《財(cái)政學(xué)（第二版）》第4章財(cái)政支出概論

第4章 財(cái)政支出概述2概要4.1財(cái)政支出的分類(lèi)4.2財(cái)政支出的規(guī)模4.3財(cái)政支出成本效益分析3引例政協(xié)委員稱(chēng)行政管理費(fèi)用25年增長(zhǎng)87倍4引言什么是財(cái)政支出？也稱(chēng)政府支出或公共支出，指政府為履行職能而消耗的一切費(fèi)用的總和；財(cái)政支出是政府活動(dòng)的成本。考察意義財(cái)政支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)既反映政府介入社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的范圍、領(lǐng)域和力度，也反映財(cái)政在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的地位。54.1財(cái)政支出的分類(lèi)4.1.1財(cái)政支出的理論分類(lèi)4.1.2財(cái)政支出預(yù)算上的分類(lèi)64.1.1財(cái)政支出的理論分類(lèi)按照財(cái)政支出的補(bǔ)償分類(lèi)按照財(cái)政支出的目的分類(lèi)按照財(cái)政支出的可控性分類(lèi)按照財(cái)政支出的受益范圍分類(lèi)按照國(guó)家職能分類(lèi)7（一）按照財(cái)政支出的補(bǔ)償分類(lèi)購(gòu)買(mǎi)性支出是政府用于購(gòu)買(mǎi)為執(zhí)行政府職能所需的商品與勞務(wù)的支出；包括購(gòu)買(mǎi)政府進(jìn)行日常政務(wù)活動(dòng)所需的商品與勞務(wù)的支出和購(gòu)買(mǎi)政府進(jìn)行投資所需的商品與勞務(wù)的支出。政府所消耗的這部分經(jīng)濟(jì)資源是整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的有機(jī)組成部分，政府對(duì)這部分經(jīng)濟(jì)資源的消耗就排除了其它經(jīng)濟(jì)主體消耗這部分經(jīng)濟(jì)資源的可能性。8轉(zhuǎn)移性支出是政府按照一定的形式，將一部分財(cái)政資金無(wú)償?shù)剞D(zhuǎn)移給居民、企業(yè)和其它受益者所形成的財(cái)政支出；主要包括政府用于養(yǎng)老金、失業(yè)救濟(jì)金、貧困補(bǔ)助金、財(cái)政補(bǔ)貼、債務(wù)利息等方面的支出。9財(cái)政支出的這種分類(lèi)也稱(chēng)為按照財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類(lèi)。購(gòu)買(mǎi)性支出對(duì)于整個(gè)社會(huì)的生產(chǎn)和就業(yè)會(huì)產(chǎn)生直接的影響，對(duì)于國(guó)民收入的分配也會(huì)產(chǎn)生間接的影響；轉(zhuǎn)移性支出對(duì)國(guó)民收入的分配會(huì)產(chǎn)生直接的影響，而對(duì)生產(chǎn)和就業(yè)產(chǎn)生的影響則是間接的。10(二)按照財(cái)政支出的目的分類(lèi)預(yù)防性支出是政府用于維持社會(huì)秩序和保衛(wèi)國(guó)家安全，保證國(guó)家不受?chē)?guó)內(nèi)外敵對(duì)力量的破壞和侵犯，從而保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全與生活穩(wěn)定的支出。創(chuàng)造性支出是政府用于改善人民生活，使社會(huì)的安全與秩序更為良好、經(jīng)濟(jì)更加穩(wěn)定發(fā)展的支出。11財(cái)政支出的這種分類(lèi)，可以揭示財(cái)政支出在保持社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高社會(huì)福利水平中的作用。財(cái)政作為一種以國(guó)家為主體的分配活動(dòng)，其目的是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能?，F(xiàn)代國(guó)家職能主要表現(xiàn)在政治、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)三個(gè)方面，與此相對(duì)應(yīng)，財(cái)政支出也分為為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家政治職能的支出、為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家社會(huì)職能的支出和為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)職能的支出。其中，第一項(xiàng)支出相當(dāng)于預(yù)防性支出，第二、第三項(xiàng)支出相當(dāng)于創(chuàng)造性支出。12(三)按照財(cái)政支出的可控性分類(lèi)可控制性支出是不受現(xiàn)行法律和契約的制約，由政府根據(jù)每個(gè)財(cái)政年度內(nèi)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化和財(cái)政收入的可能具體確定，然后再由立法機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)的支出。不可控制性支出是政府根據(jù)現(xiàn)行法律或契約所必須安排的支出，即在法律或契約的有效期限內(nèi)，必須按規(guī)定準(zhǔn)時(shí)如數(shù)支付，不得任意停付或逾期支付，也不得隨意削減其金額。13按照這種標(biāo)準(zhǔn)對(duì)財(cái)政支出作這樣的分類(lèi)，便于分析政府對(duì)其全部財(cái)政支出的控制程度，即哪些財(cái)政支出有伸縮的余地，可以由政府控制，哪些財(cái)政支出是已經(jīng)確定的，政府無(wú)法控制。14(四)按財(cái)政支出的受益范圍分類(lèi)一般利益支出是全體社會(huì)成員均能享受其所提供的利益的支出；主要包括政府用于國(guó)防、外交、警察、司法、環(huán)境保護(hù)、行政管理等方面的支出。特殊利益支出是僅由社會(huì)中某些特定居民或企業(yè)能享受其所提供的利益的支出；主要包括政府用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、居民補(bǔ)助、企業(yè)補(bǔ)助、公債利息等方面的支出。15按照這種標(biāo)準(zhǔn)對(duì)財(cái)政支出作這樣的分類(lèi)，便于分析不同社會(huì)成員對(duì)不同財(cái)政支出項(xiàng)目或同一財(cái)政支出項(xiàng)目的不同支出金額的偏好；有利于政府比較準(zhǔn)確地把握公共支出決策過(guò)程中不同社會(huì)階層或不同利益集團(tuán)所可能采取的態(tài)度；保證公共選擇過(guò)程在充分展示社會(huì)成員個(gè)人偏好的前提下向著能得出社會(huì)集體偏好的方向進(jìn)行。16(五)按照國(guó)家職能分類(lèi)按照國(guó)家職能對(duì)財(cái)政支出作這樣的分類(lèi)，是財(cái)政支出的一種理論分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，但據(jù)此將財(cái)政支出分為哪些類(lèi)別則沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的結(jié)論。按照這種標(biāo)準(zhǔn)對(duì)財(cái)政支出作這樣的分類(lèi)，可以將財(cái)政支出與國(guó)家職能相聯(lián)系，便于從財(cái)政的角度了解、分析在整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中政府活動(dòng)的范圍、方向、目的及其活動(dòng)的深度。174.1.2財(cái)政支出預(yù)算上的分類(lèi)按照我國(guó)2007年1月1日正式實(shí)施的政府收支分類(lèi)改革方案，我國(guó)現(xiàn)行支出分類(lèi)采用了既適合我國(guó)國(guó)情又符合國(guó)際通行做法的辦法，分為：支出功能支出經(jīng)濟(jì)18支出功能主要反映政府活動(dòng)的不同功能和政策目標(biāo)；其類(lèi)級(jí)科目包括：一般公共服務(wù)、外交、國(guó)防、公共安全、教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒、社會(huì)保障和就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)基金支出、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)、交通運(yùn)輸、工業(yè)商業(yè)金融等事務(wù)、其他支出和轉(zhuǎn)移性支出17類(lèi)。19圖4—12008年我國(guó)中央財(cái)政支出結(jié)構(gòu)圖4—12008年我國(guó)中央財(cái)政支出結(jié)構(gòu)圖4—12008年我國(guó)中央財(cái)政支出結(jié)構(gòu)圖4—12008年我國(guó)中央財(cái)政支出結(jié)構(gòu)20支出經(jīng)濟(jì)分類(lèi)主要反映政府支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和具體用途，其類(lèi)級(jí)科目包括：工資福利支出、商品和服務(wù)支出、對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)助、對(duì)企事業(yè)單位的補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移性支出、贈(zèng)與、債務(wù)利息支出、債務(wù)還本支出、基本建設(shè)支出、其他資本性支出、貸款轉(zhuǎn)貸及產(chǎn)權(quán)參股和其他支出12類(lèi)。214.2財(cái)政支出的規(guī)模4.2.1財(cái)政支出規(guī)模的衡量4.2.2財(cái)政支出規(guī)模增長(zhǎng)的理論解釋4.2.3財(cái)政支出規(guī)模增長(zhǎng)的原因分析224.2.1財(cái)政支出規(guī)模的衡量財(cái)政支出規(guī)?？梢岳斫鉃樨?cái)政支出的總水平；反映了政府在一定時(shí)期內(nèi)集中、占有和使用的經(jīng)濟(jì)資源量以及由此而形成的財(cái)政與其它經(jīng)濟(jì)主體之間的各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系，體現(xiàn)了政府財(cái)政在資源配置、收入分配、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定方面發(fā)揮作用的規(guī)模和力度。23衡量財(cái)政支出規(guī)模通常可以使用兩個(gè)指標(biāo)：絕對(duì)指標(biāo)相對(duì)指標(biāo)一是財(cái)政支出總額與國(guó)民生產(chǎn)總值(GNP)的比值；二是主要財(cái)政支出項(xiàng)目金額與國(guó)民生產(chǎn)總值的比值，其中主要是消耗性支出與國(guó)民生產(chǎn)總值的比值。24財(cái)政支出規(guī)模絕對(duì)量的變化統(tǒng)計(jì)資料表明，世界各國(guó)盡管其財(cái)政支出的數(shù)額大小不一，財(cái)政支出的變化幅度不盡相同，但支出的絕對(duì)額呈不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)則已是事實(shí)。財(cái)政支出規(guī)模相對(duì)量的變化財(cái)政支出規(guī)模的變化，不僅表現(xiàn)在支出的絕對(duì)額的不斷增長(zhǎng)上，而且還表現(xiàn)在支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重不斷提高上。25表4—1美國(guó)政府財(cái)政支出的增長(zhǎng)

單位：億美元

項(xiàng)目年份國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值GDP財(cái)政總支出財(cái)政支出占GDP比重（%）19605264137726.16197010383313230.16198027881883131.671990580051976934.082000995153021530.3620011028623220831.3120021064233422932.1620031114213624632.5320041186783827032.2520051263844109932.5220061339894319832.2420071407764636032.9320081444145025034.8026表4—2中國(guó)財(cái)政支出增長(zhǎng)情況

單位：億元

項(xiàng)目年份GNP財(cái)政支出財(cái)政支出占GNP的比重（%）19783645.21122.0930.7819804545.61228.8327.0319859016.02004.2522.23199018667.83083.5916.52199560793.76823.7211.22200099214.615886.5016.012001109655.218902.5817.242002120332.722053.1518.332003135822.824649.9518.152004159878.328486.8917.822005183217.433930.2818.522006211923.540422.7319.072007257305.649781.3519.352008300670.062592.6620.82274.2.2財(cái)政支出規(guī)模增長(zhǎng)的理論解釋政府活動(dòng)擴(kuò)張說(shuō)公共收入增長(zhǎng)引致說(shuō)公共支出增長(zhǎng)的發(fā)展模型非均衡增長(zhǎng)模型28(一)政府活動(dòng)擴(kuò)張法則瓦格納關(guān)于財(cái)政支出規(guī)模不斷增長(zhǎng)原因的理論解釋可歸納為：國(guó)家職能從而國(guó)家活動(dòng)的不斷擴(kuò)張是財(cái)政支出不斷增長(zhǎng)的根本原因所在。由于瓦格納將財(cái)政支出的增長(zhǎng)與國(guó)家活動(dòng)的擴(kuò)張聯(lián)系在一起，所以，有的人將“瓦格納法則(Wagner’sLaw)稱(chēng)為“政府活動(dòng)擴(kuò)張法則”(Lawofexpandingstateactivity)。29(二)公共收入增長(zhǎng)引致說(shuō)皮考克和衛(wèi)斯曼關(guān)于財(cái)政支出規(guī)模不斷增長(zhǎng)原因的理論解釋可歸納為：盡管財(cái)政收入是財(cái)政支出的約束條件，但是，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正常時(shí)期，財(cái)政支出會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)而增長(zhǎng)；在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非正常時(shí)期，財(cái)政支出會(huì)猛增，而在恢復(fù)正常后，財(cái)政支出卻不會(huì)退回到原來(lái)正常水平。30皮考克和衛(wèi)斯曼關(guān)于財(cái)政支出增長(zhǎng)的理論被稱(chēng)之為“財(cái)政收入增長(zhǎng)引致說(shuō)”。由于他二人是從財(cái)政支出變化的具體時(shí)間過(guò)程來(lái)研究財(cái)政支出的增長(zhǎng)以及將他們的理論用圖表示時(shí)呈現(xiàn)出如圖5—1所示的階梯上升趨勢(shì)，因此，他們關(guān)于財(cái)政支出增長(zhǎng)的理論也被稱(chēng)之為“時(shí)間型態(tài)理論”和“階梯發(fā)展理論”。31正常時(shí)期非正常時(shí)期恢復(fù)正常時(shí)期

非正常時(shí)期

恢復(fù)正常時(shí)期

時(shí)間序列圖5-1皮考克和衛(wèi)斯曼關(guān)于財(cái)政支出增長(zhǎng)原因的理論解釋替代效應(yīng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)+檢查效應(yīng)32（三）公共支出增長(zhǎng)的發(fā)展模型羅斯托和馬斯格雷夫二人都用經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段來(lái)解釋財(cái)政支出增長(zhǎng)的原因，因此他們關(guān)于財(cái)政支出增長(zhǎng)的理論統(tǒng)稱(chēng)為“公共支出增長(zhǎng)的發(fā)展模型”?！肮仓С鲈鲩L(zhǎng)的發(fā)展模型”對(duì)財(cái)政支出規(guī)模增長(zhǎng)的理論解釋大體可歸納為：在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段都有增加財(cái)政支出的客觀要求，因此，財(cái)政支出呈不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)。33（四）非均衡增長(zhǎng)模型鮑莫爾是美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家。他在1967年發(fā)表的題為《不平衡增長(zhǎng)的宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)》一文中建立了一個(gè)用投入品價(jià)格上升來(lái)解釋財(cái)政支出增長(zhǎng)的模型。由于鮑莫爾是從累進(jìn)部門(mén)與非累進(jìn)部門(mén)勞動(dòng)生產(chǎn)率的差異導(dǎo)致單位成本的不同來(lái)分析財(cái)政支出增長(zhǎng)的，所以，他的理論被人們稱(chēng)為“非均衡增長(zhǎng)模型”或“非均衡增長(zhǎng)假說(shuō)”。344.2.3財(cái)政支出規(guī)模增長(zhǎng)的原因分析財(cái)政支出規(guī)模增長(zhǎng)的必要性分析政府職能的擴(kuò)張，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：經(jīng)濟(jì)干預(yù)的加強(qiáng)社會(huì)福利事業(yè)的擴(kuò)大工業(yè)化和都市化的影響政府機(jī)構(gòu)的擴(kuò)增人口的增加物價(jià)的上漲科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步35財(cái)政支出規(guī)模增長(zhǎng)的可能性分析：經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)稅制的完善和稅收征管的加強(qiáng)公債發(fā)行規(guī)模的擴(kuò)大364.3財(cái)政支出成本效益分析4.3.1成本——效益分析法4.3.2最低費(fèi)用選擇法374.3.1成本——效益分析法運(yùn)用成本——效益分析法進(jìn)行財(cái)政支出項(xiàng)目的選優(yōu)，一般要經(jīng)過(guò)以下幾個(gè)步驟：政府?dāng)M定備選項(xiàng)目和備選方案

不同種類(lèi)的成本與效益的列舉成本與效益的計(jì)量成本與效益的折現(xiàn)項(xiàng)目或方案選優(yōu)成本——效益分析法評(píng)價(jià)38（三）成本與效益的計(jì)量對(duì)于無(wú)形的成本與效益，因不存在市場(chǎng)價(jià)格，只能用間接的方法來(lái)計(jì)量它們的近似值，間接計(jì)算項(xiàng)目成本與效益的方法有三種：成本節(jié)約法成本有效性分析法生命價(jià)值法39（四）成本與效益的折現(xiàn)成本與效益的折現(xiàn)公式如下所示：

PV——現(xiàn)值

——第i年的收益

——第i年的成本

r——折現(xiàn)率

40（五）項(xiàng)目或方案選優(yōu)項(xiàng)目或方案的選優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)有以下三個(gè)：凈現(xiàn)值標(biāo)準(zhǔn)(B—C)效益成本比率標(biāo)準(zhǔn)(B／C)內(nèi)含報(bào)酬率標(biāo)準(zhǔn)(IRR)414.3.2最低費(fèi)用選擇法最低費(fèi)用選擇法分析步驟：首先，政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，確定財(cái)政支出項(xiàng)目；同時(shí)對(duì)適用于最低費(fèi)用選擇法的每一項(xiàng)目擬定出若干完成該項(xiàng)目的備選方案。其次，對(duì)每一備選方案，分別計(jì)算其各種有形費(fèi)用。再次，按照費(fèi)用最低的原則選擇最優(yōu)方案。42本章小結(jié)財(cái)政支出有兩種基本的分類(lèi)，理論分類(lèi)和預(yù)算分類(lèi),其中理論分類(lèi)又可從五個(gè)方面來(lái)劃分：按照財(cái)政支出的補(bǔ)償性分類(lèi)，按照財(cái)政支出的目的分類(lèi)，按照財(cái)政支出的可控性分類(lèi)，按財(cái)政支出的受益范圍分類(lèi)，按照國(guó)家職能分類(lèi)。而財(cái)政支出預(yù)算上的分類(lèi)在實(shí)際中表現(xiàn)為政府預(yù)算中支出預(yù)算的編制與執(zhí)行，直接將政府的支出分門(mén)別類(lèi)置于公眾視野中，從而大大有利于加強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)政府支出活動(dòng)的了解和監(jiān)督。財(cái)政支出的規(guī)模通可以通過(guò)兩個(gè)指標(biāo)來(lái)衡量：絕對(duì)指標(biāo)和相對(duì)指標(biāo)。前者反映了支出總額，后者則是支出總額與相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的比值，兩者從不同角度反映了財(cái)政支出的現(xiàn)狀和變化情況。財(cái)政支出持續(xù)增長(zhǎng)的理論解釋有