社會轉(zhuǎn)型期耕地保護(hù)的思路與對策

精選優(yōu)質(zhì)文檔-----傾情為你奉上精選優(yōu)質(zhì)文檔-----傾情為你奉上專心---專注---專業(yè)專心---專注---專業(yè)精選優(yōu)質(zhì)文檔-----傾情為你奉上專心---專注---專業(yè)社會轉(zhuǎn)型期耕地保護(hù)的思路與對策一、現(xiàn)狀：尋求“生態(tài)、權(quán)益、糧食”之間的平衡點當(dāng)前，我國糧食產(chǎn)量是通過高科技、高投入、低稅收等作用的結(jié)果，但也使耕地資源的生態(tài)問題不斷惡化，農(nóng)民耕地收益低的問題也未得到解決。對此，應(yīng)統(tǒng)籌國內(nèi)耕地生態(tài)壓力和國外糧食盈余，構(gòu)建國耕地“生態(tài)、權(quán)益、糧食”三個安全的新框架。今天的中國國情，與實施耕地占補平衡為核心的耕地保護(hù)制度的國情，已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，主要體現(xiàn)在三方面：一是我國糧食產(chǎn)量持續(xù)提升。緊緊圍繞糧食自足問題，我國政府不僅實施了世界上最為嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，還不斷加大農(nóng)業(yè)育種技術(shù)的投入力度、農(nóng)田耕作技術(shù)和農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施投入力度，并推行減免農(nóng)業(yè)稅收政策，在部分區(qū)域?qū)嵤└乇Ｗo(hù)補償機(jī)制等。為保障糧食安全，國家在科技、推廣、生產(chǎn)等方面一系列的政策和高投入保障機(jī)制，創(chuàng)造了糧食生產(chǎn)的一個又一個傳奇。到2013年，中國的糧食生產(chǎn)已經(jīng)實現(xiàn)了10年的連續(xù)增加，全國糧食總產(chǎn)量首次突破6億噸大關(guān)。二是我國耕地資源的生態(tài)問題不斷惡化。2013年，湖南“鎘米事件”已經(jīng)暴露了我國農(nóng)田土壤污染問題嚴(yán)峻。武漢大學(xué)教授劉耀琳指出，我國1.2億公頃的耕地中，大約8.3%的耕地受到污染，特別是長三角和珠三角地區(qū)。中國農(nóng)業(yè)大學(xué)張福鎖等也指出，中國農(nóng)田土壤酸化嚴(yán)重，主要原因是氮肥施用過量的問題。還有報道稱，我國北方的地下水快速下降，不僅影響到糧食安全，更是影響到生態(tài)安全和4.3億人的用水問題，黃淮海平原沙漠化趨勢明顯。即使在我國自然資源稟賦最好的東北地區(qū)，據(jù)中國科學(xué)院牛振國指出，東北大量濕地轉(zhuǎn)化為糧食生產(chǎn)用地，而且東北的黑土水土流失嚴(yán)重，土壤變薄，土壤有機(jī)質(zhì)含量從上世紀(jì)70年代的每公斤50克～100克，降到了20克左右，東北糧倉的質(zhì)量正在下降。三是我國農(nóng)民耕地收益不斷降低，耕地權(quán)益保障有待提升。黨的十八屆三中全會明確指出市場將在資源配置中起決定性作用，這一決定必將對我國耕地利用產(chǎn)生影響，對我國農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)提出更高要求。我國農(nóng)民擁有耕地，是糧食生產(chǎn)的執(zhí)行者，但是由于其規(guī)模有限，糧食生產(chǎn)效益低下。因此，從經(jīng)濟(jì)價值屬性來看，耕地資源是中國土地價值的一個洼地。農(nóng)村土地市場化的推進(jìn)，必然導(dǎo)致資本逐步向耕地資源滲透，從而顯著推動耕地資源價值。在未來的變革中，擁有有限耕地資源的農(nóng)民，如何面對耕地資源價值提升的誘惑，繼續(xù)持有資源，避免從農(nóng)民變成流民，不僅需要農(nóng)民自己的智慧，更需要國家在耕地保護(hù)制度設(shè)計上，保障農(nóng)民耕地權(quán)益底線，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定。與耕地資源面臨的巨大壓力相比，我國外匯儲備也存在巨大風(fēng)險。經(jīng)過30年的快速發(fā)展，我國已經(jīng)擁有了巨大的外匯儲備，但卻時時刻刻受到美國金融和國際政策的影響，其實際價值正在被蠶食。但這也使我國具備了從國際上進(jìn)口糧食資源，替代國內(nèi)水土資源緊缺的條件。與中國相比，美國、巴西、加拿大等國家，擁有不可替代的水土資源潛力，可以考慮利用外匯，緩解我國水土資源壓力，降低耕作強(qiáng)度，轉(zhuǎn)換污染耕地用途，降低地下水過度開采區(qū)的耕地利用強(qiáng)度。因此，我國耕地資源保護(hù)必須從全球視角來重新審視，要統(tǒng)籌國內(nèi)耕地資源壓力和國外糧食盈余潛力，構(gòu)建中國耕地“生態(tài)、權(quán)益、糧食”安全的新框架格局的時機(jī)正在成熟。二、思路：統(tǒng)籌利用國外國內(nèi)兩種耕地改善耕地資源的生態(tài)狀況，必須逐步降低耕地利用強(qiáng)度，圈定耕地的利用退出區(qū)、用途轉(zhuǎn)換類型區(qū)、利用強(qiáng)度降低區(qū)、資源持續(xù)利用區(qū)。轉(zhuǎn)而借助國外水土資源，依據(jù)每年的糧食進(jìn)口量，提出實施我國耕地資源休養(yǎng)生息，提升生態(tài)安全的用途管制和保障措施。我國耕地資源保護(hù)已不僅是糧食安全問題，也是農(nóng)民權(quán)益保障問題，更是生態(tài)安全問題，因此，可以借助國內(nèi)糧食生產(chǎn)的有利局面和巨大的外匯儲備，逐漸建立“進(jìn)口國際糧食，替代國內(nèi)水土短缺；休養(yǎng)耕地資源，提升生態(tài)安全；建立發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移機(jī)制，保障農(nóng)民耕地權(quán)利”的有利于耕地資源生態(tài)安全、權(quán)益安全和糧食安全的耕地保護(hù)新制度。首先，我國耕地資源“生態(tài)安全”的只能依靠自己。要全面提升我國耕地資源生態(tài)安全，就必須逐漸降低耕地資源的利用強(qiáng)度，讓其得以休養(yǎng)生息。這就要劃定一個耕地資源安全的底線，依據(jù)耕地資源數(shù)量分布特征和質(zhì)量空間變異特征，識別出我國耕地資源的生態(tài)分布特點，圈定耕地的利用退出區(qū)、用途轉(zhuǎn)換類型區(qū)、利用強(qiáng)度降低區(qū)、資源持續(xù)利用區(qū)。對于利用退出區(qū)域，要圍繞我國地理空間的三個階梯以及大江大河流域的問題，分析耕地資源分布與生態(tài)背景之間的關(guān)系，科學(xué)界定耕地與林地、濕地、草地、灘涂、湖泊等生態(tài)用地類型之間的關(guān)系，識別耕地生產(chǎn)的關(guān)鍵生態(tài)限制因子，圈定我國耕地資源分布，確定退耕的范圍及其生態(tài)建設(shè)的目標(biāo)。對于用途轉(zhuǎn)換區(qū)域，要科學(xué)分析農(nóng)田土壤污染類型，空間分布特征，土壤污染與利用方式的關(guān)系，結(jié)合國土資源部地質(zhì)化學(xué)元素調(diào)查和環(huán)保部土壤污染調(diào)查結(jié)果，分析土壤污染與土地利用的關(guān)系，確定土壤污染類型區(qū)，提出污染土地的用途轉(zhuǎn)換方式。對于強(qiáng)度降低區(qū)域，要科學(xué)分析耕地利用強(qiáng)度與區(qū)域耕地資源持續(xù)利用的關(guān)系特征，依據(jù)全國耕地資源利用強(qiáng)度及其生態(tài)環(huán)境影響特征，圈定耕地資源降低強(qiáng)度類型區(qū)，如黃淮海和東北平原的黑土地都是需要降低土地利用強(qiáng)度的區(qū)域和空間。依據(jù)三個圈層的關(guān)系，提出中國耕地資源持續(xù)利用的空間藍(lán)圖，實現(xiàn)我國耕地資源的生態(tài)安全。其次，我國耕地資源“糧食安全”可以適當(dāng)借助國外水土資源。借助我國外匯儲備和糧食增收的歷史機(jī)遇，構(gòu)建“藏糧于土”的糧食安全觀，進(jìn)口水土資源，緩解我國耕地資源安全壓力。據(jù)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文等的研究，2010年我國進(jìn)口的農(nóng)產(chǎn)品已經(jīng)相當(dāng)于在境外使用了約6億畝耕地資源。但截至目前，我們還未從國家戰(zhàn)略角度審視，我國糧食安全應(yīng)如何巧妙地借助外匯儲備，實施水土資源替代。因此，結(jié)合我國糧食生產(chǎn)及其水土資源消耗特征，需要深入分析借助國外水土資源，進(jìn)口小麥、大豆、水稻等糧食作物，以替代由于實施退耕、休耕和轉(zhuǎn)耕而導(dǎo)致?lián)p失的生產(chǎn)能力。再次，我國耕地資源“農(nóng)民權(quán)益”的只能依靠中央政府保護(hù)。黨的十八屆三中全會已經(jīng)提出，要增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，而確保財產(chǎn)性收入的前提和基礎(chǔ)就是農(nóng)民享受發(fā)展權(quán)，并在市場競爭中具有平等的市場地位，以保障公平地實現(xiàn)其財產(chǎn)權(quán)。對于要進(jìn)入到農(nóng)村土地的工商資本來講，我國農(nóng)民在產(chǎn)權(quán)意識、資源價格、競價水平等諸多方面仍處在不利的位置；與城市土地的高資產(chǎn)價格特性相比，我國鄉(xiāng)村土地的耕地資源價值仍處在歷史低位。這樣，就形成了我國耕地資源低價與農(nóng)民的生存保障的高位的非均衡性，以致農(nóng)民的耕地資源權(quán)益只能由中央政府來保障。三、建議：從落實剛性指標(biāo)轉(zhuǎn)向?qū)崿F(xiàn)三個安全在新的形勢下，要實現(xiàn)耕地資源保護(hù)的三個安全，就必須轉(zhuǎn)變耕地保護(hù)思路：一是建立基于耕地生態(tài)安全的用途管制，二是建立確保糧食安全的共同責(zé)任機(jī)制，三是建立保障農(nóng)民權(quán)益的耕地資源市場化監(jiān)管機(jī)制。傳統(tǒng)的耕地保護(hù)制度更多的是采用行政方式來實現(xiàn)，其主要特征就是依據(jù)保障糧食安全的耕地資源總量的數(shù)量要求，通過以“耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)量、建設(shè)用地總量”等剛性控制指標(biāo)，在省級、市級、縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級等行政環(huán)節(jié)，進(jìn)行層層分解。這種方式優(yōu)點是便于考核，缺點是信息不對稱，耕地保護(hù)突出了糧食安全，但生態(tài)安全和農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)被弱化了。要實現(xiàn)耕地資源保護(hù)的三個安全，就必須轉(zhuǎn)變耕地保護(hù)思路，實施以下三方面創(chuàng)新：一是建立基于耕地生態(tài)安全的用途管制。國土資源部門要明確我國耕地資源生態(tài)安全的戰(zhàn)略定位，科學(xué)構(gòu)建我國耕地資源生態(tài)安全格局，圈定耕地空間分區(qū)，提出用途管制規(guī)則，創(chuàng)新土地整治模式，建立市場與行政統(tǒng)一、上下聯(lián)動的耕地資源生態(tài)模式，實施以發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移為核心的耕地用途保護(hù)機(jī)制。二是建立確保糧食安全的共同責(zé)任機(jī)制。耕地資源的數(shù)量、質(zhì)量是糧食安全的保障和基石。我國耕地資源數(shù)量由國土資源部管理，但質(zhì)量問題則關(guān)系到農(nóng)業(yè)部、水利部、環(huán)境保護(hù)部和發(fā)改委等部門。為此，要建立耕地質(zhì)量保護(hù)的共同責(zé)任機(jī)制，明確相關(guān)部門的耕地質(zhì)量保護(hù)的責(zé)任，研究共同保護(hù)責(zé)任機(jī)制下的耕地保護(hù)創(chuàng)新機(jī)制。三是建立保障農(nóng)民權(quán)益的耕地資源市場化監(jiān)管機(jī)制。農(nóng)村耕地資源流轉(zhuǎn)的市場化正在不斷形成，并不斷發(fā)展壯大。圍繞耕地資源流轉(zhuǎn)的問題，涉及到耕地資源的所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)、發(fā)展