BT項目投資風(fēng)險分析與防范

BT項目投資風(fēng)險分析與防范BT的含義是指政府通過與投資者簽訂特許協(xié)議，引入國外資金或國內(nèi)民間資金實施專屬于政府的基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，項目建成后由政府按協(xié)議贖回其項目及有關(guān)權(quán)利①。bt模式集融資、投資、項目建設(shè)與政府特許、政府采購等行為于一體，此模式能通過政策引導(dǎo)與利益驅(qū)動等杠桿有效地調(diào)動國外資本和國內(nèi)民間資本用于解決政府基礎(chǔ)設(shè)施投資不足的問題，較好地體現(xiàn)了資本、技術(shù)、管理、市場以及政策等資源的有效整合。然而，BT作為一種新型投資建設(shè)形式，由于發(fā)展時間短，在操作上還處于探索階段，沒有成熟的運作模式可資借鑒，因而容易引發(fā)各種風(fēng)險，尤其是在投資環(huán)節(jié)上風(fēng)險更大。本文試圖對BT項目投資風(fēng)險及其防范問題作粗淺的分析。一、BT項目投資風(fēng)險分析BT項目投資風(fēng)險是指在BT項目的特許、建設(shè)、移交等階段的投資活動中，投資者預(yù)期投資利益發(fā)生損失的不確定性。BT項目投資風(fēng)險總的來講包括系統(tǒng)性風(fēng)險和非系統(tǒng)性風(fēng)險兩大類。系統(tǒng)性風(fēng)險又稱可控風(fēng)險，是BT項目投資參與各方可以控制和處理的風(fēng)險②，主要包括：政府信用、市場競爭、工程控制、技術(shù)故障、環(huán)境影響等可控制的經(jīng)濟風(fēng)險。非系統(tǒng)性風(fēng)險又稱不可控制風(fēng)險，一般是指與東道國（地區(qū)）宏觀經(jīng)濟環(huán)境有關(guān)的、投資者依靠自身力量不能或不易控制的各種風(fēng)險③，包括：不可抗力等自然風(fēng)險；戰(zhàn)爭、內(nèi)亂、公共政策及法律變化等政治風(fēng)險；罷工、暴動、盜竊、貪污瀆職等社會風(fēng)險；金融環(huán)境變化、政府回購不能、違約、項目成本變化等經(jīng)濟風(fēng)險。筆者著重就幾種主要風(fēng)險展開分析。（一）政府信用風(fēng)險就政府財政資源的充足度而言，BT模式對政府財政資源的要求比bot模式要高。這是因為：在bot模式下，投資建設(shè)方除了對東道國（地區(qū)）政府的信用度和市場化程度進行考察論證之外，最重要的是對整個項目的可行性和經(jīng)濟性進行考察與評估，而后決定是否進行投資，而東道國（地區(qū)）政府一般不以自身的財政資源作保證，而是以建設(shè)項目本身的預(yù)期收益水平給投資者以信心；然而，在BT模式下，投資者將建成項目后，政府必須以財政資金將項目立即回購，因而對政府財政資源的依賴度高。由于BT模式?jīng)]有未來的項目經(jīng)營利益作為投資回報，完全靠政府財力作保證，因此，如果政府信用發(fā)生重大變化，必然影響投資者的資金安全和投資回報。1、政府優(yōu)惠承諾不能兌現(xiàn)。政府為鼓勵投資者以BT方式投資建設(shè)重大基礎(chǔ)設(shè)施項目，必然要以一定的優(yōu)惠條件吸引投資者投資，這些優(yōu)惠承諾包括財政稅收、用地、拆遷補償、原材料和設(shè)施設(shè)備采購、合理盈利水平、回購擔(dān)保等方面，其優(yōu)惠條件的大小取決于政府對項目的支持度，如屬于政府急需建設(shè)的項目，其支持度必然要高，反之則低。但是，政府的支持度不是一成不變的，應(yīng)該是一種動態(tài)平衡，如果政府支持度出現(xiàn)重大調(diào)整，致使特許協(xié)議簽署時的承諾條件出現(xiàn)不能預(yù)料的變化，無疑會給投資者造成巨大風(fēng)險。2、政府公共政策和法律法規(guī)重大調(diào)整。東道國（地區(qū)）政府公共政策和法律法規(guī)的變化必將影響經(jīng)濟發(fā)展的走向，尤其是國家政策和法律法規(guī)與局部地區(qū)的政策、法規(guī)發(fā)生沖突的情況下，其影響更加明顯。在BT模式下，由于項目的資金投入量非常大，建設(shè)周期也比較長，即使局部地區(qū)的政策和法規(guī)未作調(diào)整，但國家大環(huán)境的政策和法律法規(guī)做出調(diào)整是完全有可能的。根據(jù)下位法與上位法的沖突解決規(guī)則，國家政策與法律、法規(guī)的調(diào)整將導(dǎo)致局部地區(qū)政府對BT項目投資者的承諾發(fā)生變化，從而增加投資者投資利益的不確定性。3、政府換屆影響。由于每屆政府施政目標(biāo)不同、政府職能結(jié)構(gòu)調(diào)整、政府領(lǐng)導(dǎo)人風(fēng)格差異等，都會直接影響政府行為的繼承性。因而，東道國（地區(qū)）的政權(quán)更迭與政府換屆等的變化，對BT項目投資有著重要影響。4、政府越權(quán)干預(yù)。在政府主導(dǎo)型的非市場化國家和地區(qū)，由于國民經(jīng)濟運行的市場化程度不高，政府仍然擔(dān)當(dāng)著經(jīng)濟社會發(fā)展的主宰角色，既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員，在經(jīng)濟工作中往往運用行政令狀指揮本應(yīng)由經(jīng)濟規(guī)律和市場杠桿調(diào)節(jié)的市場行為，以至偏離市場規(guī)律，在一定程度上導(dǎo)致項目投資建設(shè)上的隨意性。5、政府回購不能。BT項目建設(shè)需要以政府財政資源作為基礎(chǔ)。雖然政府都有一定財力作為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資保障，但由于區(qū)位條件不同，各地的財力也相差較大，加之政府財政資源的投向是多元化的，投資建設(shè)的項目較多，如果政府負(fù)債過多或回購資金量準(zhǔn)備不足，必然對項目回購能力造成影響。相對于經(jīng)濟較發(fā)達(dá)地區(qū)來講，由于這些地區(qū)政府財稅資源相對充足，其項目回購保障也比較高；而對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，政府的財政資源則相對不足，對項目回