防范“臨時變永久”,嚴守耕地“生命線”

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沙瑪建峰寧晶

近日，自然資源部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范臨時用地管理的通知》（以下簡稱《通知》）。《通知》出臺基于怎樣的背景？有哪些主要內(nèi)容？地方在推進有關(guān)工作時要注意哪些問題？對此，自然資源部自然資源開發(fā)利用司負責人進行了解讀。

出臺背景：一些地方存在臨時用地不臨時、侵占耕地紅線、破壞市場公允等問題

當前，臨時用地管理在保障建設(shè)工程施工、地質(zhì)勘查等方面發(fā)揮著積極作用，但在地方管理實踐中還存在違規(guī)審批、復(fù)墾恢復(fù)不到位、監(jiān)管機制不完善，特別是臨時用地永久占用侵蝕耕地紅線的問題。

造成上述問題的主要原因：一是法律法規(guī)對臨時用地的規(guī)定對比粗略，地方自然資源主管部門在臨時用地審批過程中，對臨時用地的范圍、使用期限等認識和把握不一致;二是臨時用地審批層級不統(tǒng)一，權(quán)責不對等，與臨時建設(shè)用地規(guī)劃許可和臨時建設(shè)工程規(guī)劃等相關(guān)審批事項銜接不夠;三是一些地方存在臨時用地使用后復(fù)墾恢復(fù)不到位，形成臨時用地長期化等問題;四是一些地方臨時用地批后日常監(jiān)管措施不到位。針對上述問題，自然資源部出臺《通知》，從界定臨時用地使用范圍、明確臨時用地選址要求和使用期限、規(guī)范臨時用地審批、落實臨時用地恢復(fù)責任、嚴格臨時用地監(jiān)管5個方面，進一步規(guī)范和嚴格臨時用地管理。

主要內(nèi)容一：界定臨時用地使用范圍

針對有些地方在臨時用地管理中面臨的范圍不統(tǒng)一、隨便擴大臨時用地范圍等問題，《通知》提出了臨時用地具體使用要求，明確“臨時用地具有臨時性和可恢復(fù)性等特點，與建設(shè)工程施工、地質(zhì)勘查等無關(guān)的用地，使用后無法恢復(fù)到原地類或者復(fù)墾達不到可供利用狀態(tài)的用地，不得使用臨時用地。〞

同時，《通知》進一步細化了建設(shè)工程施工和地質(zhì)勘查臨時用地的具體使用范圍?！锻ㄖ访鞔_“建設(shè)工程施工過程中建設(shè)的直接服務(wù)于施工人員的臨時辦公和生活用房，包括臨時辦公用房、生活用房、工棚等使用的土地;直接服務(wù)于工程施工的工程自用輔助工程，包括農(nóng)用地表土剝離堆放場、材料堆場、制梁場、拌合站、鋼筋加工廠、施工便道、運輸便道、地上線路架設(shè)、地下管線敷設(shè)作業(yè)，以及能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施工程的取土場、棄土（渣）場等使用的土地。礦產(chǎn)資源勘查、工程地質(zhì)勘查、水文地質(zhì)勘查等，在勘查期間臨時生活用房、臨時工棚、勘查作業(yè)及其輔助工程、施工便道、運輸便道等使用的土地，包括油氣資源勘查中鉆井井場、配套管線、電力設(shè)施、進場道路等鉆井及配套設(shè)施使用的土地〞。

主要內(nèi)容二：明確臨時用地選址要求和使用期限

《通知》從嚴格保護耕地的角度出發(fā)，對臨時占用耕地和永久基本農(nóng)田提出選址要求，明確：“盡量不占或者少占耕地。使用后土地復(fù)墾難度較大的臨時用地，要嚴格操縱占用耕地〞?！爸屏簣?、拌合站等難以恢復(fù)原種植條件的不得以臨時用地方式占用耕地和永久基本農(nóng)田，可以建設(shè)用地方式或者臨時占用未利用地方式使用土地。臨時用地確需占用永久基本農(nóng)田的，必需能夠恢復(fù)原種植條件〞。

為做好與《土地管理法》《土地管理法實施條例》臨時用地使用期限相關(guān)規(guī)定的銜接，《通知》明確，“臨時用地使用期限一般不超過兩年。建設(shè)周期較長的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程施工使用的臨時用地，期限不超過四年〞。

主要內(nèi)容三：規(guī)范臨時用地審批

臨時用地審批層級低是造成臨時用地諸多問題的重要因素，特別是侵蝕耕地保護紅線。為此，《通知》將臨時使用耕地和永久基本農(nóng)田的審批層級提升至市級或市級以上，規(guī)定“縣（市）自然資源主管部門負責臨時用地審批，其中涉及占用耕地和永久基本農(nóng)田的，由市級或者市級以上自然資源主管部門負責審批。不得下放臨時用地審批權(quán)或者委托相關(guān)部門行使審批權(quán)〞。

為簡化審批程序，推進“多審合一〞，《通知》明確，“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)使用臨時用地的，可以一并申請臨時建設(shè)用地規(guī)劃許可和臨時用地審批，具備條件的還可以同時申請臨時建設(shè)工程規(guī)劃許可，一并出具相關(guān)批準文件〞。

為簡化復(fù)墾方案編制程序和成本，《通知》明確，“臨時用地申請人應(yīng)當編制臨時用地土地復(fù)墾方案報告表，由有關(guān)自然資源主管部門負責審核。其中，所申請使用的臨時用地位于工程建設(shè)用地報批時已批準土地復(fù)墾方案范圍內(nèi)的，不再重復(fù)編制土地復(fù)墾方案報告表〞。

主要內(nèi)容四：落實臨時用地恢復(fù)責任

考慮到氣候、災(zāi)難等自然因素對復(fù)墾效果影響較大，以及各地氣候條件存在差異性，《通知》明確，“臨時用地使用人應(yīng)當自臨時用地期滿之日起一年內(nèi)完成土地復(fù)墾，因氣候、災(zāi)難等不可抗力因素影響復(fù)墾的，經(jīng)批準可以適當延長復(fù)墾期限〞。

為嚴格落實臨時用地恢復(fù)責任，《通知》要求，“臨時用地期滿后應(yīng)當拆除臨時建（構(gòu)）筑物，使用耕地的應(yīng)當復(fù)墾為耕地，確保耕地面積不減少、質(zhì)量不降低;使用耕地以外的其他農(nóng)用地的應(yīng)當恢復(fù)為農(nóng)用地;使用未利用地的，對于符合條件的勉勵復(fù)墾為耕地〞。

此外，《通知》還提出了促進臨時用地復(fù)墾新舉措，進一步落實縣（市）履行監(jiān)視復(fù)墾義務(wù)職責，明確“按年度統(tǒng)計，縣（市）范圍內(nèi)的臨時用地，超期一年以上未完成土地復(fù)墾規(guī)模達到應(yīng)復(fù)墾規(guī)模20%以上的，省級自然資源主管部門應(yīng)當要求所在縣（市）暫停審批新的臨時用地，根據(jù)縣（市）整改狀況恢復(fù)審批〞。

主要內(nèi)容五：嚴格臨時用地監(jiān)管

加強臨時用地批后監(jiān)管力度，《通知》提出，建立臨時用地信息系統(tǒng)，實時把握各地臨時用地審批、使用和復(fù)墾狀況;建立定期抽查和定期通報制度，對不按規(guī)定批準、使用，不按期復(fù)墾，以及形成違法用地后查處等狀況向社會公開通報等。

一是建立臨時用地信息系統(tǒng)。自2022年3月1日起，縣（市）自然資源主管部門應(yīng)當在臨時用地批準后20個工作日內(nèi)，將臨時用地的批準文件、合同以及四至范圍、土地利用現(xiàn)狀照片影像資料信息等傳至臨時用地信息系統(tǒng)，并向社會公開臨時用地批準信息。縣（市）自然資源主管部門負責督促開展土地復(fù)墾工作，在信息系統(tǒng)中及時更新土地復(fù)墾等信息。

二是建立定期抽查和定期通報制度，部和省級自然資源主管部門負責定期抽查占用耕地和永久基本農(nóng)田臨時用地的使用和復(fù)墾狀況，對不符合用地要求和未完成復(fù)墾任務(wù)的，予以公開通報。國家自然資源督察機構(gòu)要加強臨時用地政策執(zhí)行狀況的監(jiān)視檢查，督促地方政府和部門落實審批和監(jiān)管責任，整改改正臨時用地違法違規(guī)突出問題。

三是加強“一張圖〞管理，各級自然資源主管部門在年度國土變更調(diào)查、衛(wèi)片執(zhí)法檢查中要結(jié)合臨時用地信息系統(tǒng)填報信息，認真審核臨時用地的批準、復(fù)墾狀況。各級自然資源主管部門要嚴肅查處違法違規(guī)審批、使用臨時用地，未依照批準內(nèi)容進行臨時建設(shè)，以及臨時用地超出