國外影子教育治理與啟示

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國外影子教育治理與啟示

摘要：各國影子教育在補習規(guī)模、補習模式、補習主體方面既有共性規(guī)律也有個性特征。為治理影子教育帶來的各類亂象和消極影響，各國采取的措施主要包括：加強對影子教育市場的數(shù)據跟蹤和研判，完善制度規(guī)定、規(guī)范行業(yè)運營，成立行業(yè)協(xié)會、促進行業(yè)自律，梳理源頭、提升學校教育質量，推動公益課外補習發(fā)展。目前，我國影子教育治理處于全面嚴控階段，針對我國的實際情況，可從政府政策嚴管、學校教育改革、公益補課推行和行業(yè)協(xié)會自治四個方面入手，建立我國影子教育治理的長效機制。

關鍵詞：影子教育國際比較“雙減”

一、影子教育的要素闡釋

影子教育是指中小學階段學生在課外參加的學科類有償補習。[1]“影子”喻指該類型課外補習的規(guī)模、內容等在很大程度上復制主流學校教育——當學校課程變化時，課外補習的課程也隨之變化;當學校教育規(guī)模擴大時，它也隨之變化。影子教育有兩個主要特性。一是學科性，其補習科目僅包含學校教育涵蓋的學科科目，學校教育中未設置的科目不屬于影子教育的覆蓋范疇。因此，影子教育依附于學校教育而存在，目的是補充或者加深學校教育而并非取代學校教育。二是有償性，與公共經費下提供的補習或是免費的輔導不同，影子教育是輔導教師或輔導機構以營利為目的而提供的補習。

（一）補習規(guī)模

影子教育近20年發(fā)展迅速，成為不可忽視的全球性教育現(xiàn)象。[2]從影子教育的全球分布上來看，受儒家文化中“萬般皆下品，唯有讀書高”和精英主義文化所帶來的激烈考試競爭影響[3]，東亞地區(qū)影子教育較為盛行。2022年，韓國大約有74.5%的K-12階段的學生接受過影子教育，韓國的影子教育產業(yè)在國內生產總值（GDP）中占比全亞洲最高[4]。日本國家教育政策研究機構2022年的數(shù)據表明，47.7%的日本小學六年級學生及61.9%的初中三年級學生參加過課外輔導。[5]影子教育在東歐和南歐地區(qū)也較為流行。[6]20世紀90年代，蘇聯(lián)解體和東歐劇變導致該地區(qū)教師收入水平顯著下降，學校教師通過開設有償補習班的方式獲取額外收入，影子教育行業(yè)規(guī)模由此逐漸擴大。羅馬尼亞評估與戰(zhàn)略研究院（RomanianInstituteforEvaluationandStrategy）開展的2022年全國性調查顯示，50%受訪者的子女都進行了課外補習。在南歐，希臘學生影子教育的參與率最高，95%的大學生在中小學階段接受過課外輔導。2022年國際學生評估項目（PISA）數(shù)據顯示，西班牙有63%的15歲學生參加過影子教育。西歐的補習規(guī)模則較小，但隨著教育市場化、私有化和全球勞動力資源競爭激烈化的發(fā)展，補習熱度呈現(xiàn)上升趨勢。北歐地區(qū)受影子教育的影響較小，芬蘭、丹麥、瑞典等國教育系統(tǒng)在公平和質量保障方面表現(xiàn)突出，多數(shù)民眾對學校教育有較大信心，認為不需要額外尋求輔導教師或是機構的幫助。影子教育在各國的分布規(guī)模與各國學校教育系統(tǒng)、社會、政治、文化等因素密切相關，同時受到教育私有化等全球性潮流的影響。

（二）補習模式

影子教育的補習模式可以分為線上、線下和兩者混合的雙師型課堂模式，根據班級規(guī)模也可分為一對一、小班教學和大班教學模式。[7]不同地區(qū)影子教育的主流模式有所不同，北歐地區(qū)的補習常為一對一作業(yè)輔導，輔導教師根據學生的教材和學習情況在學生家中給予其課業(yè)方面的輔導，補習內容往往沒有事先周密系統(tǒng)的規(guī)劃和安排，補習的針對性較強。在歐洲其他地區(qū)和東亞國家，各種補習模式并存，其中主要的方式為學生在補習機構接受小班或者大班教學。近年來，雙師教學模式在韓國、中國香港逐漸流行，雙師模式下主講教師（又稱明星教師）面向數(shù)百名學生進行線上授課，線下課堂配備助教進行教學輔導，以此將主講教師的高授課水準和助教的教學針對性有機結合。總體而言，班級授課方式因其價格較低、受眾面廣的特點而在影子教育參與率較高的國家成為主流模式，是多國影子教育治理中的重點對象。

不同補習模式的治理重點不同。班級授課通常在補習機構進行，其教學場所的面積、設施、環(huán)境關系到學生的安全及上課體驗，相比小班教學，大班教學給教師兼顧所有學生的學習需求、保障學生的學習質量帶來了較大挑戰(zhàn)，這些情況下易出現(xiàn)的補習亂象在治理中需要尤為關注。一對一補習往往在學生家中進行，這一補習模式則需要特別保護學生的人身安全、個人隱私。線上教育使教育資源流動性更強，但其帶來的信息安全問題不容忽視。不同國家主流的補習模式不同，其出臺的影子教育治理措施也不同。[8]

（三）補習主體

影子教育既可以由課外補習機構提供，也可以由個體提供，包括學校教師、專職輔導教師、大學生等兼職教師。在東歐和中亞地區(qū)，輔導教師往往是學校教師[9]，課外補習作為教師的第二職業(yè)可為其提供額外收入[10];在西歐地區(qū)，補習多數(shù)由國內企業(yè)、跨國教育培訓企業(yè)提供。由于政策禁令，在東亞國家（如日本、韓國），公立學校教師很少參與到影子教育中，補習多由機構專職教師提供。

對影子教育質量有決定性作用的補習教師的資質和能力在不同國家也有較大的區(qū)別。學者對澳大利亞專職輔導教師的質性研究發(fā)現(xiàn)，這些教師的教育教學經驗豐富，對教學充滿熱情，有較好的職業(yè)操守和教學水平。對比之下，瑞典的影子教育作為一種新出現(xiàn)的社會現(xiàn)象，其補習提供者多為年輕的、未經過培訓的兼職教師。東歐地區(qū)很多補習教師也僅僅掌握必要的學科知識，沒有進行過教學法的系統(tǒng)培訓。因此，對補習教師身份的界定和資質、能力的考核是多國整治補習亂象、提高補習質量的內容。

參與影子教育的學生群體在各國的分布規(guī)律存在共性，一是高年級學生補習率遠高于低年級學生，處在即將升學節(jié)點上的學生比其他學生群體更容易接受補習。新加坡、韓國、日本、波蘭、斯洛伐克的初中或高中畢業(yè)班學生面臨畢業(yè)考試或升學考試壓力，往往尋求課外補習幫助其應試。[11]對比而言，芬蘭、丹麥等國沒有對學生未來發(fā)展有重大決定性作用的考試，課外補習的規(guī)模也就沒有明顯的年級分層。二是不同家庭收入水平的學生補習率和花費有明顯差異。以2022年的韓國為例，月收入在800萬韓元（約合人民幣42840元）及以上的家庭孩子參與影子教育的比率是80.1%，而月收入小于200萬韓元（約合人民幣10710元）的家庭這一比率為39.9%，其在影子教育上的月均花費較前者低40.5萬韓元（約合人民幣2169元）。[12]這一情況導致中低階層家庭在課外補習中的受教育機會減少，進一步帶來階層固化等社會問題。

二、國外影子教育的治理措施

世界各國對影子教育治理的思路集中于兩方面：一是對其運行中的亂象進行預防、監(jiān)管和懲處;二是對其帶來的消極影響進行消除，如教育不公平問題。各國影子教育治理的措施一般會從數(shù)據支持、政策引導、行業(yè)自律、源頭紓解、公益補課五個方面發(fā)力。

（一）加強對影子教育市場的數(shù)據跟蹤和研判

影子教育規(guī)范和治理的前提是清晰掌握這一行業(yè)的現(xiàn)狀與問題，以此來保障政策制定的針對性和有效性。然而，一些國家和地區(qū)影子教育的相關數(shù)據仍處于空白或是碎片化狀態(tài)，難以借此勾勒出影子教育的全貌。一是因為影子教育的隱蔽性強，對家庭式一對一補習、線上補習、未注冊的小機構教學的監(jiān)管存在較大難度，致使數(shù)據的透明度不高。二是一些國家政府對于影子教育的重視程度不足，如東歐地區(qū)一些國家的政府傾向于將影子教育看作社會經濟轉型下的暫時性產物，對該現(xiàn)象鮮有關注。數(shù)據的缺乏一方面會讓社會各界對影子教育的重視不足，難以在其規(guī)模膨脹、亂象叢生前整肅行業(yè)風氣，加大公共治理難度和成本;另一方面也使政府難以科學制定影子教育的規(guī)范與治理政策。

韓國在影子教育數(shù)據收集與分析方面有較好的經驗，年度調查和數(shù)據公開對于政府了解影子教育現(xiàn)狀，研判未來發(fā)展趨勢具有積極意義。韓國的《年度課外補習花費調查》中收集的數(shù)據非常廣泛，深入分析了家庭收入、年級、城市、科目、補習時長、補習類型、補習目的、家庭孩子數(shù)量、學校教學質量、補習支出及其占比之間的關系。這些相互關聯(lián)的數(shù)據為政府提供了多元化分析視角，既可為探究影子教育現(xiàn)狀與問題提供數(shù)據支撐，亦可為減輕學生校外培訓負擔提供思路。歷年來，韓國學生在數(shù)學和英語學科上的課外補習月支出遠高于其他學科，2022年學生每月在數(shù)學和英語學科上的人均補習費用達9萬韓元（約合人民幣482元），花費排名第三的韓語僅為2.4萬韓元（約合人民幣129元）。相關的民意調查表明，民眾認為提升學校系統(tǒng)中這兩門學科的教學質量會有效緩解課外補習。

（二）完善制度規(guī)定，規(guī)范行業(yè)運營

影子教育在缺乏完善的制度規(guī)定的約束下易出現(xiàn)野蠻生長的問題，如虛假宣傳、超前教學、師資良莠不齊等。為治理影子教育亂象，規(guī)范行業(yè)運營，多國政府出臺了相關政策。日本政府從1947年以來陸續(xù)頒布了多項法律法規(guī)，形成了規(guī)范和治理影子教育較為完善的法律體系。[13]日本的課外補習機構統(tǒng)稱為學習塾。經濟產業(yè)省、厚生勞動省、文部科學省等相關政府部門根據影子教育的發(fā)展動態(tài)和問題修訂法律法規(guī)，目前在學習塾注冊登記制度、經營行為、教師準入制度、學生合法權益、學習塾從業(yè)者勞動權益等方面做出了詳細的規(guī)定。在教師準入制度上，經濟產業(yè)省委托全國學習塾協(xié)會制定了補習教師資質和評級方面的規(guī)定。教師需要通過全國學習塾協(xié)會舉辦的筆試和模擬授課兩項考試才能獲得教師資格證，此后通過對教師的學科知識、教學技能等的考核來動態(tài)調整級別。這一規(guī)定對嚴把教師關、提升補習質量具有積極作用。日本不僅明確學習塾的法律責任，還明確相關部門的管理責任，多部門聯(lián)合協(xié)作監(jiān)督監(jiān)管影子教育，清理整頓培訓機構不規(guī)范行為，促進行業(yè)健康有序發(fā)展。然而各國法律的實施中，也出現(xiàn)國家政策因含糊不清、缺乏配套措施、執(zhí)行力不強而導致政策流于形式和鮮有成效的情況，也值得警惕。

（三）成立行業(yè)協(xié)會，促進行業(yè)自律

輔導行業(yè)協(xié)會可有效利用行業(yè)自律的方式監(jiān)督規(guī)范影子教育的發(fā)展。希臘、德國、英國、日本等國家均設立相關協(xié)會?；诒Ｗo兒童權益、提升輔導質量、規(guī)范行業(yè)發(fā)展的原則，行業(yè)協(xié)會在提高入門門檻、規(guī)范行業(yè)運營、促進行業(yè)高質量發(fā)展方面大有作為。以澳大利亞輔導協(xié)會（ATA）為例，首先，嚴格把控輔導教師的入門門檻，輔導教師取得任職資格的前提是完成審核并獲得能輔導學生的許可，以減少乃至避免出現(xiàn)侵害兒童事件，此外，教師還須學習ATA設置的基本課程（包括高效管理課堂、了解學生的學習方式、認知學生個體差異等模塊），并通過每一模塊后的考試，以具備相應的教學素養(yǎng)。其次，在加入ATA后，所有的輔導教師及輔導機構都要遵守相應的從業(yè)規(guī)范。ATA詳細制定輔導機構及教師的責任與義務、資質、廣告、安全衛(wèi)生配套措施、商業(yè)運作、退款、沖突和投訴解決程序及檢測與報告、課程及教學方案等的相關條款。與此配套的是能進能出、能上能下的機制，違背從業(yè)守則的人員會受到相應的處罰。[14]再次，在提升補習質量方面，ATA提供豐富的學習資源、構建教師交流網絡體系，會員可以學習、分享先進的教學方法及學科知識，ATA會及時跟蹤教師的教學能力和水平，動態(tài)調整其級別。與此同時，ATA提供搜索服務，家長可以在ATA官網上搜索到行業(yè)協(xié)會認證的相關科目教師，搜索結果中的排名與師資等級密切相關。最后，ATA還是一個受理投訴的平臺，以客觀公正的態(tài)度調查投訴，保護消費者權益，促進行業(yè)健康發(fā)展。

（四）梳理源頭，提升學校教育質量

鑒于影子教育與學校教育之間的密切關系，抑制影子教育泛濫的重要舉措之一是夯實學校教育主陣地，提升學校教育質量，引導學生回歸學校學習的本位。[15]北歐部分國家課外補習的規(guī)模很小，主要得益于其在保證公共教育資源供給與需求匹配上的出色表現(xiàn)。這些國家教育系統(tǒng)的共同特點是全納和公平，這一理念強調教育是面向所有人的，學校必須關注個體的差異性（包含學習能力、興趣愛好、性格特征等方面），達到讓每一個學生獲益的教育結果。[16]與此形成鮮明對比的是，一些國家和地區(qū)的教育系統(tǒng)貫穿著“醫(yī)療模型式”的教育視野——面臨的教育難題，如學生成績不理想，只會被解釋為是學生的缺陷。經濟合作與發(fā)展組織（OECD）在2022年對東歐影子教育的分析報告中指出，人們選擇影子教育的動因之一是：教師若發(fā)現(xiàn)學生成績不佳，往往會將問題歸結于學生自身而非自己，家長們常常也會接受這一判斷并為學生尋求課外補習的幫助。

注重全納與公平是芬蘭、瑞典、丹麥等國家教育系統(tǒng)的突出特點，學校服務所有不同年齡和能力的學生，教育系統(tǒng)給學生提供個體化的教育回應，而非一味讓學生適應學校系統(tǒng)。為保證教師能第一時間發(fā)現(xiàn)學習有困難的學生，及時提供干預，避免學生出現(xiàn)受挫情緒或是被其他同學落下的情況，芬蘭學校不僅為教師提供相關培訓以使他們具備敏銳的判斷力，而且配備經驗豐富的“干預專家”，隨時為教師提供相關領域的咨詢和建議。當全納與公平的理念貫穿到教育教學的方方面面，學校教育可最大程度滿足不同能力學生群體的差異化教育需求，減少學生的課外補習需求。

（五）推動公益課外補習發(fā)展

近年來，由于影子教育在多國教育體系中已占據一席之地，對其完全禁止在政策實施上有較大難度，效果上也未必理想。另外，影子教育的利弊并存，研究表明在有限的補習花費下，來自較低社會階層的學生從課外補習中能獲得比優(yōu)勢階層家庭的學生更多的教育收益，一禁了之可能引起更大的教育不公平。[17]因此，為避免影子教育帶來的加劇社會分層、干擾正常學校教學等弊端，減小影子教育市場規(guī)模，部分國家開展公益課外補習以確保學生受教育機會的均衡性。

第一，依托學校開展課后補習服務，實行這一做法的國家有瑞典、韓國、日本等。以韓國為例，學校設置了免費的課后服務項目，從2022年開始，將小學一二年級學生課后服務時間延長至下午5點，如果學生來自單親家庭或是低收入雙職工家庭，服務時間可以延長至晚上10點。[18]課后服務課程由學校自主確定，2/3的課程為課外項目，1/3的課程是與學校科目相關的課程，這既能保證補習內容與課堂內容的匹配度，更好地鞏固學生的課堂學習，又能通過補習內容的豐富性促進學生能力的全面發(fā)展，滿足學生多樣化的學習需求。一些韓國學者對這一服務項目做出積極評價，認為其能有效服務低收入家庭和農村地區(qū)家庭，促進教育公平。裴尚勛（SangHoonBae）等學者的調查數(shù)據顯示，參與該課后服務的韓國學生的高考成績比未參與的學生提高了0.23分，家庭教育開支減少了20.9%。[19]

第二，開展線上教育補習，打破地域限制。韓國政府創(chuàng)辦教育廣播系統(tǒng)（EBS），從2022年開始，通過EBS的電視和互聯(lián)網平臺免費向學生提供補習，韓國高考70%的知識點在EBS教材中都有所體現(xiàn)。這一廣播系統(tǒng)對學校教育形成補充，能有效輻射農村地區(qū)，對提升教育系統(tǒng)的公平與質量有積極意義。此外，韓國政府主辦的家庭學習在線教育系統(tǒng)（CLS）由在職教師和專職輔導教師共同為K-12階段的學生提供個性化的學習輔導。在對5萬多名學生的調查中，1/3的學生認為通過參加CLS的學習項目，他們對于學科的學習興趣變得更加濃厚，25.3%的學生認為他們的自主學習能力得到了提升。OECD的數(shù)據顯示，通過CLS，韓國學生的電子閱讀能力在國際化評估中成績提升明顯。

三、我國影子教育治理的對策探尋

各國的治理經驗表明，教育系統(tǒng)的運作非常復雜，需將影子教育發(fā)生的關系體系梳理清楚，以整體性思維方式統(tǒng)籌全面治理。[20]因為各種交互性關系的存在，影子教育的治理需要政府、學校、行業(yè)、社會各界多方協(xié)作，各項舉措同步進行。我國的影子教育市場規(guī)模較大，主流模式為班級教學，參與學生群體呈現(xiàn)幼小化趨勢，教師資質參差不齊，行業(yè)亂象頻現(xiàn)。基于我國的情況，對影子教育的治理可以從政府政策嚴管、學校教育改革、公益補課推行、行業(yè)協(xié)會自治四個方面實施。

（一）政府政策嚴管

2022年7月24日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步減輕義務教育階段學生作業(yè)負擔和校外培訓負擔的意見》，標志著政府對該行業(yè)在全面嚴控階段的監(jiān)管措施進一步升級?！半p減”之后，對于留下來的非營利性教培機構的運營問題，可從其注冊審批、收費標準、課程開設、教材使用、宣傳營銷、從業(yè)人員等方面引導機構守住教育本心，充分發(fā)揮教育的公益屬性，形成對學校教育的有益補充。培訓機構的課程設置、教材選擇和內容組織，要貫徹落實黨的教育方針、落實立德樹人的根本任務，增強思想性、科學性、適宜性，避免出現(xiàn)應試化培訓傾向，著重培養(yǎng)學生的多元化能力。另外，雖然多個大型培訓機構在政策管控下紛紛轉型或是關閉學科類培訓，但是小型機構及一對一、線上補習形式具有較強的隱匿性，在“雙減”政策下易出現(xiàn)隱秘擴張之勢，未來的政策和監(jiān)管可積極對此做出回應和調整，通過政府部門加強監(jiān)督巡查，指導線上平臺辨別清理，暢通群眾監(jiān)督舉報途徑的方式，建立影子教育的常態(tài)化治理機制。

（二）學校教育改革

全面提升學校教育教學質量，發(fā)揮學校主體作用，讓學生學習更好地回歸校園，既是教育改革的應有之義，也是抑制影子教育泛濫的有力舉措。國內影子教育的出現(xiàn)既與素質教育落實不到位有關，也與校內、校際教育資源分布不均衡有密切關系。因此，在學校教育改革方面可著重做好兩項工作。

第一，切實推進素質教育。一方面，深化考試評價制度改革，著力扭轉唯分數(shù)、唯升學的傾向。積極構建以發(fā)展素質教育為導向的科學評價體系，對學生的評價內容要綜合、全面，評價方式要更加多元化，以此弱化學生參與影子教育的動機。另一方面，教學改革也要落實素質教育理念，注重學生知識的積累、興趣的激發(fā)、創(chuàng)造力的提升、多元能力的發(fā)展，關注學生的個性化學習需求。

第二，促進義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展，一方面努力實現(xiàn)硬件條件的均衡化，另一方面促進優(yōu)質教師資源的均衡配置，以學區(qū)為單位進行校長、普通教師的輪崗，促進骨干教師的均衡分配，有效利用信息化工具在偏遠地區(qū)、薄弱地區(qū)實行雙師課堂，縮小校際差距，逐漸消除人們因優(yōu)質教育資源短缺而轉向影子教育的動因。

（三）公益補課推行

補習公益化既能滿足學生“補差”或“培優(yōu)”的教育需求，促進學生學習，又對影子教育有較強的替代作用，有助于促進教育公平。公益補課的主體可以學校為主，補習機構、社區(qū)組織及志愿者為輔，補課時間要充分考慮家長的托管需求，補課內容既要保證與上課內容的銜接，又要突出尊重學生個性化需求、促進學生全面發(fā)展。

此外，可搭建線上公益補課平臺，將受教育機會擴大至偏遠、薄弱地區(qū)，增加公益補課的惠及面。2022年12月，北京市推出《北京市中學教師開放型在線輔導計劃（試行）》，中學教師通過在線輔導云平臺開展在線輔導，補課費用由財政負擔，學生免費參加。這一舉措在試點后可在有一定財政實力的地區(qū)進行推廣，通過配套出臺教師激勵措施，提高教師參與在線輔導的積極性，拓展多樣化的輔導形式。對于財政實力薄弱地區(qū)，可積極探索公益補課主體多元化，吸納退休教師、志愿者的力量。

（四）行業(yè)協(xié)會自治

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2022—2022年）》指出：“完善教育中介組織的準入、資助、監(jiān)管和行業(yè)自律制度。積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、專業(yè)學會、基金會等各類社會組織在教育公共治理中的作用?！盵22]我國可成立行業(yè)協(xié)會，推進自治體系的建立。行業(yè)協(xié)會在緊密聯(lián)系政府、輔導教師或機構、學生家長三方主體中扮演重要的角色。第一，行業(yè)協(xié)會接受政府指導，在工作開展中貫徹落實黨的教育方針和國家教育政策，指導機構及教師在教學內容、教材編寫、教學方法上踐行素質教育理念。第二，行業(yè)協(xié)會積極出臺約束性行業(yè)規(guī)則，引導行業(yè)健康有序發(fā)展。影子教育行業(yè)的機構需要在行業(yè)協(xié)會注冊備案并接受審核，自覺遵守行業(yè)自律條例，接受行業(yè)協(xié)會監(jiān)督。由于輔導教師個體數(shù)量龐大，政府監(jiān)管存在一定的難度，可通過行業(yè)協(xié)會對入會教師進行審核，嚴把教師質量關，對教師的輔導情況進行持續(xù)監(jiān)督跟進，這有利于政府部門及行業(yè)協(xié)會掌握并監(jiān)管一對一等隱秘性補習形式。第三，行業(yè)協(xié)會可以為家長提供如何選擇輔導教師等方面的建議，推薦家長選擇經行業(yè)協(xié)會認證的教師及機構。對行業(yè)出現(xiàn)的糾紛和投訴事件，行業(yè)協(xié)會可秉持公平公正的原則積極協(xié)調處理，維護家長、學生及協(xié)會成員的合法權益。

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