紀(jì)80年代以后在信息革命背景下產(chǎn)生的理論。還處于發(fā)展變化中的新管理主義主要包括如下幾個(gè)方面。企業(yè)再造理論。企業(yè)再造：指為了取得業(yè)績(jī)的革命性進(jìn)步，從根本上重新思考，徹底改造業(yè)務(wù)流程。衡量績(jī)效的關(guān)鍵指標(biāo)包括產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、顧客滿(mǎn)意度、成本、員工工作效率。虛擬企業(yè)：把不同地區(qū)現(xiàn)存資源迅速組合成一種沒(méi)有圍墻、超越時(shí)空約束的企業(yè)模式，是依靠電子網(wǎng)絡(luò)手段的聯(lián)系實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理的經(jīng)營(yíng)實(shí)體。能最快速度推出高質(zhì)量低成本新產(chǎn)品。學(xué)習(xí)型組織：通過(guò)培養(yǎng)彌漫整個(gè)組織的學(xué)習(xí)氣氛建立符合人性的、有機(jī)的、扁平的組織。由多個(gè)創(chuàng)造型團(tuán)隊(duì)構(gòu)成，組織成員具有共同愿景和持續(xù)學(xué)習(xí)精神，是一種可持續(xù)發(fā)展的組織。二、當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論公共選擇理論(Publicchoicetheory)公共選擇：是通過(guò)集體行動(dòng)和政治過(guò)程來(lái)決定資源在公共領(lǐng)域的分配，是人們選擇通過(guò)民主政治過(guò)程，將個(gè)人的私人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇的一種過(guò)程或機(jī)制。公共選擇理論①基本假設(shè)：人是一個(gè)自利的、理性的、追求效用最大化得人。②它認(rèn)為，人類(lèi)社會(huì)由經(jīng)濟(jì)、政治兩個(gè)市場(chǎng)組成。試圖把人的行為的這兩個(gè)方面納入統(tǒng)一的分析框架，用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法和基本假設(shè)統(tǒng)一分析人的經(jīng)濟(jì)與政治行為，即人們通過(guò)貨幣選票、民主選票尋求自己效用的最大化。拆除了經(jīng)濟(jì)學(xué)與政治學(xué)的傳統(tǒng)壁壘。③公共選擇作為非市場(chǎng)的集體決策理論，具有三個(gè)規(guī)定性：集體性；規(guī)則性；非市場(chǎng)性。政治市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)在交易上的重要差別：經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)交易私人物品，交易媒介是貨幣；政治市場(chǎng)交易規(guī)章、政策、議題等公共物品，選擇媒介是公共選擇工具：投票、利益集團(tuán)、代議制、政黨、政府等。市場(chǎng)交易是在單個(gè)人和單個(gè)廠商間進(jìn)行；政治市場(chǎng)交易是在集團(tuán)、政黨間交易；經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)交易是自愿平等等價(jià)交易；政治市場(chǎng)交易非自愿性、不平等性、強(qiáng)制性。公共選擇理論對(duì)公共管理學(xué)的理論啟示：用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法和假設(shè)研究政治，建立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)挠嘘P(guān)政府一般理論的努力，為公共管理學(xué)研究提供了經(jīng)濟(jì)學(xué)視野和新的研究途徑；對(duì)資本主義民主政治過(guò)程得矛盾性、投票制度的虛偽性、少數(shù)利益集團(tuán)對(duì)決策過(guò)程操縱性的分析引發(fā)對(duì)政府干預(yù)行為的局限性及帶來(lái)的種種弊端的反思；強(qiáng)調(diào)規(guī)則、立憲和立憲限制重要性的思想，改革政治先改革規(guī)則、市場(chǎng)失靈根源是現(xiàn)行法律-政治規(guī)則失靈，使公共管理從規(guī)則制度創(chuàng)新層面研究。政府失靈論政府失靈(Governmentfailure)是以布坎南為代表的公共選擇學(xué)派在分析市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府干預(yù)行為局限性或非市場(chǎng)缺陷時(shí)涉及的主題，是公共選擇理論的核心論題。政府失靈：指?jìng)€(gè)人對(duì)公共物品的需求在現(xiàn)代代議制民主政治中得不到很好滿(mǎn)足，公共部門(mén)在提供公共物品時(shí)趨向于浪費(fèi)和濫用資源，公共支出成本規(guī)模過(guò)大或者效率降低，政府的活動(dòng)達(dá)不到預(yù)期的目的這樣一些情況。政府干預(yù)行為的局限性表現(xiàn)及其原因：公共決策失效：相對(duì)市場(chǎng)決策，政治決策是更復(fù)雜的過(guò)程，有相當(dāng)?shù)牟淮_定性，存在諸多困難、障礙或制約因素，使政府難以制定并實(shí)施好或合理的公共政策，導(dǎo)致公共決策失效。公共決策失誤的原因：社會(huì)實(shí)際上不存在作為政府決策目標(biāo)的所謂公共利益。即使存在某種公共利益，現(xiàn)有公共決策機(jī)制卻因自身內(nèi)在缺陷難以實(shí)現(xiàn)這種利益。決策信息的不完全性。(4)選民的“短見(jiàn)效應(yīng)”(5)選民的“理性無(wú)知”。政府工作機(jī)構(gòu)的低效率：政府機(jī)構(gòu)執(zhí)行政策和公共物品供給的效率不高，官僚主義作風(fēng)嚴(yán)重，必然影響政策執(zhí)行結(jié)果，使好政策產(chǎn)生惡結(jié)果，導(dǎo)致政府干預(yù)失敗。低效率原因：①缺乏競(jìng)爭(zhēng)性壓力②沒(méi)有降低成本的激勵(lì)機(jī)制③缺乏監(jiān)督信息。政府的內(nèi)部性與擴(kuò)張。政府內(nèi)部性(internalities)指公共機(jī)構(gòu)尤其政府部門(mén)及其官員追求自身利益或組織自身目標(biāo)而非公共利益或社會(huì)福利的特性。內(nèi)部性被看作是非市場(chǎng)缺陷和政府失靈的基本原因。政府部門(mén)擴(kuò)張：包括政府部門(mén)組成人員的增加和政府部門(mén)支出水平的增長(zhǎng)。公共部門(mén)出現(xiàn)自我膨脹的原因：政府是公共物品的提供者和外在效應(yīng)的消除者；政府是收入和財(cái)產(chǎn)的再分配者；利益集團(tuán)的存在；官僚機(jī)構(gòu)的存在；財(cái)政幻覺(jué)。政府的尋租活動(dòng)。(1)尋租(Rent-seeking)指人類(lèi)社會(huì)中非生產(chǎn)性的追求經(jīng)濟(jì)利益活動(dòng)，或維護(hù)既得經(jīng)濟(jì)利益或?qū)鹊美嬖俜峙涞姆巧a(chǎn)性活動(dòng)，是用較低賄賂成本獲取較高收益或超額利潤(rùn)的活動(dòng)。尋租是政府干預(yù)的副產(chǎn)品。當(dāng)政府干預(yù)市場(chǎng)時(shí)，就會(huì)帶來(lái)以“租金”形式出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)利益。尋租活動(dòng)特點(diǎn)：利用各種合法或非法手段獲得擁有租金的特權(quán)?，F(xiàn)代社會(huì)尋租活動(dòng)，是利用行政法律手段來(lái)阻礙生產(chǎn)要素在不同產(chǎn)業(yè)間自由流動(dòng)、自由競(jìng)爭(zhēng)，以維護(hù)和攫取既得利益。（2）尋租活動(dòng)導(dǎo)致“政府失靈”的原因：尋租導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源配置扭曲，或是資源無(wú)效配置的根源；②尋租作為非生產(chǎn)性活動(dòng)，它不增加任何新產(chǎn)品或新財(cái)富，只改變生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，把更大部分的國(guó)民收入裝進(jìn)私人腰包；③尋租導(dǎo)致不同政府部門(mén)間官員的爭(zhēng)權(quán)奪利，影響政府聲譽(yù)，增加廉政成本，導(dǎo)致社會(huì)資源浪費(fèi)。（3）“政府失靈論”對(duì)公共管理學(xué)的啟迪作用：深刻分析西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府干預(yù)行為的局限性及代議民主制度的內(nèi)在缺陷；克服了以往在研究或處理市場(chǎng)與政府關(guān)系問(wèn)題上存在的偏差，彌補(bǔ)了政府行為缺陷研究的空白；提供方法論啟示，把政治制度因素看做經(jīng)濟(jì)過(guò)程內(nèi)生變量，把政府行為和制度因素納入經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架。（三）代理理論和交易費(fèi)用理論代理理論（AgentTheory）:又合同理論。在專(zhuān)業(yè)分工條件下，每個(gè)人不可能自給自足，就產(chǎn)生“委托代理”關(guān)系，作為一種契約，一個(gè)或多個(gè)行為主體指定或雇傭另一些行為主體為其提供服務(wù)，授予后者一定決策權(quán)力，并依據(jù)后者提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量支付相應(yīng)報(bào)酬。如:雇主與雇員，律師與當(dāng)事人，選民與政治家之間的關(guān)系。（1基本假定:處于委托代理關(guān)系的雙方都是效用最大化者，加上信息分布的不對(duì)稱(chēng)，委托人與代理人的利益偏離和沖突便成為一種普遍現(xiàn)象。（2委托—代理關(guān)系的核心:委托方如何將代理人的行為限制在符合委托人利益的范圍內(nèi)。（3它關(guān)注三個(gè)主要問(wèn)題：①代理人的選擇和對(duì)代理人的激勵(lì)；②減少“代理成本”或由代理引起的資源耗費(fèi)；③簽訂最優(yōu)合同，防止雙方尤其是代理方尋機(jī)違約為自己謀利。交易費(fèi)用理論（Transactioncosttheory）：是用制度比較分析方法研究經(jīng)濟(jì)組織制度的理論。在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看來(lái)，交易費(fèi)用：指所有與制度或組織的建立、變遷和使用有關(guān)的費(fèi)用。交易費(fèi)用理論關(guān)注焦點(diǎn)：是如何降低交易費(fèi)用?？扑梗≧onalH.Coase）觀點(diǎn)：于1937年提出交易費(fèi)用概念：運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制的費(fèi)用，包括在市場(chǎng)上搜尋有關(guān)價(jià)格的信息，為了達(dá)成交易進(jìn)行談判簽約，以及監(jiān)督合約執(zhí)行所花的費(fèi)用?？扑褂媒灰踪M(fèi)用的概念解釋為什么會(huì)出現(xiàn)企業(yè)：企業(yè)從一個(gè)專(zhuān)業(yè)化的交易經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)的主要原因，在于利用價(jià)格機(jī)制是有成本的。企業(yè)出現(xiàn)后，依靠?jī)r(jià)格紐帶形成的交易關(guān)系，就被企業(yè)內(nèi)的契約關(guān)系所代替，外部問(wèn)題被“內(nèi)部化”。原有市場(chǎng)交易及由此導(dǎo)致的交易費(fèi)用被企業(yè)內(nèi)協(xié)調(diào)和組織費(fèi)用代替。從這個(gè)角度出發(fā)，企業(yè)被看成是價(jià)格機(jī)制的替代物?？扑估碚撝?，經(jīng)濟(jì)資源配置機(jī)制既可以是市場(chǎng)又可以是企業(yè)，在市場(chǎng)上，經(jīng)濟(jì)資源通過(guò)價(jià)格機(jī)制引導(dǎo)配置，在企業(yè)中，經(jīng)濟(jì)資源通過(guò)組織活動(dòng)進(jìn)行計(jì)劃配置。企業(yè)的起源就是由于組織協(xié)調(diào)比價(jià)格協(xié)調(diào)更為有效，即節(jié)約了交易費(fèi)用。當(dāng)企業(yè)規(guī)模擴(kuò)張到某一邊際點(diǎn)，即企業(yè)再多“內(nèi)化”一項(xiàng)市場(chǎng)交易所引起的管理費(fèi)用，等于別的企業(yè)組織這項(xiàng)交易的費(fèi)用時(shí)，靜態(tài)均衡就實(shí)現(xiàn)了，企業(yè)與市場(chǎng)之間規(guī)模邊界就確定了。第二節(jié)公共管理學(xué)科的發(fā)展歷程（理解）一、公共行政時(shí)期（1887－20世紀(jì)70年代末）（一）傳統(tǒng)的公共行政（1887－1960）：處于西方國(guó)家從傳統(tǒng)資本主義向現(xiàn)代資本主義轉(zhuǎn)型階段，行政或管理在整個(gè)國(guó)家或社會(huì)管理中地位日漸上升。公共行政學(xué)研究特點(diǎn)：①多采用制度或法理研究方法，重點(diǎn)關(guān)注正式政府組織機(jī)構(gòu)②主張政治行政分開(kāi)③探究行政管理一般性原理④強(qiáng)調(diào)效率是最高標(biāo)準(zhǔn)。政治與行政的關(guān)系，這一時(shí)期前后有變化。文官制度改革—政策科學(xué)管理組織體制運(yùn)行方式產(chǎn)生了官僚制理論，先后流行科學(xué)管理思想和行為主義管理思想。（二）新公共行政時(shí)期（1960－1980）政治與行政關(guān)系，行政活動(dòng)中的價(jià)值傾向受到更多關(guān)注。韋伯的官僚制理論也開(kāi)始受到越來(lái)越多的批評(píng)。具體理論方法的運(yùn)用，公共行政更多受到經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)等多學(xué)科理論與方法的影響。這一時(shí)期公共政策研究得到空前的發(fā)展，甚至大有形成獨(dú)立學(xué)科的趨勢(shì)。二、公共管理時(shí)期（1980年至今）（1）與公共行政時(shí)期區(qū)別：①關(guān)注政府運(yùn)行，也關(guān)注其他公共管理主體的活動(dòng)及其與外部環(huán)境的關(guān)系；關(guān)注政治與行政關(guān)系，也注重當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)理論及工商管理經(jīng)驗(yàn)的引進(jìn)。（2）在實(shí)踐上，公共管理力圖解決三個(gè)問(wèn)題：重新調(diào)整政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的關(guān)系，減少政府職能，以求政府管得少一些、好一些；實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治，鼓勵(lì)公共管理社會(huì)化，利用市場(chǎng)和社會(huì)力量提供公共服務(wù)，彌補(bǔ)政府不足；改革政府部門(mén)內(nèi)部管理體制，盡可能引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高政府部門(mén)工作效率和為社會(huì)服務(wù)的質(zhì)量，使政府從根本上走出財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)的困境。第三節(jié)新公共管理（了解各國(guó)模式，重點(diǎn)學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)）新公共管理核心思想：把私人部門(mén)管理手段和市場(chǎng)激勵(lì)結(jié)構(gòu)引入公共部門(mén)和公共服務(wù)中，目標(biāo)是讓公共部門(mén)從轉(zhuǎn)換機(jī)制入手，從根本上改變政府與社會(huì)的關(guān)系，最終以新的公共管理模式取代傳統(tǒng)的官僚制模式。一、主要工業(yè)化國(guó)家的新公共管理實(shí)踐（一）英國(guó)新右派的政府改革：1979撒切爾上臺(tái)為標(biāo)志，新公共管理實(shí)踐的開(kāi)端。主要特點(diǎn)：（1）視民眾為顧客，強(qiáng)調(diào)顧客選擇權(quán)。民眾在市場(chǎng)機(jī)制下，選擇公共或私人部門(mén)提供公共服務(wù)。⑵創(chuàng)造市場(chǎng)或準(zhǔn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。以眾多公共服務(wù)供給者取代單一壟斷供給者，形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。⑶擴(kuò)大個(gè)人及私部門(mén)活動(dòng)范圍，使個(gè)人自力更生，自愿性團(tuán)體扮演更積極角色；增加私部門(mén)提供公共服務(wù)的機(jī)會(huì)，政府機(jī)構(gòu)將注意力放在原先忽視的，但民眾真正需要的服務(wù)上。⑷將公共物品購(gòu)買(mǎi)者角色與供給者角色分離開(kāi)，防止政府機(jī)構(gòu)利用裁判員地位，謀額外好處。⑸對(duì)公共服務(wù)供給者與購(gòu)買(mǎi)者的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)用契約或半契約方式加以控制。⑹由市場(chǎng)檢測(cè)績(jī)效目標(biāo)。部門(mén)內(nèi)，管理者對(duì)資源支配運(yùn)用必須與管理目標(biāo)相結(jié)合，即管理者目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，對(duì)部門(mén)績(jī)效評(píng)判，取決于顧客滿(mǎn)意度。⑺彈性薪酬。即由實(shí)際市場(chǎng)和績(jī)效水平?jīng)Q定薪酬，使薪酬待遇成為激勵(lì)工具。（二）美國(guó)的新治理。90年代克林頓時(shí)期。特征：1強(qiáng)調(diào)與非營(yíng)利組織建立聯(lián)盟關(guān)系，采取與公、私部門(mén)合作生產(chǎn)的方式提供公共服務(wù)⑵鼓勵(lì)民間部門(mén)參與公共物品生產(chǎn)，吸引并授權(quán)公民團(tuán)體直接參與公共方案設(shè)計(jì)，強(qiáng)調(diào)決策過(guò)程分權(quán)化。⑶強(qiáng)調(diào)公共行動(dòng)的重點(diǎn)在于任務(wù)而非方案，在于實(shí)際績(jī)效而非預(yù)算盲目投入，在于投資而非花費(fèi)，在于認(rèn)知顧客需要而非政府機(jī)構(gòu)自身，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)品質(zhì)而不僅僅是服務(wù)效率。⑷在手段上運(yùn)用企業(yè)管理、授權(quán)、建立工作團(tuán)隊(duì)、運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制、信息技術(shù)等新和管理方法。（三）其它西方國(guó)家的實(shí)踐。澳大利亞和新西蘭：新西蘭新公共管理9項(xiàng)原則：政府只在非政府機(jī)構(gòu)（如私人企業(yè)和志愿者團(tuán)體）無(wú)效率和無(wú)效能時(shí)才涉入其活動(dòng)。一切隸屬于政府部門(mén)的事業(yè)單位，必須被改制為私部門(mén)公司。必須盡可能明確和清楚界定政府各部門(mén)、皇家機(jī)構(gòu)及每個(gè)官員的目標(biāo)。必須盡可能把存在潛在沖突的職責(zé)安置在不同機(jī)構(gòu)中。內(nèi)閣部長(zhǎng)和各部執(zhí)行長(zhǎng)（ChiefExecutive）職責(zé)要明確，部長(zhǎng)對(duì)選擇方案負(fù)責(zé)，執(zhí)行長(zhǎng)在最少干預(yù)下，對(duì)方案的投入及產(chǎn)出負(fù)責(zé)。公共基金使用包括購(gòu)買(mǎi)政策，須經(jīng)辯論及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；公共基金服務(wù)的品質(zhì)、數(shù)量和成本均須由購(gòu)買(mǎi)者而非生產(chǎn)者決定。制度設(shè)計(jì)必須使公共服務(wù)提供者獲利最小化。治理結(jié)構(gòu)趨向降低代理成本和交易成本。行政效率、顧客反應(yīng)及決策權(quán)力的利益必須盡可能與執(zhí)行緊密結(jié)合。歐洲大陸各國(guó)特征：對(duì)產(chǎn)出與結(jié)果進(jìn)行控制；制定項(xiàng)目預(yù)算和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)；采用服務(wù)和顧客導(dǎo)向；康采恩式權(quán)責(zé)劃分；責(zé)任委托給商業(yè)單位。（四）各國(guó)新公共管理實(shí)踐的共同特點(diǎn)為解決財(cái)政問(wèn)題，各國(guó)行政改革內(nèi)容大都包括私有化或帶有私有化傾向的改革措施。從實(shí)際效果看，使政府財(cái)政壓力減輕，探索出使社會(huì)逐漸擺脫對(duì)政府過(guò)分依賴(lài)的可行之路。為改革政府傳統(tǒng)官僚行政理念，政府部門(mén)引入了市場(chǎng)理念和私營(yíng)部門(mén)管理技能。為滿(mǎn)足社會(huì)動(dòng)態(tài)需求對(duì)行政架構(gòu)作出調(diào)整：界定決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職能，加強(qiáng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)并賦予兩者相應(yīng)的支配權(quán)。這樣可使決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)依據(jù)社會(huì)需求的優(yōu)先次序?qū)嵭匈Y源配置，使執(zhí)行機(jī)構(gòu)將主要精力放在提供必要的優(yōu)質(zhì)社會(huì)服務(wù)上。實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)方面的“角色”轉(zhuǎn)變，由公共服務(wù)直接提供者變?yōu)楣卜?wù)“監(jiān)督人”。通過(guò)政府改革取得的成果，使各國(guó)執(zhí)政者產(chǎn)生一個(gè)認(rèn)同：要想真正做到精簡(jiǎn)政府，使之?dāng)[脫財(cái)政赤字和瑣事的困擾，就應(yīng)將政府職能定位于“掌舵”而不是“劃槳”。（五）當(dāng)前西方政府改革的新動(dòng)向（20世紀(jì)90年代中期以后）在政府與市場(chǎng)間作公共選擇。雖在實(shí)踐上仍更偏向政府，但更多市場(chǎng)，更小而有效的政府已成為西方各國(guó)乃至轉(zhuǎn)軌國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的共識(shí)，成為世界各國(guó)政府改革的指導(dǎo)思想。政府與市場(chǎng)關(guān)系的改革在美國(guó)等國(guó)轉(zhuǎn)化為一場(chǎng)重塑政府的運(yùn)動(dòng)。雖在削減社會(huì)福利支出方面沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，有的國(guó)家甚至有回潮；但在放松管制，公共領(lǐng)域引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，建立公共領(lǐng)域的內(nèi)部市場(chǎng)等方面取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。強(qiáng)化信息技術(shù)運(yùn)用的實(shí)踐變成一場(chǎng)重塑政府運(yùn)動(dòng)。20世紀(jì)80年代強(qiáng)調(diào)采用信息技術(shù)，90年代開(kāi)始強(qiáng)調(diào)利用信息技術(shù)改革原有工作程序、組織等結(jié)構(gòu)問(wèn)題。各國(guó)政府都開(kāi)始重視政策制定能力的提高和政策執(zhí)行效率的改善。新公共管理思潮影響下，強(qiáng)化政府政策執(zhí)行部門(mén)自主權(quán)改革，重新塑造政治（政策）與行政（執(zhí)行）間的關(guān)系。二、對(duì)新公共管理的評(píng)析（一）新公共管理的時(shí)代特征新公共管理既是解決西方社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題產(chǎn)物，也是對(duì)公共管理時(shí)代要求積極回應(yīng)的產(chǎn)物。與傳統(tǒng)公共行政學(xué)相比，“新公共管理“范式的創(chuàng)新：①為公共部門(mén)管理尤其政府管理研究奠定更廣泛、堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)；②開(kāi)闊了公共行政學(xué)的理論視野，具有一系列主題創(chuàng)新；③建立更全面、綜合的知識(shí)框架；④提供當(dāng)代公共部門(mén)管理尤其是政府管理的新實(shí)踐模式。新公共管理體現(xiàn)了國(guó)家與社會(huì)，政府與市場(chǎng)關(guān)系的新格局。20世紀(jì)80年代始，西方國(guó)家逐漸顯現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)的回歸，90年代世界范圍出現(xiàn)政府權(quán)力、職能和責(zé)任的全面退卻。政府從社會(huì)制高點(diǎn)后撤，是從20世紀(jì)向21世紀(jì)公共行政領(lǐng)域中的重要現(xiàn)象。基于科技革命、新產(chǎn)業(yè)革命及全球化的深刻變化，正在從根本上改變國(guó)家與社會(huì)，政府與市場(chǎng)的關(guān)系，新公共管理體現(xiàn)這種新的關(guān)系格局，并推動(dòng)其向縱深發(fā)展。新公共管理反映政府職能定位發(fā)生根本轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。政府與市場(chǎng)關(guān)系新格局的形成，是由政府職能定位的根本性轉(zhuǎn)變引起的。政府由所有者和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)直接管理人向監(jiān)管人和規(guī)則制定人轉(zhuǎn)變。表現(xiàn)為政府公共政策化和公共管理社會(huì)化。（二）新公共管理的“解題”特色⑴“誰(shuí)來(lái)管理”問(wèn)題，新公共管理認(rèn)為，與市場(chǎng)相比，政府在服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率方面存在先天不足，由政府壟斷社會(huì)管理和公共服務(wù)一切基本方面的做法是不當(dāng)?shù)模畱?yīng)全面后撤，只做那些只能由政府做、政府又有能力做好的事情，把那些社會(huì)有能力承擔(dān)的社會(huì)管理和公共服務(wù)活動(dòng)盡可能交給社會(huì)，讓社會(huì)實(shí)現(xiàn)自我管理。實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)政府職能向社會(huì)轉(zhuǎn)移的重要思路：將政策職能（掌舵）與管理職能（劃槳）分開(kāi)。⑵“如何管理”方面：引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和私部門(mén)成功管理經(jīng)驗(yàn)和手段，全面降低管理成本提高管理效益。具體表現(xiàn)：①?gòu)V泛采用私營(yíng)部門(mén)成功的管理手段和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。②政府服務(wù)以顧客為導(dǎo)向。③由重視工作過(guò)程和投入轉(zhuǎn)向注重結(jié)果和產(chǎn)出。④通過(guò)多種形式授權(quán)改善公共部門(mén)工作。⑤放松嚴(yán)格行政規(guī)制，實(shí)施嚴(yán)明績(jī)效目標(biāo)控制⑦重視公共人力資源管理。⑥文官與政務(wù)官之間密切互動(dòng)，政策制定和行政管理相互滲透。（三）新公共管理的理論困難與受到的批評(píng)（1）新公共管理的理論困難：是“公共性”與管理主義的兩難選擇。公共部門(mén)和私人組織、公共管理和私人管理的差異是根本性質(zhì)的，很難回避。解決這一困難的兩個(gè)辦法存在風(fēng)險(xiǎn)與疑惑：假設(shè)本質(zhì)上沒(méi)有差別讓一般管理長(zhǎng)驅(qū)直入，則會(huì)危及其“公共性”，且對(duì)其本身帶來(lái)極大沖擊；決策層面堅(jiān)持公共性，執(zhí)行層面采取管理主義是否可行尚有疑問(wèn)。⑵新公共管理面臨的主要批評(píng):是其沉溺于市場(chǎng)基本教義,事實(shí)證明任何對(duì)市場(chǎng)的過(guò)度依賴(lài)都是不恰當(dāng)?shù)?。（四）新公共管理的借鑒意義（啟示）：必須加大政府體制創(chuàng)新力度，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，盡快改變政府壟斷公共物品供給的局面；充分認(rèn)識(shí)市場(chǎng)機(jī)制是改善政府績(jī)效的有效手段，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制用市場(chǎng)力量改造政府，提高政府工作效率；必須增強(qiáng)政府公務(wù)員的管理和服務(wù)意識(shí)，重塑政府與社會(huì)的關(guān)系；注意研究借鑒當(dāng)代工商管理（企業(yè)管理）領(lǐng)域發(fā)展起來(lái)的管理經(jīng)驗(yàn)、原則、方法和技術(shù)，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)行政管理模式向當(dāng)代新公共管理模式的轉(zhuǎn)變。課后閱讀：代理人的“道德困境”第三章公共管理的主體第一節(jié)公共組織的理論一、公共組織的概念（一）組織和公共組織：組織：是人們按一定目的、任務(wù)和形式編制起來(lái)的社會(huì)集團(tuán)，是處于一定社會(huì)環(huán)境中的各種組織要素的有機(jī)結(jié)合體，是為實(shí)現(xiàn)某種目的有意識(shí)建立的人類(lèi)群體。簡(jiǎn)單說(shuō)，組織是兩個(gè)以上的人、目標(biāo)和特定人際關(guān)系三種要素構(gòu)成的特殊的人群體系。公共組織：是以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)的組織，一般擁有公共權(quán)力或者經(jīng)過(guò)公共權(quán)力的授權(quán)，負(fù)有公共責(zé)任，以提供公共服務(wù)、管理公共事務(wù)、供給公共產(chǎn)品為基本職能。包括：政府、以特定的公共利益為目標(biāo)，為社會(huì)提供公共服務(wù)的非營(yíng)利性的非政府組織。非公共組織：一般不以公共利益為目標(biāo)，他們做追求和維護(hù)的是組織成員的私人利益。（二）公共組織基本要素物質(zhì)要素:①人員。按組織目標(biāo)職能將不同專(zhuān)業(yè)水平年齡的人組合起來(lái)，是公共組織的主體和核心；②經(jīng)費(fèi)。維持公共組織運(yùn)營(yíng)和發(fā)展；③物資設(shè)備。是公共組織賴(lài)以生存發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。2?精神要素：①目標(biāo)，組織產(chǎn)生發(fā)展的基礎(chǔ)和原因，是組織存在的靈魂、前進(jìn)的方向，本質(zhì)上反應(yīng)組織的基本職能。包括：任務(wù)、目的、指標(biāo)、數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)限等，分總目標(biāo)、分目標(biāo)、工作目標(biāo)。責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu)，組織系統(tǒng)內(nèi)各子系統(tǒng)、工作單元及成員、職位間任務(wù)權(quán)力責(zé)任的從屬并列關(guān)系人際關(guān)系，穩(wěn)定組織內(nèi)在要素，調(diào)動(dòng)成員主動(dòng)性、積極性。二、公共組織的性質(zhì)（一）公共組織與非公共組織的區(qū)別基本目的不同。非公共組織：追求組織成員私人利益，為相關(guān)利益者服務(wù)；公共組織：追求全面的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，是全國(guó)社會(huì)成員整體利益，實(shí)現(xiàn)公共利益。提供產(chǎn)品不同。非公共組織：從事商品、勞務(wù)生產(chǎn)，向社會(huì)提供私人產(chǎn)品，消費(fèi)者必須支付貨幣，購(gòu)買(mǎi)和享用其產(chǎn)品；公共組織：為社會(huì)提供公共產(chǎn)品，無(wú)需單獨(dú)付費(fèi)或只需支付有限使用的費(fèi)用。管理對(duì)象不同。非公共組織：本組織成員，對(duì)本組織外社會(huì)成員的活動(dòng)無(wú)權(quán)干涉；公共組織：可以是整個(gè)社會(huì)，對(duì)其職權(quán)范圍內(nèi)的管理措施，全體社會(huì)成員都必須遵從?；顒?dòng)依據(jù)不同。非公共組織：服從商品買(mǎi)賣(mài)的價(jià)值規(guī)律，以組織成員自愿組合、共同訂立的規(guī)章制度為活動(dòng)依據(jù)。其權(quán)力建立在組織成員平等契約關(guān)系上；公共組織以國(guó)家強(qiáng)制權(quán)力為活動(dòng)依據(jù)，以國(guó)家法律作為活動(dòng)依據(jù)和準(zhǔn)繩。依法管理是公共組織的重要特點(diǎn)。（二）公共組織的性質(zhì)：社會(huì)性。公共組織的基礎(chǔ)。從根本上維護(hù)社會(huì)利益，維護(hù)社會(huì)統(tǒng)治秩序，履行社會(huì)管理任務(wù)。權(quán)威性。強(qiáng)制服從是政府權(quán)威突出特征。對(duì)于特定對(duì)象，非政府公共組織也具有權(quán)威。法制性。是公共組織權(quán)威性的基礎(chǔ)，公共組織建立、撤銷(xiāo)以及開(kāi)展活動(dòng)都以憲法和法律為依據(jù)。系統(tǒng)性。公共組織是依法設(shè)置、由若干要素按照一定的目標(biāo)結(jié)構(gòu)、層次結(jié)構(gòu)、部門(mén)結(jié)構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)所組成的職責(zé)分明、協(xié)調(diào)有序的有機(jī)整體，其組織系統(tǒng)遍布全國(guó)各地。主動(dòng)性。主動(dòng)適應(yīng)社會(huì)發(fā)展變化。研究、提出社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，為社會(huì)生產(chǎn)和生活服務(wù)。三、公共組織的結(jié)構(gòu)（一）公共組織的縱向結(jié)構(gòu)（圖3-1P65）公共組織縱向結(jié)構(gòu)分工的職責(zé)分配關(guān)系：最高層次公共組織為決策層，負(fù)責(zé)制定本部門(mén)行政總目標(biāo)、總方針、總政策和總實(shí)施方案，最高層次公共組織，是開(kāi)放的公共組織。中層公共組織為協(xié)調(diào)指揮層，負(fù)責(zé)執(zhí)行本部門(mén)最高公共組織制定的總決策、目標(biāo)、方針政策，以此為依據(jù)結(jié)合本單位具體工作實(shí)際，制定本單位具體工作目標(biāo)、工作方案，并負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指揮等實(shí)施工作。中層公共組織為半封閉半開(kāi)放系統(tǒng)?；鶎庸步M織為技術(shù)操作層，執(zhí)行中層公共組織的實(shí)施方案，在中層公共組織協(xié)調(diào)、指揮下，負(fù)責(zé)技術(shù)操作性的具體工作。組織基本為封閉型，技術(shù)方法的選擇是公共組織內(nèi)部問(wèn)題。（增）評(píng)價(jià)：公共組織縱向結(jié)構(gòu)形成的公共組織層級(jí)制，在公共組織運(yùn)行中的優(yōu)缺點(diǎn)：優(yōu)點(diǎn)：①分層負(fù)責(zé)，使各級(jí)政府在各自管轄地域范圍內(nèi)，做到事權(quán)集中，統(tǒng)一指揮；行動(dòng)迅速，能及時(shí)根據(jù)本地情況做出決策，就地組織實(shí)施，有利就地監(jiān)督和控制；能發(fā)揮各層級(jí)公共組織的積極性、創(chuàng)造性，根據(jù)本地實(shí)際情況主動(dòng)開(kāi)展工作；各層級(jí)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)全面管理工作，有利于培養(yǎng)全面型的管理人才。缺點(diǎn)：①各層級(jí)行政首長(zhǎng)管轄事務(wù)過(guò)多，責(zé)重事繁，難于事事精通；②容易形成地方的塊塊分割，不利各地經(jīng)濟(jì)和文化的交流與發(fā)展；③容易形成地方主義，不利中央對(duì)地方的宏觀控制。（二）公共組織的橫向結(jié)構(gòu)按業(yè)務(wù)性質(zhì)分工：指按公共管理業(yè)務(wù)性質(zhì)異同來(lái)組成公共組織單位，是其平行分化的基本方式。（增）優(yōu)點(diǎn)：①符合分工專(zhuān)業(yè)化的原則，提高管理效率。②有利統(tǒng)一管理業(yè)務(wù)的方針、政策和法規(guī)，避免政出多門(mén)。③體現(xiàn)事權(quán)一致的原則，便于協(xié)調(diào)。缺點(diǎn)：①業(yè)務(wù)事權(quán)過(guò)于集中，容易條條分割，不利合作協(xié)調(diào)。②分工過(guò)細(xì)，易造成部門(mén)林立。③有些業(yè)務(wù)性質(zhì)混淆不清，不易明確劃分，易產(chǎn)生組織沖突。按管理程序分工：按公共管理工作程序不同分別設(shè)置公共組織部門(mén)。根據(jù)公共管理過(guò)程咨詢(xún)、決策、執(zhí)行、信息反饋和監(jiān)督等環(huán)節(jié)劃分咨詢(xún)、領(lǐng)導(dǎo)決策、執(zhí)行、信息、監(jiān)督部門(mén)等。（增）評(píng)價(jià)優(yōu)點(diǎn)：①注重公共管理工作的技術(shù)方法，有利提高管理人員專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)；從事某項(xiàng)工作采用同樣的技術(shù)設(shè)備、工作程序，有利節(jié)省人力、物力、財(cái)力；公共管理中的重要程序有專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)去完成，有利于提高公共管理的整體效能。缺點(diǎn)：①工作人員易產(chǎn)生重技術(shù)、輕政策，重過(guò)程、輕目的的傾向；使用上有局限性，只能對(duì)有較大獨(dú)立性的程序可設(shè)置部門(mén)，多數(shù)工作程序無(wú)法獨(dú)立出來(lái)。按管理對(duì)象分工：按公共組織服務(wù)的人群、財(cái)物為對(duì)象進(jìn)行部門(mén)設(shè)置。最常見(jiàn)的是政府經(jīng)濟(jì)行業(yè)主管部門(mén)的設(shè)置。如農(nóng)業(yè)部、鐵道部、交通部，均是按不同對(duì)象類(lèi)別實(shí)行分部管理。（增）優(yōu)點(diǎn)：①根據(jù)服務(wù)對(duì)象分工，可使公共組織統(tǒng)籌考慮，滿(mǎn)足其管理對(duì)象的需要。群眾對(duì)公共組織職責(zé)一目了然，易于溝通和監(jiān)督缺點(diǎn)：①管理對(duì)象增多，導(dǎo)致部門(mén)林立，不利精簡(jiǎn)節(jié)約。容易忽視甚至割裂管理對(duì)象間等相互聯(lián)系，可能產(chǎn)生綜合性工作無(wú)人管理的現(xiàn)象。容易造成本位主義，考慮問(wèn)題從本部門(mén)利益出發(fā)，有礙整體的利益。按服務(wù)對(duì)象與按業(yè)務(wù)性質(zhì)劃分部門(mén)發(fā)生重復(fù)、交叉，互相推諉、踢皮球，降低工作效率。（三）公共組織的主要結(jié)構(gòu)形式直線制。垂直系統(tǒng)，統(tǒng)一指揮，縱向管理橫向輔助。特點(diǎn)：機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)單，職權(quán)明確，命令統(tǒng)一，決策迅速，個(gè)人負(fù)責(zé)。適于小規(guī)模任務(wù)。缺點(diǎn)：等級(jí)森嚴(yán)，形式呆板，不利成員主動(dòng)性積極性的發(fā)揮。職能制。按專(zhuān)業(yè)分工設(shè)置職能部門(mén)，部門(mén)在自身業(yè)務(wù)范圍內(nèi)行使職權(quán)。優(yōu)點(diǎn)：解決主管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)專(zhuān)業(yè)指揮的困難。缺點(diǎn)：各職能部門(mén)都有指揮權(quán)，多頭領(lǐng)導(dǎo)不好協(xié)調(diào)。直線職能制。直線制為基礎(chǔ)，行政首長(zhǎng)下設(shè)職能部門(mén)從事專(zhuān)業(yè)管理，并作該級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的參謀。優(yōu)點(diǎn)：保證統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，避免多頭制；缺點(diǎn)：易忽視參謀部門(mén)作用，過(guò)分強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)指揮權(quán)。被廣泛采用的原因：簡(jiǎn)單有效?！爸本€-職能-參謀“結(jié)構(gòu)，橫豎分工明確。矩陣制。由專(zhuān)門(mén)從事某項(xiàng)工作的項(xiàng)目組形式發(fā)展來(lái)的組織結(jié)構(gòu)。特點(diǎn)：縱橫聯(lián)系，適應(yīng)性強(qiáng)，機(jī)動(dòng)靈活。缺點(diǎn)：缺乏穩(wěn)定性。不能大規(guī)模運(yùn)用，發(fā)生雙重領(lǐng)導(dǎo)沖突。適用：工作內(nèi)容變動(dòng)頻繁、每項(xiàng)工作完成需運(yùn)用眾多技術(shù)知識(shí)的組織；或?yàn)橐话憬M織安排臨時(shí)性工作任務(wù)的補(bǔ)充結(jié)構(gòu)形式。第二節(jié)公共組織的類(lèi)型一、政府組織（一）政府的概念（1）國(guó)際法意義的政府是主權(quán)國(guó)家的要件，指某一國(guó)家或地區(qū)合法代表者，是主權(quán)國(guó)家代理者。⑵國(guó)家必須具備的條件：①人民；②定居的土地，流浪的民族不是國(guó)家；③政府，有一個(gè)或更多的人代表人民，并按本國(guó)法律統(tǒng)治。一個(gè)無(wú)政府狀態(tài)的社會(huì)不是國(guó)家；④主權(quán)的政府。主權(quán)是最高權(quán)威，即一個(gè)獨(dú)立于世界上任何其他權(quán)威之外的權(quán)威。⑶政治學(xué)中的政府，是統(tǒng)治集團(tuán)借以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治意志的政治統(tǒng)治機(jī)關(guān)，是國(guó)家實(shí)體的一部分，是政治組織的核心組成部分。⑷行政學(xué)上的政府：專(zhuān)指根據(jù)官僚制原則組織起來(lái)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)。⑸社會(huì)學(xué)上的政府：是社會(huì)組織的一種，與一般的社會(huì)組織相比，有較強(qiáng)的政治性。綜上：政府：國(guó)家進(jìn)行階級(jí)統(tǒng)治和社會(huì)管理的機(jī)關(guān)，是國(guó)家表達(dá)意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機(jī)關(guān)。廣義政府：指行使國(guó)家權(quán)力的所有機(jī)關(guān)，包括國(guó)家立法、司法、行政機(jī)關(guān)。立法機(jī)關(guān)制定法律，行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律，司法機(jī)關(guān)運(yùn)用法律審判案件。狹義政府：僅指國(guó)家行政機(jī)關(guān)，即根據(jù)憲法和法律組建的、行使行政權(quán)力、執(zhí)行行政職能、推行政務(wù)、管理國(guó)家公共事務(wù)的機(jī)關(guān)體系，是國(guó)家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)。本書(shū)主要研究狹義政府。（二）政府的主要類(lèi)型（現(xiàn)代國(guó)家政府形式）：總統(tǒng)制政府：是以總統(tǒng)為政府首腦的政權(quán)組織形式，國(guó)家行政權(quán)力集于總統(tǒng)一身，總統(tǒng)既是國(guó)家元首，又是國(guó)家行政機(jī)關(guān)首腦。實(shí)行總統(tǒng)制國(guó)家，政府機(jī)關(guān)較徹底采用三權(quán)分立原則?？偨y(tǒng)是國(guó)家機(jī)構(gòu)中的主要部分，由選舉產(chǎn)生，擁有實(shí)權(quán)。美國(guó)是這種體制的典型代表。內(nèi)閣制政府：是在形式上由國(guó)家元首負(fù)責(zé)，實(shí)質(zhì)上由政府總理負(fù)責(zé)的政府體制。內(nèi)閣制國(guó)家中，國(guó)家元首不負(fù)實(shí)際責(zé)任，沒(méi)有行政實(shí)權(quán)?？偫?yè)?dān)負(fù)實(shí)際行政責(zé)任，并握有行政實(shí)權(quán)。委員會(huì)制政府：或合議制政府，職權(quán)不由一個(gè)行政首長(zhǎng)行使，而由一個(gè)委員會(huì)集體行使。二、非政府公共組織（一）非政府公共組織的概念非政府公共組織，指承擔(dān)公共物品生產(chǎn)與提供、進(jìn)行公共事務(wù)管理的除政府組織以外的其他所有公共組織。（二）非政府公共組織的主要類(lèi)型公共事業(yè)組織：包括事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位公共企業(yè)組織：指中央或地方政府授權(quán)管理公共事務(wù)、提公共物品的國(guó)有企業(yè)。社會(huì)中介組織：介于政府、企業(yè)、社會(huì)公眾之間的從事咨詢(xún)、服務(wù)、溝通、監(jiān)督、仲裁、公證等活動(dòng)的非營(yíng)利組織。包括會(huì)計(jì)事務(wù)所、律師事務(wù)所等。社會(huì)團(tuán)體：中國(guó)公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照其章程開(kāi)展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織。民間自治組織：指在政府指導(dǎo)下，由基層群眾組成的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的組織。三、公共組織的作用（一）公共組織是公共管理的主體：公共組織是管理社會(huì)公共事務(wù)的主體，是公共管理活動(dòng)的物質(zhì)基礎(chǔ)和力量源泉。（二）公共組織是公共管理活動(dòng)的基本支點(diǎn)：組織和人事是一切管理活動(dòng)的兩個(gè)支點(diǎn)，構(gòu)成管理活動(dòng)的基本框架，公共組織是公共管理人員的載體。（三）公共組織匯集和放大了管理人員的力量：公共組織是人，體力精力聰明才智的放大；是人力物力財(cái)力和時(shí)間效用的放大，形成強(qiáng)大的組織力量，充分利用資源，避免浪費(fèi)。第三節(jié)公共組織中的人員一、公共組織中的領(lǐng)導(dǎo)者（一）領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)者兩種含義：①領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)，即指揮、帶領(lǐng)、引導(dǎo)、鼓勵(lì)和影響下屬為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)而努力的過(guò)程；②領(lǐng)導(dǎo)者，即擔(dān)任某項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)、扮演某種領(lǐng)導(dǎo)角色并實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)過(guò)程的個(gè)人或集團(tuán)。理解涵義把握三點(diǎn)：（1）領(lǐng)導(dǎo)必須有領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者，否則就不成其為領(lǐng)導(dǎo)。⑵領(lǐng)導(dǎo)者擁有影響被領(lǐng)導(dǎo)者的能力或力量。這些能力或力量包括由組織賦予領(lǐng)導(dǎo)者的職位與權(quán)力，也包括領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人所具有的品德、才能、知識(shí)和感情等非權(quán)力的影響力。⑶領(lǐng)導(dǎo)目的是通過(guò)被領(lǐng)導(dǎo)者達(dá)到組織目標(biāo)。概括講：領(lǐng)導(dǎo)是指揮、引導(dǎo)和影響被領(lǐng)導(dǎo)者為實(shí)現(xiàn)某種特定目標(biāo)而努力的各種活動(dòng)過(guò)程。領(lǐng)導(dǎo)者的影響力可以分為：權(quán)力性影響力。由社會(huì)賦予個(gè)人的職務(wù)、地位、權(quán)力與資歷等所構(gòu)成的，特點(diǎn)是對(duì)部屬的影響帶有強(qiáng)迫性與不可抗拒性，以外推力的形式發(fā)揮作用，被影響者的心理和行為表現(xiàn)為被動(dòng)、服從。權(quán)力性影響力對(duì)人的作用是有限的。非權(quán)力性影響力。與法定權(quán)力無(wú)關(guān)，是由領(lǐng)導(dǎo)者自身的因素所產(chǎn)生的，并非外界賦予的。特點(diǎn)是自然形成，比權(quán)力影響力更具影響，有權(quán)力影響力起不到的作用。公共管理學(xué)還從權(quán)力基礎(chǔ)或者說(shuō)基礎(chǔ)性權(quán)力問(wèn)題的角度研究領(lǐng)導(dǎo)者的行為。領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力基礎(chǔ)或基礎(chǔ)性權(quán)力有5種，即合法權(quán)，懲罰權(quán)，獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)，模范權(quán)，專(zhuān)長(zhǎng)權(quán)。（二）領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)思想品德素質(zhì)：廉潔奉公、秉公行政、忠于職守、聯(lián)系群眾、善于團(tuán)結(jié)；文化知識(shí)素質(zhì)：社會(huì)科學(xué)、自然科學(xué)基礎(chǔ)知識(shí)；公共管理、領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)、國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理知識(shí)；本職工作業(yè)務(wù)知識(shí)；豐富的生活工作經(jīng)驗(yàn)知識(shí)。領(lǐng)導(dǎo)能力素質(zhì)：認(rèn)識(shí)、組織管理、創(chuàng)新、表述、快速應(yīng)變能力。心理素質(zhì)：熱情冷靜、靈活堅(jiān)定、自制勇敢、謹(jǐn)慎、有膽有識(shí)魄力過(guò)人、公平正直光明磊落、豁達(dá)大度嚴(yán)己寬人、務(wù)實(shí)質(zhì)樸誠(chéng)實(shí)精明、謙虛自尊舉止文明、嚴(yán)肅活潑樂(lè)觀熱忱。身體素質(zhì)：身體健康、生命力旺盛、精力充沛。（三）領(lǐng)導(dǎo)方式：指在特定的環(huán)境中采用的作用于被領(lǐng)導(dǎo)者的行為方式，具有策略性和傾向性。領(lǐng)導(dǎo)方式大致分為四種類(lèi)型：集權(quán)型領(lǐng)導(dǎo)方式：指領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人決定一切，要求下屬絕對(duì)服從，已完成任務(wù)為直接目標(biāo)，以采用權(quán)力控制手段為主要形式的一種領(lǐng)導(dǎo)方式。特點(diǎn)：確定明確的目標(biāo)；嚴(yán)格的組織控制；嚴(yán)密控制下級(jí)的行為過(guò)程；注重物質(zhì)成果；行為方向是自上而下的。民主型領(lǐng)導(dǎo)方式：領(lǐng)導(dǎo)者發(fā)動(dòng)下屬參與討論、共同商量、集思廣益，然后進(jìn)行決策，做到上下通融、和諧一致地工作。以調(diào)動(dòng)人的主動(dòng)性為直接目的，以激勵(lì)為主要手段，表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)決策目標(biāo)的自覺(jué)感受，對(duì)決策實(shí)施方法的自主選擇。特點(diǎn)：領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下屬給予感情支持；心理滲透；提供參與機(jī)會(huì)；實(shí)施能力培養(yǎng)；行為方向是雙向的、上下結(jié)合；領(lǐng)導(dǎo)力求促進(jìn)人際關(guān)系的和諧。放任型領(lǐng)導(dǎo)方式：指領(lǐng)導(dǎo)者撒手不管，下屬享有完全自由，領(lǐng)導(dǎo)者完全放棄領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。這是一種不負(fù)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)方式?！盁o(wú)為而治”型領(lǐng)導(dǎo)方式：當(dāng)事情已按照他固有的規(guī)律運(yùn)行時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)者不再改變它，而是讓它按自己的方式進(jìn)行；實(shí)質(zhì)是形放實(shí)不放，放小不放大；領(lǐng)導(dǎo)者超脫于具體事物之上，只管帶有全局性、方向性、關(guān)鍵性的大事情。領(lǐng)導(dǎo)方式的運(yùn)用，不存在一種絕對(duì)的標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)管理學(xué)家菲德勒（F.E.Fiedler）在大量研究的基礎(chǔ)上提出有效領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)變理論：關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者及環(huán)境間的相互影響。認(rèn)為，一種具體領(lǐng)導(dǎo)方式不可能到處都適用，有效的領(lǐng)導(dǎo)行為應(yīng)隨被領(lǐng)導(dǎo)者特點(diǎn)和環(huán)境的變化而變化。這種關(guān)系可以用下式來(lái)表示：E=f（L,F，S）E—領(lǐng)導(dǎo)的有效性L—領(lǐng)導(dǎo)者F—被領(lǐng)導(dǎo)者S—環(huán)境f—函數(shù)關(guān)系領(lǐng)導(dǎo)工作受領(lǐng)導(dǎo)者所處客觀環(huán)境的影響。領(lǐng)導(dǎo)方式是領(lǐng)導(dǎo)者特征、追隨者特征和環(huán)境的函數(shù)。二、公共組織中的一般管理者（一）領(lǐng)導(dǎo)者與管理者的區(qū)別：管理者是被任命的，擁有合法的權(quán)力進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和處罰，影響力來(lái)自所在的職位所賦予的正式權(quán)力——領(lǐng)導(dǎo)者則可能是被任命的，也可能是從一個(gè)群體中自然產(chǎn)生出來(lái)的，領(lǐng)導(dǎo)者可以不運(yùn)用正式權(quán)力影響他人活動(dòng)。（二）管理者的主要類(lèi)型與職責(zé).據(jù)公共管理活動(dòng)中地位與作用的差異劃分：決策成員是公共組織中參與制定組織目標(biāo)、總體規(guī)劃、發(fā)展計(jì)劃和重大項(xiàng)目決定的個(gè)人或集體。決策集團(tuán)是一個(gè)具有相對(duì)穩(wěn)定性、正式的核心組織。決策人員是公共組織中樞系統(tǒng)構(gòu)成成分。執(zhí)行人員是參加程序性執(zhí)行工作的全部公共組織成員。按崗位不同，可區(qū)分為領(lǐng)導(dǎo)人員、計(jì)劃人員、指揮人員、實(shí)施骨干等類(lèi)別。監(jiān)督人員是公共組織中負(fù)有監(jiān)督職責(zé)的專(zhuān)職機(jī)構(gòu)的工作人員。是公共權(quán)力正確運(yùn)用、組織系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、達(dá)到特定目標(biāo)的重要保障；按照具體工作不同，又可分為行政監(jiān)察人員和審計(jì)人員。咨詢(xún)?nèi)藛T是根據(jù)公共管理實(shí)踐需要對(duì)公共管理理論、方針政策、管理目標(biāo)、重大項(xiàng)目、專(zhuān)門(mén)課題進(jìn)行調(diào)查研究、提供決策預(yù)選方案和咨詢(xún)意見(jiàn)的人員。三、被管理者（一）內(nèi)部被管理者——公共組織成員管理者與被管理者的靜態(tài)劃分：行政首長(zhǎng)、主持工作主要負(fù)責(zé)人——其部下工作人員管理者與被管理者的動(dòng)態(tài)劃分：特定工作程序和工作關(guān)系中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用人員和處于被控制、服從、執(zhí)行地位的人員。（二）外部被管理者——社會(huì)公眾關(guān)系：社會(huì)公眾是公共管理的基本主體，他們創(chuàng)建公共組織，指導(dǎo)公共管理活動(dòng)基本方向；公眾個(gè)人是公共管理中的被管理者，個(gè)人利益以集體利益為依歸，服從公共組織管理。具體說(shuō)，社會(huì)公眾影響公共管理的方面：社會(huì)公眾的利益是公共組織和公共管理產(chǎn)生與存在的基礎(chǔ)。社會(huì)公眾的意見(jiàn)決定公共管理的合法性程度。管理的權(quán)威來(lái)自被管理者接受服從的程度。社會(huì)公眾的思想、文化素質(zhì)影響著公共組織的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。社會(huì)公眾的素質(zhì)影響著公共管理方式的選擇。第四節(jié)傳統(tǒng)公共組織的困境與變革一、科層制的基本特征（一）馬克斯?韋伯的科層制理論科層制（或譯官僚制）理論，是德國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克斯?韋伯“組織理論之父”龐大政治社會(huì)思想的有機(jī)組成部分。韋伯認(rèn)為，任何組織存在都是靠權(quán)威維持的，合法於權(quán)威有三種類(lèi)型：①基于習(xí)俗慣例的傳統(tǒng)型權(quán)威；②基于領(lǐng)袖個(gè)人超凡魅力的超人型權(quán)威；③基于理性法規(guī)的法理型權(quán)威。每一種權(quán)威各有其理想的組織，科層制是與法理型權(quán)威最適宜的組織形式。（二）科層制組織的特征組織標(biāo)準(zhǔn)化。為完成繁重復(fù)雜的工作任務(wù)，科層制管理在組織中推行標(biāo)準(zhǔn)化方法，以此提高工作績(jī)效。包括3個(gè)方面：⑴分工專(zhuān)業(yè)化；⑵工作指標(biāo)化；⑶人員統(tǒng)一化。工作秩序化。秩序是一切組織存在發(fā)展的基礎(chǔ)?？茖又乒芾矸椒◤?qiáng)調(diào)在公共組織內(nèi)部各要素、環(huán)節(jié)間形成有機(jī)聯(lián)系，使相關(guān)組織間互相協(xié)調(diào)，密切配合，形成一個(gè)無(wú)障礙的工作流。要求理順組織內(nèi)外各種關(guān)系，包括命令服從關(guān)系、信息溝通關(guān)系、意見(jiàn)反映與反饋關(guān)系等。管理規(guī)范化?？茖又乒芾韲?yán)格按規(guī)章制度行事，堅(jiān)決抵制人情關(guān)系干擾。包括：組織成員間的關(guān)系完全以理性準(zhǔn)則為指導(dǎo)，堅(jiān)決排斥一切人為、情感、偶然的因素，尤其排斥不良人際關(guān)系的影響。②對(duì)所有人一視同仁，使組織成員具有平等感和公平感。明確規(guī)定每一成員的職權(quán)范圍和協(xié)作形式，使各個(gè)成員正確行使職權(quán)，減少摩擦和沖突。精確計(jì)算組織成員的工作成果，以業(yè)績(jī)?yōu)橐罁?jù)進(jìn)行獎(jiǎng)懲，公正、客觀、合理地處理問(wèn)題。二、傳統(tǒng)科層制組織的困境（一）對(duì)傳統(tǒng)科層制理論的評(píng)述。傳統(tǒng)科層制理論的基本貢獻(xiàn)：把專(zhuān)業(yè)化分工原理廣泛引入組織管理中，提出職能化（專(zhuān)業(yè)化）管理原理，為構(gòu)造科學(xué)管理的組織結(jié)構(gòu)及發(fā)展演變奠定一般的原則基礎(chǔ)。總結(jié)概括出管理的基本原理，提出建立理性組織結(jié)構(gòu)的依據(jù)，力圖構(gòu)建高效的等級(jí)制組織。倡導(dǎo)“理性化一法律化”組織形態(tài)，強(qiáng)調(diào)組織運(yùn)作應(yīng)以法律為規(guī)范?？傊?，傳統(tǒng)科層制組織的研究所追求的理想組織是一個(gè)目標(biāo)明確，專(zhuān)業(yè)分工，指揮統(tǒng)一，層級(jí)節(jié)制，幅度適中，權(quán)責(zé)相稱(chēng)，協(xié)調(diào)一致，法規(guī)完備，高效合理的組織體系。傳統(tǒng)科層制理論的不足表現(xiàn)為：只研究公共組織的靜態(tài)結(jié)構(gòu)，忽視組織動(dòng)態(tài)面的研究。關(guān)注重點(diǎn)是組織結(jié)構(gòu)、如何分工、建立層級(jí)節(jié)制體系、訂立法令規(guī)章工作標(biāo)準(zhǔn)，但法規(guī)制度過(guò)于繁瑣，會(huì)影響組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。強(qiáng)調(diào)組織非人格化、理性化，忽視對(duì)人的主觀能動(dòng)性及多方面需求的研究。把人簡(jiǎn)單視為生產(chǎn)工具與經(jīng)濟(jì)動(dòng)物，忽視人的尊嚴(yán)與價(jià)值。只將組織當(dāng)作封閉型系統(tǒng)研究，沒(méi)有探討組織與其外在環(huán)境間的相互關(guān)系、相互影響。（二）科層制組織的內(nèi)在缺陷科層制管理造就剛性官僚系統(tǒng)，象一部機(jī)器沒(méi)有靈活性和主動(dòng)精神，只有齒輪間被動(dòng)運(yùn)轉(zhuǎn)。采用標(biāo)準(zhǔn)化的管理和服務(wù)，忽視人的差異性和多樣性。排除競(jìng)爭(zhēng)的必要與可能，組織成員照章辦事，默守陳規(guī)，以至造成得過(guò)且過(guò)、不負(fù)責(zé)任。依靠條塊分割的專(zhuān)業(yè)化單位解決不斷出現(xiàn)的新老問(wèn)題，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)不斷膨脹，職能交叉重疊?？傊?，科層制曾經(jīng)意味著組織方式的理性和效率。它給公共組織帶來(lái)穩(wěn)定公平精確的邏輯規(guī)范。但公共組織科層制，形成典型的官僚體制，專(zhuān)注于各種規(guī)章制度和等級(jí)節(jié)制的指揮系統(tǒng)，導(dǎo)致中央集權(quán)、層次繁多、行動(dòng)遲緩的弊端。如環(huán)境穩(wěn)定，任務(wù)簡(jiǎn)單明確，社會(huì)需求單一雷同，傳統(tǒng)的官僚體制還可以勝任。但在新興信息社會(huì)，人的個(gè)性與要求更加多樣化和復(fù)雜化，事物變化幅度與速度大大增加，科層制管理模式已不能有效運(yùn)轉(zhuǎn)，必須采用新的管理方法。三、公共組織的變革：（一）公共組織變革的主要?jiǎng)右颍ㄍ獠恳蛩兀航?jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌推動(dòng)公共組織的變革。經(jīng)濟(jì)體制變化永遠(yuǎn)是公共組織變革的重要?jiǎng)右?。人?lèi)社會(huì)從自然經(jīng)濟(jì)形態(tài)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，作為公共管理主體的公共組織也在不斷變革。政治制度的更迭導(dǎo)致公共組織的變革。政治制度質(zhì)變：指新的政治制度代替舊的政治制度，是制度性質(zhì)的根本性變化，決定公共組織為誰(shuí)服務(wù)，使公共組織發(fā)生根本性質(zhì)的變化。此時(shí)公共組織的變革表現(xiàn)為：制度的全面重新設(shè)計(jì)與確立。社會(huì)發(fā)展程度促進(jìn)或制約公共組織的變革。社會(huì)發(fā)展程度四個(gè)衡量方面：社會(huì)企事業(yè)組織發(fā)育獨(dú)立成熟程度②社會(huì)群團(tuán)組織獨(dú)立程度和參與意識(shí)③大眾傳媒對(duì)社會(huì)介入程度和自身現(xiàn)代化程度，促進(jìn)公共組織自律意識(shí)的形成④公民素質(zhì)高低，影響公民對(duì)公共組織目標(biāo)的理解和認(rèn)同。國(guó)際環(huán)境的重大變化影響公共組織的變革?？萍几叨劝l(fā)達(dá)的信息社會(huì)和全球化，密切國(guó)家間的關(guān)系，要求各國(guó)政府在、政策、職能、組織結(jié)構(gòu)上相互銜接，共同應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)；估計(jì)關(guān)系中的重大問(wèn)題，要求各國(guó)政府作出相應(yīng)的對(duì)策，調(diào)整自己的政策乃至職能和機(jī)構(gòu)。（二）公共組織變革的目標(biāo)提高公共組織對(duì)外在環(huán)境的適應(yīng)力、改造力。2.加強(qiáng)公共組織自身的穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性。（三）公共組織變革的主要內(nèi)容。1.公共組織職能的變革職能作用的領(lǐng)域：公共組織由以政治職能為重心，逐漸向以經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)事務(wù)管理職能、科技文化職能為重心轉(zhuǎn)移的。職能作用的性質(zhì)：公共組織由保衛(wèi)性統(tǒng)治性職能為主向管理性服務(wù)性職能為主方向轉(zhuǎn)變。職能的分化程度：公共組織的職能是由原來(lái)混淆不清向高度分化轉(zhuǎn)變。職能行使方式:公共組織由以人治為主轉(zhuǎn)向以法治為主；由以行政手段為主轉(zhuǎn)向以法律和經(jīng)濟(jì)手段為主。公共組織結(jié)構(gòu)的變革公共組織結(jié)構(gòu)：公共組織各要素排列組合方式。包括縱向?qū)蛹?jí)結(jié)構(gòu)和橫向部門(mén)結(jié)構(gòu)。⑴橫向部門(mén)結(jié)構(gòu)：公共組織變革有：①公共管理過(guò)程：正由重決策、執(zhí)行部門(mén)，輕監(jiān)督、咨詢(xún)、信息等部門(mén)傾向，向重咨詢(xún)、信息、監(jiān)督部門(mén)轉(zhuǎn)變，力求與決策、執(zhí)行部門(mén)相平衡。②公共管理的作用領(lǐng)域：由于“有限政府”的出現(xiàn)，使政府許多微觀管理職能交給社會(huì)，精簡(jiǎn)、撤并相應(yīng)部門(mén)，與此相應(yīng)，增強(qiáng)政府對(duì)社會(huì)尤其是對(duì)經(jīng)濟(jì)宏觀管理部門(mén)。⑵縱向?qū)蛹?jí)：公共組織結(jié)構(gòu)有從集權(quán)式尖塔型結(jié)構(gòu)形式向分權(quán)式扁平型結(jié)構(gòu)形式發(fā)展趨勢(shì)。公共組織權(quán)力關(guān)系的變革權(quán)力分配關(guān)系發(fā)生調(diào)整：一般事務(wù)管理從集權(quán)型走向分權(quán)型，宏觀事務(wù)管理從分權(quán)型走向集權(quán)型。公共組織向社會(huì)組織還權(quán)。以政府為主的公共組織還權(quán)于社會(huì)是時(shí)代的潮流。橫向分權(quán)。公共組織權(quán)力體系由單純直線型向直線權(quán)力關(guān)系和參謀權(quán)力關(guān)系并存轉(zhuǎn)變。在縱向權(quán)力分配上，有著集權(quán)與分權(quán)互相融合的趨勢(shì)。第四章公共管理的物品及供給第一節(jié)公共物品的含義和類(lèi)型一、公共物品的含義公共物品是相對(duì)那些可以劃分為企業(yè)或個(gè)人消費(fèi)單元的基本生活或生產(chǎn)資料等私人產(chǎn)品而言的共享性物質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目。表：公共物品與私人物品的消費(fèi)模式比較（P）二、公共物品的特性受益的非排他性：在消費(fèi)過(guò)程中，技術(shù)上不能將拒絕為之付款的個(gè)人或廠商排除在公共物品受益范圍之外；或者這種排除在技術(shù)上可行，但成本太高。消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性：指某一個(gè)人或廠商對(duì)公共物品的享用，不排斥、妨礙其他人或廠商對(duì)其的同時(shí)享用，也不會(huì)因此減少其他人或廠商享用該種公共物品的數(shù)量或質(zhì)量。效用的不可分割性：指公共物品是向整個(gè)社會(huì)共同提供的，具有共同受益或聯(lián)合消費(fèi)特點(diǎn)。（增）三、判別公共物品的步驟（圖表P91~92）四、公共物品的分類(lèi)（一）純公共物品和準(zhǔn)公共物品.依據(jù)是否具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性這兩種特性劃分，可分為:（1）同時(shí)具有排他性與競(jìng)爭(zhēng)性的純私人物品；（2）具有排他性與非競(jìng)爭(zhēng)性的俱樂(lè)部產(chǎn)品。（3）具有非排他性與競(jìng)爭(zhēng)性的公共資源；（4）同時(shí)具有非排他性與非競(jìng)爭(zhēng)性的純公共物品俱樂(lè)部產(chǎn)品和公共資源都屬于準(zhǔn)公共物品俱樂(lè)部產(chǎn)品，特點(diǎn)是在特定限度內(nèi)消費(fèi)上具有非競(jìng)爭(zhēng)性，同時(shí)在技術(shù)上很容易排他。特性在于：當(dāng)消費(fèi)成員超過(guò)一定數(shù)量時(shí)就會(huì)發(fā)生擁擠現(xiàn)象，破壞其非競(jìng)爭(zhēng)性。公共資源：消費(fèi)具有競(jìng)爭(zhēng)性，但無(wú)法有效第排他，不能將不付費(fèi)者排除在消費(fèi)之外。對(duì)這類(lèi)物品的消費(fèi)不用支付成本，參與者在個(gè)人理性的驅(qū)使下追求利益最大化而不計(jì)較公共資源由此而支付的成本，導(dǎo)致集體非理性。②公共資源的競(jìng)爭(zhēng)性意味著個(gè)體消費(fèi)的增加會(huì)給其他人帶來(lái)負(fù)的外部效應(yīng)。（二）混合物品和公共中間品混合物品具有較大范圍的正的外部性。教育、衛(wèi)生、科技都屬于這類(lèi)物品公共中