西方行政學的產(chǎn)生與發(fā)展歷程

159/159西方行政學講史導論：西方行政學的產(chǎn)生與進展歷程一、西方行政學的產(chǎn)生1、中西早期行政治理思想（非系統(tǒng)非學科化）2、1845年法科學家M·A·安培“建立治理國家之科學”的設(shè)想；3、1865-68德學者斯坦因七卷本《行政學》最早提出“行政學”一詞（指行政法）；4、1887年美學者（總統(tǒng)）威爾遜發(fā)表開創(chuàng)性的《行政學研究》一文，主張政治與行政分離，將行政治理作為一門獨立的學科加以研究。5、1900年美學者古德諾出版發(fā)表〈政治與行政〉一書，進一步明確指出政治與行政的區(qū)分。（自此行政學作為一個新的、獨立的研究領(lǐng)域得以確立。）6、1926懷特《行政學導論》、1927威洛比《公共行政原理》，對其內(nèi)容進行系統(tǒng)研究和闡述。行政學理論體系得以形成。（產(chǎn)生背景）二、西方行政學的進展歷程多種分段方法：A、丹尼爾·雷恩（治理思想）：科學治理時期（19世末20世初）、社會人時期（20世紀20年代）、當前時期（二戰(zhàn)后）；B、臺灣學者（行政學）：傳統(tǒng)理論時期（X*：1900-30）、行為科學時期（Y*：1930-60）、系統(tǒng)理論時期（Z*，1960后）；C、夏書章：形成時期（19世末到20世紀20年代）、成長時期—科學治理時期（20年代后）、科學化時期（40年代始）；教材觀點丁煌《西方行政學講史》（參照眾多美國學者之方法），六時期：西方行政學的提出與創(chuàng)立時期（1887-1918年）；西方行政學的正統(tǒng)時期（1919-1941年）；西方行政學的批判與轉(zhuǎn)變時期（1941-1959年）；西方行政學的進展與應(yīng)用時期（20世紀60年代）；西方行政學的挑戰(zhàn)與創(chuàng)新時期（20世紀70年代）；西方行政學的總結(jié)與探究時期（20世紀80年代）1、提出與創(chuàng)立時期：1887-1918代表人物著作及觀點：威爾遜：行政學創(chuàng)始人，《行政學研究》，主張政治與行政分離，建立一門獨立的行政學科；古德諾：美行政學家，《政治與行政》，對政治與行政的分離理論作了進一步發(fā)揮；泰勒：美治理學者，《科學治理原理》，倡導科學治理；法約爾：法治理學者，〈一般治理原理〉，提出了一般治理的一些差不多原理（十四治理原則）2、西方行政學的正統(tǒng)時期：1919-1941年這一時期的行政學家繼承了早期行政學的差不多信念，認為“真正的民主與真正的效率是統(tǒng)一的”，經(jīng)濟和效率是行政治理的差不多準則?，F(xiàn)在期將官僚制度及其組織和治理問題作為研究重點，力圖通過對行政現(xiàn)象的科學分析，發(fā)覺行政治理的原則和規(guī)律，并嘗試著為行政學確立一個差不多的理論模式和學科體系。代表人物、著作與觀點：德社科學家韋伯，官僚制理論的奠基人，〈論官僚制〉；美行政學家懷特：撰寫第一本行政學教科書〈行政學導論〉；美古利克：從分工與整合、全體與部分關(guān)系入手提出了分工的局限性和工作協(xié)調(diào)的重要性，對公共行政作綜合研究；英厄威爾：對行政治理的原則進行了歸納和概括，與古利克合著〈行政科學論文集〉；美國女政治哲學家福萊特：創(chuàng)立了動態(tài)治理理論，為正統(tǒng)行政學向行為主義行政學的過渡架設(shè)了橋梁。3、轉(zhuǎn)變與批判時期：1941-1959二戰(zhàn)及以后各國行政治理（體制、權(quán)力、職能）隨社會、經(jīng)濟等變革而發(fā)生了全然變化，正統(tǒng)行政學的理論原則和差不多觀點無法適應(yīng)變革，受到懷疑和批判。要緊代表人物和觀點：美巴納德：最早運用系統(tǒng)觀點對行政組織進行全面深入分析并建立了一套系統(tǒng)的行政組織學講；美西蒙：對正統(tǒng)行政學的行政原則進行猛烈抨擊，領(lǐng)先將行為主義研究方法和決策概念引入行政治理研究，建立起一種較為完整的決策理論體系；美行政學者沃爾多：對行政學的歷史進展和內(nèi)容范圍進行了全面探討并對西方行政學的進展作出了重要貢獻；美行政理論家帕金森：對官僚組織的弊病進行了精辟分析，提出了聞名的帕金森定律；美麥格雷戈：對人事治理的傳統(tǒng)觀點—X理論進行了總結(jié)與批判并提出了與之相對應(yīng)的新觀點—Y理論；美林德布羅姆：以漸進調(diào)適的觀點對行政決策的過程、方法進行了全面分析，建立了漸進決策模式。4、應(yīng)用與進展時期：20世紀60年代這一時期技術(shù)的進展對行政科學注入了新的活力。行政學擺脫了對政治學的過分依靠，由純理論研究轉(zhuǎn)向應(yīng)用研究，成為一門融合多學科理論方法于一體的綜合性學科，學科地位得到進一步鞏固。這一時期行政學研究在深度和廣度上都得到了長足的進展。表現(xiàn)在：A、應(yīng)用學科‘政策分析’的興起。（以關(guān)心政府解決如何改進政策制定質(zhì)量和如何樣提高政策執(zhí)行效果等實際政策問題為宗旨）。B、行政生態(tài)學的興起和進展。代表性人物：以德羅爾：現(xiàn)代政策科學的創(chuàng)始人，推動政策科學突破性進展；美彼得：對官僚組織的特征作了進一步分析，提出“彼得原理”；美里格斯：借用生態(tài)學方法研究行政系統(tǒng)與其社會環(huán)境之間的相互關(guān)系，通過生態(tài)系統(tǒng)的模擬來研究行政生態(tài)系統(tǒng)。5、挑戰(zhàn)與創(chuàng)新時期：20世紀70年代挑戰(zhàn)：70年代，眾多的社會政治問題使公眾喪失對政府的信心，現(xiàn)實對行政學理論提出挑戰(zhàn)。人們紛紛提出所謂的“新模式”以取代“舊的傳統(tǒng)理論”（如：美青年學者：“新公共行政學”運動；英學者：提出重視行政道德規(guī)范和社會需要的“社區(qū)服務(wù)模式”）。現(xiàn)在行政學更加注重政府行政的社會和政治意義。創(chuàng)新：系統(tǒng)論、操縱論等治理實踐中廣泛且成功的應(yīng)用為西方行政學的進一步創(chuàng)新奠定了重要的方法論基礎(chǔ)；經(jīng)驗主義學派、權(quán)變理論學派等新的治理學派相繼誕生，且目標治理理論、權(quán)變學講在政府行政治理實踐中得到直接應(yīng)用，為創(chuàng)新提供現(xiàn)實可能性。要緊代表人物：弗雷德里克森：美新公共行政學者，對傳統(tǒng)公共行政學理論進行全面反思與批判，用新方法、新視角研究公共行政；美治理學家菲德勒：將權(quán)變治理理論應(yīng)用于領(lǐng)導科學領(lǐng)域并提出聞名的權(quán)變領(lǐng)導模式；美學者德魯克：提出目標治理理論。6、總結(jié)與探究時期：20世紀80年代80年代：西方行政學作為一門學科與專業(yè)的地位雖已完全得到鞏固，但仍缺乏一個公認的、明確的中心和體系?，F(xiàn)在期行政學研究的要緊內(nèi)容：對本學科的歷史進展進行回憶和反思；企業(yè)家政府理論的興起；政策科學的繁榮；并成為政治學與行政學研究的主流之一；公共選擇理論阻礙深遠；公眾參與、政府間關(guān)系（尤其是中央與地點關(guān)系）、行政文化和行政環(huán)境等方面的研究也進一步為理論界所重視。代表人物：美政策分析家奎羅：系統(tǒng)闡述政策分析的理論與方法；布坎南：以經(jīng)濟學方法探討政府行政問題；美學者奧斯本/蓋布勒等：倡導用‘企業(yè)家精神’來克服政府官僚主義，為政府改革開出了十種藥方。正確認識西方行政治理思想進展時期性（1）進展的‘交叉性’：有些學者或代表人物具有跨時代性，其行政思想是承前啟后的，如：美國聞名的治理學者赫伯特·西蒙，在三四十年代是行為主義學派的代表人物，他把美國社會科學界的行為主義介紹和應(yīng)用于行政學的研究；二戰(zhàn)后他又將行為科學、系統(tǒng)理論、運籌學、計算機等學科的內(nèi)容吸引和應(yīng)用于行政決策，是決策理論學派的魁首。（2）進展的回復(fù)性：行政思想的進展不是絕對的取代，一種行政思想向另一種行政思想的演變，決不意味著前一種行政思想的消逝。如：科學治理思想，行為科學理論在當代仍然具有廣泛的阻礙。因此，關(guān)于時期劃分及代表人物的認識，不能過于機械。第一講：威爾遜的行政學講生平與著述美國人，1856年生，政治學家、行政學家、教育家、改革家、政治家；哲學博士，要緊研究政治家與政府、法律，著作與論文頗多：1886-1902：政治學教授，教學、研究；1902-1910：普林斯頓大學校長；1910-1913：新澤西州州長；1913-1917：美國總統(tǒng)（曾倡導國聯(lián)，沒獲國會通過而失敗）1924：去世一、思想淵源與生產(chǎn)背景1、思想淵源：受德國行政研究思想的阻礙：行政研究在德國專門受重視（與當時德國的‘高度集權(quán)’、‘開明專制’的要求相適應(yīng)）；德國行政研究的代表人物斯坦因的要緊行政思想：在一定程度上對政治與行政的劃分：政治——憲政：是國家這一人格主體有組織的意志；行政：是國家主體的依據(jù)意志的活動；憲政與行政的關(guān)系：憲政規(guī)定行政活動的輪廓，予行政以權(quán)力。是對行政予以限度與秩序；行政的權(quán)力源于憲政，但行政的內(nèi)容卻不是來自于憲政，若無行政的行動，則憲政的權(quán)力就缺而不備。規(guī)定了行政研究的任務(wù)，建構(gòu)了行政研究體系任務(wù)：了解一國國民在特定歷史時代的“外界實在”，也即“社會文化的實在”的進展活動；研究如何依靠國家權(quán)力來提高這種外界實在并使這一提高成為國家人格的自覺意識；行政研究體系的三個部分：行政組織：行政機關(guān)的進展、結(jié)構(gòu)；行政行為：其自身的獨特規(guī)律；行政法規(guī)：“合法”的行政權(quán)、對行政裁判、行政訴訟加以探討。威爾遜行政思想產(chǎn)生的社會歷史背景源自對之前美國盛行的自由放任主義的一種反動，也即新民主運動：自由放任主義：限制政府權(quán)力，政府無為，結(jié)果是：金鈔票與政治的勾結(jié)，金鈔票力量至上，形成大資本在財寶與政治的壟斷，立法權(quán)威直線下降：形成腐敗最盛的所謂“鍍金”時期（19世紀7、80年代）。19世紀70年代的新民主運動：一場力圖通過加強國家力量來操縱壟斷的要求政治改革的運動。抨擊早期的民主主義要素：分權(quán)、制衡等；認為牽制與制衡非但不能支持自由，反而成為特權(quán)和私利的堡壘，危害了自由。反對政治勾結(jié)與政治腐敗，要求改革政府體制，擴大選舉權(quán)，擴大政府行政職能；主張國家應(yīng)成為社會和經(jīng)濟進步的工具。功績制取代政黨分肥制，行政力量日益被民主運動視為一種有效的工具而得到重視。威爾遜新學講：加強行政權(quán)力、明確責任、向選民負責；競選新澤西州州長時聲稱其上臺后將擔負行政事務(wù)責任，預(yù)備做一個違憲的州長。在《國會制政體》中批判國會制的無效與混亂，要求有一個更為負責任的政府：“任何情況，不論是政府的情況依舊做買賣，都必須有一個人當家作主，權(quán)力和對行政權(quán)力嚴格負責，是構(gòu)成好政府的要素”?？傊毫D通過加強國家力量來操縱壟斷，而先前適應(yīng)于早期簡單社會生活的政府體制卻越來越不適應(yīng)這一要求，因此必須進行改革。在此種社會背景條件下，威爾遜明確提出要建立一門明確的行政科學。二.要緊行政思想1.關(guān)于行政學研究的必要性（1）解釋之前為何行政研究不受重視行政被看成是具體的細枝末節(jié)，具體辦事，細節(jié)，容易處理；之前的苦惱多集中在政府結(jié)構(gòu)上，專門少或全然沒有行政治理方面的問題。緣故：當時社會生活簡單，政府職能也簡單；美國建國之初：只有國務(wù)院、財政部以及戰(zhàn)爭部等有限的幾個行政部門以及司法部長、郵政總長等，聯(lián)邦機構(gòu)成員小于1000人1866年聯(lián)邦費用僅為4100萬美元，1871年聯(lián)邦政府職員僅5.4萬人；1914年聯(lián)邦費用達1.7億美元，1914人員為48.3萬。（2）指出行政研究的必要性重要性：政府職能擴大化、復(fù)雜化、困難化的結(jié)果社會經(jīng)濟進展、社會公共事務(wù)增多，政府職能不斷擴大，更復(fù)雜、更困難：“沒有任何一種政府職責而今不是變得復(fù)雜起來，盡管它當初曾經(jīng)專門簡單，政府曾經(jīng)僅僅由少數(shù)人主宰，現(xiàn)在卻由大批人主宰”。因此必須改進政府機關(guān)的組織機構(gòu)與工作方法。總之，行政研究提上議事日程，是時代生活提出的要求，因為到19世紀末20世紀初，隨著國家經(jīng)濟與社會事務(wù)的進展以及政府職能的擴大，“與制定一部憲法相比，貫徹一部憲法變得愈來愈困難了”。因此，政府的行政治理工作迫切地需要有科學的理論予以指導，以“力求使政府不走彎路，使政府的事務(wù)減少一些不成體統(tǒng)的模樣，加強和純潔政府的組織機構(gòu)，并使其各種職責都獲得盡責的美稱”。這確實是威爾遜所謂“什么緣故當今的行政工作必須是如此認真而又系統(tǒng)地加以調(diào)整，使之適合于小心試驗過的政策標準；什么緣故我們現(xiàn)在正產(chǎn)生一種前所未有的行政科學”的全然緣故。2.關(guān)于行政學研究的目標與任務(wù)目標有二個：（1）弄清晰政府能夠適當且成功地承擔的是什么任務(wù)即：明確政府的職能和任務(wù)范圍，明確該管什么，不該管什么；強調(diào)“適當性”：凡公共事務(wù)該由政府治理，政府承擔其他社會組織所不能承擔的，即為“適當”；若政府承擔一切，或該管而不管，即為“不適當”（2）弄清晰政府如何樣才能夠以盡可能高的效率和盡可能少的金鈔票或人力上的消耗來完成這些專門任務(wù)。即：用什么方式、什么方法進行治理，才能提高效率，完成任務(wù)。這應(yīng)該是行政學各部門的具體研究內(nèi)容。特不強調(diào)：行政學研究不能僅限于“純粹技術(shù)細節(jié)的那種單調(diào)內(nèi)容之上”，而應(yīng)對行政治理的各個方面開展研究，使行政學理論既有深度，又有廣度，形成較高深的理論。行政治理學的目的：總結(jié)行政治理經(jīng)驗，加強其理論性——把行政方法從經(jīng)驗實踐的混亂和白費中挽救出來，并使它們深深植要于穩(wěn)定的原理之上。3.關(guān)于行政的實質(zhì)威氏將行政從政治中分離出來，將之視為與政治、憲政不同的事物，并通過與政治、憲政等概念的比較而揭示出行政的本質(zhì)，指出了行政治理的運行方式和適用范圍，從而為行政學研究后來的進展從研究對象上勾畫出一個初步框架。（1）行政治理是什么：—行政治理是行動加的政府、是政府的執(zhí)行、政府的操作：“行政治理是政府工作中極為顯著的一部分，它確實是行動中的政府；它確實是政府的執(zhí)行，政府的操作，確實是政府工作中最顯眼的部分，同時具有與政府同樣悠久的歷史”。（2）行政治理與政治的關(guān)系行政不同于政治：“行政是置身于‘政治’所特有的范圍之外的。行政治理的問題并不屬于政治問題，盡管行政治理的任務(wù)由政治加以確定：政治是在“重大而且?guī)в衅毡樾缘氖马棥狈矫娴膰一顒?，是政治家的專門活動范圍；行政治理則是“國家在個不和細微事項方面的活動，是技術(shù)性職員的情況”。行政與政治緊密相關(guān)：行政治理是政治生活的一個組成部分；行政治理高于純粹技術(shù)細節(jié)，受政治（科學）規(guī)范和價值取向的約束，與政治規(guī)范、政治價值、政治中的永恒真理直接相關(guān)；行政科學是政治科學的最新成果。（3）行政與憲政制度的關(guān)系：專門手段與一般決策之間的關(guān)系行政在本質(zhì)上不同于憲政制度；行政是對法律的執(zhí)行而不是法律本身：“公共行政是公法的明確而且系統(tǒng)的執(zhí)行活動，一般法律的每一個具體執(zhí)行的細節(jié)差不多上一種行政行為”。行政行為舉例：征稅、執(zhí)行對罪犯的懲處、郵政、征募軍隊等。有關(guān)政府活動的大規(guī)模打算并不屬于行政治理的范圍。憲政制度所要過問（關(guān)注）的是政府用以操縱一般性法律的那些手段；憲政與行政職能之間并不完全是“意志”與相應(yīng)的“行動”之間的區(qū)不，因為行政官員也有其意志以選擇執(zhí)行的手段，并非純粹的被動。二者是一般決策（憲政）與專門手段（行政）之間的關(guān)系。4.指出行政學研究的歷史淵源（1）英美兩國缺乏研究行政治理的歷史：美英兩國的政治史只關(guān)懷立法工作、關(guān)懷法律的制定和政治評論；注重研究抑制行政權(quán)力的藝術(shù)而忽視改善行政方法的藝術(shù)。（2）對行政治理的研究源于歐洲大陸的法德兩國，同時與這些國家的需要相適應(yīng)；（3）必須對歐洲的行政科學加以改造，使之（在思想、原則、目標上）美國化，能為美國（一個復(fù)雜、形式多樣化的國家）所用。5.指出行政學研究的方法主張采納“比較研究法”與“歷史研究法”：因為不同國家政府在行政治理職能方面的結(jié)構(gòu)具有專門大的相似性；通過比較，能夠更好地了解自己的缺點與優(yōu)點；應(yīng)大膽借鑒不國的治理方法和成功經(jīng)驗而不用擔心或可怕會引進他國的一些不良思想或原則（將這些東西過濾掉）。主張拿來主義但不應(yīng)脫離實際的機構(gòu)照搬：應(yīng)以實踐為準繩，以美國為核心。6.關(guān)于人事行政的思想豐富的人事行政思想，認為“為政在人”，十分關(guān)注美國當時的文官制度改革。（1）提出好的文官制度的建立是行政研究的目的之一：威氏指出，之因此“提出在美國開展行政學研究，其目的在于找到最佳方法以建立下面如此一種文官班子，他們受過足夠的教育，具有充分的自信精神，工作起來既有見識又有重量，但通過選舉和經(jīng)常性的向公眾進行咨詢，與公民的思想保持如此緊密的聯(lián)系，以致使專斷成為不可能的事”。“我們的理想模式是通過選舉和經(jīng)常性的公開商量，以完全排隊武斷和階級成見，并用這種方式建立一個具有足夠的文化教養(yǎng)和自立精神的文官制度，它能夠有理智有力量地展開活動，但卻依舊與公眾的思想保持著特不緊密的聯(lián)系”。（2）重視政府官員的素養(yǎng)：認為必須有高素養(yǎng)的人才以使政府這架機器有效地運轉(zhuǎn)：“我們必須有一批更好的官員以充當政府的工具”“必須為文職機關(guān)的競爭考試提供有充分預(yù)備的人員，這些人員必須同樣既同意各種自由形式的考試，也同意技術(shù)知識方面的考試，我們有必要用這種方法來建立民主制度。一支在技術(shù)上受過訓練的文官隊伍不久立即成為不可缺少的因素。政府官員應(yīng)具有的素養(yǎng)：良好的工作態(tài)度，大公無私，絕無官僚作風：所謂良好的工作態(tài)度即關(guān)于他們所為之服務(wù)的政府的政策，具有堅決而強烈的忠誠，真正地為人民服務(wù)，在各方面絕沒有官僚作風的污點。認識到行為領(lǐng)導的素養(yǎng)與阻礙力對下屬的行為具有重要的作用：“一個具有真正大公無私精神的政治家，其領(lǐng)導方式能夠把自負而敷衍塞責的機關(guān)變成公正政府的具有大公無私精神的工具”；提出通過高薪、激勵等手段提高政府官員的工作質(zhì)量提高政府官員的工作質(zhì)量：要使政府官員所經(jīng)常感興趣的是用他的才智作最大的努力，用他的良心作最認確實服務(wù)，使之不僅僅是替他的上級效勞，同時要為群體盡力。如何做到：高薪：“通過給予政府官員大量生活費用補助來使這種服務(wù)引起他最普遍的興趣”職業(yè)進展：通過進展他的前景來使這種服務(wù)成為他最珍視的興趣；提高營養(yǎng)與培養(yǎng)性格：使公共服務(wù)成為他最崇高的興趣。7.關(guān)于行政監(jiān)督的思想：指出要以公共輿論監(jiān)督行政治理指出公共輿論是一種監(jiān)督政策實施的有益機制，是必不可少。該方面的思想蘊含在他對公共輿論與行政治理之間關(guān)系的分析中。“在行政治理活動中……，公共輿論將起權(quán)威性評判家的作用”?！安还苁窃谡我琅f在行政方面，為了對制定差不多政策這一更為巨大的力量進行監(jiān)督，公眾的批判是完全安全而有益而不可缺少的。應(yīng)該讓行政學之研究去發(fā)覺一些最佳方法，這些方法能夠給予公眾輿論以上述這種監(jiān)督的權(quán)力，但卻使之與一切其他的干擾活動分家”“行政治理必須在一切方面都對公眾輿論有敏銳的反應(yīng)”。因此：行政研究應(yīng)當為公共輿論發(fā)揮其對行政治理的監(jiān)督操縱作用提供最佳途徑。8.其他思想關(guān)于行政體制（政府間關(guān)系）的思想：主張建立完善的公共行政機構(gòu)；要給予地點政府機構(gòu)以新的生命；要組建地點分權(quán)制度；關(guān)于行政倫理的思想：明確提出行政官員應(yīng)該以良好的態(tài)度為公眾服務(wù)：“嚴格講來，統(tǒng)治者只只是是被統(tǒng)治者的仆人而已”。三.簡評開行政學研究之先河，是行政學的鼻祖。比較深入地分析、論證了研究國家行政治理和建立行政科學的必要性和重要性；較為準確地揭示了行政學研究的對象與實質(zhì)，明確提出了行政學研究的目標和任務(wù)；對諸如人事行政、行政監(jiān)督、行政道德（倫理）等行政學研究的具體內(nèi)容作了闡述；對行政學研究的應(yīng)該遵循的方法論原則提出了自己獨到見解。其思想中的某些觀點至今仍不失精辟，對當今仍有啟發(fā)和借鑒作用（如：拿來主義與本地化，揚長避短等）。第二講：古德諾的政治—行政二分法一、生平與著述弗蘭克·古德諾（1859-1939）。美國聞名的政治學家、行政學家和法學家。但在西方行政學史上，讓古德諾聞名的，是他的政治與行政二分法思想。古德諾大學時在美國哥倫比亞大學主修法律，后任該校教授，對法學、政治學以及行政學均有研究自1888年在該校主講行政法學課程，為時近20年，并在此逐漸建立起他的學術(shù)聲譽，出版了《比較行政學》等書。此外，古德諾曾任美國政治學會的第一任主席。1913-1914年曾在北京擔任中國政府的政治顧問，1914年因撰寫了《共和與君主論》，鼓吹帝制而卷入中國政治旋渦，并因此背負罵名。1914-1928：任美國約翰·霍普金斯大學校長，對該校進展作出重大貢獻：學校規(guī)模擴大，學生人數(shù)增長四倍。1900年出版了體現(xiàn)了其要緊行政學思想的名著《政治與行政》。在該書中，古德諾舍棄了的立法、行政、司法三分的政治學傳統(tǒng)，對威爾遜提出的政治-行政二分法作了進一步的闡釋和發(fā)揮。提出政治是民意的表現(xiàn)，也即政策的決定，行政是民意的執(zhí)行，也是政策的執(zhí)行。他這種制造性的主張對后來行政學的獨立研究有著專門大的貢獻。以《政治與行政》一書中，古德諾通過對國家行政與政治、法律、政黨的相互關(guān)系；行政與立法、司法的相互關(guān)系；中央與地點的關(guān)系以及行政功能與體制的關(guān)系等一系列重大理論問題的考察與分析，比較系統(tǒng)地闡述了他的行政學思想。該書奠定了他在行政學研究上的不朽地位，對后世的行政學研究產(chǎn)生了深遠的阻礙。二、要緊思想內(nèi)容由于受時代的阻礙，古德諾并沒有把自己的要緊注意力集中在行政部門的具體事務(wù)上，而是分析了行政有效展開所涉及到的外部環(huán)境問題。其行政學思想要緊體現(xiàn)在其著作《政治與行政》中。通過該書，古德諾總體上關(guān)注如何才能即實現(xiàn)民主治理（政府的民治性），又提高政府行政治理的效率。民主與效率要兼顧，而其認為方法是政治與行政的協(xié)調(diào)，并指出了政治與行政協(xié)調(diào)的幾條具體途徑?！匆弧怠φ巍姓址ǖ倪M一步闡釋古德諾以提出政治—行政二分法而聞名。所有政府體制中都存在著兩種要緊或差不多的政府功能：“政治”——國家意志的表達；“行政”——國家意志的執(zhí)行古德諾對政治—行政二分法的貢獻，并不在于他提出的那個“政治—行政”兩分法本身有什么新意。其貢獻在于：他通過對‘政治—行政’二分法的進一步闡釋：=1\*GB3①第一次澄清了這種“二分”的提法而容易造成的一種誤解。——這種誤解認為：一種政府功能只存在于一種政府機構(gòu)之中。=2\*GB3②第一次指明了如此一個道理：“分權(quán)原則的極端形式不能作為任何具體政治組織的基礎(chǔ)”?！耙驗檫@一原則要求存在分立的政府，每個政府機構(gòu)只限于行使一種被分開了的政府功能。然而，實際政治的需要卻要求國家意志的表達與執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致”。這種進一步的闡釋為其后來所提出的一些具有獨創(chuàng)性行政思想奠定基礎(chǔ)。古德諾的第一個差不多觀點：政治與行政是兩種不同的功能，但這種區(qū)分只是是純理論上的，而不可能是實踐性的。實踐中，這兩種功能不能被截然分開并分不委以給不同機關(guān)；而且這兩種功能之間必須取得某種協(xié)調(diào)?！炊祵φ闻c行政應(yīng)如何協(xié)調(diào)的途徑的探討古德諾表現(xiàn)出的真正興趣，要緊不是“政治”與“行政”的分離，而是它們二者的協(xié)調(diào)。他認為，政治與行政二者之間必須以某種方式取得協(xié)調(diào)。這也確實是他在〈政治與行政〉一書中所反復(fù)強調(diào)的主線。古德諾在指出政治與行政必須取得某種協(xié)調(diào)后，著重探討了如何取得這種協(xié)調(diào)。1、政治與行政協(xié)調(diào)的道路之一：政治對行政的適度操縱（1）政治必須取得對行政的某種程度的操縱：他認為，政治對行政的某種形式的操縱是政治與行政協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)。操縱方法：A、通過法定制度達到的，如：英國內(nèi)閣必須對議會負責；B、通過法外途徑——如政黨體制——實現(xiàn)的。例如，在那些“把分不要緊承擔這兩種功能的機構(gòu)在法律上分開”的政府中，如美國，這種操縱確實是由政黨來完成。（2）政治對行政的操縱必須有一定的限度。古德諾認識到，“政治”對“行政”的操縱必須有一定的限度。因為這種操縱一旦超過某種限度，就不僅會阻礙有效的行政執(zhí)行功能，而且還會損害建立這一操縱的目的。問題的關(guān)鍵是要找出政治對行政的這種必不可少的操縱的恰當限度，以真正實現(xiàn)政治與行政的協(xié)調(diào)。如何保持這種恰當?shù)牟倏v限度呢？古德諾的答案并不復(fù)雜。他把行政功能從內(nèi)部再作了劃分，包括有執(zhí)行功能、司法功能、準司法功能（如課稅、具體規(guī)劃、選舉等）、統(tǒng)計功能和半科學化功能（如專利事務(wù)治理，地質(zhì)勘查治理等）。他認為政治對行政的操縱應(yīng)當限于對狹義的執(zhí)行性機構(gòu)進行，其他諸如司法、準司法、統(tǒng)計和半科學性質(zhì)的政府機構(gòu)都應(yīng)該保持自己的獨立性，而不受政治阻礙。執(zhí)行性官員（只需最高級官員）從屬于政治，保證政治對行政的操縱，他們隨政黨而進退，其余的行政應(yīng)該是不受政治阻礙的常任文官，以保證行政的效率。只有如此，真正的民治政府和有效的行政治理才能得到?！惫诺轮Z的第二個差不多觀點：為取得政治與行政之間的協(xié)調(diào)，政治必須對行政擁有某種“適度”的操縱，即操縱行政功能中之狹義的執(zhí)行性機構(gòu)——通過操縱這種機構(gòu)的高層高官即可（政治性任命官員）。2、政治與行政協(xié)調(diào)的道路之二：行政的適度集權(quán)古德諾認為，協(xié)調(diào)不僅取決于政治對行政的適度操縱，而且還取決于行政權(quán)力的必要集中。美國是將“分權(quán)”理論精神貫徹得最為完全的國家，它不僅將國家作了橫向的劃分，使立法、行政、司法三種權(quán)力相互分立，相互制約，而且還使中央與地點分權(quán)——聯(lián)邦制與地點一定程度的自治。在古德諾看來，這種分權(quán)盡管有其可取的一面，但也存在許多不可忽視的弊端。其中之一確實是導致政治與行政的失調(diào)。他認為，中央與地點的這種分權(quán)，造成了行政力量統(tǒng)一性的破壞，從而使國家意志的執(zhí)行出現(xiàn)了問題。即：中央徒有國家意志表達的權(quán)力，但這種意志的執(zhí)行則在相當程度上仰賴于地點，而地點假如不受中央的操縱，在執(zhí)行時則可能歪曲這種國家意志，使之屈從于地點利益的需要。古德諾認為，地點不受操縱，它就會脫離國家（或州）從而使整體走向分裂。為幸免分裂，中央政府便會通過加強立法（因為行政權(quán)在地點手中）來限制地點權(quán)力，保證統(tǒng)一。而地點則會使用消極的不執(zhí)行權(quán)來對抗。而如此一來，一方面國家的意志無法貫徹，另一方面憲法所規(guī)定的地點自治權(quán)實際上也受到了侵犯和否定。在古德諾看來，這正是美國的情形。為此，古德諾認為，要改變這種現(xiàn)狀，便只有通過行政權(quán)的集中那個唯一的途徑。他認為，傳統(tǒng)上人們對集權(quán)的擔憂和恐懼事實上是受到了誤導，是沒有依照的。因此，古德諾主張行政權(quán)的必要集權(quán)。古德諾的第三個差不多觀點：為取得行政的效率以及保證民主，行政集權(quán)差不多上必要的。3、在美國政治與行政協(xié)調(diào)的獨特道路：法外調(diào)節(jié)如前所述，古德諾指出了協(xié)調(diào)的必要性，指出了走向協(xié)調(diào)的兩條必由之路：即政治對行政的適度操縱和行政權(quán)的必要集中。然而，美國憲法所提供的法定政府體制使這種“適度操縱”和“必要集中”得不到賴以成長和進展的任何基礎(chǔ)。美國憲法使得國家意志的要緊體現(xiàn)者即立法機構(gòu)不可能直接操縱行政機構(gòu)的首領(lǐng)；使得聯(lián)邦行政權(quán)力和地點行政割裂開來而失去統(tǒng)一性。但美國的政府體制仍然差不多上保持了穩(wěn)定和協(xié)調(diào)，它們依靠的是什么呢？古德諾對美國政府機構(gòu)的運作進行了認確實分析，結(jié)果發(fā)覺這種協(xié)調(diào)來自一種法定體制外的調(diào)節(jié)功能，這確實是政黨。政黨問題盡管在美國法定體制之內(nèi)沒有絲毫地位，但古德諾發(fā)覺，美國政府體制得以順利運行所必不可少的“適度操縱”與“必要的行政集權(quán)”全來自于政黨功能的發(fā)揮。也確實是講，通過政黨對立法機構(gòu)成員和執(zhí)行機構(gòu)成員的選擇，通過政黨對中央行政官員和地點行政官員的選擇，而恢復(fù)了被法定體制所阻止的國家行政系統(tǒng)的大一統(tǒng)性質(zhì)，建立起一種必要的行政集權(quán)?？傊怯捎谡h本身的統(tǒng)一性和黨員對黨的忠誠，美國政治體制的設(shè)計者給后人的巨大難題才得以順利解決。這實際是古德諾對美國一百多年來奉為神圣不可動搖、作為政府體制讀者論壇基礎(chǔ)的分權(quán)制衡理論進行的深刻反思。古德諾的第四個差不多觀點：美國的政黨制度關(guān)于保證美國政府體制的順利運轉(zhuǎn)是必不可少、至關(guān)重要的。4、美國加強民主和效率協(xié)調(diào)的主攻方向：政府體制的改革古德諾認為，由于政黨在美國政府體制中具有如此重大的作用，因此必須使美國的政府體制作出某種調(diào)整以正式容納政黨那個現(xiàn)實，發(fā)揮它已有的協(xié)調(diào)功能，制定出政黨的行為規(guī)范，減輕和消除政黨有可能給社會帶來的消極因素。為達此目的，古德諾認為首先要變革美國行政分權(quán)的體制，從而使政黨能對政府負起全責。由于美國政府體制上的緣故，行政權(quán)是分散的。盡管政黨負起選擇行政官員的責任，然而，各類行政長官的任期不一致，選舉有錯落，政黨在一次選舉勝利中所能獲得的對政府的操縱并不是全面的。這種行政權(quán)不能集中于一黨的局面，便造成了責任不明確的弊病，進而必將會帶來推諉、搪塞、渙散和無效率。為此，應(yīng)該將所有的行政執(zhí)行權(quán)集中到一個行政長官手中，從而使政黨能通過一次選舉勝利而擔負起全部責任來。那個地點，古德諾明確指出了建立行政集權(quán)體制是政黨得以對政府負責，加強民主與效率協(xié)調(diào)的的重要保證。其次，由于美國政府體制高度分權(quán)所帶來的各種復(fù)雜矛盾并非是能夠為一個微小的、渙散的政黨所解決的，因此從這種實際要求中形成的政黨差不多上較為強大的全國性政黨。然而，一個強大的全國性政黨也有可能在某種不受操縱的情況下形成對民主和效率的破壞和威脅。因此，古德諾認為，有必要對政黨的行為作出規(guī)范，將政黨那個法外的東西汲取到法律以內(nèi)，加以一定的管束，防止政黨將自身變成目的。例如，政黨在操縱行政的過程中，完全有可能超過必要的限度，就像“政黨分肥制”那樣，既使得行政效率因為大量的“外行”涌入而喪失殆盡，又使得行政機構(gòu)整個兒“政治化”，從而危及國家意志的自由表達。文官制度的實行，實際上是對政黨行政的一種限定，它不但保證了行政效率，而且也保證了政治對行政操縱的適度。在把政黨由法外引進法內(nèi)來的問題上，古德諾還盡力主張要明確政黨在政府體制中的地位，把它置于民主化、法制化的治理之下，從而使它擺脫受少數(shù)人操縱和操縱的局面。古德諾還主張政黨應(yīng)該實行財務(wù)公開原則，防止政黨和利益集團之間的關(guān)系于緊密化。最后，古德諾還認為，美國的兩黨制度實際上常常使選民對政黨四年的整個政策作出單一的評判，如此往往導致許多問題不能真正體現(xiàn)出人民的意志。為了適應(yīng)分解政治問題，從而使政黨對人民的意志更負責任的需要，政府體制應(yīng)該采取的另一項改革措施確實是“更加經(jīng)常地使用公民投票的方法”。古德諾的第五個差不多觀點：美國政府體制改革的方向在于：將政黨制度納入法制化軌道，使之成為法內(nèi)制度，對其行為進行規(guī)范和約束，以使其更加負起責任。同時，美國應(yīng)更多地采納公民投票之方法。三、簡評在威爾遜政治—行政二分法的基礎(chǔ)上作了進一步的闡釋；著重對政治與行政的協(xié)調(diào)關(guān)系以及如何實現(xiàn)這種協(xié)調(diào)提出了自己的獨到見解。其思想和觀點都較為深刻?？傮w上看，古德諾的行政學研究與威爾遜的研究有相當一致的地點，他也是站在中小資產(chǎn)階級利益一邊，主張行政權(quán)力的集中，批判了美國建國之初被奉為神圣的某些思想原則。因此，與威爾遜一樣，古德諾的研究也明顯地帶有某種批判精神，他把注意點放在阻礙行政變革的政府制度上，而沒有真正地深入到行政治理內(nèi)部的那些技術(shù)性細節(jié)上去。這些特點的形成，與他所處的時代以及他所代表的利益造成的。總體上，行政學研究在古德諾、威爾遜等行政學創(chuàng)立起那個地點，僅僅只是完成了一個起步，它的深入、全面、系統(tǒng)的展開則是他們之后的下一代的課題。附：應(yīng)考慮的問題政治-行政二分法的含義？政治指什么？行政指什么？古德諾關(guān)注的重點問題是什么？古德諾行政學思想中體現(xiàn)了何種價值目標？古德諾在〈政治與行政〉一書中的要緊觀點是什么？今天應(yīng)如何認識看待古德諾這些行政學觀點（協(xié)調(diào)、適度操縱、中央集權(quán)）古德諾對行政學研究的要緊貢獻在哪？對后人的阻礙如何？古德諾行政學思想的社會歷史背景？（美國、歐洲的政府體制與治理現(xiàn)狀）古德諾的觀點多大程度上被后人在理論或?qū)嵺`中所采納？第三講:泰羅的科學治理理論一、生平與著述出生：1856-1915；職業(yè)：一般工人、職業(yè)治理者、治理思想傳播者；代表性著作：1911《科學治理原理》其他著作：《計件工資制》、《工廠治理》、《制造業(yè)什么緣故不歡迎大學畢業(yè)生》、〈效率的福音〉、〈科學治理〉；二、泰羅面臨的問題及其考慮：傳統(tǒng)的治理：經(jīng)驗治理+經(jīng)驗生產(chǎn)工人什么緣故磨洋工？（如何提高工廠生產(chǎn)效率）工人認識偏差：以為提高效率會減少就業(yè)；治理制度存在嚴峻缺陷：企業(yè)主不愿為高效率支付高工資；工人傳統(tǒng)問題：代代相傳的經(jīng)驗工作方法三、泰羅科學治理思想的要緊內(nèi)容（一）、作業(yè)治理方面1、工作定額原理（制定科學的工作方法）：通過調(diào)查研究的方法科學地確定工人的工作定額。時刻研究，確實是研究人們在工作期間各種活動的時刻構(gòu)成，它包括工作日寫實與測時。工作日寫實，是對工人在工作日內(nèi)的工時消耗情況，按照時刻順序，進行實地觀看、記錄和分析。通過工作日寫實，能夠比較準確地明白工人工時利用情況，找出時刻白費的緣故，提出改進的技術(shù)組織措施。測時，是以工序為對象，按操作步驟進行實地測量并研究工時消耗的方法，測時能夠研究總結(jié)先進工人的操作經(jīng)驗，推廣先進的操作方法，確定合理的工作結(jié)構(gòu)，為制定工作定額提供參考。動作研究，是研究工人干活時動作的合理性，即研究工人在干活時，其軀體各部位的動作，通過比較、分析之后，去掉多余的動作，改善必要的動作，從而減少有的疲勞，提高生產(chǎn)率。所謂科學工作方法確實是前面提到過的在實驗研究的基礎(chǔ)上確定的標準操作方法和采納標準的工具、設(shè)備。也即找出標準，制定標準，然后按標準辦事。2、標準化原理指工人在工作時要采納標準的方法，而且工人所使用的工具、機器、材料和所在工作現(xiàn)場環(huán)境等等都應(yīng)該標準化，以利于提高勞動生產(chǎn)率。生鐵搬運實驗：用鏟的科學。3、能力與工作相適應(yīng)原理即主張一改工人選擇工作的傳統(tǒng)，而堅持以工作選擇工人，每一個崗位都選擇第一流的工人，以確保較高的工作效率。第一流的工人：能力與意愿4、差不計件付酬制工人磨洋工的重要緣故之一是付酬制度不合理。要在科學地制定勞動定額的前提下，采納差不計件工資制來鼓舞工人完成或超額完成定額。假如工人完成或超額完成定額，按比正常單價高出25%計酬。不僅超額部分，而且定額內(nèi)的部分也按此單價計酬。假如工人完不成定額，則按比正常單價低20%計酬。（二）組織治理方面1．打算與執(zhí)行相分離原理打算職能包括三方面內(nèi)容：①時刻和動作研究并以此作為確定定額和操作方法的依據(jù)；②制定有科學依據(jù)的勞動定額和標準的操作方法，并選用標準工具；③擬定打算、公布指令和命令。④把標準和實際情況進行比較，以便進行有效的操縱。那個地點打算的實質(zhì)確實是治理，打算與執(zhí)行相分離確實是將治理職能從企業(yè)的生產(chǎn)職能中獨立出來。

2、職能工長制：用八個職能工長取代原來的工長，分權(quán)治理；治理的例外原則（最高治理層）例外原則，確實是指企業(yè)的高級治理人員把一般日常事務(wù)授權(quán)給下屬治理人員負責處理，而自己保留對例外的事項一般也是重要事項的決策權(quán)和操縱權(quán)，如重大的企業(yè)戰(zhàn)略問題和重要的人員更替等。這種例外的原則至今仍然是治理中極為重要的原則之一。

（三）治理哲學方面與其講科學治理是一些原理和原則組成的治理理論，不如講科學治理是一種改變當時人們對治理實踐重新審視的治理哲學。他倡導勞資雙方的精神革命：合作與共同提高效率。正如美國治理學家德魯克指出的那樣："科學治理是一種關(guān)于工人和工作系統(tǒng)的哲學，總的來講它可能是自聯(lián)邦主義文獻以后，美國對西方思想做出的最專門的貢獻。"

三、泰勒科學治理理論對西方行政學進展和政府治理的阻礙1、行政學家通過科學治理來尋求政府的行政效率：（1）美國全國辦公室治理協(xié)會會長威廉·亨·萊芬韋爾：第一個把泰勒的科學治理原則運用于機關(guān)辦公室治理工作中并取得了專門大成功。發(fā)表許多有關(guān)辦公室科學治理的論文及著作。（2）莫里斯·盧埃林·庫克：他是泰勒的親熱合作者，科學治理的早期研究者之一。成功地把科學治理運用于市政治理工作中。（3）倫納德·D·懷特美國聞名行政學家，他更進一步用科學治理理論研究政府行政治理。2、美國政府初期的抵制：關(guān)于科學治理進入聯(lián)邦政府的問題，美國國會曾進行了長達五年的調(diào)查，由于工會的抵制，最終結(jié)果是立法禁止進入。后來也將科學治理運動提供的科學原理和方法應(yīng)用于政府的行政治理、精簡政府、調(diào)整機構(gòu)、促進了政府工作的改革，提高了行政效率。四、評價1、泰勒科學治理的二重性一系列最豐富科學成就；資產(chǎn)階級剝削的最巧妙的殘酷手段；2．泰勒科學治理的貢獻（1）泰勒在歷史上第一次使治理從經(jīng)驗上升為科學。（2）講求效率的優(yōu)化思想和調(diào)查研究的科學方法。總體上，泰勒促使了人們對治理實踐的重新審視與考慮，為治理理論的進一步形成和進展開發(fā)了道路。同時，泰勒制的現(xiàn)場作業(yè)治理方法在實際的生產(chǎn)組織治理中取得了顯著的效果。由于采取了科學治理的作業(yè)程序和治理方法，推動了生產(chǎn)力的進展，使企業(yè)生產(chǎn)效率提高了許多倍。3．泰勒科學治理的局限性（1）泰勒對工人的看法是錯誤的。（2）泰勒的科學治理僅重視技術(shù)的因素，不重視人群社會的因素。（3）“泰勒制”僅解決了個不具體工作的作業(yè)效率問題，而沒有解決企業(yè)作為一個整體如何經(jīng)營和治理的問題第四講:法約爾的一般治理理論一、生平與著述：1841-1925年；亨利·法約爾，法國人，1860年從礦業(yè)學校畢業(yè)，隨后進入一家采礦冶金公司，并在此度過了整個職業(yè)生涯。從1866年開始一直擔任高級治理職務(wù)。從采礦工程師、礦進經(jīng)理，直到公司總經(jīng)理；由一名工程技術(shù)人員逐漸成為專業(yè)的治理者，在實踐中逐漸形成了自己的治理思想和治理理論，對治理學的形成和進展貢獻巨大。代表性著作:<工業(yè)治理與一般治理>,1916年.二、法約爾一般治理理論的要緊內(nèi)容1、從企業(yè)經(jīng)營活動中提練出了治理活動并給出了治理的定義六種差不多的企業(yè)活動：①技術(shù)活動(生產(chǎn)、制造、加工)；②商業(yè)活動(購買、銷售、交換)；③財務(wù)活動(資金的籌措和運用)；④安全活動(設(shè)備維護和職工安全等)；⑤會計活動(指物資盤存、成本統(tǒng)計、核算等)；⑥治理活動(打算、組織、指揮、協(xié)調(diào)和操縱五項職能活動)?！爸卫硎瞧毡榈囊环N單獨活動，有自己的一套知識體系，由各種職能構(gòu)成，治理者通過完成各種職能來實現(xiàn)目標的一個過程。2、分析了治理工作的五大職能（1）打算：含義：“打算確實是探究以后和制定行動方案“；打算的重要性：打算對治理工作具有首要的重要性；打算應(yīng)具有的特點及對打算的要求：“統(tǒng)一、連續(xù)、靈活和精確”。打算工作對領(lǐng)導者的特定要求：精明、有經(jīng)驗；具有治理人的藝術(shù)、積極性、勇氣、專業(yè)能力、處理事務(wù)的一般知識和領(lǐng)導者本身的穩(wěn)定性。（2）組織含義：確實是確立企業(yè)在物質(zhì)資源和人力資源方面的結(jié)構(gòu)。確實是要建立企業(yè)的物質(zhì)和社會的雙重結(jié)構(gòu)；重要性：組織是治理的第二要素；組織應(yīng)完成16個治理任務(wù)；組織之治理幅度：主張在組織內(nèi)維持一種比較狹窄的治理的幅度。組織中應(yīng)設(shè)立參謀人員，即提出了直線和參謀機構(gòu)的組織原則——有必要設(shè)立專門的參謀機構(gòu)來協(xié)助高級治理人員的工作。（3）指揮含義：指揮即運用其領(lǐng)導藝術(shù)以推動組織業(yè)務(wù)、促使其人員發(fā)揮作用、減少無效耗費的過程。指揮關(guān)于治理工作的意義：指揮是治理的第三個要素，確實是使組織成員的活動得到保證。有效指揮的具體原則或方法：a.對職工有深入地了解；b.淘汰沒有工作能力的人；c.對組織和職工之間的協(xié)定要專門了解；d.作出榜樣；e.對組織要進行定期檢查，并使用概括的圖表來促進這項工作；f.召集要緊助手開會，以便統(tǒng)一指揮和集中精力；g.不要陷入瑣碎的事務(wù)；h.力爭使組織成員團結(jié)、主動、積極和忠誠。（4）、協(xié)調(diào)含義：協(xié)調(diào)確實是連接、聯(lián)合、調(diào)和所有的活動和力量；確實是使情況和行動都有合適的比例。協(xié)調(diào)的重要性：是治理必不可少的活動之一。治理人員通過協(xié)調(diào)，讓組織成員團結(jié)一致，使組織的所有活動和努力都得到統(tǒng)一和和諧。協(xié)調(diào)的方法：通過組織內(nèi)部有效的信息溝通來進行協(xié)調(diào)。一是應(yīng)定期召開會議，以便為就組織治理中的問題、進程、打算等方面交換意見提供機會和場所。二是在會議間隔期，使用聯(lián)絡(luò)人員（參謀人員）承擔聯(lián)絡(luò)工作，以加強溝通協(xié)調(diào)。（5）操縱含義：操縱確實是要注意一切是否按已制定的規(guī)章和下達命令進行。也即對各項工作是否按打算進行隨時作出反應(yīng)。重要性：操縱的目的在于檢驗治理中其他四種要素的在實際發(fā)揮作用時是否得當。沒有操縱，其他四種要素活動的效果既得不到驗證，也得不到保證。有效操縱的方法：一是及時采取行動；二是檢查人員應(yīng)具備必要的條件；三是應(yīng)注意操縱的度，幸免對各部門的領(lǐng)導和工作進行過多的干預(yù)，以免造成雙重領(lǐng)導與越權(quán)指揮。3、提出了十四條治理一般原則(1)勞動分工：勞動的專業(yè)化分工能夠提高效率(2)權(quán)力與責任：二者互為因果(3)紀律：紀律關(guān)于企業(yè)取得成功是絕對必要的；(4)統(tǒng)一指揮：一個下屬都應(yīng)該接收而且只應(yīng)接收一個上司的命令；(5)統(tǒng)一領(lǐng)導：凡是具有同一目標的全部活動，僅有一個領(lǐng)導和一套打算；(6)個人利益服從集體利益；(7)合理的酬勞：薪給制度應(yīng)當公平，對工作成績與工作效率優(yōu)良者應(yīng)有獎勵(8)適當?shù)募瘷?quán)和分權(quán):要依照本組織的實際情況，適應(yīng)改變集權(quán)與分權(quán)的程度;(9)跳板原則:在取得授權(quán)的情形下,不同部門的低層級治理人員越過上級權(quán)力與信息鏈直接進行溝通與交流,以節(jié)約時刻提高效率;(10)秩序:“凡事各有其位”(各有其位，各稱其位);(11)公平:善意和公道.公道是執(zhí)行已訂立的協(xié)定,善意地對待職員,關(guān)注平等.(12)保持人員穩(wěn)定:任何組織都有必要鼓舞職工做長期的服務(wù)(13)首創(chuàng)精神:是創(chuàng)立和推行打算的動力(14)人員的團結(jié):全體成員的和諧與團結(jié)是企業(yè)進展的巨大力量4、倡導治理教育人的治理能力能夠通過教育來獲得，能夠也應(yīng)該像技術(shù)能力一樣，首先在學校里，然后在車間里得到。指出治理理論具有普遍性，能夠用于各個組織之中。把治理視為一門科學。提出在學校設(shè)置這門課程，并在社會各個領(lǐng)域宣傳、普及和傳授治理知識。以提出一套比較全面的治理理論，并使之得到廣泛運用。三、分析與評價：1．法約爾一般治理理論的貢獻：（1）系統(tǒng)性，理論性，提供了科學的理論構(gòu)架，并因而被引入課堂；（2）一般性：可應(yīng)用于工商企業(yè)，政府、教會、慈善團體、軍事組織以及其他各種組織。（3）具體治理原則的有用性：給實際治理人員巨大的關(guān)心；2、法約爾一般治理理論的局限性（1）治理原則缺乏彈性，以至于有時實際治理工作者無法完全遵守；（2）有些概念關(guān)系還有些混亂：如治理與領(lǐng)導之關(guān)系，領(lǐng)導之于指揮、協(xié)調(diào)、溝通等。3、如何看等法約爾的貢獻：（1）他是現(xiàn)代經(jīng)營治理之父：法約爾的一般治理理論是西方古典治理思想的重要代表，它關(guān)于治理過程和治理組織理論的開創(chuàng)性研究，其中特不是關(guān)于治理職能的劃分以及治理原則的描述，對后來的治理理論研究具有特不深遠的阻礙。后來成為治理過程學派的理論基礎(chǔ)（該學派將法約爾尊奉為開山祖師），也是以后各種治理理論和治理實踐的重要依據(jù)，對治理理論的進展和企業(yè)治理的歷程均有著深刻的阻礙。（2）要正確運用其提出的治理原則：是指導行動的靈活信條，而不是一成不變的法則。教條化的理解只能導出教條化的結(jié)局——治理失效;要使治理真正有效，還必須積存自己的經(jīng)驗，并適宜地掌握合理運用這些原則的尺度。（3）在我國具有現(xiàn)實意義打算的重要性；治理教育的重要性；治理的實踐性；第五講：韋伯的官僚組織理論一、生平與著述1.1864-1920,德國聞名學者，思想家;2.求學:良好的家教淵源,海德堡大學\柏林大學\哥丁根大學,博士;3.人生經(jīng)歷豐富:軍人\教授\游歷者|考慮者;4.學術(shù)研究與著述:研究領(lǐng)域與范圍:社會\經(jīng)濟\政治;代表性著述:新教倫理與資本主義精神\社會與經(jīng)濟組織理論\作為職業(yè)的學術(shù)\作為職業(yè)的政治;5.韋伯關(guān)懷的要緊問題:西方文明的獨特性,即其所特有的因素,并借助理想類型的研究將這些因素概括為幾個核心的概念:理性\權(quán)威\合法化;資本主義世界命運,尤其是資本主義世界中人的進展:試圖解決資本主義社會中人所面臨的一些全然問題:如何挽救人(的尊嚴)?即韋伯關(guān)注的核心問題在于:現(xiàn)代政治與人的自由的關(guān)系(理性化與自由):韋伯的結(jié)論:多元論,嘗試式的探究,實驗性,而非馬克思的經(jīng)濟決定論;6.阻礙與聲譽:對世界歷史產(chǎn)生巨大阻礙的三個德國人之一;社會學三大奠基人之一;被各科社會科學奉為”經(jīng)典作家”;二.韋伯官僚組織(科層制)思想(一)核心概念:1.權(quán)力(power):無視人們的反對,強使人們服從的能力;權(quán)力與服從(obedience)相對應(yīng);2.權(quán)威(Authority):政當化的統(tǒng)治,是權(quán)力的一種專門形態(tài),兩個特征:(1)自愿服從;(2)存在著一套支持統(tǒng)治的正當性的信仰體系;3.正當性(Validity):指人們情愿服從該權(quán)威(統(tǒng)治)并依照該統(tǒng)治系統(tǒng)的相應(yīng)命令來行動的可能性,這種正當性可能出于不同的基礎(chǔ):傳統(tǒng)\情感\(zhòng)某種價值信念\某種成文規(guī)定,等等;不同的正當性基礎(chǔ),導致了不同類型的正當統(tǒng)治.(二)權(quán)威合法化的方式與組織類型分析1.超凡權(quán)威與奇妙化組織(個人魅力型正當統(tǒng)治)超凡魅力:來源于不人的崇拜和追隨;奇妙化組織(chrismatic):這種組織行使權(quán)威的基礎(chǔ)是基于統(tǒng)治者個人的人格,它以對個人的崇拜迷信為基礎(chǔ);統(tǒng)治者個人的人格特征:超自然/超人的力量或品質(zhì),因而具有人格魅力,如宗教先知,智者,戰(zhàn)爭英雄,救世主,政治首領(lǐng),可歸為四類:（1）北歐神話中的熊皮武士,（2）薩滿教的女巫;（3）先知與救世主;（4）文人或知識分子;兩個特征:反對經(jīng)濟上的考慮(經(jīng)濟上的平均主義)內(nèi)在的不穩(wěn)定性;2.傳統(tǒng)權(quán)威與傳統(tǒng)型組織傳統(tǒng)型權(quán)威:基于傳統(tǒng)適應(yīng)或世襲得來;兩種形式:世襲制與封建制;特點:A.統(tǒng)治者與服從者之間往往存在一些自然的親緣關(guān)系,統(tǒng)治者往往具有某種特定的身份;B.與特定的經(jīng)濟組織形態(tài)即自給自足的家庭經(jīng)濟緊密聯(lián)系;C.或多或少帶有一定的宗教特性;3.法定權(quán)威與合理化—合法化組織(法理型)法定權(quán)威:由理性和法律規(guī)定的權(quán)力;合理—合法化組織:即以理性和法律規(guī)定為基礎(chǔ)行使權(quán)威(統(tǒng)治)的組織;在該組織中:權(quán)威的基礎(chǔ)是組織內(nèi)部邏輯一致的各種法律規(guī)則以及得到法律授權(quán)的治理人員所公布的命令,人們對權(quán)威的服從是由于依法建立的等級體系,是對組織規(guī)則的服從,與領(lǐng)導者個人的品質(zhì),能力,學識關(guān)系不大.不依靠于與個人有關(guān)的身份或?qū)傩?是一種非人格的權(quán)威統(tǒng)治;領(lǐng)導者與被領(lǐng)導者在法律上地位平等,都受組織規(guī)則的約束;（1）何為合理化(rationality,理性):因為它被專門用來作為實現(xiàn)某些既定目標的手段:即組織是精心設(shè)計的機器,旨在執(zhí)行某些功能,而機器上的每一個部件都為機器發(fā)揮最大功能起著它們各自的作用;（2）何為合法化(legitimacy):因為此類組織中有著一系列規(guī)則和程序,一定時候在組織中擔任一定職務(wù)的組織成員必須依據(jù)相應(yīng)的規(guī)則程序去行使他的權(quán)威;韋伯稱這種類型的組織為”官僚制”(bureaucracy),又譯為”科層制”,韋伯認為,官僚制是一種理想的組織形態(tài),所謂理想,并非指”應(yīng)當”或”合乎需要”,而是指組織的一種純粹或標準模式,一種標準的組織形態(tài);官僚制是現(xiàn)代社會中占主導地位的權(quán)威制度.4.韋伯對三種類型組織的評價:A.超凡魅力:非理性,過于感情色彩,過于奇妙,不宜作為現(xiàn)代治理組織的基礎(chǔ);B.傳統(tǒng)權(quán)威型:服從傳統(tǒng),領(lǐng)導者的作用在于維護過去的傳統(tǒng),效率最低,也不宜作為現(xiàn)代治理組織的基礎(chǔ);C.只有法定權(quán)威適合于現(xiàn)代治理組織,因為它提供了一種”慎重的公正”:a.治理的連續(xù)性使治理活動必須有秩序的進行;b.以”能”為本的擇人方式提供了理性基礎(chǔ);c.領(lǐng)導者的權(quán)力并非無限,而是受到規(guī)則的約束;(三)官僚制(科層組織)及其特征1.官僚制的含義:一種以法理型權(quán)威(統(tǒng)治)為基礎(chǔ),具有專業(yè)化功能和固定的規(guī)章制度,設(shè)科(部)分層的現(xiàn)代社會所特有的組織制度或治理形式;2.官僚制的特征:(1)(合理的)專業(yè)分工:明確劃分每一個組織成員的職責權(quán)限并以法規(guī)形式嚴格固定這種分工;(2)層級克制的權(quán)力等級系統(tǒng):層層操縱的組織結(jié)構(gòu),在組織內(nèi)按地位的高低規(guī)定成員間的命令與服從關(guān)系;(3)依照規(guī)程辦事的運作機制:制定一整套嚴密的規(guī)則程序來規(guī)范組織及其成員的行為,以保證整個組織工作的一致性,明確性,不可為所欲為.(理性,穩(wěn)定性,連續(xù)性,可預(yù)測性)(4)形式正規(guī)的決策文書(檔案):一切重要的決定和命令都應(yīng)形成正式文件下達,且記錄在案,用畢歸檔.以使組織獨立于個人之外,也利于明確任務(wù)\指令\權(quán)責,利于加強操縱;(5)組織治理的非人格化以法律\法規(guī)條例\正式文件來規(guī)范組織及其成員的行為,以幸免個人情感和好惡等非理性因素阻礙組織的理性,合法性和客觀性.嚴格區(qū)分公事與私事:組織成員間是一種對事不對人的公務(wù)關(guān)系,處理組織事務(wù)只考慮合法性,合理性,有效性(正當性),而不考慮私情.(6)專業(yè)培訓:建立適應(yīng)工作需要的專業(yè)技術(shù)培訓機構(gòu),為組織成員提供必要的專業(yè)培訓,以使其具備或增加處理事務(wù)和解決問題的能力,提高服務(wù)的數(shù)量\質(zhì)量,提高效率.(7)合理合法的人事治理制度(工資\升遷\任用)A.依據(jù)工作性質(zhì)要求和人員本身的資格條件任用人員;B.依照職位等級系統(tǒng)對人員的職位給予合理安排,使人適其位,充分發(fā)揮其功能;C.由自由契約而承擔職務(wù)(市場原則);D.職位設(shè)計:每一個職務(wù)都有明確規(guī)定的法律意義上的權(quán)責范圍和應(yīng)具備的學識能力經(jīng)驗要求;E.明確固定的貨幣工資制度:工資標準依級不,責任大小,年資,地位而定;F.績效制:獎懲依工作優(yōu)劣來定;G.晉升依工作績效和資歷非關(guān)系而定;H.職位不能轉(zhuǎn)讓或繼承;I.職位非私有,不得濫用職權(quán);J.治理人員在行使其職務(wù)時受到嚴格而系統(tǒng)的紀律約束和操縱;3.韋伯所認為的官僚制的優(yōu)劣優(yōu):技術(shù)效率A.嚴密性;B.合理性;C.穩(wěn)定性;D.普適性;劣:A.官僚體系龐大而致行動緩慢,壓抑人的積極性和制造性,效率低下;B.官僚主義弊端(bureaucratism);C.理性主義導致人的本質(zhì)的異化,人淪為工具而不再是目的,即理性主義與人本主義的沖突);三.對韋伯官僚制的評價1.韋伯理論具有巨大的社會政治意義:（1）隨著資本主義的進展,新型的工業(yè)化大企業(yè)進展迅速,這種新型的組織需要有穩(wěn)定,嚴格,精細,可靠的治理,韋伯認為官僚制則是能夠滿足這種需要的理想治理形式;（2）他強調(diào)以知識和技能進行治理的必要;抨擊舊的傳統(tǒng)以及阻礙經(jīng)濟進展的政治操縱;（3）因此韋伯所解決的是資本主義進一步進展所必須解決一個重大的問題--組織的合理化;（4）由于其理論對資本主義進展的巨大促進作用,故也被譽為德國的亞當斯密;2.韋伯理論的學術(shù)意義:最早對社會生活中的組織現(xiàn)象進行研究,”組織理論之父”（1）開啟了組織(行為)理論研究的先河a.提出了一個對不同組織的性質(zhì),形態(tài),特征進行分析的理論框架,尤其是三種組織形態(tài)的分類具有重要的理論價值;b.從權(quán)力(權(quán)威)的視角來研究組織類型,開創(chuàng)了組織研究的新方向;（2）構(gòu)建起一整套現(xiàn)代行政治理體系的的規(guī)則/原則(其對官僚制特征的描述揭示出了現(xiàn)代行政組織的許多重要治理原則如專業(yè)分工,層級克制,考試錄用,職責權(quán)限,工作酬勞等)（3）強調(diào)法理型權(quán)威在現(xiàn)代社會治理中的重要性;強調(diào)在知識和技能的基礎(chǔ)上進行操縱,促進了治理法治化,科學化,（4）講求效率的行政觀,符合資本主義生產(chǎn)方式的需要;3.韋伯理論的局限性:（1）高度純化的理論描述,與現(xiàn)實中的組織有差距;（2）偏重于靜態(tài)研究,過分強調(diào)機械的正式組織的功能,忽視了組織運作的過程和非正式組織的阻礙力;（3）偏重于對組織內(nèi)部形態(tài)和治理結(jié)構(gòu)的分析,缺乏對組織與其環(huán)境間相互關(guān)系的探討;（4）過分強調(diào)專業(yè)分工和職能權(quán)限劃分,忽視宏觀協(xié)調(diào);（5）過分強調(diào)人員穩(wěn)定,導致組織惰性;過分強調(diào)年資在升遷中的意義,導致論資排輩;（6）過分強調(diào)組織利益和組織效率,忽視了組織成員多方面的心理需求及人性進展;即:a.純理論的理想性/抽象性;b.研究角度和方法上的局限性靜態(tài)的而動態(tài)的;內(nèi)部的而非內(nèi)外互動的;c.具體的原則方法缺乏彈性與適應(yīng)性過份崇尚法規(guī),規(guī)章和制度,而忽視其執(zhí)行者的主動性和制造性,導致組織和個人行為的僵化,缺乏適應(yīng)性;第六講:懷特的理論行政學思想一.生平與著述1.生平:美國人,1891年生,早期杰出的行政學家和人事行政學專家;2.職業(yè)與工作經(jīng)歷:教授:芝加哥大學;政府官員:曾任美國文官委員會主席,親自組織和參與了美國文官制度改革;3.代表性著作:1926年<行政學研究>,該書是世界公認的第一本行政學教科書,體現(xiàn)了懷特為對行政學理論系統(tǒng)化的努力,為行政學的學科體系構(gòu)建了一個比較完整的理論框架;此外還有:<近代公共行政的趨勢>,<聯(lián)邦主義者>,<外國公務(wù)員制度>;二.懷特行政學思想的要緊內(nèi)容1.對行政學行政對象和范圍的界定;(1)研究對象:即對”國家政府中的市政,聯(lián)邦或聯(lián)邦行政進行研究”;(2)研究范圍:行政中的各種問題,包括:公務(wù)員才能的進展,工作的勝任,廉潔,負責,合作,財政,監(jiān)督,領(lǐng)導資格,紀律,及各級政府的行政程序等;(3)研究的目標(目的):A.運用物質(zhì)材料完成國家建議的任務(wù);B.權(quán)限范圍內(nèi)最有效的利用一切資源;C.以最敏捷/經(jīng)濟的方式圓滿完成政務(wù)打算;D.政務(wù)的有效推行和治理;E.防止行政權(quán)的濫用;2.提出了行政環(huán)境的思想(1)對”行政環(huán)境”含義的界定:為“圍繞著行政活動直接或間接地作用和阻礙行政治理,行政行為以及行政效果的各種因素總和”;(2)分析了各種具體的行政環(huán)境如何阻礙(作用于)行政活動,行政行為及效果;A.經(jīng)濟環(huán)境的阻礙—行政職能與任務(wù)范圍:B.政治環(huán)境的阻礙—政府職能,.行政制度與組織;C.科技環(huán)境的阻礙—行政方法,行政技術(shù),行政研究;D.客觀社會環(huán)境的阻礙—公民的要求,國際經(jīng)貿(mào)環(huán)境;3.系統(tǒng)地探討了行政組織的有關(guān)問題(行政組織思想)(1)關(guān)于行政組織體制方面的思想:歸納了行政組織體制的類型及特征:A.自治型對官僚型自治型:民選制,任期制,政治責任制,官僚型:委任制,長期制,治理責任制B.中央集權(quán)型對地點分權(quán)型地點分權(quán)型:地點政府對地點事務(wù)有決定權(quán);C.獨立型對權(quán)力匯一型;獨立制型:將每種服務(wù)機關(guān)視為一種獨立單位,與其他服務(wù)機關(guān)之間保持極少或毫無直接聯(lián)系;權(quán)力匯一型:將各種服務(wù)分集于各部門,各部門間緊密聯(lián)系與配合并有著統(tǒng)一的行政首長負責領(lǐng)導與協(xié)調(diào);(2)對行政責任與權(quán)力的分配問題的分析A.指出:權(quán)力與責任的適當分配關(guān)系到政府的行政效率;B.權(quán)力責任分配的含義:”每一個行政官員必須特不給予一種固定任務(wù)”,為此,必須配以行政權(quán)力(法律上和財政上的固定權(quán)力);C.實踐中權(quán)責一致的困難和障礙所在:民選官員缺少上級監(jiān)督;委員會制易致責任不清;職權(quán)分配不當;機關(guān)之間缺乏協(xié)調(diào);機構(gòu)設(shè)置過多;機構(gòu)越權(quán);等等;D.提出了權(quán)責適當配置的原則及具體措施:法定權(quán)力與立法依據(jù);配以充足財源;將同一目標的事務(wù)(其權(quán)力與責任)歸于同一部門;權(quán)責分配與任務(wù)相一致,與人員相一致;按區(qū)域,工作性質(zhì),方法和程序的不同進行分配;(3)對行政組織有效監(jiān)控幅度的探討必須對行政權(quán)力的行使進行監(jiān)控,以防止其被濫用,因精力限制,監(jiān)控幅度不應(yīng)太大,以保證監(jiān)控的有效性;“任何行政首長,其有效監(jiān)督不能超出七個部或七個行政單位,否則將導致效率下降”;(4)提出了優(yōu)良行政組織的標準能獲得最優(yōu)秀的人才;組織成員應(yīng)有一致的責任及適當?shù)臋?quán)力;將行政官員區(qū)分為政務(wù)官與事務(wù)官,明確各自的權(quán)責,任務(wù),以職務(wù)劃分為原則,確實指標;設(shè)置有專門的協(xié)調(diào)機構(gòu);對組織的治理效率進行精確合理的測量;4.提出了行政協(xié)調(diào)的思想(1)協(xié)調(diào)的含義:行政協(xié)調(diào):是指行政主體引導行政組織,部門,人員之間建立良好的協(xié)作和配合關(guān)系,以達到共同目標的治理行為,是行政治理的重要內(nèi)容(2)如何協(xié)調(diào):A.應(yīng)精簡機構(gòu);B.應(yīng)設(shè)置行政協(xié)調(diào)機關(guān);C.及時而周密的協(xié)調(diào);D.以首長裁定為最后決定5.提出了豐富的人事行政思想(1)關(guān)于人才的選撥問題A.指出人才選撥的重要性:認為此為當代人事治理的二大支柱之一(另為職位分類)B.人才選撥的方式a.設(shè)置獨立的考試機構(gòu)b.考試方法應(yīng)科學化,多樣化:筆試,口試,操作試驗,工作試驗,心理測驗;(2)關(guān)于職位分類—分級和工資制定的問題重要性:職位分類對實行工資治理意義重大;如何分類:工資多少應(yīng)依照所完成的工作加以確定;同工同酬;必須按按現(xiàn)代標準改進工資政策,確定生活費用,公平酬勞;(3)關(guān)于職務(wù)晉升的問題A.進行考核,實行功績晉升制度;B.確保能干的人員得到擢升和重用;C.應(yīng)擴大晉升選才的范圍,內(nèi)晉與外聘兼用:D.綜合運用職務(wù)晉升的依據(jù);工作資格;工作成績;職務(wù)晉升考試成績;(領(lǐng)導評價);6.行政倫理思想(1)行政倫理:行政人員在行政治理活動中的行為規(guī)范的總和;是維持行政治理活動參與者之間,即行政機關(guān)與其工作人員,其他各機關(guān),企事業(yè)單位,社會團體,以及公民之間等的合理,正當關(guān)系的原則與規(guī)范;(2)關(guān)于官紀的本質(zhì)及其重要性官紀:的表現(xiàn)于行政人員的熱望,忠誠,合作盡力負責及以服務(wù)為榮的精神,有高尚和衰微之分;高尚官紀的重要性:--能激勵人的積極性,保持官界純凈,培養(yǎng)良好素養(yǎng),免除各種私利之事;(3)導致官紀敗壞的因素:A.缺乏獎勵;B.懲處無度;C.疏略社交生活;D.調(diào)資不及時;E.取消權(quán)利;F.損失創(chuàng)制權(quán);(4)端正官紀的途徑:直接地:獎勵工作表現(xiàn)突出者,倡導合作與忠誠;間接地:善于利用外界環(huán)境阻礙,提供適當?shù)墓ぷ鳁l件,鼓舞有關(guān)的社交活動.(5)良好官紀的標志:行政組織中良好的人際關(guān)系,領(lǐng)導關(guān)懷下屬,重視讓下屬民主參與有關(guān)決策;7.行政法規(guī)思想;(1)要注意研究政策與法律法規(guī)之間的關(guān)系:政策--(通則化)--法制--(經(jīng)行政經(jīng)驗通則化)--行政案例--(通則化)--憲法條文(2)重點探討了行政條例制定權(quán)的問題A.范圍據(jù)憲法,法律,立法來行使,必須有授予的委任立法權(quán);B.限度環(huán)境情況極端復(fù)雜瑣碎;情況變化或執(zhí)行中發(fā)覺不妥之處導致需要制定新條例;情況極端復(fù)雜且需要較強的專業(yè)性或非專家不能處理時;緊急情況時;C.行政條例制定權(quán)的保障:提出了實施行政條例制定權(quán)的七項主張;D.行政條例制定的重要性:可使行政治理納入法制化軌道并具有權(quán)威性;激勵官員的負責精神與制造才能,使其勝任工作,忠實公正履行職責;減輕立法機關(guān)的工作;8.行政監(jiān)督思想(1)行政監(jiān)督的必要性與作用A.必要性:存在著濫用權(quán)力,違法亂紀,侵犯公民權(quán)利,治理無力,不負責任的不良情形;B.具體作用:a.確保協(xié)調(diào)一致,政府高效運作;b.維護公民利益,防止侵害憲法規(guī)定的個人自由;c.促進社會福利(2)立法監(jiān)督的要緊職責確保立法與行政政策的協(xié)調(diào);確保政府支出適當;確保行政監(jiān)督的實施目的真正在于提高效率;使立法機關(guān)完全了解行政情形以便制定補救性立法;(3)有效的立法監(jiān)督方法A.會計及支出上的監(jiān)督;B.款額與分配的監(jiān)督;C.行政政策的監(jiān)督;D.人員的監(jiān)督;E.調(diào)查監(jiān)督;F.詰問(質(zhì)詢)(4)系統(tǒng)闡述了司法監(jiān)督的有關(guān)問題A.必要性與目的:對行政過失進行補救,保障公民與公務(wù)員的權(quán)利B.分析了三個方面的司法監(jiān)督:a.對公務(wù)員的司法監(jiān)督;b.對一般行政行為及特不行政行為的監(jiān)督;c.對行政自由裁量權(quán)行使的監(jiān)督三.簡評:<行政學研究>的貢獻與意義1.領(lǐng)先提出了一個比較完整的行政科學的理論體系,（1）是融合了前人的行政實踐的理論總結(jié)和各種政府治理的研究成果,（2）是西方行政學進展史上的第一部系統(tǒng)性的教科書,（3）將行政學的研究重點轉(zhuǎn)向了行政治理內(nèi)部,轉(zhuǎn)向技術(shù)性細節(jié),滿足了行政治理作為一門獨立學科的要求,豐富了行政學研究的內(nèi)容.（4）標志著行政學的正式誕生.2.具體思想方法上的創(chuàng)新與超越（1）提出了建立行政學的四個差不多假定;（2）在行政與各方面(環(huán)境)的關(guān)系上,專門談到了行政與平民組織的關(guān)系;（3）運用進展的眼光看待中央集權(quán)的限度問題;（4）開放性:認識到自身研究的探究性與臨時性.第七講：古立克的一體化行政思想一、生平與著述1、出身：1892生于美國一傳教士之家，幼時生活于日本，深受父母“致力于人類進步”之努力的阻礙。2、教育與求學：神學，政治學，法學；3、任職經(jīng)歷：A、大學教授：1931-1942，哥倫比亞大學市政學與公共行政學教授；B、漫長的公共服務(wù)經(jīng)歷：在紐約和聯(lián)邦多個政府部門工作過：紐約市：紐約市政研究局局長；公務(wù)員培訓學校校長，后來改名為美國公共行政研究所（也有譯為公共行政學院）的所長；公共行政學院董事會主席；紐約市憲章修訂委員會委員；紐約市都市規(guī)劃委員會主席；紐約市第一任市府主管（都市行政官）……）聯(lián)邦：總統(tǒng)行政治理委員會委員，戰(zhàn)爭部與財政部顧問；商業(yè)部人口調(diào)查咨詢委員會委員；白宮行政事務(wù)助理；國家資源打算委員會戰(zhàn)后項目協(xié)調(diào)員；國外救濟與復(fù)興行動辦公室總部參謀；聯(lián)合國救濟與復(fù)興署秘書處代理秘書長；社會科學研究理事會屬下公務(wù)員人事咨詢委員會主席；4、要緊關(guān)注的問題與成就（1）公共服務(wù)（行政）研究：紐約市政研究局的工作：政府調(diào)查：公共服務(wù)培訓學校；（2）學術(shù)著述：1935-1937：與與厄威克合著：《行政科學論文集》，其中自己撰寫兩篇：《組織理論評論》，《科學，價值觀與公共行政》；其它相關(guān)文章：陸續(xù)發(fā)表在《美國國家公共行政研究所》刊物及其它刊物上；（3）出色的公共服務(wù)工作：致力于將公共治理的思想、原則應(yīng)用于公共服務(wù)實踐；二、古立克的要緊行政思想1、對政府在社會中角色的界定（1）關(guān)于政府存在的必要性：“政府是任性、堅強且自私的人們能夠協(xié)作共生的手段”；當基于自身利益且由市場所支配的私人行為被證明是不適當?shù)臅r候，政府活動的必要性就產(chǎn)生了。（2）關(guān)于政府工作的目的：對過度的自由行為施加必要的操縱；提供（公私）合作的社區(qū)服務(wù)；表現(xiàn)對弱者的公平的人類同情心（促進社會公平）；（3）關(guān)于政府的工作方式：不應(yīng)單方面發(fā)揮作用，而應(yīng)與私人部門合作，尤其是在制定打算上；政府制定的打算指標不能絕對化，要留有余地，有彈性；（4）主張限制政府的作用，防止政府膨脹：政府機構(gòu)的日益膨脹是多種因素造成的；市場失敗會導致政府增長；熱心公益者、政府官僚、政治家也致力于推動預(yù)算增長；應(yīng)該限制國家（政府）的作用以后變化無常，政府同樣不能確切地了解以后；政府中的領(lǐng)導者可能缺乏智慧、經(jīng)驗、知識和高尚品質(zhì)；缺乏行政技能與方法；綜合行動要涉及到眾多變量；行政集權(quán)體制缺乏開發(fā)新思想和新方案的有序方法；然而政府的作用不應(yīng)受到固定限制；（5）重新劃分和配置政府內(nèi)部職能主張應(yīng)由政府（行政）系統(tǒng)來制定打算公眾處理不了復(fù)雜問題；立法機關(guān)缺乏中心責任焦點，不能以一種有效而連貫的方式發(fā)揮作用；理想政府系統(tǒng)的職責分工模式：行政首長在參謀系統(tǒng)支持下負責制訂打算；立法機關(guān)負責同意或否決政策建議；行政部門負責貫徹落實已被采納的政策打算；公眾通過參加政黨和壓力集團行使一般性的監(jiān)督操縱職能；即：行政負責政策規(guī)劃和執(zhí)行； 立法負責政策采納與否決；（6）重新界定美國聯(lián)邦系統(tǒng)的各項職責：主張聯(lián)邦政府大量新職權(quán)；也主張責任適當分散；2、關(guān)于行政部門在政府中的作用——一種對政治與行政關(guān)系的新理解（1）拒絕政治/政策-行政二分法：給出政治的二種含義：一般地：通過統(tǒng)治者的操縱來尋求私利和進展；真正地：指統(tǒng)治者用來實施操縱的行動；二者的區(qū)不不在于行動本身而在于動機不同。認為行政必要要涉及到政治和政策過程：將一般意義的政治置于行政之外是行不通的；而將政治的一般方面操縱在行政中，又將冒否認行政的真正政治功能的危險；因此：古典二分法是失敗的。（2）依照與政治/政策的相關(guān)度不同區(qū)分政府系統(tǒng)中的四種角色類型：A、政治家：通過監(jiān)控和調(diào)節(jié)專家、官僚和利益集團間的關(guān)系來保持整個系統(tǒng)的平衡；B、政治任命官：中介人，在專家和公眾之間作解釋以增進相互了解；C、行政官員：理解和協(xié)調(diào)政策同時向具體的行政工作機構(gòu)解釋和講明政策指令，忠誠于當選官員的決策，不依照政策作最后決定；D、技術(shù)專家：只考慮技術(shù)問題；所有公共官員的行為是一張由“處理權(quán)限和行動構(gòu)成的無縫之網(wǎng)”，從當選官員到技術(shù)專家，其處理權(quán)限是遞增減的。3、關(guān)于科學與行政的關(guān)系（行政的科學性問題）（1）政治/政策-行政兩分法是早期行政學家們希望建立一門行政科學的依據(jù)：政治/政策：價值界定（價值優(yōu)先性）：是為評估目的的合意性；行政：價值中立，是事實界定，故能夠科學地進行；（2）古立克拒絕二分法，但主張把科學方法應(yīng)用于行政問題：A、科學方法：實證測量，對現(xiàn)象進行理智考慮與分類，試驗探究來檢驗假講；目的在于：發(fā)覺真理（一般性行政原則或永恒不變的行政規(guī)則），并將之應(yīng)用于實踐以解決實際行政問題；科學方法意味著：“以能力取代無知，以專業(yè)人員取代非專業(yè)人員，以專家取代雜而不精者，以日益加劇的分化和專門化取代華而不實，以訓練有素的行政人員取代訓練無素的新手”。B、主張行政科學乃是一個知識系統(tǒng)：“一個只要人們?yōu)榱斯餐繕硕薪M織的在一起工作時便能夠用來認識關(guān)系、預(yù)見結(jié)果和阻礙后果的知