中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革方向探討

6/66/66/62021年10月7日星期四中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革方向討論2007-12-2700:00:00[摘要]產(chǎn)權(quán)問題是農(nóng)村土地制度的核心問題，由于我國沒有從根本上解決農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問題，所有權(quán)主體虛置，使用權(quán)缺乏自主性、穩(wěn)定性，收益權(quán)被分割，缺乏獨(dú)享性，轉(zhuǎn)讓權(quán)不自由，由此引發(fā)了困擾“三農(nóng)〞的一系列問題。為解決現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在的問題，文章提出，中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)多元化，即國家土地的終極所有權(quán)、農(nóng)民土地實(shí)際所有權(quán)即農(nóng)村土地私有、農(nóng)村公共領(lǐng)地的集體所有權(quán)。而要施行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)多元化改革，那么必須在明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的同時(shí)賦予產(chǎn)權(quán)主體相應(yīng)的權(quán)能，進(jìn)展土地管理體制改革。使法律與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度相協(xié)調(diào)，建立相配套的其他制度或機(jī)制?！仓薪?jīng)評論·北京〕一、中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度引發(fā)的問題產(chǎn)權(quán)問題是農(nóng)村土地制度的核心問題，新中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了土地改革、農(nóng)業(yè)合作化、人民公社、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以及進(jìn)一步穩(wěn)定與完善土地承包關(guān)系等前后半個多世紀(jì)的歷史變遷，時(shí)至今日，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)模糊狀態(tài)還沒有根本轉(zhuǎn)變過來。國家賦予的農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，或曰物權(quán)性質(zhì)的土地承包權(quán)，或曰法律規(guī)定的占有、使用、收益、處置、轉(zhuǎn)讓、抵押、繼承等權(quán)利屢遭損害，究其原因就是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問題沒有得到根本解決，表現(xiàn)為所有權(quán)主體虛置，使用權(quán)缺乏自主性、穩(wěn)定性，收益權(quán)被分割，缺乏獨(dú)享性，轉(zhuǎn)讓權(quán)不自由，并由此引發(fā)了困擾“三農(nóng)〞的諸多問題?！惨弧侈r(nóng)民難以真正獲得土地所帶來的收益。有關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但“集體〞是哪一級，法律規(guī)定得較為模糊。如?憲法?籠統(tǒng)界定為集體所有；?民法通那么?中界定為鄉(xiāng)〔鎮(zhèn)〕、村兩級；而?農(nóng)業(yè)法?、?土地管理法?界定為鄉(xiāng)〔鎮(zhèn)〕、村或村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織。實(shí)際七由于土地所有權(quán)主體〔農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織〕不復(fù)存在，農(nóng)村縣、鄉(xiāng)〔鎮(zhèn)〕、村的基層政權(quán)組織成了事實(shí)上的土地產(chǎn)權(quán)所有者。所有權(quán)主體虛置，土地的占有權(quán)、使用權(quán)和支配權(quán)被層層分解，國家作為超經(jīng)濟(jì)主體對土地享有廣泛的自由裁量權(quán)，控制、處置農(nóng)村土地，如國家或公共權(quán)利機(jī)關(guān)隨意征用或過度使用土地，資本大力圈占土地。代表集體行使土地實(shí)際所有權(quán)的基層政府主管部門及指導(dǎo)也時(shí)常侵占農(nóng)民的利益。農(nóng)民僅憑使用權(quán)很難有話語權(quán)，土地收益幾乎被各利益部門掠去，農(nóng)民所獲補(bǔ)償甚微?！捕侈r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)受限，土地市場被割裂、扭曲。國家以壟斷身份處置農(nóng)村土地，規(guī)定農(nóng)村土地不準(zhǔn)買賣，土地的唯一買者只有國家，農(nóng)村土地市場的微觀主體難以進(jìn)展有效的資源配置，統(tǒng)一的農(nóng)村土地市場無法形成。農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體不確定，其所有權(quán)被分割，為眾多的行政村或村民小組所掌握，造成行政村〔或村小組、社區(qū)、城鄉(xiāng)〕之間的壁壘，土地產(chǎn)權(quán)市場被割裂、扭曲。與實(shí)際市場行為相背離，使二元經(jīng)濟(jì)構(gòu)造難以打破。而真正的所有權(quán)主體〔農(nóng)民〕又缺位，被剝奪以土地要素進(jìn)入市場交易的權(quán)利，不可能很好地履行土地流轉(zhuǎn)和土地市場運(yùn)作的權(quán)利，僅有土地使用權(quán)〔以契約方式訂立的土地承包權(quán)，其內(nèi)容具有較大的隨意性〕，土地的流轉(zhuǎn)受到極大限制，因此造成農(nóng)村土地資源浪費(fèi)或低效配置?！踩侈r(nóng)業(yè)規(guī)模效應(yīng)和可持續(xù)開展難以保證。由于農(nóng)村土地集體所有權(quán)的不確定性和農(nóng)戶土地使用權(quán)的頻繁調(diào)整，土地租賃市場無法正常發(fā)育，種地農(nóng)民的利益很難得到保證，種地能手無法擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，即使有些地方搞了規(guī)模經(jīng)營，也往往受政府部門主導(dǎo)或強(qiáng)迫，這種非市場行為主導(dǎo)的開展形式交易本錢很高，農(nóng)業(yè)效率令人質(zhì)疑。又因農(nóng)業(yè)資本有機(jī)構(gòu)成低，農(nóng)村土地增收的空間有限，農(nóng)業(yè)變得無利可圖，農(nóng)民只好棄耕或分開農(nóng)村淪為被雇用的“農(nóng)民工〞。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速開展，“土地增值、獲利減少〞的效應(yīng)會不斷加劇，農(nóng)村日漸失去內(nèi)在的開展沖動。另外，使用權(quán)不穩(wěn)定也影響著農(nóng)業(yè)的可持續(xù)開展，盡管政府一直強(qiáng)調(diào)不準(zhǔn)隨意改變土地承包合同，但土地使用權(quán)“三年一小調(diào)、五年一大調(diào)〞的現(xiàn)象非常普遍，影響了農(nóng)民對農(nóng)村土地長期投資的積極性，同時(shí)極大地刺激了農(nóng)業(yè)消費(fèi)者的短期行為，進(jìn)展掠奪性經(jīng)營?！菜摹侈r(nóng)民的經(jīng)濟(jì)預(yù)期具有不確定性。政府承諾農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營長期不變，但土地所具有的保障功能又是不爭的事實(shí)，因此均分土地〔增人增地，減人減地〕獲取保障是農(nóng)民群體的不斷要求。然而農(nóng)民土地使用權(quán)自身存在不可抑制的矛盾，農(nóng)民沒有土地所有權(quán)，不可能獲得土地要素收入，農(nóng)民無法以土地作抵押，農(nóng)村金融資本不能發(fā)揮作用，僅靠農(nóng)民漫長痛苦的自身積累開展〔規(guī)模〕農(nóng)業(yè)、調(diào)整農(nóng)業(yè)構(gòu)造或轉(zhuǎn)為其他行業(yè)，對于目前處于窘境的一般農(nóng)民群體來說很難有現(xiàn)實(shí)的可能性。農(nóng)民心態(tài)表現(xiàn)為，“既想分開土地，又要守住土地，既小愿種田，又不能不種田，受這種心態(tài)支配，自然會出現(xiàn)一些短期行為，有的粗放耕作，只?？诩Z和地稅，不愿在改進(jìn)土壤方面下本錢。有的農(nóng)民雖另有職業(yè)，但不能不留后路，準(zhǔn)備歸田還農(nóng)。大批農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)，但很難落下常住戶口，隨時(shí)有被遣返風(fēng)險(xiǎn)。所以，農(nóng)民對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)開展的預(yù)期具有極大的不確定性。二、中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革方向的考辨針對上述農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在的問題，學(xué)術(shù)界提出了大致五種改革思路和主張：〔1〕土地國有制；〔2〕土地集體所有制，包括按份共有制、股份合作制、強(qiáng)化承包權(quán)或承包權(quán)永久化、集體所有制下的自由式；〔3〕土地私有制，包括土地私有、自耕農(nóng)所有制、有限私有制、農(nóng)村土地家庭財(cái)產(chǎn)權(quán)或土地家庭所有制；〔4〕兩級或復(fù)合土地產(chǎn)權(quán)制，包括國有與集體所有制、集體與私人所有制、國家與個人所有制；〔5〕多級土地所有制。以上研究各有側(cè)重，闡述也似乎各有其理，但從解決現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存存的問題考慮，本文認(rèn)為，必須明確兩個層次的問題。

〔一〕第一個層次必須弄清以下兩個問題：〔1〕農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)到底歸誰合理?從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)理論看，產(chǎn)權(quán)是一組權(quán)利，由法律明確界定，包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)。不同的產(chǎn)權(quán)安排會有不同的經(jīng)濟(jì)效率，而私有產(chǎn)權(quán)的效率是最高的，只要產(chǎn)權(quán)明確界定為私有，無論采取哪一種合約，在市場機(jī)制的作用下，都會實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化。同樣，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)回歸農(nóng)民，使農(nóng)民可以成為真正完好獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體，在法律的保護(hù)下自主決策、權(quán)衡利弊，放心大膽地行使土地財(cái)產(chǎn)的“三權(quán)〞〔使用權(quán)、收入的獨(dú)享權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)〕，符合經(jīng)濟(jì)學(xué)的根本規(guī)律。從歷史角度來看，長達(dá)數(shù)千年的中國歷史，盡管“普天之下，莫非王土〞，但事實(shí)上二地私有制根深蒂固，詳細(xì)的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)私有實(shí)際上是中國傳統(tǒng)社會的根本特征。中國共產(chǎn)黨以“耕者有其田〞號召進(jìn)展民主革命，認(rèn)大量流離失所的農(nóng)民獲得二地，并在建國后得以實(shí)現(xiàn)，然而受傳統(tǒng)社會主義理論和前蘇聯(lián)“集體農(nóng)序〞形式的影響，土地公有制的“社會主義改造〞導(dǎo)致農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)長期處于模糊狀態(tài)，這不僅不符合中國的歷史傳統(tǒng)，而且有悖于中國經(jīng)濟(jì)開展的現(xiàn)實(shí)和消費(fèi)力開展的客觀需要。從現(xiàn)實(shí)看，1979年以來的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使農(nóng)民有自主支配土地的權(quán)利，但僅有使用權(quán)的土地在其績效最大限度發(fā)揮之后，隨著社會轉(zhuǎn)型、斷裂與分化，原訂的制度效應(yīng)逐漸弱化，“三農(nóng)〞問題日益突顯。意政府雖識到了產(chǎn)權(quán)問題，卻只在使用權(quán)上做文章，土地承包期一再延長，到目前承諾永久不變，其本意也是土地回歸農(nóng)民，然而沒有最終所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)，結(jié)果必然是農(nóng)民的土地被大量侵吞、占有和流失，農(nóng)民的利益屢遭損害。從國外理論看，除中國等少數(shù)幾個國家實(shí)行土地公有制之外，其他國家部實(shí)行土地私有化，而相比之下中國的農(nóng)業(yè)消費(fèi)效率卻很低。同外理論證明，土地私有化后，土地便于流轉(zhuǎn)，土地必然向耕種能手集中，土地的集約化程度不斷進(jìn)步，農(nóng)業(yè)效率也不斷提升。所以，實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)制度的根本性變革就是土地回歸農(nóng)民?！?〕產(chǎn)權(quán)歸屬明晰能否有效解決存在的問題?許多人認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)回歸農(nóng)民不可能解決因產(chǎn)權(quán)模糊而引發(fā)的一系列問題。我們不否認(rèn)產(chǎn)權(quán)回歸會產(chǎn)生問題，但相比土地國有或集體所有，產(chǎn)權(quán)回歸農(nóng)民至少有以下好處：其一，進(jìn)步農(nóng)業(yè)效率。上地產(chǎn)權(quán)私有是土地市場化的根底，能使土地和農(nóng)村勞動力流動起來，不但有利于交易費(fèi)用的降低和效率的進(jìn)步，而且有利于城鄉(xiāng)二元體制的破解、生態(tài)環(huán)境的改善和可持續(xù)開展的實(shí)現(xiàn)；其二，減少政府干預(yù)。土地產(chǎn)權(quán)回歸能增強(qiáng)農(nóng)民與政府博弈的才能，最大限度地減少國家、集體以公共利益名義損害農(nóng)民土地，如“在轉(zhuǎn)讓過程中擁有地權(quán)的農(nóng)民至少還有點(diǎn)發(fā)言權(quán)，是交易的主體方，在許多情況下農(nóng)民的所得不至于像如今這樣少〞；其三，保障農(nóng)民利益。比擬有代表性的觀點(diǎn)是，“假如把土地私有了，村民會自發(fā)維護(hù)自己的權(quán)益，土地不會被輕易出賣；土地補(bǔ)償費(fèi)會給每一戶村民，鄉(xiāng)村官員失去了一大人塊腐敗的時(shí)機(jī)，這對于村民權(quán)益，對于廉政建立都足有好處的〞?！捕车诙€層次假如農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)農(nóng)民所有是一種理性回歸，那么必然要理清學(xué)術(shù)界爭論最為劇烈的幾個問題：〔1〕產(chǎn)權(quán)回歸是否會造成土地兼并，出現(xiàn)社會危機(jī)?許多人認(rèn)為，農(nóng)民一量有了私有權(quán)就會失去土地，就會發(fā)生土地兼并，出現(xiàn)社會危機(jī)。比擬有代表性的觀點(diǎn)是，假如國家允許土地私有化，必然會帶來頻繁的土地兼并，很多干部會成為大地主，很多農(nóng)民會因天災(zāi)人禍而失去土地，成為佃民；土地的自由買賣將徹底完成國際資本與新興資本對土地的占有和瓜分，形成金融資本兼并士地。事實(shí)上農(nóng)村土地私有化小會出現(xiàn)土地兼并和大量無地農(nóng)民，“土地兼并主要由于政治權(quán)力的介入，例如封賜、圈地、投獻(xiàn)豪門等。假設(shè)非政治權(quán)力介入，土地私有制也不會導(dǎo)致土地高度兼并和社會動亂〞；舊中國的農(nóng)村上地私有制所出現(xiàn)的‘土地集中兼并’或‘農(nóng)民兩極分化’的現(xiàn)象，根源不在于土地買賣與產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，而是政治強(qiáng)權(quán)造成的〞。農(nóng)民也是理性經(jīng)濟(jì)人，出賣土地是非常慎重的，假如“農(nóng)民賣地完全是自愿的選擇，就像城市居民不會為了變現(xiàn)把私有住房賣掉向露宿街頭一樣〞，各國經(jīng)歷證明，在民主與法治條件下，可以防止土地惡性兼并現(xiàn)象發(fā)生，“土地的適度集中，小僅不會導(dǎo)致社會沖突，反而是社會進(jìn)步的重要表現(xiàn)〞?！?〕產(chǎn)權(quán)回歸是否會導(dǎo)致農(nóng)民失去保障?許多學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村土地私有化后農(nóng)民將失去社會保障。其理由是，中國農(nóng)村不具備土地私有化的根本條件，基國國情決定了在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，土地是農(nóng)民最根本的生活保障，也是農(nóng)民的就業(yè)保障和絕人多數(shù)農(nóng)民的謀生手段；假如賦予農(nóng)民土地私有權(quán)，貧困的農(nóng)民面對孩子上大學(xué)、病人住院或家里有何人賭博、喝酒時(shí)，別無選擇，只有賣地，沒有了土地，其生存會失去保障。僅就這些問題而否認(rèn)農(nóng)村土地私有，“在邏輯上完全不能成立，二者沒有必然聯(lián)絡(luò)，歷史上土地并沒有起到保障作用，土地也不應(yīng)該成為農(nóng)民的生活保障〔應(yīng)由國家或社會提供〕〞。如今農(nóng)民已根本解決溫飽問題，土地作為生存保障也只有在貧困地區(qū)或西部地區(qū)，對絕人多數(shù)地區(qū)的農(nóng)民而言已不把土地作為生活保障，農(nóng)業(yè)通常是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，許多地方種地反而賠本，農(nóng)民收入主要來自第二、三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民看病、孩子上學(xué)等主要依靠打工收入。就許多興隆同家來說，農(nóng)民的保障小是靠土地，而是靠政府的再次分配即政府的補(bǔ)貼?！?〕產(chǎn)權(quán)回歸是否會使規(guī)模經(jīng)營難以進(jìn)展?許多學(xué)者認(rèn)為，中國沒有條件以所謂的耕地私有化來形成規(guī)模經(jīng)營，因?yàn)檗r(nóng)村土地私有會使農(nóng)民惜售心理增強(qiáng)從而阻礙土地的轉(zhuǎn)讓與集中，即使人部分收入來自非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，一些農(nóng)民也寧可粗放經(jīng)營甚至撂荒而不愿出讓土地，造成農(nóng)村土地小規(guī)模經(jīng)營的凝固化，阻礙農(nóng)業(yè)規(guī)?；拈_展；即使規(guī)模經(jīng)營，其追求規(guī)模擴(kuò)張的詳細(xì)過程必然是大農(nóng)場擊垮小農(nóng)。這里要弄清兩個問題：其一，哪種產(chǎn)權(quán)更有利于規(guī)模經(jīng)營，足政府〔公有〕主導(dǎo)好，還是私人〔個體〕主導(dǎo)好?其二，規(guī)模經(jīng)營足“大〞好，還是“小〞好?眾所周知，政府能在短期內(nèi)迅速開展規(guī)模經(jīng)營，但其效益卻不樂觀。理論證明，許多政府主導(dǎo)的規(guī)模經(jīng)營都失敗了。至于規(guī)?！按蟥暫?，還是“小〞好，要因地而宜，因人而宜，因時(shí)而宜，二者是相對和可變的，有的地方適宜“大〞，有的地方適宜“小〞，“規(guī)模的‘大’不是通過主觀改造或行政賜予，而是通過競爭由‘小’開展而米，‘小’是‘大’的根底，‘大’是‘小’的開展〞。所以，農(nóng)村土地私有與規(guī)模經(jīng)營并不矛盾，農(nóng)村土地私有可以使農(nóng)民成為自主決策的市場主體，在市場運(yùn)行機(jī)制完善的根底上優(yōu)化土地資源配置效率，使農(nóng)民不斷成熟起來，逐步實(shí)現(xiàn)適宜的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，這完全符合市場經(jīng)濟(jì)的根本原那么。通過分析，各種改革思路和主張孰優(yōu)孰劣，不言而明。純粹的農(nóng)村土地國有或集體所有已經(jīng)被證明足開展的死胡同；純粹的私有化在中國又不具有現(xiàn)實(shí)性，強(qiáng)烈的途徑依賴是不得不考慮的問題；國有或集體主導(dǎo)下的實(shí)現(xiàn)形式難以根本打破公有制的局限性；相比之下強(qiáng)化農(nóng)民私權(quán)的兩極或多極所有制不是最好的方案，但應(yīng)是最優(yōu)的方案，應(yīng)成為我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的方向。三、中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革方向探究筆者主張農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度多元化改革，其一，國家土地的終極所有權(quán)，這是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的；其二，強(qiáng)調(diào)農(nóng)民土地實(shí)際所有權(quán)即農(nóng)村土地私有，這是改革的核心部分，也是最具有本質(zhì)意義的改革；其三，農(nóng)村公共領(lǐng)地的集體所有權(quán)〔主要包括公共的水塘、水庫、山地、森林、墓地、祠堂、試驗(yàn)田等〕，這是出于對改革的途徑依賴、村莊公共治理、基層公共效勞的考慮。施行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)多元化改革的詳細(xì)建議如下：〔一〕明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)并賦予產(chǎn)權(quán)主體相應(yīng)的權(quán)能。明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體并確定產(chǎn)權(quán)主體對土地的權(quán)利、義務(wù)、利益和責(zé)任的限度，使產(chǎn)權(quán)主體行使相應(yīng)的權(quán)利，承當(dāng)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)?！?〕國家土地終極所有者的權(quán)能。國家擁有土地的宏觀調(diào)控權(quán)，通過決策、方案、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、審批、監(jiān)控來標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)村土地的根本用處、土地流轉(zhuǎn)及征地行為，特別對地方政府的土地決策及執(zhí)行活動予以監(jiān)視、規(guī)劃、約束，即維護(hù)國家的整體利益和農(nóng)村社會的穩(wěn)定，保障農(nóng)民土地私權(quán)的享有?！?〕集體〔鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村或村小組〕享有對農(nóng)村部分土地的所有權(quán)，按照國家法律、法規(guī)履行對自己產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的職責(zé)，對農(nóng)村的土地由過去的產(chǎn)權(quán)土體和直接參與者轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民權(quán)利行使的維護(hù)者、監(jiān)管者和公共效勞的提供者。〔3〕農(nóng)民個人或家庭對自己的土地?fù)碛薪^對所有權(quán)。國家要明確農(nóng)民土地私權(quán)的范圍、國家公共利益的邊界，按照國家法律、法規(guī)讓農(nóng)戶享有農(nóng)村土地的所有權(quán)、使用權(quán)、繼承權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)，即包括所有權(quán)在內(nèi)的所有權(quán)能，使農(nóng)民擁有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體地位和權(quán)利?！捕侈D(zhuǎn)變政府職能與干部政績觀，進(jìn)展土地管理體制改革。約束地方政府的行為，改變農(nóng)民絕對弱勢地位，必須在明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的根底上進(jìn)展土地管理體制改革，把土地資源市場化作為土地制度改革的根本方向，合理劃分中央與地方政府的權(quán)利，施行中央到地方垂直管理，國家對土地履行規(guī)劃、管理、調(diào)控和監(jiān)視職責(zé)；轉(zhuǎn)變地方政府職能，使地方政府從上地交易中退出，把精力主要放在上地規(guī)劃的制定和執(zhí)行上，充當(dāng)純粹的效勞者、監(jiān)管者和仲裁者；創(chuàng)新政府官員的考評機(jī)制，轉(zhuǎn)變政府政績觀。只有這樣，政府職能才不至于缺位、越位、錯位，才能有效擺正指導(dǎo)干部的政績觀，維護(hù)農(nóng)民的切身利益?！踩臣訌?qiáng)和完善土地立法，使法律與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度相協(xié)調(diào)。中國擁有最嚴(yán)格的立法，但土地違法卻令人觸目驚心。其原要在于，只有嚴(yán)格的土地審批法，卻沒有約束政府行為失范的法；只有保護(hù)公共利益如何實(shí)現(xiàn)的法，卻沒有維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的法；現(xiàn)有的土地立法足粗線條的，彈性大，沒有更為細(xì)致和專