《財政學（第二版）》第4章財政支出概論

第4章 財政支出概述2概要4.1財政支出的分類4.2財政支出的規(guī)模4.3財政支出成本效益分析3引例政協(xié)委員稱行政管理費用25年增長87倍4引言什么是財政支出？也稱政府支出或公共支出，指政府為履行職能而消耗的一切費用的總和；財政支出是政府活動的成本。考察意義財政支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)既反映政府介入社會經(jīng)濟生活的范圍、領(lǐng)域和力度，也反映財政在社會經(jīng)濟生活中的地位。54.1財政支出的分類4.1.1財政支出的理論分類4.1.2財政支出預(yù)算上的分類64.1.1財政支出的理論分類按照財政支出的補償分類按照財政支出的目的分類按照財政支出的可控性分類按照財政支出的受益范圍分類按照國家職能分類7（一）按照財政支出的補償分類購買性支出是政府用于購買為執(zhí)行政府職能所需的商品與勞務(wù)的支出；包括購買政府進行日常政務(wù)活動所需的商品與勞務(wù)的支出和購買政府進行投資所需的商品與勞務(wù)的支出。政府所消耗的這部分經(jīng)濟資源是整個社會經(jīng)濟資源的有機組成部分，政府對這部分經(jīng)濟資源的消耗就排除了其它經(jīng)濟主體消耗這部分經(jīng)濟資源的可能性。8轉(zhuǎn)移性支出是政府按照一定的形式，將一部分財政資金無償?shù)剞D(zhuǎn)移給居民、企業(yè)和其它受益者所形成的財政支出；主要包括政府用于養(yǎng)老金、失業(yè)救濟金、貧困補助金、財政補貼、債務(wù)利息等方面的支出。9財政支出的這種分類也稱為按照財政支出的經(jīng)濟性質(zhì)分類。購買性支出對于整個社會的生產(chǎn)和就業(yè)會產(chǎn)生直接的影響，對于國民收入的分配也會產(chǎn)生間接的影響；轉(zhuǎn)移性支出對國民收入的分配會產(chǎn)生直接的影響，而對生產(chǎn)和就業(yè)產(chǎn)生的影響則是間接的。10(二)按照財政支出的目的分類預(yù)防性支出是政府用于維持社會秩序和保衛(wèi)國家安全，保證國家不受國內(nèi)外敵對力量的破壞和侵犯，從而保障人民生命財產(chǎn)安全與生活穩(wěn)定的支出。創(chuàng)造性支出是政府用于改善人民生活，使社會的安全與秩序更為良好、經(jīng)濟更加穩(wěn)定發(fā)展的支出。11財政支出的這種分類，可以揭示財政支出在保持社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟發(fā)展和提高社會福利水平中的作用。財政作為一種以國家為主體的分配活動，其目的是為了實現(xiàn)國家職能。現(xiàn)代國家職能主要表現(xiàn)在政治、社會與經(jīng)濟三個方面，與此相對應(yīng)，財政支出也分為為了實現(xiàn)國家政治職能的支出、為了實現(xiàn)國家社會職能的支出和為了實現(xiàn)國家經(jīng)濟職能的支出。其中，第一項支出相當于預(yù)防性支出，第二、第三項支出相當于創(chuàng)造性支出。12(三)按照財政支出的可控性分類可控制性支出是不受現(xiàn)行法律和契約的制約，由政府根據(jù)每個財政年度內(nèi)國家社會經(jīng)濟形勢的變化和財政收入的可能具體確定，然后再由立法機關(guān)審查批準的支出。不可控制性支出是政府根據(jù)現(xiàn)行法律或契約所必須安排的支出，即在法律或契約的有效期限內(nèi)，必須按規(guī)定準時如數(shù)支付，不得任意停付或逾期支付，也不得隨意削減其金額。13按照這種標準對財政支出作這樣的分類，便于分析政府對其全部財政支出的控制程度，即哪些財政支出有伸縮的余地，可以由政府控制，哪些財政支出是已經(jīng)確定的，政府無法控制。14(四)按財政支出的受益范圍分類一般利益支出是全體社會成員均能享受其所提供的利益的支出；主要包括政府用于國防、外交、警察、司法、環(huán)境保護、行政管理等方面的支出。特殊利益支出是僅由社會中某些特定居民或企業(yè)能享受其所提供的利益的支出；主要包括政府用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、居民補助、企業(yè)補助、公債利息等方面的支出。15按照這種標準對財政支出作這樣的分類，便于分析不同社會成員對不同財政支出項目或同一財政支出項目的不同支出金額的偏好；有利于政府比較準確地把握公共支出決策過程中不同社會階層或不同利益集團所可能采取的態(tài)度；保證公共選擇過程在充分展示社會成員個人偏好的前提下向著能得出社會集體偏好的方向進行。16(五)按照國家職能分類按照國家職能對財政支出作這樣的分類，是財政支出的一種理論分類標準，但據(jù)此將財政支出分為哪些類別則沒有一個統(tǒng)一的結(jié)論。按照這種標準對財政支出作這樣的分類，可以將財政支出與國家職能相聯(lián)系，便于從財政的角度了解、分析在整個社會經(jīng)濟生活中政府活動的范圍、方向、目的及其活動的深度。174.1.2財政支出預(yù)算上的分類按照我國2007年1月1日正式實施的政府收支分類改革方案，我國現(xiàn)行支出分類采用了既適合我國國情又符合國際通行做法的辦法，分為：支出功能支出經(jīng)濟18支出功能主要反映政府活動的不同功能和政策目標；其類級科目包括：一般公共服務(wù)、外交、國防、公共安全、教育、科學技術(shù)、文化體育與傳媒、社會保障和就業(yè)、社會保險基金支出、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)、交通運輸、工業(yè)商業(yè)金融等事務(wù)、其他支出和轉(zhuǎn)移性支出17類。19圖4—12008年我國中央財政支出結(jié)構(gòu)圖4—12008年我國中央財政支出結(jié)構(gòu)圖4—12008年我國中央財政支出結(jié)構(gòu)圖4—12008年我國中央財政支出結(jié)構(gòu)20支出經(jīng)濟分類主要反映政府支出的經(jīng)濟性質(zhì)和具體用途，其類級科目包括：工資福利支出、商品和服務(wù)支出、對個人和家庭的補助、對企事業(yè)單位的補貼、轉(zhuǎn)移性支出、贈與、債務(wù)利息支出、債務(wù)還本支出、基本建設(shè)支出、其他資本性支出、貸款轉(zhuǎn)貸及產(chǎn)權(quán)參股和其他支出12類。214.2財政支出的規(guī)模4.2.1財政支出規(guī)模的衡量4.2.2財政支出規(guī)模增長的理論解釋4.2.3財政支出規(guī)模增長的原因分析224.2.1財政支出規(guī)模的衡量財政支出規(guī)?？梢岳斫鉃樨斦С龅目偹?；反映了政府在一定時期內(nèi)集中、占有和使用的經(jīng)濟資源量以及由此而形成的財政與其它經(jīng)濟主體之間的各種經(jīng)濟關(guān)系，體現(xiàn)了政府財政在資源配置、收入分配、經(jīng)濟穩(wěn)定方面發(fā)揮作用的規(guī)模和力度。23衡量財政支出規(guī)模通?？梢允褂脙蓚€指標：絕對指標相對指標一是財政支出總額與國民生產(chǎn)總值(GNP)的比值；二是主要財政支出項目金額與國民生產(chǎn)總值的比值，其中主要是消耗性支出與國民生產(chǎn)總值的比值。24財政支出規(guī)模絕對量的變化統(tǒng)計資料表明，世界各國盡管其財政支出的數(shù)額大小不一，財政支出的變化幅度不盡相同，但支出的絕對額呈不斷增長的趨勢則已是事實。財政支出規(guī)模相對量的變化財政支出規(guī)模的變化，不僅表現(xiàn)在支出的絕對額的不斷增長上，而且還表現(xiàn)在支出占國民生產(chǎn)總值的比重不斷提高上。25表4—1美國政府財政支出的增長

單位：億美元

項目年份國內(nèi)生產(chǎn)總值GDP財政總支出財政支出占GDP比重（%）19605264137726.16197010383313230.16198027881883131.671990580051976934.082000995153021530.3620011028623220831.3120021064233422932.1620031114213624632.5320041186783827032.2520051263844109932.5220061339894319832.2420071407764636032.9320081444145025034.8026表4—2中國財政支出增長情況

單位：億元

項目年份GNP財政支出財政支出占GNP的比重（%）19783645.21122.0930.7819804545.61228.8327.0319859016.02004.2522.23199018667.83083.5916.52199560793.76823.7211.22200099214.615886.5016.012001109655.218902.5817.242002120332.722053.1518.332003135822.824649.9518.152004159878.328486.8917.822005183217.433930.2818.522006211923.540422.7319.072007257305.649781.3519.352008300670.062592.6620.82274.2.2財政支出規(guī)模增長的理論解釋政府活動擴張說公共收入增長引致說公共支出增長的發(fā)展模型非均衡增長模型28(一)政府活動擴張法則瓦格納關(guān)于財政支出規(guī)模不斷增長原因的理論解釋可歸納為：國家職能從而國家活動的不斷擴張是財政支出不斷增長的根本原因所在。由于瓦格納將財政支出的增長與國家活動的擴張聯(lián)系在一起，所以，有的人將“瓦格納法則(Wagner’sLaw)稱為“政府活動擴張法則”(Lawofexpandingstateactivity)。29(二)公共收入增長引致說皮考克和衛(wèi)斯曼關(guān)于財政支出規(guī)模不斷增長原因的理論解釋可歸納為：盡管財政收入是財政支出的約束條件，但是，在社會經(jīng)濟發(fā)展的正常時期，財政支出會隨著經(jīng)濟的增長而增長；在社會經(jīng)濟發(fā)展的非正常時期，財政支出會猛增，而在恢復(fù)正常后，財政支出卻不會退回到原來正常水平。30皮考克和衛(wèi)斯曼關(guān)于財政支出增長的理論被稱之為“財政收入增長引致說”。由于他二人是從財政支出變化的具體時間過程來研究財政支出的增長以及將他們的理論用圖表示時呈現(xiàn)出如圖5—1所示的階梯上升趨勢，因此，他們關(guān)于財政支出增長的理論也被稱之為“時間型態(tài)理論”和“階梯發(fā)展理論”。31正常時期非正常時期恢復(fù)正常時期

非正常時期

恢復(fù)正常時期

時間序列圖5-1皮考克和衛(wèi)斯曼關(guān)于財政支出增長原因的理論解釋替代效應(yīng)經(jīng)濟增長經(jīng)濟增長+檢查效應(yīng)32（三）公共支出增長的發(fā)展模型羅斯托和馬斯格雷夫二人都用經(jīng)濟發(fā)展的階段來解釋財政支出增長的原因，因此他們關(guān)于財政支出增長的理論統(tǒng)稱為“公共支出增長的發(fā)展模型”。“公共支出增長的發(fā)展模型”對財政支出規(guī)模增長的理論解釋大體可歸納為：在經(jīng)濟發(fā)展的不同階段都有增加財政支出的客觀要求，因此，財政支出呈不斷增長的趨勢。33（四）非均衡增長模型鮑莫爾是美國經(jīng)濟學家。他在1967年發(fā)表的題為《不平衡增長的宏觀經(jīng)濟學》一文中建立了一個用投入品價格上升來解釋財政支出增長的模型。由于鮑莫爾是從累進部門與非累進部門勞動生產(chǎn)率的差異導致單位成本的不同來分析財政支出增長的，所以，他的理論被人們稱為“非均衡增長模型”或“非均衡增長假說”。344.2.3財政支出規(guī)模增長的原因分析財政支出規(guī)模增長的必要性分析政府職能的擴張，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：經(jīng)濟干預(yù)的加強社會福利事業(yè)的擴大工業(yè)化和都市化的影響政府機構(gòu)的擴增人口的增加物價的上漲科學技術(shù)的進步35財政支出規(guī)模增長的可能性分析：經(jīng)濟的增長稅制的完善和稅收征管的加強公債發(fā)行規(guī)模的擴大364.3財政支出成本效益分析4.3.1成本——效益分析法4.3.2最低費用選擇法374.3.1成本——效益分析法運用成本——效益分析法進行財政支出項目的選優(yōu)，一般要經(jīng)過以下幾個步驟：政府擬定備選項目和備選方案

不同種類的成本與效益的列舉成本與效益的計量成本與效益的折現(xiàn)項目或方案選優(yōu)成本——效益分析法評價38（三）成本與效益的計量對于無形的成本與效益，因不存在市場價格，只能用間接的方法來計量它們的近似值，間接計算項目成本與效益的方法有三種：成本節(jié)約法成本有效性分析法生命價值法39（四）成本與效益的折現(xiàn)成本與效益的折現(xiàn)公式如下所示：

PV——現(xiàn)值

——第i年的收益

——第i年的成本

r——折現(xiàn)率

40（五）項目或方案選優(yōu)項目或方案的選優(yōu)標準有以下三個：凈現(xiàn)值標準(B—C)效益成本比率標準(B／C)內(nèi)含報酬率標準(IRR)414.3.2最低費用選擇法最低費用選擇法分析步驟：首先，政府根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，確定財政支出項目；同時對適用于最低費用選擇法的每一項目擬定出若干完成該項目的備選方案。其次，對每一備選方案，分別計算其各種有形費用。再次，按照費用最低的原則選擇最優(yōu)方案。42本章小結(jié)財政支出有兩種基本的分類，理論分類和預(yù)算分類,其中理論分類又可從五個方面來劃分：按照財政支出的補償性分類，按照財政支出的目的分類，按照財政支出的可控性分類，按財政支出的受益范圍分類，按照國家職能分類。而財政支出預(yù)算上的分類在實際中表現(xiàn)為政府預(yù)算中支出預(yù)算的編制與執(zhí)行，直接將政府的支出分門別類置于公眾視野中，從而大大有利于加強社會公眾對政府支出活動的了解和監(jiān)督。財政支出的規(guī)模通可以通過兩個指標來衡量：絕對指標和相對指標。前者反映了支出總額，后者則是支出總額與相關(guān)經(jīng)濟指標的比值，兩者從不同角度反映了財政支出的現(xiàn)狀和變化情況。財政支出持續(xù)增長的理論解釋有