試述霧霾聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制與主體機(jī)制法律研究

試述霧霾聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制與主體機(jī)制法律研究［摘要］伴隨著粗放式經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，京津冀地區(qū)自然環(huán)境日益惡化，其中尤以霧霾污染最為嚴(yán)重，傳播區(qū)域甚為廣泛。流動性、復(fù)雜性是霧霾污染的特點(diǎn)，傳統(tǒng)的以行政區(qū)劃為單位的環(huán)境管理制度無法解決該污染問題。故京津冀地區(qū)亟需建立霧霾聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，但法律對于聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的規(guī)定較為籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)，致使霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制在實踐的運(yùn)用中出現(xiàn)一些問題，本文就聯(lián)防聯(lián)控的主體機(jī)制進(jìn)行探討。［關(guān)鍵詞］霧霾聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制；主體機(jī)制；聯(lián)席會議；科研機(jī)構(gòu)；公眾參與一、京津冀地區(qū)霧霾聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制之主體機(jī)制存在的問題隨著我國城市化水平和工業(yè)化水平的不斷提高，人民生活條件改善的同時伴隨而來的卻是環(huán)境的日益惡化。每到冬天，京津冀的大部分地方就籠罩在霧霾之中。霧霾的出現(xiàn)給人最直觀的感受就是能見度變低，嚴(yán)重影響了交通，提高了交通事故的發(fā)生率，給人們的出行帶來了極大的不便。并且霧霾中含有許多有毒的化學(xué)成分，它會造成呼吸道、心血管等疾病。因此,霧霾污染得到了社會公眾的廣泛關(guān)注和國家的高度重視，解決霧霾污染問題迫在眉睫。原先我們治理環(huán)境的方式是頭痛治頭、腳痛醫(yī)腳，手段單一并且沒有從根本上解決問題。而且不同地區(qū)的政府對治霾的態(tài)度也是不一樣的，如果不將防治霧霾污染的工作統(tǒng)一起來，那么在有的城市努力治霾的同時鄰近的城市卻對本地企業(yè)開綠燈，不與其他城市共同治理，城市之間的環(huán)境管理缺乏協(xié)調(diào)、各自為政，霧霾污染的問題永遠(yuǎn)也得不到解決，此為“非合作博弈”。[1]由于霧霾這一大氣污染具有流動性和復(fù)雜性的特點(diǎn)，傳統(tǒng)的以行政區(qū)域為劃分的治理方式治標(biāo)不治本。環(huán)境管理機(jī)構(gòu)是由地方劃分的，而霧霾的傳播卻是隨風(fēng)而走，不存在明顯的邊界。此時，針對現(xiàn)有制度的缺陷，提出了區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的出現(xiàn)，突破了以往將行政區(qū)劃作為界限的傳統(tǒng)的防治模式，轉(zhuǎn)變成了以霧霾污染的范圍劃分界限，遵從霧霾污染的流動規(guī)律，劃定單位范圍時需要考慮氣象因素，如風(fēng)向、日照；地形因素如山脈等，進(jìn)而解決區(qū)域霧霾污染問題。[2]京津冀霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制目前尚存在許多不足之處，但本文篇幅有限，不足以概述出來，因此筆者只在此討論主體機(jī)制的不足與完善建議。本文所指霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的主體包含的范圍廣泛，主要是管理與科研機(jī)構(gòu)以及合作上的聯(lián)席會議制度，公民可以發(fā)揮監(jiān)督的作用，也是重要的主體之一。首先，京津冀霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制沒有一個常態(tài)機(jī)構(gòu)。雖然為了解決跨界污染糾紛問題，原國家環(huán)保總局設(shè)置了六大環(huán)境保護(hù)督查中心，主要功能是有霧霾發(fā)生后能起到協(xié)調(diào)的作用，但作用有限且過于被動，與當(dāng)下京津冀地區(qū)霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的需求不符合?，F(xiàn)實中，真正需要的是合理化的頂層設(shè)計，制定符合區(qū)域現(xiàn)狀實際的行政協(xié)議，規(guī)范防控措施，以區(qū)域為單位，整體行動，統(tǒng)一監(jiān)測和評估空氣質(zhì)量，設(shè)置空氣污染預(yù)警機(jī)制，最終實現(xiàn)減排目標(biāo)。任務(wù)繁重，必須設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)，合理制訂相關(guān)的區(qū)域行政協(xié)議，并負(fù)責(zé)之后的執(zhí)行與維護(hù)的問題。其次，《中華人民共和國大氣污染防治法》（以下簡稱大氣污染防治法）中的聯(lián)席會議相關(guān)的規(guī)定不夠具體，第八十六條中明確規(guī)定：“重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)確定牽頭的地方人SocialObservation·社會觀察民政府，定期召開聯(lián)席會議”。但對于聯(lián)席會議的規(guī)定仍過于籠統(tǒng)，例如省級政府中參與會議的人員和確定的牽頭政府中的參會人員均未明確指出，這可能會造成各地方事實上的差異，影響聯(lián)席會議效力的發(fā)揮。另外，對于如何產(chǎn)生牽頭政府沒有規(guī)定具體的方法和程序，也沒有明確牽頭政府的職責(zé)范圍，這會降低法律的適用性，無法貫徹執(zhí)行的法律最終會被架空。再次，針對霧霾污染進(jìn)行研究的科研機(jī)構(gòu)缺乏，目前京津冀地區(qū)的各個聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域均沒有設(shè)置此類機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致霧霾防治無從下手或者防治效率低下。實際上，科技是霧霾防治的有力武器，通過科研來對現(xiàn)有的霧霾防治手段進(jìn)行改進(jìn)進(jìn)而提高防治效果的案例不勝枚舉。以美國為例，為了有效控制霧霾的發(fā)生與發(fā)展，美國科學(xué)院在1970年經(jīng)過大量研究，得出了隱形的清潔空氣市場供求曲線，并以此研究為依據(jù)，對《清潔空氣法》進(jìn)行了修改和完善。[3]由此可見，霧霾聯(lián)防聯(lián)控要實現(xiàn)，必須得到科研的支撐。而現(xiàn)實是目前京津冀地區(qū)缺少此類的機(jī)構(gòu)，沒有權(quán)威的科學(xué)的防控依據(jù)，導(dǎo)致各個區(qū)域制訂的減排的目標(biāo)與方案不符合實際情況，超出或遠(yuǎn)低于合理數(shù)值，污染治理中所需要消耗的費(fèi)用缺乏依據(jù)，浪費(fèi)財政資源，發(fā)展規(guī)劃也缺乏合理性，防治缺乏整體性和統(tǒng)一性，嚴(yán)重阻礙了霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的運(yùn)行。最后，京津冀霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制缺乏公眾的參與。環(huán)境利益涉及公眾的切身利益，需要廣泛公眾的參與。但是大氣污染防治法聯(lián)防聯(lián)控的專章中并未提到公眾參與的制度，只提到了信息向社會公眾公開。霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的目的是改善空氣的質(zhì)量保護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益，讓公眾無法親自參與到環(huán)境管理中來。環(huán)境到底有沒有得到改善，生活于此的公眾是最有發(fā)言權(quán)的。二、健全京津冀地區(qū)霧霾聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制之主體機(jī)制1.應(yīng)建立京津冀霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控管理委員會作為常態(tài)機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，霧霾污染作為大氣污染的一種，應(yīng)設(shè)立在區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控管理委員會之下。該辦法是以美國的霧霾防控實際經(jīng)驗為參考，但是基于我國的行政管理制度，不能照搬美國聯(lián)控的辦法設(shè)置專門的辦公室進(jìn)行跨區(qū)管理，因此可以結(jié)合我國國情，在生態(tài)環(huán)境部下設(shè)立類似于京津冀霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控管理委員會的機(jī)構(gòu)，主要職能是處理京津冀霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控的事物，主要功能是指導(dǎo)工作的開展，監(jiān)督各項防控政策的實施，以及協(xié)調(diào)防控中涉及的各政府部門的配合與糾紛的問題。[4]2.制定京津冀霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)席會議的具體實施細(xì)則。為了有效地對京津冀霧霾污染問題進(jìn)行管控和治理，政府部門可以設(shè)立政策的決策和實施機(jī)構(gòu)，可設(shè)立于聯(lián)席會議下。具有決策職能的機(jī)構(gòu)建議由分管環(huán)境的省一級人民政府和生態(tài)環(huán)境部門派出人員組成，這里強(qiáng)調(diào)必須由省一級政府來牽頭，一是因為主管政府對區(qū)域內(nèi)的具體情況掌握比較詳細(xì)，也具有協(xié)調(diào)各部門制定和下放各項政策的能力，真正實現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)等多元利益的相互協(xié)調(diào)；二是因為由省一級負(fù)責(zé)地方環(huán)保的部門人員參與，專業(yè)性比較高，能有效指導(dǎo)和監(jiān)督?jīng)Q策部門制定的各種環(huán)保決策，而決策機(jī)構(gòu)必須由國務(wù)院任命，對國務(wù)院負(fù)責(zé)。決策機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)包括：制定霧霾防治的相關(guān)協(xié)議，確定參與霧霾治理的相關(guān)主體，對各個參與方在霧霾防治中的具體義務(wù)進(jìn)行明確的規(guī)定，作出決策；強(qiáng)化霧霾防治各涉事主體部門的合作與交流；針對霧霾的防治制定行之有效的措施，立項并作出合理規(guī)劃，確定防治的執(zhí)行部門，執(zhí)行機(jī)構(gòu)直接向決策機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，主要職責(zé)就是堅定執(zhí)行霧霾防治各項事務(wù)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)的組成人員建議由各地分管環(huán)境保護(hù)的政府副職主管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，下面由與霧霾成因相關(guān)的部門，如環(huán)保、交通、氣象、農(nóng)業(yè)等部門的領(lǐng)導(dǎo)組成管理層，再由多部門派出執(zhí)行人員，分工合作，同心協(xié)力，保證該機(jī)構(gòu)各項政策執(zhí)行的效率。3.建設(shè)京津冀霧霾污染防治的科研中心。加強(qiáng)針對霧霾防控的科學(xué)研究是霧霾防治的根本，加強(qiáng)科研中心的建設(shè)，能為聯(lián)防聯(lián)控管委會和聯(lián)席會議提供科學(xué)合理的霧霾防控意見與技術(shù)，因此必須重視?？蒲兄行牡闹饕蝿?wù)是制定霧霾污染削減分配方案，審核并對各地區(qū)削減方案工作進(jìn)行評估和判斷是否達(dá)標(biāo)，對各地區(qū)的霧霾污染發(fā)生程度進(jìn)行監(jiān)測等。在科研中心設(shè)置專門霧霾監(jiān)測的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)測霧霾污染的動態(tài)狀況，尋找霧霾發(fā)生與發(fā)展的規(guī)律，并研究破解原理，設(shè)計科學(xué)的霧霾防控措施；再設(shè)立一個顧問委員會，該委員會的職責(zé)是為上級部門的決議提供科學(xué)支持；除此以外，科研中心還應(yīng)該設(shè)置源清單組、監(jiān)測組、氣象組、空氣質(zhì)量模型組與效益評估組等部門，保證職能的完善與合理，各部門術(shù)業(yè)有專攻，且信息交流與數(shù)據(jù)傳輸通暢。[5]4.健全公眾參與機(jī)制。公眾參與能有力地促進(jìn)上層決策的民主化，起到監(jiān)督的作用。公眾能實現(xiàn)有效參與的前提是霧霾防治的各環(huán)節(jié)透明公開，保證公眾的知情權(quán)不受蒙蔽。要做到這點(diǎn)，需要政府建設(shè)完善的霧霾防治信息的公開渠道，如設(shè)立小區(qū)展板，或者相關(guān)網(wǎng)站及時公開數(shù)據(jù)信息等，成立環(huán)境監(jiān)督委員會、聽證會等，邀請公眾參與，與政府一起進(jìn)行環(huán)境管理和執(zhí)法，實現(xiàn)各類信息的上傳和下達(dá)，完善公眾參與機(jī)制，保證公眾能在公開透明的環(huán)境下監(jiān)督各項政策的實施，使霧霾聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制更具民主化。要高度重視霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控中的公眾參與制度建設(shè)，保障公眾參與的渠道合理且通暢。日本是對聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域?qū)⒁M(jìn)的開發(fā)計劃的大氣環(huán)境影響評價對大眾進(jìn)行公開，收集公眾對計劃的看法和意見，若反對的聲音比較大，證明開發(fā)計劃影響大部分公眾的利益，存在不合理的情況，此時政府就需要重新考慮是否重新制定開發(fā)計劃或干脆撤銷計劃，充分尊重了民意。[6]在項目計劃開始執(zhí)行后，對執(zhí)行的效果和數(shù)據(jù)進(jìn)行公開也十分必要，若是出現(xiàn)對霧霾檢測的結(jié)果與公眾的感受不一致，如空氣質(zhì)量檢測顯示防治效果好，但公眾仍然覺得空氣中有異味或可見度不夠高。此時可以參考?xì)W盟的做法，將檢測的范圍分割成若干小塊，對各個小塊進(jìn)行監(jiān)測點(diǎn)位代表性評估法，將小塊區(qū)域的監(jiān)測的結(jié)果和同一范圍的原監(jiān)測點(diǎn)位提供的監(jiān)測結(jié)果相對比，提高了檢測的精準(zhǔn)性，此方法能夠判斷監(jiān)測點(diǎn)位的設(shè)置代表性強(qiáng)與否。[7]同時，此舉得出的數(shù)據(jù)和結(jié)論更具有準(zhǔn)確性，對公眾的說服力也更高，可以消除公眾對檢測執(zhí)行的信任危機(jī)，提高公眾參與的積極性。此外，公眾中也包括大量的專家學(xué)者，此類人才具有各行業(yè)的專業(yè)知識儲備和科學(xué)的判斷能力，且在群眾中還有一定的權(quán)威和號召能力，政府在執(zhí)行霧霾防治決策時應(yīng)該給予此類人群高度的重視，征求他們的意見，提高霧霾防控決策的科學(xué)性。信訪也是公眾參與的重要渠道，要暢通信訪渠道，對群眾提供的信息必須及時處理，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。通過上述措施，提高公眾參與治理的積極性，實現(xiàn)政府與民眾聯(lián)動，能大大提高防治的效率，實現(xiàn)霧霾防治政策的和諧、可持續(xù)發(fā)展。結(jié)語完善京津冀地區(qū)霧霾聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制中的主體機(jī)制需要法律、法規(guī)對此作出更加具體和明確的規(guī)定；要建立京津冀霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控管理委員會，協(xié)調(diào)參與防控的各方主體；在聯(lián)席會議下設(shè)決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，構(gòu)建科研中心，健全公眾參與機(jī)制，以達(dá)到聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的最終目的。參考文獻(xiàn)：[1]陳卓琨.關(guān)于《大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作》的初步研究報告[J].現(xiàn)代商業(yè),2013(21):178.[2][5]王金南,寧淼,孫亞梅.區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控