把握的要點(diǎn)及關(guān)鍵-兼談EOD模式實(shí)踐應(yīng)用中存在的問(wèn)題及“誤區(qū)”

19/19作者：一氣貫長(zhǎng)空【獨(dú)家】統(tǒng)籌謀劃EOD項(xiàng)目應(yīng)把握的要點(diǎn)及關(guān)鍵——兼談EOD模式實(shí)踐應(yīng)用中存在的問(wèn)題及“誤區(qū)”為積極引導(dǎo)金融資金投入,加強(qiáng)金融對(duì)深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的精準(zhǔn)支撐,生態(tài)環(huán)境部開發(fā)了生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目管理系統(tǒng)并已上線運(yùn)行,為做好生態(tài)環(huán)保重大項(xiàng)目謀劃和儲(chǔ)備制定出臺(tái)了《生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)入庫(kù)指南(試行)》（環(huán)辦科財(cái)〔2022〕6號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“6號(hào)文”）。6號(hào)文的出臺(tái)為各地政府積極貫徹落實(shí)中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見,及時(shí)完成本地區(qū)十四五生態(tài)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)任務(wù)無(wú)疑拓寬了更多的解決路徑，也提供了一種較為有效的環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的融合創(chuàng)新模式。為此，在6號(hào)文的指引下，各地都在積極謀劃和儲(chǔ)備EOD項(xiàng)目。同時(shí)，為更好地采用EOD模式實(shí)施環(huán)境保護(hù)治理，部分省市也在建立本省的EOD試點(diǎn)項(xiàng)目庫(kù)，筆者在各地已經(jīng)深刻感受到EOD“如火如荼”的氛圍。筆者認(rèn)為，在當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)背景下，對(duì)各級(jí)和各地政府來(lái)說(shuō)，“生態(tài)”和“產(chǎn)業(yè)”無(wú)疑是最需要和最應(yīng)該關(guān)注的影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大事，如通過(guò)EOD模式能實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，能夠?qū)⑸鷳B(tài)產(chǎn)品所蘊(yùn)含的內(nèi)在價(jià)值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益，能夠做到“力爭(zhēng)在不依靠政府投入的情況下實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體收益與成本平衡”，無(wú)疑會(huì)受到各地各級(jí)政府的大力追捧和熱烈歡迎。筆者近期有機(jī)會(huì)參與了幾個(gè)地市EOD項(xiàng)目的整體謀劃，在此過(guò)程中發(fā)現(xiàn)各地謀劃項(xiàng)目的積極性普遍都很高，EOD也成了各地政府相關(guān)職能部門人員隨時(shí)朗朗上口的“熱詞”。但在實(shí)踐中絕大多數(shù)的人對(duì)EOD模式的真正實(shí)質(zhì)和內(nèi)涵的認(rèn)知還是非常淺顯，尤其是對(duì)6號(hào)文出臺(tái)的精神和本意并沒(méi)有充分理解和認(rèn)識(shí)，對(duì)項(xiàng)目申請(qǐng)入庫(kù)的總體要求和要求的申報(bào)條件也不能準(zhǔn)確把握，甚至有的存在嚴(yán)重的誤解和曲解，由此導(dǎo)致有的地方在整體統(tǒng)籌謀劃EOD項(xiàng)目時(shí)出現(xiàn)項(xiàng)目選擇時(shí)方向偏離，出現(xiàn)如環(huán)境問(wèn)題不符合環(huán)境導(dǎo)向基本要求，環(huán)境治理內(nèi)容重點(diǎn)不突出，預(yù)期產(chǎn)出不明顯、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目關(guān)聯(lián)度較差，收益來(lái)源較為單一等諸多問(wèn)題。為此，筆者通過(guò)自己參與EOD項(xiàng)目的實(shí)踐，結(jié)合與多個(gè)資深環(huán)保專家的學(xué)習(xí)溝通交流，談?wù)勗诮y(tǒng)籌謀劃EOD項(xiàng)目時(shí)應(yīng)把握的要點(diǎn)及關(guān)鍵，希望對(duì)大家的實(shí)踐有所啟發(fā)和幫助。一、統(tǒng)籌謀劃EOD項(xiàng)目的基礎(chǔ)（一）統(tǒng)籌謀劃EOD項(xiàng)目首先應(yīng)以6號(hào)文的“總體要求”為基礎(chǔ)對(duì)于擬申報(bào)入庫(kù)的EOD項(xiàng)目，6號(hào)文的總體要求是：“建設(shè)項(xiàng)目對(duì)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、解決突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題、推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型發(fā)揮重要作用?！薄耙瀼芈鋵?shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署,與國(guó)家及地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃重點(diǎn)任務(wù)相銜接。各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門按照《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》,結(jié)合本地區(qū)“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)任務(wù),重點(diǎn)對(duì)支撐污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的精準(zhǔn)性、實(shí)施的必要性、內(nèi)容的真實(shí)性進(jìn)行把關(guān)，儲(chǔ)備對(duì)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)支撐作用大、實(shí)施必要性強(qiáng)、實(shí)施基礎(chǔ)好、環(huán)境效益顯著的重大工程項(xiàng)目,聚焦重點(diǎn),避免泛化,提高項(xiàng)目?jī)?chǔ)備質(zhì)量?！庇纱丝梢钥闯?，要符合上述入庫(kù)的總體要求，分析環(huán)境問(wèn)題，謀劃環(huán)境治理項(xiàng)目時(shí)應(yīng)圍繞“精準(zhǔn)性、必要性、緊迫性、真實(shí)性”等方面把握以下要點(diǎn)：1、實(shí)施的項(xiàng)目存在嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，環(huán)境治理工程的投入能夠改善生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，最終解決區(qū)域突出的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。2、實(shí)施的項(xiàng)目能精準(zhǔn)貫穿落實(shí)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》精神，實(shí)施的治理內(nèi)容能夠完成和實(shí)現(xiàn)本地區(qū)“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)任務(wù)和目標(biāo)。3、實(shí)施的項(xiàng)目應(yīng)具有一定的基礎(chǔ)，如：已列入當(dāng)?shù)刂攸c(diǎn)治理工程、已完成立項(xiàng)及可研批復(fù)手續(xù)等。4、實(shí)施的項(xiàng)目還應(yīng)圍繞目前階段各級(jí)政府急需解決的環(huán)境問(wèn)題或已列入考核時(shí)間要求的環(huán)境治理工程，不能把EOD當(dāng)成一個(gè)“筐”，什么項(xiàng)目都往里裝，即要符合6號(hào)文要求的“圍繞重點(diǎn)，不能泛化”。5、通過(guò)治理最終形成的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值產(chǎn)出的目標(biāo)要明確、具體，且要兼具“生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益”。（二）統(tǒng)籌謀劃EOD項(xiàng)目，要充分把握6號(hào)文對(duì)項(xiàng)目申報(bào)入庫(kù)要求的核心要件6號(hào)文要求的EOD項(xiàng)目入庫(kù)申報(bào)條件是：“要參考《關(guān)于推薦第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》(環(huán)辦科財(cái)函〔2021〕468號(hào),以下簡(jiǎn)稱《通知》)基本要求,確保生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目有效融合、收益反哺、一體化實(shí)施?！薄绊?xiàng)目邊界清晰，生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)之間密切關(guān)聯(lián)、充分融合,避免無(wú)關(guān)項(xiàng)目捆綁,組合實(shí)施的單體子項(xiàng)目數(shù)量不超過(guò)5個(gè)?！薄凹訌?qiáng)重大項(xiàng)目謀劃,優(yōu)化項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容,力爭(zhēng)在不依靠政府投入的情況下實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體收益與成本平衡。”，因此，在整體謀劃項(xiàng)目時(shí)要把握好“有效融合、收益反哺、邊界清晰、密切關(guān)聯(lián)、充分融合”的核心要件。（三）統(tǒng)籌謀劃EOD項(xiàng)目，要以符合金融機(jī)構(gòu)的貸款支持條件為項(xiàng)目“可行、可融”的重要保障環(huán)辦科財(cái)函〔2021〕468號(hào)文中對(duì)EOD項(xiàng)目的政策支持方面要求：“國(guó)家開發(fā)銀行按照精準(zhǔn)施策、市場(chǎng)化運(yùn)作和風(fēng)險(xiǎn)可控原則，發(fā)揮開發(fā)性金融大額中長(zhǎng)期資金優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益，在資源配置上予以傾斜，加大支持力度”。首先要求國(guó)開行等金融機(jī)構(gòu)對(duì)于EOD項(xiàng)目應(yīng)給予充分的支持，同時(shí)又要求，在對(duì)EOD項(xiàng)目提供金融支持時(shí)不是單一考慮項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)性和營(yíng)利性，而是要將項(xiàng)目的“經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益”統(tǒng)籌綜合考慮，6號(hào)文也提出要求“入庫(kù)項(xiàng)目應(yīng)適宜金融資金支持”。那么在實(shí)踐中如何理解和把握EOD項(xiàng)目“適宜金融資金支持”的內(nèi)涵和要點(diǎn)，筆者認(rèn)為應(yīng)從項(xiàng)目環(huán)境治理內(nèi)容政策的充分“契合性”以及產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的實(shí)際“可融性”兩個(gè)方面綜合考慮。謀劃的項(xiàng)目要“適宜金融資金支持”，首先就要知曉金融機(jī)構(gòu)優(yōu)先支持的項(xiàng)目范圍。一般來(lái)說(shuō)，金融機(jī)構(gòu)優(yōu)先支持列入國(guó)家或省級(jí)環(huán)保規(guī)劃項(xiàng)目，因此在謀劃項(xiàng)目時(shí)應(yīng)首先從國(guó)家、省市各級(jí)政府的“十四五”環(huán)保規(guī)劃中尋找適宜采用EOD模式的項(xiàng)目。關(guān)于項(xiàng)目的“可融性”，要按照金融機(jī)構(gòu)基本的要求即項(xiàng)目具有“穩(wěn)定的現(xiàn)金流和還款來(lái)源保障”等。為此，在包裝EOD項(xiàng)目時(shí)要提前算好賬，算準(zhǔn)賬，對(duì)于其中產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的謀劃應(yīng)首先重點(diǎn)考慮產(chǎn)業(yè)是否符合政策的導(dǎo)向，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)性收益及還款來(lái)源是否具有穩(wěn)定性及市場(chǎng)認(rèn)可度等。實(shí)踐中，在對(duì)打包一體化實(shí)施的EOD項(xiàng)目貸款的考量時(shí)，金融機(jī)構(gòu)是允許不同建設(shè)內(nèi)容現(xiàn)金流可統(tǒng)籌調(diào)配并相互調(diào)劑，信用結(jié)構(gòu)可有效共享的，當(dāng)然金融機(jī)構(gòu)也會(huì)考慮建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、實(shí)施主體債務(wù)承受能力匹配度等綜合因素。建議項(xiàng)目實(shí)施主體在項(xiàng)目統(tǒng)籌謀劃時(shí)，可邀請(qǐng)金融機(jī)構(gòu)提前參與和介入，就項(xiàng)目的實(shí)施內(nèi)容尤其是產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的確定及項(xiàng)目收益來(lái)源的設(shè)置，投入與產(chǎn)出的平衡測(cè)算等，征求金融機(jī)構(gòu)的意見和建議，在能夠?qū)崿F(xiàn)和滿足其對(duì)環(huán)境治理項(xiàng)目金融支持的前提下，統(tǒng)籌確定EOD項(xiàng)目的整體實(shí)施內(nèi)容。二、謀劃EOD項(xiàng)目時(shí)存在的問(wèn)題生態(tài)環(huán)境部門主導(dǎo)的EOD項(xiàng)目具有較強(qiáng)的專業(yè)性，尤其對(duì)環(huán)境現(xiàn)狀及突出環(huán)境問(wèn)題的分析，對(duì)環(huán)境和產(chǎn)業(yè)的邊界及融合關(guān)系把握，對(duì)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容的關(guān)聯(lián)關(guān)系理解等，絕大多數(shù)人實(shí)踐中很難準(zhǔn)確把握正確應(yīng)用。因此，在謀劃EOD項(xiàng)目時(shí)極容易出現(xiàn)了以下偏離和偏差：1、項(xiàng)目實(shí)施的邊界范圍過(guò)大，環(huán)境問(wèn)題提出過(guò)于籠統(tǒng)，主要環(huán)境問(wèn)題不突出；2、提出的問(wèn)題，不是區(qū)域突出生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理問(wèn)題，不符合生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向項(xiàng)目的基本要求；3、缺少擬解決的突出環(huán)境問(wèn)題，如水質(zhì)或其他環(huán)境污染的現(xiàn)狀；4、生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)未定量，且治理目標(biāo)與實(shí)施治理工程效果不匹配；5、生態(tài)治理項(xiàng)目與產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目的數(shù)量過(guò)多，未圍繞主要環(huán)境問(wèn)題突出重點(diǎn)治理方向，且與主要環(huán)境治理工程關(guān)聯(lián)度不密切；6、生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目邊界不清晰，有的捆綁無(wú)關(guān)聯(lián)項(xiàng)目；7、生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目融合關(guān)系未體現(xiàn)，相互支撐和依托的關(guān)系不明顯；8、所開發(fā)的產(chǎn)業(yè)不是國(guó)家政策導(dǎo)向的生態(tài)產(chǎn)業(yè)，生態(tài)效益和社會(huì)效益不顯著等。三、統(tǒng)籌謀劃EOD項(xiàng)目的“誤區(qū)”EOD模式作為在生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目?jī)蓚€(gè)層面實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化的“新模式”，也是近幾年才在我國(guó)出現(xiàn)的“新概念、新名詞、新事物”，對(duì)絕大多數(shù)人來(lái)說(shuō)EOD模式的實(shí)質(zhì)和內(nèi)涵如何掌握，國(guó)家高位推動(dòng)生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）的宗旨和目的如何理解，實(shí)踐中如何高質(zhì)量包裝能融資能落地的EOD項(xiàng)目、項(xiàng)目收益來(lái)源如何確定和保障等等，在EOD模式的實(shí)踐中都存在較多的誤區(qū)和誤解。從生態(tài)環(huán)境部推出的兩批EOD試點(diǎn)項(xiàng)目，部分尚無(wú)法獲得國(guó)開行等金融機(jī)構(gòu)支持的現(xiàn)狀來(lái)看，有的EOD項(xiàng)目已被“異化”成為部分地方政府實(shí)施城市開發(fā)建設(shè)的一種方式，顯然這是對(duì)EOD模式實(shí)質(zhì)和內(nèi)涵的誤解和曲解，雖然有環(huán)境治理內(nèi)容，但卻不符合“生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向”。筆者總結(jié)實(shí)踐中存在的誤區(qū)主要有：誤區(qū)一：“環(huán)境內(nèi)容”即為“環(huán)境導(dǎo)向”實(shí)踐中多數(shù)人認(rèn)為只要和環(huán)境有關(guān)的建設(shè)內(nèi)容都是以“環(huán)境為導(dǎo)向”的項(xiàng)目，都能包裝成EOD項(xiàng)目。基于EOD項(xiàng)目的專業(yè)性，多數(shù)地方政府包括現(xiàn)在正在積極參與EOD項(xiàng)目的各大央企及地方國(guó)企還有一些咨詢機(jī)構(gòu)等，對(duì)EOD項(xiàng)目的概念內(nèi)涵都是“一知半解”的，也不可能真正把握EOD的精髓和實(shí)質(zhì)，更做不到按照6號(hào)文的要求去精準(zhǔn)謀劃環(huán)境治理內(nèi)容及產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目。所以就出現(xiàn)了一種較為普遍的現(xiàn)象就是多數(shù)人都認(rèn)為，項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容里只要有環(huán)境治理的內(nèi)容就是“環(huán)境導(dǎo)向”，就可以按照EOD的模式去實(shí)施。筆者在項(xiàng)目實(shí)踐中遇到過(guò)各種對(duì)EOD模式的“誤解”，其中最多的誤解就是，只要和環(huán)境相關(guān)聯(lián)的項(xiàng)目都可以采用EOD模式。如：有地方政府認(rèn)為，為改善水環(huán)境建設(shè)一個(gè)污水處理廠或搞一個(gè)水環(huán)境綜合治理工程，就可以按照EOD模式實(shí)施；也有的認(rèn)為在生態(tài)環(huán)境較好的環(huán)境基礎(chǔ)上進(jìn)行再提升，也可以采用EOD模式；還有的認(rèn)為所實(shí)施的市政、文旅、自然資源的開發(fā)利用等工程，如能改善了整體環(huán)境就是EOD項(xiàng)目等。消除對(duì)EOD模式環(huán)境治理內(nèi)容的誤解，筆者總結(jié)應(yīng)從以下幾個(gè)方面去正確理解和認(rèn)知：1、“環(huán)境導(dǎo)向”應(yīng)是“環(huán)境問(wèn)題導(dǎo)向”，而不是僅有“環(huán)境內(nèi)容的導(dǎo)向”。2、環(huán)境問(wèn)題應(yīng)是突出且政府急需解決的對(duì)生態(tài)環(huán)境有嚴(yán)重影響的環(huán)境問(wèn)題，而不是一般的或不夠突出的問(wèn)題。3、環(huán)境治理內(nèi)容應(yīng)結(jié)合各級(jí)政府“十四五環(huán)保規(guī)劃”的內(nèi)容和要求設(shè)定，而非毫無(wú)依據(jù)的設(shè)定。4、對(duì)于存在的急需治理的環(huán)境問(wèn)題，應(yīng)有相適應(yīng)的治理修復(fù)方案，并有明確且應(yīng)實(shí)現(xiàn)的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益等產(chǎn)出目標(biāo)和具體實(shí)現(xiàn)指標(biāo)。誤區(qū)二：“環(huán)境工程”即為“環(huán)境導(dǎo)向”實(shí)踐中有不少人認(rèn)為和生態(tài)環(huán)境改善相關(guān)的市政、文旅等工程，都可以采用EOD模式實(shí)施。如：水利部門的防洪排澇工程、自規(guī)部門實(shí)施的礦山生態(tài)修復(fù)工程；文旅部門實(shí)施的景區(qū)環(huán)境改善提升工程等。上述工程對(duì)生態(tài)環(huán)境的整體改善都有一定的幫助和促進(jìn)作用，但這類工程的建設(shè)只是治理環(huán)境問(wèn)題的措施和方法，不是EOD模式“生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向”的內(nèi)容，解決的只是職能部門的工程建設(shè)，而不是解決整體生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，更不能產(chǎn)出具體的環(huán)境效益。如：水環(huán)境改善提升工程，只是完成了水利工程建設(shè)；廢棄礦山修復(fù)工程，只是完成了自規(guī)部門要求的自然資源的保護(hù)和利用工程；文旅部門的景區(qū)建設(shè)只是為了改善景區(qū)的旅游基礎(chǔ)設(shè)施等，均不符合EOD模式“環(huán)境導(dǎo)向”的核心和關(guān)鍵要素。因此，不能簡(jiǎn)單地從工程實(shí)施的角度去謀劃EOD項(xiàng)目，而是要圍繞治理生態(tài)環(huán)境問(wèn)題和產(chǎn)出生態(tài)效益目標(biāo)的角度去謀劃EOD項(xiàng)目。誤區(qū)三：“資源”即“產(chǎn)業(yè)”實(shí)踐中有人將EOD項(xiàng)目中的“資源”理解為就是6號(hào)文要求融合發(fā)展的關(guān)聯(lián)“產(chǎn)業(yè)”，這顯然是誤解。EOD項(xiàng)目包裝實(shí)踐中，對(duì)于產(chǎn)業(yè)的選擇應(yīng)該說(shuō)是整體謀劃項(xiàng)目的難點(diǎn)和關(guān)鍵，實(shí)踐中遇到最多的問(wèn)題就是有多數(shù)人認(rèn)為項(xiàng)目?jī)?nèi)的河砂、尾礦等“自然資源”及能獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的有收益的建設(shè)項(xiàng)目等，就是關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，如：河砂的開采銷售、尾礦的開采利用、城鄉(xiāng)供排水一體化、污水處理廠建設(shè)運(yùn)營(yíng)等。筆者認(rèn)為通過(guò)EOD模式既提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量又促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時(shí)又能將環(huán)境治理帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值內(nèi)部化，實(shí)際上就是EOD模式的核心所在。而通過(guò)EOD項(xiàng)目獲得的環(huán)境治理范圍內(nèi)的“資源”當(dāng)然可以作為項(xiàng)目的收益來(lái)源，但不能視為是關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)或項(xiàng)目。《關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2021〕40號(hào)）要求“圍繞構(gòu)建“誰(shuí)修復(fù)、誰(shuí)受益”的生態(tài)保護(hù)修復(fù)市場(chǎng)機(jī)制，聚焦解決信息缺失、融資困難、政策分散、鼓勵(lì)和支持措施不明確、交易機(jī)制和回報(bào)機(jī)制不健全等問(wèn)題，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益相統(tǒng)一?！薄吧鐣?huì)資本可通過(guò)以下方式在生態(tài)保護(hù)修復(fù)中獲得收益：采取“生態(tài)保護(hù)修復(fù)+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入”方式，利用獲得的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)或特許經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)；對(duì)投資形成的具有碳匯能力且符合相關(guān)要求的生態(tài)系統(tǒng)，申請(qǐng)核證碳匯增量并進(jìn)行交易；通過(guò)經(jīng)政府批準(zhǔn)的資源綜合利用獲得收益等。”基于此，EOD項(xiàng)目的收益可以總結(jié)為“項(xiàng)目+資源獲取，項(xiàng)目+產(chǎn)業(yè)收益，項(xiàng)目+碳匯交易”三大類，顯然，資源的獲取只是項(xiàng)目收益來(lái)源之一而非關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)本身。誤區(qū)四：收益好、能反哺，即可行EOD項(xiàng)目能否實(shí)現(xiàn)整體投入與產(chǎn)出的平衡，是項(xiàng)目能否實(shí)施的重要前提和基礎(chǔ)，基于此，實(shí)踐中多數(shù)人在謀劃產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目時(shí)，首先將“收益好”作為前提條件，即認(rèn)為EOD中的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目只考慮收益好能平衡就可以，進(jìn)而忽略了產(chǎn)業(yè)與治理二者之間的相互依賴和共融的關(guān)系，即關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)需要對(duì)良好的生態(tài)環(huán)境有所依賴，而良好的生態(tài)環(huán)境是產(chǎn)業(yè)賴以發(fā)展的基礎(chǔ)。實(shí)踐中部分地方在謀劃EOD項(xiàng)目中的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目時(shí)，僅考慮收益能否平衡，而鮮少考慮與環(huán)境的“關(guān)聯(lián)性”和對(duì)環(huán)境的“依賴性”。如有的項(xiàng)目包裝商業(yè)開發(fā)項(xiàng)目；也有的包裝一些收益性較好但需要專門審批或受到嚴(yán)格行業(yè)監(jiān)管的項(xiàng)目，如：在廢棄礦坑內(nèi)進(jìn)行墓地的開發(fā)銷售等。上述項(xiàng)目雖然具有較好的收益，能夠充分實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投入與產(chǎn)出平衡，但因其與環(huán)境的關(guān)聯(lián)性即依賴性不大，且并不屬于國(guó)家政策倡導(dǎo)的綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)，因此，不宜作為EOD項(xiàng)目的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)。在對(duì)產(chǎn)業(yè)的選擇方面，國(guó)辦發(fā)〔2021〕40號(hào)提出的要求，一是“探索發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)。鼓勵(lì)和支持投入循環(huán)農(nóng)（林）業(yè)、生態(tài)旅游、休閑康養(yǎng)、自然教育、清潔能源及水資源利用、海洋生態(tài)牧場(chǎng)等；發(fā)展經(jīng)濟(jì)林產(chǎn)業(yè)和草、沙、竹、油茶、生物質(zhì)能源等特色產(chǎn)業(yè)”；二是“嚴(yán)禁借生態(tài)保護(hù)修復(fù)之名行開發(fā)之實(shí)”。為此在包裝產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目時(shí)應(yīng)以“綠色生態(tài)”為前提，這些產(chǎn)業(yè)才有對(duì)環(huán)境的依賴性，才需將良好的生態(tài)環(huán)境作為發(fā)展的基礎(chǔ)。誤區(qū)五：政府既然“零投入”，企業(yè)可以“自己玩”6號(hào)文要求EOD項(xiàng)目在申報(bào)入庫(kù)時(shí)還需滿足以下條件“加強(qiáng)重大項(xiàng)目謀劃,優(yōu)化項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容,力爭(zhēng)在不依靠政府投入的情況下實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體收益與成本平衡?！睘榇?，有的地方政府及企業(yè)就理解為EOD項(xiàng)目既然政府不投入，那么就是治理企業(yè)自己的事情，政府可以不管不問(wèn)，企業(yè)可以自己去干。這顯然也是對(duì)EOD模式的誤解。筆者確實(shí)在幾個(gè)地市見到過(guò)某些地方國(guó)企和央企非?！盁嶂浴盓OD模式，也積極尋求專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)幫助一起包裝EOD項(xiàng)目，但整個(gè)過(guò)程沒(méi)有政府及相關(guān)職能部門的參與。有的項(xiàng)目在給政府溝通時(shí)他們就很明確“EOD項(xiàng)目不用政府投入當(dāng)然是個(gè)好事，既然這樣政府就可以不管不問(wèn)了”，這顯然是誤區(qū)。EOD模式雖然要求在環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展兩個(gè)層面上實(shí)現(xiàn)成本投入與產(chǎn)出的平衡，實(shí)現(xiàn)“政府零投入”，但這只是在財(cái)務(wù)分析和測(cè)算層面的要求，不能認(rèn)為只要實(shí)現(xiàn)了自平衡，實(shí)現(xiàn)了政府的“零投入”就和政府無(wú)關(guān)了。

毫無(wú)疑問(wèn)，EOD項(xiàng)目的包裝是以政府有治理責(zé)任的環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目為基礎(chǔ)的，只不過(guò)是允許采用環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，打包一體化的模式實(shí)施，但在整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)遵循國(guó)辦發(fā)〔2021〕40號(hào)文要求的“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作“的工作原則。這也是為什么6號(hào)文要求EOD項(xiàng)目申報(bào)入庫(kù)時(shí)要求：一是政府為申報(bào)主體；二是政府應(yīng)出具依法規(guī)范實(shí)施的承諾函；三是要求建立EOD項(xiàng)目推進(jìn)實(shí)施的長(zhǎng)效機(jī)制，如在本級(jí)政府層面成立主要領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)，各職能部門為組員的項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組等。因此，在謀劃EOD項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)首先獲得政府的支持同意及主導(dǎo)，只要這樣，謀劃的EOD項(xiàng)目才真正具有可行性基礎(chǔ)。誤區(qū)六：沒(méi)“入庫(kù)”就不是EOD項(xiàng)目目前在生態(tài)環(huán)境部層面建立了“生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)”，部分省市也有自己的項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)或EOD試點(diǎn)項(xiàng)目庫(kù)。但哪一級(jí)的項(xiàng)目庫(kù)都有數(shù)量的要求和限制，各地這么多適宜采用EOD模式實(shí)施生態(tài)環(huán)境治理的項(xiàng)目，不可能都入庫(kù)，也不是只有入了庫(kù)才能實(shí)施。筆者理解，是否“入庫(kù)”只是一種形式和一個(gè)標(biāo)志，能入庫(kù)說(shuō)明符合了各項(xiàng)入庫(kù)條件，但因6號(hào)文對(duì)每個(gè)省每年入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)量限制在了“原則上不超過(guò)5個(gè)”范圍內(nèi)，因此仍有部分也是以“環(huán)境為導(dǎo)向”的生態(tài)環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展并一體化實(shí)施的項(xiàng)目，也符合項(xiàng)目入庫(kù)條件，但因?yàn)槿霂?kù)名額的限制，導(dǎo)致不能“入庫(kù)”，但其仍可以稱為EOD項(xiàng)目，仍可以采用“產(chǎn)業(yè)鏈延伸，組合開發(fā)、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)”的方式實(shí)施，也仍可以獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款支持。國(guó)辦發(fā)〔2021〕40號(hào)文提出“鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目投資、設(shè)計(jì)、修復(fù)、管護(hù)等全過(guò)程，圍繞生態(tài)保護(hù)修復(fù)開展生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、技術(shù)服務(wù)等活動(dòng)，對(duì)區(qū)域生態(tài)保護(hù)修復(fù)進(jìn)行全生命周期運(yùn)營(yíng)管護(hù)。重點(diǎn)鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與以政府支出責(zé)任為主（包括責(zé)任人滅失、自然災(zāi)害造成等）的生態(tài)保護(hù)修復(fù)?！憋@然，只要符合“生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向”要求的項(xiàng)目，都可以用EOD的模式實(shí)施，而不是以項(xiàng)目是否“入庫(kù)”為標(biāo)志。誤區(qū)七：能“入庫(kù)”就“萬(wàn)事大吉”，一切“OK”正確理解“入庫(kù)”的意義和內(nèi)涵是EOD項(xiàng)目推進(jìn)的關(guān)鍵，“入庫(kù)”不是環(huán)境治理項(xiàng)目采用EOD模式的唯一“路徑”，“入庫(kù)”更不代表著EOD項(xiàng)目就完全可實(shí)施可融資。筆者曾在《“金融支持視角下”的EOD項(xiàng)目的包裝與謀劃》一文中提出自己對(duì)此的觀點(diǎn)和認(rèn)識(shí)，既“入庫(kù)不一定能實(shí)施，入庫(kù)不一定能