論經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的稅收政策改進(jìn)與創(chuàng)新課件

論經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的稅收政策改進(jìn)與創(chuàng)新

山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院李齊云

論經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的稅收政策改進(jìn)與創(chuàng)新

1【內(nèi)容摘要】

稅收政策是政府指導(dǎo)和誘導(dǎo)資源配置的一項(xiàng)重要經(jīng)濟(jì)政策，它在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程發(fā)揮著重要的作用。我國(guó)目前的稅收政策在許多方面還不能完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求，因此，必須通過對(duì)我國(guó)現(xiàn)行稅收政策的改進(jìn)和創(chuàng)新來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化：稅收政策主體應(yīng)按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求制訂和實(shí)施稅收政策；弱化稅收收入目標(biāo)，保證稅收調(diào)控目標(biāo)（特別是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的稅收政策目標(biāo)）的實(shí)現(xiàn)；改革不利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)和優(yōu)化機(jī)制形成的稅收政策及政策手段；推行以產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向?yàn)橹?，區(qū)域?qū)驗(yàn)檩o的復(fù)式稅收優(yōu)惠政策等?！緝?nèi)容摘要】稅收政策是政府指導(dǎo)和誘導(dǎo)資源配置的一項(xiàng)重要經(jīng)濟(jì)2

一、稅收政策在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的作用

第一，稅收政策要保證市場(chǎng)機(jī)制對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮。稅收政策最基礎(chǔ)的作用始終是作為生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的外部制度條件，對(duì)納稅人來說應(yīng)盡量減少除稅額和奉行成本之外的稅收成本，對(duì)征稅人（政府和稅務(wù)機(jī)關(guān)）來說應(yīng)盡量減少稅收的征收成本。此外，稅收政策還應(yīng)在糾正“市場(chǎng)失靈”方面發(fā)揮應(yīng)有的作用。

一、稅收政策在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的作用

第一，稅收政策要保證市3第二，采取鼓勵(lì)性的稅收政策，通過經(jīng)濟(jì)利益誘導(dǎo)生產(chǎn)要素的配置，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向預(yù)定目標(biāo)調(diào)整。(1)鼓勵(lì)研究與開發(fā)，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，以信息化改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。（2）鼓勵(lì)企業(yè)兼并聯(lián)合、資產(chǎn)重組，鼓勵(lì)企業(yè)集團(tuán)化和扶持中小企業(yè)發(fā)展，提高企業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。（3）鼓勵(lì)投資于落后地區(qū)，發(fā)揮中西部地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。（4）建立健全社會(huì)保障體系，以稅收為城鎮(zhèn)建設(shè)籌集資金，實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的良性互動(dòng)。第二，采取鼓勵(lì)性的稅收政策，通過經(jīng)濟(jì)利益誘導(dǎo)生產(chǎn)要素的配置，4第三，采取限制性稅收政策，抑制某些經(jīng)濟(jì)行為，輔助經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化。比如：限制高能耗、高污染產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，限制某些與我國(guó)目前人均收入水平存在差距的高檔娛樂消費(fèi)行為等?？傊?，稅收政策的作用在于通過中性的稅收政策促進(jìn)生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，為經(jīng)濟(jì)主體的市場(chǎng)選擇創(chuàng)造公平的制度環(huán)境，通過鼓勵(lì)性和限制性的稅收政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的主動(dòng)調(diào)整。第三，采取限制性稅收政策，抑制某些經(jīng)濟(jì)行為，輔助經(jīng)濟(jì)5

二、當(dāng)前我國(guó)稅收政策不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的表現(xiàn)

（一）當(dāng)前稅收政策不利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)自我調(diào)整、自我轉(zhuǎn)換機(jī)制的形成（二）稅收政策缺少對(duì)產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整的支持（三）中觀稅負(fù)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整方向不符（四）稅收優(yōu)惠政策手段單一，產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向薄弱，對(duì)技術(shù)改造和科技創(chuàng)新的激勵(lì)作用不足（五）稅收收入目標(biāo)與稅收政策的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)之間存在矛盾

二、當(dāng)前我國(guó)稅收政策不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的表現(xiàn)

（一）當(dāng)前6（一）當(dāng)前稅收政策不利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)自我調(diào)整、自我轉(zhuǎn)換機(jī)制的形成

1.1994年稅制改革時(shí)面對(duì)的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)是通貨膨脹，表現(xiàn)為投資過熱，因此稅制改革側(cè)重于用重稅抑制投資，調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)。為了達(dá)到此項(xiàng)目的，國(guó)家對(duì)增值稅的稅基和征稅范圍作了一定的限制。（一）當(dāng)前稅收政策不利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)自我調(diào)整、自我轉(zhuǎn)換機(jī)制的形成7從稅基角度看，我國(guó)的增值稅是生產(chǎn)型增值稅，其結(jié)果是資本有機(jī)構(gòu)成高的企業(yè)增值稅稅收負(fù)擔(dān)一直較重，這導(dǎo)致各行業(yè)增值稅稅負(fù)不平等，扭曲了資源配置，使資源過多地流向資本有機(jī)構(gòu)成低的行業(yè)。從征收范圍角度看，我國(guó)對(duì)在本國(guó)境內(nèi)銷售、進(jìn)口貨物，提供加工、修理、修配勞務(wù)征收增值稅，而對(duì)在本國(guó)境內(nèi)提供增值稅征收范圍以外的勞務(wù)、轉(zhuǎn)讓無形資產(chǎn)和銷售不動(dòng)產(chǎn)征收營(yíng)業(yè)稅。由于大部分的勞務(wù)被排除在增值稅征收范圍之外，增值稅鏈條不完整，其“中性”作用并沒有發(fā)揮出來。從稅基角度看，我國(guó)的增值稅是生產(chǎn)型增值稅，其結(jié)果是資本有機(jī)構(gòu)8隨著信息時(shí)代的到來，無形資產(chǎn)和勞務(wù)在公司經(jīng)營(yíng)中的作用越來越重要，公司要消耗大量的勞務(wù)，但對(duì)勞務(wù)征收的營(yíng)業(yè)稅并不能作為勞務(wù)使用者的進(jìn)項(xiàng)稅額來抵扣。知識(shí)密集型或技術(shù)密集型企業(yè)會(huì)因?yàn)樵鲋刀惒粡V泛的征收范圍而承擔(dān)較重的稅負(fù)?？梢?，我國(guó)當(dāng)前的稅制不利于產(chǎn)業(yè)重心向資本密集型或技術(shù)密集產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，這不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。論經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的稅收政策改進(jìn)與創(chuàng)新課件9我國(guó)稅制抑制投資的另一措施是通過企業(yè)所得稅實(shí)施的，即通過限制可扣除性的費(fèi)用來高估應(yīng)稅利潤(rùn)，以減少企業(yè)稅后利潤(rùn)抑制投資。費(fèi)用不能在應(yīng)稅所得中扣除，致使稅后利潤(rùn)不能完全體現(xiàn)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成果，企業(yè)要達(dá)到預(yù)定盈利目標(biāo)所付出的成本因?yàn)槠髽I(yè)所得稅的存在而加大，這可能會(huì)使企業(yè)改變經(jīng)營(yíng)方向。例如，計(jì)稅工資制較低的標(biāo)準(zhǔn)工資扣除不鼓勵(lì)企業(yè)引進(jìn)高素質(zhì)人才，實(shí)現(xiàn)向技術(shù)密集型企業(yè)的轉(zhuǎn)變。我國(guó)稅制抑制投資的另一措施是通過企業(yè)所得稅實(shí)施的，即通過限制102.地方市場(chǎng)分割的存在使要素難以在全國(guó)范圍內(nèi)自由流動(dòng)，不利于確定地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，更不利于實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和培育企業(yè)的市場(chǎng)意識(shí)和競(jìng)爭(zhēng)能力。而地方市場(chǎng)分割的重要根源則是分稅制的不合理性。另外中央和地方劃分財(cái)權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)不是按事權(quán)財(cái)權(quán)一一對(duì)應(yīng)原則來確定的，再加上當(dāng)前政治體制的某些不合理環(huán)節(jié)，使得地方政府片面追求短期的地方利益，推行地方保護(hù)主義，人為地造成地方市場(chǎng)分割。此問題的存在阻礙了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)自我調(diào)整、自我轉(zhuǎn)換機(jī)制的形成。2.地方市場(chǎng)分割的存在使要素難以在全國(guó)范圍內(nèi)自由流動(dòng)，不利11（二）稅收政策缺少對(duì)產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整的支持1.缺乏實(shí)現(xiàn)企業(yè)集團(tuán)化的稅收政策。除了源于分稅制不合理的地方市場(chǎng)分割使要素不能實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨部門自由流動(dòng)，阻礙資產(chǎn)重組外，另一個(gè)不利于企業(yè)集團(tuán)化的因素是缺乏完善的社會(huì)保障制度。沒有完善的社會(huì)保障制度使勞動(dòng)力流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)難以化解，勞動(dòng)力傾向于滯留于原來的企業(yè)，企業(yè)為解決冗員問題困難重重。社會(huì)保障資金以收費(fèi)形式而不是以稅收形式征集，權(quán)威性、強(qiáng)制性不足，拖欠現(xiàn)象嚴(yán)重，社會(huì)保障體系建設(shè)得不到及時(shí)充足的資金支持。（二）稅收政策缺少對(duì)產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整的支持122.缺乏支持小企業(yè)發(fā)展的稅收政策。小企業(yè)在科技創(chuàng)新，吸納勞動(dòng)力等方面發(fā)揮著巨大的作用。小企業(yè)的特點(diǎn)和作用決定了政府應(yīng)采用一定的金融、財(cái)政（包括稅收）等政策扶持其發(fā)展。但我國(guó)目前卻沒有支持小企業(yè)發(fā)展的專門稅收政策。論經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的稅收政策改進(jìn)與創(chuàng)新課件13（三）中觀稅負(fù)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整方向不符理論上講，要快速發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)應(yīng)有較優(yōu)惠的輕稅政策相配合?？墒俏覈?guó)目前三個(gè)產(chǎn)業(yè)的實(shí)際稅負(fù)率分布并不符合這一理論。第三產(chǎn)業(yè)稅收負(fù)擔(dān)率大大高于第一產(chǎn)業(yè)，也高于第二產(chǎn)業(yè)?！皟啥悺倍愂肇?fù)擔(dān)率中，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)較高，而輕工業(yè)和商業(yè)則低的多。主要行業(yè)中與產(chǎn)業(yè)政策意圖相左的稅負(fù)分布狀況反映出稅收政策未能及時(shí)根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行調(diào)整，形成一定程度的偏離。（三）中觀稅負(fù)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整方向不符14地區(qū)稅負(fù)結(jié)構(gòu)與我國(guó)開發(fā)西部的政策也不和諧。將我國(guó)31個(gè)省區(qū)的稅收負(fù)擔(dān)率以9%為界劃分為兩個(gè)區(qū)域，其中低于9%的有15個(gè)省區(qū)，高于9%的有16個(gè)省區(qū)。列入西部大開發(fā)的12個(gè)省區(qū)（表3中有下劃線者）中只有4個(gè)處于下區(qū)，而其余8個(gè)都處在上區(qū)，占上區(qū)省份的50%。地區(qū)稅負(fù)結(jié)構(gòu)是地區(qū)稅收政策的執(zhí)行結(jié)果，當(dāng)前的稅收負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)說明現(xiàn)行的稅收政策沒有進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，以輔助國(guó)家區(qū)域政策的實(shí)施。地區(qū)稅負(fù)結(jié)構(gòu)與我國(guó)開發(fā)西部的政策也不和諧。將我國(guó)31個(gè)省區(qū)的15（四）稅收優(yōu)惠政策手段單一，產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向薄弱，對(duì)技術(shù)改造和科技創(chuàng)新的激勵(lì)作用不足稅收優(yōu)惠可分為稅率式優(yōu)惠和稅基式優(yōu)惠。稅率式優(yōu)惠以降低稅率的形式存在（免稅可視為零稅率的稅率式優(yōu)惠），而稅基式優(yōu)惠內(nèi)容較多，主要包括加速折舊、稅前列支（扣除）、投資抵免等方式。（四）稅收優(yōu)惠政策手段單一，產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向薄弱，對(duì)技術(shù)改造和科技創(chuàng)16稅收優(yōu)惠政策的目標(biāo)不明確，產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向作用差，主要表現(xiàn)為：（1）以區(qū)域作為界定稅收優(yōu)惠對(duì)象的依據(jù)，急需稅收政策扶持的西部地區(qū)并沒有得到足夠的稅收優(yōu)惠。（2）以資金來源作為劃分稅收優(yōu)惠對(duì)象的依據(jù)，使內(nèi)、外資企業(yè)面對(duì)不同的企業(yè)所得稅待遇。（3）以所有制作為劃分稅收優(yōu)惠對(duì)象的依據(jù)。由于企業(yè)享受的稅收優(yōu)惠政策受到多重條件的限制，企業(yè)資源難以按照產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向進(jìn)行配置，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)難以向預(yù)定方向調(diào)整。稅收優(yōu)惠政策的目標(biāo)不明確，產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向作用差，主要表現(xiàn)為：（1）17稅收優(yōu)惠政策對(duì)科技創(chuàng)新應(yīng)發(fā)揮一種基礎(chǔ)性的激勵(lì)作用，但現(xiàn)實(shí)中稅收優(yōu)惠政策只起到了“錦上添花”的作用，一是稅收優(yōu)惠政策的重點(diǎn)是對(duì)科技創(chuàng)新成果的獎(jiǎng)勵(lì)，而非對(duì)科學(xué)研究和中試過程的支持，同時(shí)對(duì)轉(zhuǎn)化階段的支持也不夠；二是稅收優(yōu)惠政策偏重于新建高科技企業(yè)，而忽略了傳統(tǒng)企業(yè)的技術(shù)改造與創(chuàng)新，使高技術(shù)和高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展成為空中樓閣。稅收優(yōu)惠政策對(duì)科技創(chuàng)新應(yīng)發(fā)揮一種基礎(chǔ)性的激勵(lì)作用，但現(xiàn)實(shí)中稅18（五）稅收收入目標(biāo)與稅收政策的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)之間存在矛盾我國(guó)稅收收入中采用比例稅率的流轉(zhuǎn)稅占絕對(duì)比重，說明稅制的累進(jìn)性不太強(qiáng)。按理論分析，稅收收入對(duì)GDP的彈性系數(shù)應(yīng)大致維持在1左右。但是通過實(shí)證考察我國(guó)歷年來GDP與稅收收入的資料（見表4），可以看到與以上理論分析相悖的結(jié)論：1994—1996年間，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度很快，但彈性系數(shù)卻一直低于1；1997—2000年間，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放慢，彈性系數(shù)卻快速拉升至2左右，1999年甚至達(dá)到了3.37。（五）稅收收入目標(biāo)與稅收政策的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)之間存在矛盾19這種現(xiàn)象出現(xiàn)的重要原因之一是指令性稅收計(jì)劃的存在。指令性稅收計(jì)劃的弊端在于：一是稅收計(jì)劃的編制存在問題。我國(guó)的稅收計(jì)劃編制和分配一直采用“基數(shù)×系數(shù)+特殊因素”的方法，稅收計(jì)劃任務(wù)逐年加碼。二是稅收計(jì)劃過于剛性，靈活性差。在我國(guó)，稅收收入是各級(jí)政府執(zhí)政業(yè)績(jī)的主要考核指標(biāo)，允許財(cái)政超支但不允許短收，并且更為嚴(yán)重的是稅收計(jì)劃在執(zhí)行的過程中還存在層層追加任務(wù)的情況，這使得稅務(wù)部門疲于應(yīng)付收入任務(wù)，而執(zhí)行稅法、落實(shí)經(jīng)濟(jì)調(diào)控的職能難以貫徹。這種現(xiàn)象出現(xiàn)的重要原因之一是指令性稅收計(jì)劃的存在。指令性稅收20指令性稅收計(jì)劃歪曲了稅法利用稅收促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的意圖。稅收脫離經(jīng)濟(jì)狀況的獨(dú)立發(fā)展，篡改了市場(chǎng)形成和稅法修正過的稅后受益的部門分布狀態(tài)。更進(jìn)一步，由于指令性稅收計(jì)劃的存在，各地區(qū)形成了不均衡的中觀稅負(fù)分布。地區(qū)間稅負(fù)水平的不統(tǒng)一引起資源低效率流動(dòng)，容易導(dǎo)致地區(qū)分割，不利于全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成。受此影響，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)自行調(diào)整、自行轉(zhuǎn)換機(jī)制也難以成熟。指令性稅收計(jì)劃歪曲了稅法利用稅收促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的意圖。稅收21

三、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的稅收政策的改革與創(chuàng)新

（一）稅收政策主體應(yīng)按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求制訂和實(shí)施稅收政策（二）弱化稅收收入目標(biāo)，保證稅收調(diào)控目標(biāo)（特別是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的稅收政策目標(biāo)）的實(shí)現(xiàn)（三）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的稅收政策手段的改革與創(chuàng)新

三、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的稅收政策的改革與創(chuàng)新

（一）稅收政策22（一）稅收政策主體應(yīng)按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求制訂和實(shí)施稅收政策稅收政策是通過稅法表現(xiàn)出來的，為了保證稅收政策的合理化，首先，應(yīng)改進(jìn)立法授權(quán)制度。其次，根據(jù)《立法法》規(guī)范稅法的立法程序。稅務(wù)機(jī)關(guān)的正確執(zhí)法是稅收政策發(fā)揮作用的保證。為了保證促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的稅收政策的效果，就應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)法，加強(qiáng)征管，但不能就征管論征管，還應(yīng)做一些其它工作，比如，修正和改變影響稅收?qǐng)?zhí)法和征管的因素（如稅收計(jì)劃等）和加強(qiáng)司法監(jiān)督。（一）稅收政策主體應(yīng)按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求制訂和實(shí)施稅收政策23（二）弱化稅收收入目標(biāo)，保證稅收調(diào)控目標(biāo)（特別是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的稅收政策目標(biāo)）的實(shí)現(xiàn)（1）改指令性稅收計(jì)劃為指導(dǎo)性稅收計(jì)劃，尤其是稅收計(jì)劃不能硬化為任務(wù)，其關(guān)鍵是將稅務(wù)機(jī)關(guān)的考核標(biāo)準(zhǔn)由收入改為執(zhí)法水平。（2）實(shí)行零基稅收計(jì)劃。零基稅收計(jì)劃的主要特點(diǎn)是取消基數(shù)在計(jì)劃編制和分配中的基礎(chǔ)作用，完全以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和稅收法律、法規(guī)為依據(jù)，重新編制每個(gè)年度的稅收計(jì)劃。從效果來看，零基稅收計(jì)劃優(yōu)于基數(shù)法中的稅收負(fù)擔(dān)率法。零基稅收計(jì)劃的編制必須以科學(xué)的稅收預(yù)測(cè)為基礎(chǔ)，為此必須在稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部建立健全稅收預(yù)測(cè)機(jī)構(gòu)。（二）弱化稅收收入目標(biāo)，保證稅收調(diào)控目標(biāo)（特別是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)24（三）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的稅收政策手段的改革與創(chuàng)新1.改革不利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)自動(dòng)調(diào)節(jié)和優(yōu)化機(jī)制形成的稅收政策?！母镌鲋刀愔贫??！母锲髽I(yè)所得稅制度?！母锵M(fèi)稅。——改革與建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)的稅收。——改革現(xiàn)行分稅制下的稅收返還機(jī)制，盡快建立中央對(duì)地方的一般性轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。（三）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的稅收政策手段的改革與創(chuàng)新252.改革與產(chǎn)業(yè)組織有關(guān)的稅收政策。建立健全社會(huì)保障制度是進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的基礎(chǔ)條件之一。將現(xiàn)行企業(yè)所得稅按應(yīng)稅所得額劃分適用稅率的做法，改為按企業(yè)組織類型決定稅率，為小企業(yè)專門設(shè)立一檔低稅率，小企業(yè)不論應(yīng)稅所得額的高低均適用低稅率。修訂小企業(yè)的判斷標(biāo)準(zhǔn)。2.改革與產(chǎn)業(yè)組織有關(guān)的稅收政策。263.確立以產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向?yàn)橹?，區(qū)域?qū)驗(yàn)檩o的復(fù)式稅收優(yōu)惠政策。我國(guó)的稅收優(yōu)惠政策主要是稅率式優(yōu)惠（包括免稅），較少運(yùn)用稅基式優(yōu)惠政策，特別是加速折舊、稅前列支（扣除）、投資抵免、稅收信貸技術(shù)開發(fā)基金等方式。西方國(guó)家的稅收優(yōu)惠政策正在從側(cè)重于稅后優(yōu)惠的稅率式優(yōu)惠向側(cè)重于稅前優(yōu)惠的稅基式優(yōu)惠發(fā)展演變，其原因是稅基式優(yōu)惠總能充分調(diào)動(dòng)企業(yè)從事科研及技術(shù)開發(fā)和增加投入的積極性，有助于增加其資金來源，充分體現(xiàn)出政府對(duì)科技創(chuàng)新的基礎(chǔ)推動(dòng)作用。因此，我國(guó)的稅收優(yōu)惠應(yīng)努力實(shí)現(xiàn)由稅率式優(yōu)惠為主向稅基式優(yōu)惠為主的轉(zhuǎn)變。3.確立以產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向?yàn)橹?，區(qū)域?qū)驗(yàn)檩o的復(fù)式稅收優(yōu)惠政策。27要發(fā)揮優(yōu)惠政策的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向作用應(yīng)做好兩件事：一是明確稅收優(yōu)惠的效力范圍。二是簡(jiǎn)化和明確當(dāng)前經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整主線中稅收優(yōu)惠政策“以產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向?yàn)橹?，區(qū)域?qū)驗(yàn)檩o”的目標(biāo)，使全國(guó)的稅收政策系統(tǒng)化、條理化。在產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的前提下，稅收優(yōu)惠政策重心應(yīng)從東部向西部轉(zhuǎn)移，配合西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)，并且東西部?jī)?yōu)惠方式可以根據(jù)情況不同而有所差異。要發(fā)揮優(yōu)惠政策的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向作用應(yīng)做好兩件事：一是明確稅收優(yōu)惠的28我國(guó)企業(yè)科技創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策也應(yīng)進(jìn)一步改革。第一，鼓勵(lì)企業(yè)加大科技研究和開發(fā)方面的投入已是當(dāng)前發(fā)達(dá)國(guó)家稅收優(yōu)惠政策的重點(diǎn)，我國(guó)對(duì)企業(yè)科技創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠重點(diǎn)也應(yīng)從對(duì)企業(yè)、科技成果的優(yōu)惠轉(zhuǎn)向?qū)萍佳芯俊⒅性嚭娃D(zhuǎn)化過程的支持。增加R&D費(fèi)用扣除、加速折舊、提取科技開發(fā)基金、稅收抵免等都是可采用的方法。另外，為了促進(jìn)科技成果的轉(zhuǎn)化，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)基金的經(jīng)營(yíng)者和投資者應(yīng)當(dāng)實(shí)行優(yōu)惠。第二，放寬科技創(chuàng)新稅收優(yōu)惠政策的范圍，擴(kuò)大優(yōu)惠額度。除了軟件業(yè)和大規(guī)模集成電路等高科技企業(yè)外，生物制藥、化學(xué)制藥，新材料、生物工程、基因工程、光電工程等新科技行業(yè)都應(yīng)劃入稅收優(yōu)惠的范圍中。我國(guó)企業(yè)科技創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策也應(yīng)進(jìn)一步改革。第一，鼓勵(lì)企業(yè)29謝謝2002/11/15論經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的稅收政策改進(jìn)與創(chuàng)新課件30

論經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的稅收政策改進(jìn)與創(chuàng)新

山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院李齊云

論經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的稅收政策改進(jìn)與創(chuàng)新

31【內(nèi)容摘要】

稅收政策是政府指導(dǎo)和誘導(dǎo)資源配置的一項(xiàng)重要經(jīng)濟(jì)政策，它在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程發(fā)揮著重要的作用。我國(guó)目前的稅收政策在許多方面還不能完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求，因此，必須通過對(duì)我國(guó)現(xiàn)行稅收政策的改進(jìn)和創(chuàng)新來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化：稅收政策主體應(yīng)按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求制訂和實(shí)施稅收政策；弱化稅收收入目標(biāo)，保證稅收調(diào)控目標(biāo)（特別是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的稅收政策目標(biāo)）的實(shí)現(xiàn)；改革不利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)和優(yōu)化機(jī)制形成的稅收政策及政策手段；推行以產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向?yàn)橹?，區(qū)域?qū)驗(yàn)檩o的復(fù)式稅收優(yōu)惠政策等。【內(nèi)容摘要】稅收政策是政府指導(dǎo)和誘導(dǎo)資源配置的一項(xiàng)重要經(jīng)濟(jì)32

一、稅收政策在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的作用

第一，稅收政策要保證市場(chǎng)機(jī)制對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮。稅收政策最基礎(chǔ)的作用始終是作為生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的外部制度條件，對(duì)納稅人來說應(yīng)盡量減少除稅額和奉行成本之外的稅收成本，對(duì)征稅人（政府和稅務(wù)機(jī)關(guān)）來說應(yīng)盡量減少稅收的征收成本。此外，稅收政策還應(yīng)在糾正“市場(chǎng)失靈”方面發(fā)揮應(yīng)有的作用。

一、稅收政策在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的作用

第一，稅收政策要保證市33第二，采取鼓勵(lì)性的稅收政策，通過經(jīng)濟(jì)利益誘導(dǎo)生產(chǎn)要素的配置，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向預(yù)定目標(biāo)調(diào)整。(1)鼓勵(lì)研究與開發(fā)，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，以信息化改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。（2）鼓勵(lì)企業(yè)兼并聯(lián)合、資產(chǎn)重組，鼓勵(lì)企業(yè)集團(tuán)化和扶持中小企業(yè)發(fā)展，提高企業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。（3）鼓勵(lì)投資于落后地區(qū)，發(fā)揮中西部地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。（4）建立健全社會(huì)保障體系，以稅收為城鎮(zhèn)建設(shè)籌集資金，實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的良性互動(dòng)。第二，采取鼓勵(lì)性的稅收政策，通過經(jīng)濟(jì)利益誘導(dǎo)生產(chǎn)要素的配置，34第三，采取限制性稅收政策，抑制某些經(jīng)濟(jì)行為，輔助經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化。比如：限制高能耗、高污染產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，限制某些與我國(guó)目前人均收入水平存在差距的高檔娛樂消費(fèi)行為等。總之，稅收政策的作用在于通過中性的稅收政策促進(jìn)生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，為經(jīng)濟(jì)主體的市場(chǎng)選擇創(chuàng)造公平的制度環(huán)境，通過鼓勵(lì)性和限制性的稅收政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的主動(dòng)調(diào)整。第三，采取限制性稅收政策，抑制某些經(jīng)濟(jì)行為，輔助經(jīng)濟(jì)35

二、當(dāng)前我國(guó)稅收政策不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的表現(xiàn)

（一）當(dāng)前稅收政策不利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)自我調(diào)整、自我轉(zhuǎn)換機(jī)制的形成（二）稅收政策缺少對(duì)產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整的支持（三）中觀稅負(fù)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整方向不符（四）稅收優(yōu)惠政策手段單一，產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向薄弱，對(duì)技術(shù)改造和科技創(chuàng)新的激勵(lì)作用不足（五）稅收收入目標(biāo)與稅收政策的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)之間存在矛盾

二、當(dāng)前我國(guó)稅收政策不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的表現(xiàn)

（一）當(dāng)前36（一）當(dāng)前稅收政策不利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)自我調(diào)整、自我轉(zhuǎn)換機(jī)制的形成

1.1994年稅制改革時(shí)面對(duì)的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)是通貨膨脹，表現(xiàn)為投資過熱，因此稅制改革側(cè)重于用重稅抑制投資，調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)。為了達(dá)到此項(xiàng)目的，國(guó)家對(duì)增值稅的稅基和征稅范圍作了一定的限制。（一）當(dāng)前稅收政策不利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)自我調(diào)整、自我轉(zhuǎn)換機(jī)制的形成37從稅基角度看，我國(guó)的增值稅是生產(chǎn)型增值稅，其結(jié)果是資本有機(jī)構(gòu)成高的企業(yè)增值稅稅收負(fù)擔(dān)一直較重，這導(dǎo)致各行業(yè)增值稅稅負(fù)不平等，扭曲了資源配置，使資源過多地流向資本有機(jī)構(gòu)成低的行業(yè)。從征收范圍角度看，我國(guó)對(duì)在本國(guó)境內(nèi)銷售、進(jìn)口貨物，提供加工、修理、修配勞務(wù)征收增值稅，而對(duì)在本國(guó)境內(nèi)提供增值稅征收范圍以外的勞務(wù)、轉(zhuǎn)讓無形資產(chǎn)和銷售不動(dòng)產(chǎn)征收營(yíng)業(yè)稅。由于大部分的勞務(wù)被排除在增值稅征收范圍之外，增值稅鏈條不完整，其“中性”作用并沒有發(fā)揮出來。從稅基角度看，我國(guó)的增值稅是生產(chǎn)型增值稅，其結(jié)果是資本有機(jī)構(gòu)38隨著信息時(shí)代的到來，無形資產(chǎn)和勞務(wù)在公司經(jīng)營(yíng)中的作用越來越重要，公司要消耗大量的勞務(wù)，但對(duì)勞務(wù)征收的營(yíng)業(yè)稅并不能作為勞務(wù)使用者的進(jìn)項(xiàng)稅額來抵扣。知識(shí)密集型或技術(shù)密集型企業(yè)會(huì)因?yàn)樵鲋刀惒粡V泛的征收范圍而承擔(dān)較重的稅負(fù)?？梢?，我國(guó)當(dāng)前的稅制不利于產(chǎn)業(yè)重心向資本密集型或技術(shù)密集產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，這不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。論經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的稅收政策改進(jìn)與創(chuàng)新課件39我國(guó)稅制抑制投資的另一措施是通過企業(yè)所得稅實(shí)施的，即通過限制可扣除性的費(fèi)用來高估應(yīng)稅利潤(rùn)，以減少企業(yè)稅后利潤(rùn)抑制投資。費(fèi)用不能在應(yīng)稅所得中扣除，致使稅后利潤(rùn)不能完全體現(xiàn)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成果，企業(yè)要達(dá)到預(yù)定盈利目標(biāo)所付出的成本因?yàn)槠髽I(yè)所得稅的存在而加大，這可能會(huì)使企業(yè)改變經(jīng)營(yíng)方向。例如，計(jì)稅工資制較低的標(biāo)準(zhǔn)工資扣除不鼓勵(lì)企業(yè)引進(jìn)高素質(zhì)人才，實(shí)現(xiàn)向技術(shù)密集型企業(yè)的轉(zhuǎn)變。我國(guó)稅制抑制投資的另一措施是通過企業(yè)所得稅實(shí)施的，即通過限制402.地方市場(chǎng)分割的存在使要素難以在全國(guó)范圍內(nèi)自由流動(dòng)，不利于確定地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，更不利于實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和培育企業(yè)的市場(chǎng)意識(shí)和競(jìng)爭(zhēng)能力。而地方市場(chǎng)分割的重要根源則是分稅制的不合理性。另外中央和地方劃分財(cái)權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)不是按事權(quán)財(cái)權(quán)一一對(duì)應(yīng)原則來確定的，再加上當(dāng)前政治體制的某些不合理環(huán)節(jié)，使得地方政府片面追求短期的地方利益，推行地方保護(hù)主義，人為地造成地方市場(chǎng)分割。此問題的存在阻礙了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)自我調(diào)整、自我轉(zhuǎn)換機(jī)制的形成。2.地方市場(chǎng)分割的存在使要素難以在全國(guó)范圍內(nèi)自由流動(dòng)，不利41（二）稅收政策缺少對(duì)產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整的支持1.缺乏實(shí)現(xiàn)企業(yè)集團(tuán)化的稅收政策。除了源于分稅制不合理的地方市場(chǎng)分割使要素不能實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨部門自由流動(dòng)，阻礙資產(chǎn)重組外，另一個(gè)不利于企業(yè)集團(tuán)化的因素是缺乏完善的社會(huì)保障制度。沒有完善的社會(huì)保障制度使勞動(dòng)力流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)難以化解，勞動(dòng)力傾向于滯留于原來的企業(yè)，企業(yè)為解決冗員問題困難重重。社會(huì)保障資金以收費(fèi)形式而不是以稅收形式征集，權(quán)威性、強(qiáng)制性不足，拖欠現(xiàn)象嚴(yán)重，社會(huì)保障體系建設(shè)得不到及時(shí)充足的資金支持。（二）稅收政策缺少對(duì)產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整的支持422.缺乏支持小企業(yè)發(fā)展的稅收政策。小企業(yè)在科技創(chuàng)新，吸納勞動(dòng)力等方面發(fā)揮著巨大的作用。小企業(yè)的特點(diǎn)和作用決定了政府應(yīng)采用一定的金融、財(cái)政（包括稅收）等政策扶持其發(fā)展。但我國(guó)目前卻沒有支持小企業(yè)發(fā)展的專門稅收政策。論經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的稅收政策改進(jìn)與創(chuàng)新課件43（三）中觀稅負(fù)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整方向不符理論上講，要快速發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)應(yīng)有較優(yōu)惠的輕稅政策相配合。可是我國(guó)目前三個(gè)產(chǎn)業(yè)的實(shí)際稅負(fù)率分布并不符合這一理論。第三產(chǎn)業(yè)稅收負(fù)擔(dān)率大大高于第一產(chǎn)業(yè)，也高于第二產(chǎn)業(yè)。“兩稅”稅收負(fù)擔(dān)率中，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)較高，而輕工業(yè)和商業(yè)則低的多。主要行業(yè)中與產(chǎn)業(yè)政策意圖相左的稅負(fù)分布狀況反映出稅收政策未能及時(shí)根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行調(diào)整，形成一定程度的偏離。（三）中觀稅負(fù)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整方向不符44地區(qū)稅負(fù)結(jié)構(gòu)與我國(guó)開發(fā)西部的政策也不和諧。將我國(guó)31個(gè)省區(qū)的稅收負(fù)擔(dān)率以9%為界劃分為兩個(gè)區(qū)域，其中低于9%的有15個(gè)省區(qū)，高于9%的有16個(gè)省區(qū)。列入西部大開發(fā)的12個(gè)省區(qū)（表3中有下劃線者）中只有4個(gè)處于下區(qū)，而其余8個(gè)都處在上區(qū)，占上區(qū)省份的50%。地區(qū)稅負(fù)結(jié)構(gòu)是地區(qū)稅收政策的執(zhí)行結(jié)果，當(dāng)前的稅收負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)說明現(xiàn)行的稅收政策沒有進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，以輔助國(guó)家區(qū)域政策的實(shí)施。地區(qū)稅負(fù)結(jié)構(gòu)與我國(guó)開發(fā)西部的政策也不和諧。將我國(guó)31個(gè)省區(qū)的45（四）稅收優(yōu)惠政策手段單一，產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向薄弱，對(duì)技術(shù)改造和科技創(chuàng)新的激勵(lì)作用不足稅收優(yōu)惠可分為稅率式優(yōu)惠和稅基式優(yōu)惠。稅率式優(yōu)惠以降低稅率的形式存在（免稅可視為零稅率的稅率式優(yōu)惠），而稅基式優(yōu)惠內(nèi)容較多，主要包括加速折舊、稅前列支（扣除）、投資抵免等方式。（四）稅收優(yōu)惠政策手段單一，產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向薄弱，對(duì)技術(shù)改造和科技創(chuàng)46稅收優(yōu)惠政策的目標(biāo)不明確，產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向作用差，主要表現(xiàn)為：（1）以區(qū)域作為界定稅收優(yōu)惠對(duì)象的依據(jù)，急需稅收政策扶持的西部地區(qū)并沒有得到足夠的稅收優(yōu)惠。（2）以資金來源作為劃分稅收優(yōu)惠對(duì)象的依據(jù)，使內(nèi)、外資企業(yè)面對(duì)不同的企業(yè)所得稅待遇。（3）以所有制作為劃分稅收優(yōu)惠對(duì)象的依據(jù)。由于企業(yè)享受的稅收優(yōu)惠政策受到多重條件的限制，企業(yè)資源難以按照產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向進(jìn)行配置，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)難以向預(yù)定方向調(diào)整。稅收優(yōu)惠政策的目標(biāo)不明確，產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向作用差，主要表現(xiàn)為：（1）47稅收優(yōu)惠政策對(duì)科技創(chuàng)新應(yīng)發(fā)揮一種基礎(chǔ)性的激勵(lì)作用，但現(xiàn)實(shí)中稅收優(yōu)惠政策只起到了“錦上添花”的作用，一是稅收優(yōu)惠政策的重點(diǎn)是對(duì)科技創(chuàng)新成果的獎(jiǎng)勵(lì)，而非對(duì)科學(xué)研究和中試過程的支持，同時(shí)對(duì)轉(zhuǎn)化階段的支持也不夠；二是稅收優(yōu)惠政策偏重于新建高科技企業(yè)，而忽略了傳統(tǒng)企業(yè)的技術(shù)改造與創(chuàng)新，使高技術(shù)和高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展成為空中樓閣。稅收優(yōu)惠政策對(duì)科技創(chuàng)新應(yīng)發(fā)揮一種基礎(chǔ)性的激勵(lì)作用，但現(xiàn)實(shí)中稅48（五）稅收收入目標(biāo)與稅收政策的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)之間存在矛盾我國(guó)稅收收入中采用比例稅率的流轉(zhuǎn)稅占絕對(duì)比重，說明稅制的累進(jìn)性不太強(qiáng)。按理論分析，稅收收入對(duì)GDP的彈性系數(shù)應(yīng)大致維持在1左右。但是通過實(shí)證考察我國(guó)歷年來GDP與稅收收入的資料（見表4），可以看到與以上理論分析相悖的結(jié)論：1994—1996年間，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度很快，但彈性系數(shù)卻一直低于1；1997—2000年間，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放慢，彈性系數(shù)卻快速拉升至2左右，1999年甚至達(dá)到了3.37。（五）稅收收入目標(biāo)與稅收政策的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)之間存在矛盾49這種現(xiàn)象出現(xiàn)的重要原因之一是指令性稅收計(jì)劃的存在。指令性稅收計(jì)劃的弊端在于：一是稅收計(jì)劃的編制存在問題。我國(guó)的稅收計(jì)劃編制和分配一直采用“基數(shù)×系數(shù)+特殊因素”的方法，稅收計(jì)劃任務(wù)逐年加碼。二是稅收計(jì)劃過于剛性，靈活性差。在我國(guó)，稅收收入是各級(jí)政府執(zhí)政業(yè)績(jī)的主要考核指標(biāo)，允許財(cái)政超支但不允許短收，并且更為嚴(yán)重的是稅收計(jì)劃在執(zhí)行的過程中還存在層層追加任務(wù)的情況，這使得稅務(wù)部門疲于應(yīng)付收入任務(wù)，而執(zhí)行稅法、落實(shí)經(jīng)濟(jì)調(diào)控的職能難以貫徹。這種現(xiàn)象出現(xiàn)的重要原因之一是指令性稅收計(jì)劃的存在。指令性稅收50指令性稅收計(jì)劃歪曲了稅法利用稅收促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的意圖。稅收脫離經(jīng)濟(jì)狀況的獨(dú)立發(fā)展，篡改了市場(chǎng)形成和稅法修正過的稅后受益的部門分布狀態(tài)。更進(jìn)一步，由于指令性稅收計(jì)劃的存在，各地區(qū)形成了不均衡的中觀稅負(fù)分布。地區(qū)間稅負(fù)水平的不統(tǒng)一引起資源低效率流動(dòng)，容易導(dǎo)致地區(qū)分割，不利于全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成。受此影響，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)自行調(diào)整、自行轉(zhuǎn)換機(jī)制也難以成熟。指令性稅收計(jì)劃歪曲了稅法利用稅收促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的意圖。稅收51

三、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的稅收政策的改革與創(chuàng)新

（一）稅收政策主體應(yīng)按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求制訂和實(shí)施稅收政策（二）弱化稅收收入目標(biāo)，保證稅收調(diào)控目標(biāo)（特別是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的稅收政策目標(biāo)）的實(shí)現(xiàn)（三）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的稅收政策手段的改革與創(chuàng)新

三、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的稅收政策的改革與創(chuàng)新

（一）稅收政策52（一）稅收政策主體應(yīng)按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求制訂和實(shí)施稅收政策稅收政策是通過稅法表現(xiàn)出來的，為了保證稅收政策的合理化，首先，應(yīng)改進(jìn)立法授權(quán)制度。其次，根據(jù)《立法法》規(guī)范稅法的立法程序。稅務(wù)機(jī)關(guān)的正確執(zhí)法是稅收政策發(fā)揮作用的保證。為了保證促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的稅收政策的效果，就應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)法，加強(qiáng)征管，但不能就征管論征管，還應(yīng)做一些其它工作，比如，修正和改變影響稅收?qǐng)?zhí)法和征管的因素（如稅收計(jì)劃等）和加強(qiáng)司法監(jiān)督。（一）稅收政策主體應(yīng)按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求制訂和實(shí)施稅收政策53（二）弱化稅收收入目標(biāo)，保證稅收調(diào)控目標(biāo)（特別是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的稅收政策目標(biāo)）的實(shí)現(xiàn)（1）改指令性稅收計(jì)劃為指導(dǎo)性稅收計(jì)劃，尤其是稅收計(jì)劃不能硬化為任務(wù)，其關(guān)鍵是將稅務(wù)機(jī)關(guān)的考核標(biāo)準(zhǔn)由收入改為執(zhí)法水平。（2）實(shí)行零基稅收計(jì)劃。零基稅收計(jì)劃的主要特點(diǎn)是取消基數(shù)在計(jì)劃編制和分配中的基礎(chǔ)作用，完全以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和稅收法律、法規(guī)為依據(jù)，重新編制每個(gè)年度的稅收計(jì)劃。從效果來看，零基稅收計(jì)劃優(yōu)于基數(shù)法中的稅收負(fù)擔(dān)率法。零基稅收計(jì)劃的編制必須以科學(xué)的稅收預(yù)測(cè)為基礎(chǔ)，為此必須在稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部建立健全稅收預(yù)測(cè)機(jī)構(gòu)。（二）弱化稅收收入