西方行政學(xué)的產(chǎn)生與發(fā)展歷程

159/159西方行政學(xué)講史導(dǎo)論：西方行政學(xué)的產(chǎn)生與進(jìn)展歷程一、西方行政學(xué)的產(chǎn)生1、中西早期行政治理思想（非系統(tǒng)非學(xué)科化）2、1845年法科學(xué)家M·A·安培“建立治理國(guó)家之科學(xué)”的設(shè)想；3、1865-68德學(xué)者斯坦因七卷本《行政學(xué)》最早提出“行政學(xué)”一詞（指行政法）；4、1887年美學(xué)者（總統(tǒng)）威爾遜發(fā)表開創(chuàng)性的《行政學(xué)研究》一文，主張政治與行政分離，將行政治理作為一門獨(dú)立的學(xué)科加以研究。5、1900年美學(xué)者古德諾出版發(fā)表〈政治與行政〉一書，進(jìn)一步明確指出政治與行政的區(qū)分。（自此行政學(xué)作為一個(gè)新的、獨(dú)立的研究領(lǐng)域得以確立。）6、1926懷特《行政學(xué)導(dǎo)論》、1927威洛比《公共行政原理》，對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)研究和闡述。行政學(xué)理論體系得以形成。（產(chǎn)生背景）二、西方行政學(xué)的進(jìn)展歷程多種分段方法：A、丹尼爾·雷恩（治理思想）：科學(xué)治理時(shí)期（19世末20世初）、社會(huì)人時(shí)期（20世紀(jì)20年代）、當(dāng)前時(shí)期（二戰(zhàn)后）；B、臺(tái)灣學(xué)者（行政學(xué)）：傳統(tǒng)理論時(shí)期（X*：1900-30）、行為科學(xué)時(shí)期（Y*：1930-60）、系統(tǒng)理論時(shí)期（Z*，1960后）；C、夏書章：形成時(shí)期（19世末到20世紀(jì)20年代）、成長(zhǎng)時(shí)期—科學(xué)治理時(shí)期（20年代后）、科學(xué)化時(shí)期（40年代始）；教材觀點(diǎn)丁煌《西方行政學(xué)講史》（參照眾多美國(guó)學(xué)者之方法），六時(shí)期：西方行政學(xué)的提出與創(chuàng)立時(shí)期（1887-1918年）；西方行政學(xué)的正統(tǒng)時(shí)期（1919-1941年）；西方行政學(xué)的批判與轉(zhuǎn)變時(shí)期（1941-1959年）；西方行政學(xué)的進(jìn)展與應(yīng)用時(shí)期（20世紀(jì)60年代）；西方行政學(xué)的挑戰(zhàn)與創(chuàng)新時(shí)期（20世紀(jì)70年代）；西方行政學(xué)的總結(jié)與探究時(shí)期（20世紀(jì)80年代）1、提出與創(chuàng)立時(shí)期：1887-1918代表人物著作及觀點(diǎn)：威爾遜：行政學(xué)創(chuàng)始人，《行政學(xué)研究》，主張政治與行政分離，建立一門獨(dú)立的行政學(xué)科；古德諾：美行政學(xué)家，《政治與行政》，對(duì)政治與行政的分離理論作了進(jìn)一步發(fā)揮；泰勒：美治理學(xué)者，《科學(xué)治理原理》，倡導(dǎo)科學(xué)治理；法約爾：法治理學(xué)者，〈一般治理原理〉，提出了一般治理的一些差不多原理（十四治理原則）2、西方行政學(xué)的正統(tǒng)時(shí)期：1919-1941年這一時(shí)期的行政學(xué)家繼承了早期行政學(xué)的差不多信念，認(rèn)為“真正的民主與真正的效率是統(tǒng)一的”，經(jīng)濟(jì)和效率是行政治理的差不多準(zhǔn)則?，F(xiàn)在期將官僚制度及其組織和治理問題作為研究重點(diǎn)，力圖通過對(duì)行政現(xiàn)象的科學(xué)分析，發(fā)覺行政治理的原則和規(guī)律，并嘗試著為行政學(xué)確立一個(gè)差不多的理論模式和學(xué)科體系。代表人物、著作與觀點(diǎn)：德社科學(xué)家韋伯，官僚制理論的奠基人，〈論官僚制〉；美行政學(xué)家懷特：撰寫第一本行政學(xué)教科書〈行政學(xué)導(dǎo)論〉；美古利克：從分工與整合、全體與部分關(guān)系入手提出了分工的局限性和工作協(xié)調(diào)的重要性，對(duì)公共行政作綜合研究；英厄威爾：對(duì)行政治理的原則進(jìn)行了歸納和概括，與古利克合著〈行政科學(xué)論文集〉；美國(guó)女政治哲學(xué)家福萊特：創(chuàng)立了動(dòng)態(tài)治理理論，為正統(tǒng)行政學(xué)向行為主義行政學(xué)的過渡架設(shè)了橋梁。3、轉(zhuǎn)變與批判時(shí)期：1941-1959二戰(zhàn)及以后各國(guó)行政治理（體制、權(quán)力、職能）隨社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等變革而發(fā)生了全然變化，正統(tǒng)行政學(xué)的理論原則和差不多觀點(diǎn)無法適應(yīng)變革，受到懷疑和批判。要緊代表人物和觀點(diǎn)：美巴納德：最早運(yùn)用系統(tǒng)觀點(diǎn)對(duì)行政組織進(jìn)行全面深入分析并建立了一套系統(tǒng)的行政組織學(xué)講；美西蒙：對(duì)正統(tǒng)行政學(xué)的行政原則進(jìn)行猛烈抨擊，領(lǐng)先將行為主義研究方法和決策概念引入行政治理研究，建立起一種較為完整的決策理論體系；美行政學(xué)者沃爾多：對(duì)行政學(xué)的歷史進(jìn)展和內(nèi)容范圍進(jìn)行了全面探討并對(duì)西方行政學(xué)的進(jìn)展作出了重要貢獻(xiàn)；美行政理論家帕金森：對(duì)官僚組織的弊病進(jìn)行了精辟分析，提出了聞名的帕金森定律；美麥格雷戈：對(duì)人事治理的傳統(tǒng)觀點(diǎn)—X理論進(jìn)行了總結(jié)與批判并提出了與之相對(duì)應(yīng)的新觀點(diǎn)—Y理論；美林德布羅姆：以漸進(jìn)調(diào)適的觀點(diǎn)對(duì)行政決策的過程、方法進(jìn)行了全面分析，建立了漸進(jìn)決策模式。4、應(yīng)用與進(jìn)展時(shí)期：20世紀(jì)60年代這一時(shí)期技術(shù)的進(jìn)展對(duì)行政科學(xué)注入了新的活力。行政學(xué)擺脫了對(duì)政治學(xué)的過分依靠，由純理論研究轉(zhuǎn)向應(yīng)用研究，成為一門融合多學(xué)科理論方法于一體的綜合性學(xué)科，學(xué)科地位得到進(jìn)一步鞏固。這一時(shí)期行政學(xué)研究在深度和廣度上都得到了長(zhǎng)足的進(jìn)展。表現(xiàn)在：A、應(yīng)用學(xué)科‘政策分析’的興起。（以關(guān)心政府解決如何改進(jìn)政策制定質(zhì)量和如何樣提高政策執(zhí)行效果等實(shí)際政策問題為宗旨）。B、行政生態(tài)學(xué)的興起和進(jìn)展。代表性人物：以德羅爾：現(xiàn)代政策科學(xué)的創(chuàng)始人，推動(dòng)政策科學(xué)突破性進(jìn)展；美彼得：對(duì)官僚組織的特征作了進(jìn)一步分析，提出“彼得原理”；美里格斯：借用生態(tài)學(xué)方法研究行政系統(tǒng)與其社會(huì)環(huán)境之間的相互關(guān)系，通過生態(tài)系統(tǒng)的模擬來研究行政生態(tài)系統(tǒng)。5、挑戰(zhàn)與創(chuàng)新時(shí)期：20世紀(jì)70年代挑戰(zhàn)：70年代，眾多的社會(huì)政治問題使公眾喪失對(duì)政府的信心，現(xiàn)實(shí)對(duì)行政學(xué)理論提出挑戰(zhàn)。人們紛紛提出所謂的“新模式”以取代“舊的傳統(tǒng)理論”（如：美青年學(xué)者：“新公共行政學(xué)”運(yùn)動(dòng)；英學(xué)者：提出重視行政道德規(guī)范和社會(huì)需要的“社區(qū)服務(wù)模式”）?，F(xiàn)在行政學(xué)更加注重政府行政的社會(huì)和政治意義。創(chuàng)新：系統(tǒng)論、操縱論等治理實(shí)踐中廣泛且成功的應(yīng)用為西方行政學(xué)的進(jìn)一步創(chuàng)新奠定了重要的方法論基礎(chǔ)；經(jīng)驗(yàn)主義學(xué)派、權(quán)變理論學(xué)派等新的治理學(xué)派相繼誕生，且目標(biāo)治理理論、權(quán)變學(xué)講在政府行政治理實(shí)踐中得到直接應(yīng)用，為創(chuàng)新提供現(xiàn)實(shí)可能性。要緊代表人物：弗雷德里克森：美新公共行政學(xué)者，對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)理論進(jìn)行全面反思與批判，用新方法、新視角研究公共行政；美治理學(xué)家菲德勒：將權(quán)變治理理論應(yīng)用于領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)領(lǐng)域并提出聞名的權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)模式；美學(xué)者德魯克：提出目標(biāo)治理理論。6、總結(jié)與探究時(shí)期：20世紀(jì)80年代80年代：西方行政學(xué)作為一門學(xué)科與專業(yè)的地位雖已完全得到鞏固，但仍缺乏一個(gè)公認(rèn)的、明確的中心和體系?，F(xiàn)在期行政學(xué)研究的要緊內(nèi)容：對(duì)本學(xué)科的歷史進(jìn)展進(jìn)行回憶和反思；企業(yè)家政府理論的興起；政策科學(xué)的繁榮；并成為政治學(xué)與行政學(xué)研究的主流之一；公共選擇理論阻礙深遠(yuǎn)；公眾參與、政府間關(guān)系（尤其是中央與地點(diǎn)關(guān)系）、行政文化和行政環(huán)境等方面的研究也進(jìn)一步為理論界所重視。代表人物：美政策分析家奎羅：系統(tǒng)闡述政策分析的理論與方法；布坎南：以經(jīng)濟(jì)學(xué)方法探討政府行政問題；美學(xué)者奧斯本/蓋布勒等：倡導(dǎo)用‘企業(yè)家精神’來克服政府官僚主義，為政府改革開出了十種藥方。正確認(rèn)識(shí)西方行政治理思想進(jìn)展時(shí)期性（1）進(jìn)展的‘交叉性’：有些學(xué)者或代表人物具有跨時(shí)代性，其行政思想是承前啟后的，如：美國(guó)聞名的治理學(xué)者赫伯特·西蒙，在三四十年代是行為主義學(xué)派的代表人物，他把美國(guó)社會(huì)科學(xué)界的行為主義介紹和應(yīng)用于行政學(xué)的研究；二戰(zhàn)后他又將行為科學(xué)、系統(tǒng)理論、運(yùn)籌學(xué)、計(jì)算機(jī)等學(xué)科的內(nèi)容吸引和應(yīng)用于行政決策，是決策理論學(xué)派的魁首。（2）進(jìn)展的回復(fù)性：行政思想的進(jìn)展不是絕對(duì)的取代，一種行政思想向另一種行政思想的演變，決不意味著前一種行政思想的消逝。如：科學(xué)治理思想，行為科學(xué)理論在當(dāng)代仍然具有廣泛的阻礙。因此，關(guān)于時(shí)期劃分及代表人物的認(rèn)識(shí)，不能過于機(jī)械。第一講：威爾遜的行政學(xué)講生平與著述美國(guó)人，1856年生，政治學(xué)家、行政學(xué)家、教育家、改革家、政治家；哲學(xué)博士，要緊研究政治家與政府、法律，著作與論文頗多：1886-1902：政治學(xué)教授，教學(xué)、研究；1902-1910：普林斯頓大學(xué)校長(zhǎng)；1910-1913：新澤西州州長(zhǎng)；1913-1917：美國(guó)總統(tǒng)（曾倡導(dǎo)國(guó)聯(lián)，沒獲國(guó)會(huì)通過而失?。?924：去世一、思想淵源與生產(chǎn)背景1、思想淵源：受德國(guó)行政研究思想的阻礙：行政研究在德國(guó)專門受重視（與當(dāng)時(shí)德國(guó)的‘高度集權(quán)’、‘開明專制’的要求相適應(yīng)）；德國(guó)行政研究的代表人物斯坦因的要緊行政思想：在一定程度上對(duì)政治與行政的劃分：政治——憲政：是國(guó)家這一人格主體有組織的意志；行政：是國(guó)家主體的依據(jù)意志的活動(dòng)；憲政與行政的關(guān)系：憲政規(guī)定行政活動(dòng)的輪廓，予行政以權(quán)力。是對(duì)行政予以限度與秩序；行政的權(quán)力源于憲政，但行政的內(nèi)容卻不是來自于憲政，若無行政的行動(dòng)，則憲政的權(quán)力就缺而不備。規(guī)定了行政研究的任務(wù)，建構(gòu)了行政研究體系任務(wù)：了解一國(guó)國(guó)民在特定歷史時(shí)代的“外界實(shí)在”，也即“社會(huì)文化的實(shí)在”的進(jìn)展活動(dòng)；研究如何依靠國(guó)家權(quán)力來提高這種外界實(shí)在并使這一提高成為國(guó)家人格的自覺意識(shí)；行政研究體系的三個(gè)部分：行政組織：行政機(jī)關(guān)的進(jìn)展、結(jié)構(gòu)；行政行為：其自身的獨(dú)特規(guī)律；行政法規(guī)：“合法”的行政權(quán)、對(duì)行政裁判、行政訴訟加以探討。威爾遜行政思想產(chǎn)生的社會(huì)歷史背景源自對(duì)之前美國(guó)盛行的自由放任主義的一種反動(dòng)，也即新民主運(yùn)動(dòng)：自由放任主義：限制政府權(quán)力，政府無為，結(jié)果是：金鈔票與政治的勾結(jié)，金鈔票力量至上，形成大資本在財(cái)寶與政治的壟斷，立法權(quán)威直線下降：形成腐敗最盛的所謂“鍍金”時(shí)期（19世紀(jì)7、80年代）。19世紀(jì)70年代的新民主運(yùn)動(dòng)：一場(chǎng)力圖通過加強(qiáng)國(guó)家力量來操縱壟斷的要求政治改革的運(yùn)動(dòng)。抨擊早期的民主主義要素：分權(quán)、制衡等；認(rèn)為牽制與制衡非但不能支持自由，反而成為特權(quán)和私利的堡壘，危害了自由。反對(duì)政治勾結(jié)與政治腐敗，要求改革政府體制，擴(kuò)大選舉權(quán)，擴(kuò)大政府行政職能；主張國(guó)家應(yīng)成為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的工具。功績(jī)制取代政黨分肥制，行政力量日益被民主運(yùn)動(dòng)視為一種有效的工具而得到重視。威爾遜新學(xué)講：加強(qiáng)行政權(quán)力、明確責(zé)任、向選民負(fù)責(zé)；競(jìng)選新澤西州州長(zhǎng)時(shí)聲稱其上臺(tái)后將擔(dān)負(fù)行政事務(wù)責(zé)任，預(yù)備做一個(gè)違憲的州長(zhǎng)。在《國(guó)會(huì)制政體》中批判國(guó)會(huì)制的無效與混亂，要求有一個(gè)更為負(fù)責(zé)任的政府：“任何情況，不論是政府的情況依舊做買賣，都必須有一個(gè)人當(dāng)家作主，權(quán)力和對(duì)行政權(quán)力嚴(yán)格負(fù)責(zé)，是構(gòu)成好政府的要素”。總之：力圖通過加強(qiáng)國(guó)家力量來操縱壟斷，而先前適應(yīng)于早期簡(jiǎn)單社會(huì)生活的政府體制卻越來越不適應(yīng)這一要求，因此必須進(jìn)行改革。在此種社會(huì)背景條件下，威爾遜明確提出要建立一門明確的行政科學(xué)。二.要緊行政思想1.關(guān)于行政學(xué)研究的必要性（1）解釋之前為何行政研究不受重視行政被看成是具體的細(xì)枝末節(jié)，具體辦事，細(xì)節(jié)，容易處理；之前的苦惱多集中在政府結(jié)構(gòu)上，專門少或全然沒有行政治理方面的問題。緣故：當(dāng)時(shí)社會(huì)生活簡(jiǎn)單，政府職能也簡(jiǎn)單；美國(guó)建國(guó)之初：只有國(guó)務(wù)院、財(cái)政部以及戰(zhàn)爭(zhēng)部等有限的幾個(gè)行政部門以及司法部長(zhǎng)、郵政總長(zhǎng)等，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)成員小于1000人1866年聯(lián)邦費(fèi)用僅為4100萬美元，1871年聯(lián)邦政府職員僅5.4萬人；1914年聯(lián)邦費(fèi)用達(dá)1.7億美元，1914人員為48.3萬。（2）指出行政研究的必要性重要性：政府職能擴(kuò)大化、復(fù)雜化、困難化的結(jié)果社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)展、社會(huì)公共事務(wù)增多，政府職能不斷擴(kuò)大，更復(fù)雜、更困難：“沒有任何一種政府職責(zé)而今不是變得復(fù)雜起來，盡管它當(dāng)初曾經(jīng)專門簡(jiǎn)單，政府曾經(jīng)僅僅由少數(shù)人主宰，現(xiàn)在卻由大批人主宰”。因此必須改進(jìn)政府機(jī)關(guān)的組織機(jī)構(gòu)與工作方法。總之，行政研究提上議事日程，是時(shí)代生活提出的要求，因?yàn)榈?9世紀(jì)末20世紀(jì)初，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)的進(jìn)展以及政府職能的擴(kuò)大，“與制定一部憲法相比，貫徹一部憲法變得愈來愈困難了”。因此，政府的行政治理工作迫切地需要有科學(xué)的理論予以指導(dǎo)，以“力求使政府不走彎路，使政府的事務(wù)減少一些不成體統(tǒng)的模樣，加強(qiáng)和純潔政府的組織機(jī)構(gòu)，并使其各種職責(zé)都獲得盡責(zé)的美稱”。這確實(shí)是威爾遜所謂“什么緣故當(dāng)今的行政工作必須是如此認(rèn)真而又系統(tǒng)地加以調(diào)整，使之適合于小心試驗(yàn)過的政策標(biāo)準(zhǔn)；什么緣故我們現(xiàn)在正產(chǎn)生一種前所未有的行政科學(xué)”的全然緣故。2.關(guān)于行政學(xué)研究的目標(biāo)與任務(wù)目標(biāo)有二個(gè)：（1）弄清晰政府能夠適當(dāng)且成功地承擔(dān)的是什么任務(wù)即：明確政府的職能和任務(wù)范圍，明確該管什么，不該管什么；強(qiáng)調(diào)“適當(dāng)性”：凡公共事務(wù)該由政府治理，政府承擔(dān)其他社會(huì)組織所不能承擔(dān)的，即為“適當(dāng)”；若政府承擔(dān)一切，或該管而不管，即為“不適當(dāng)”（2）弄清晰政府如何樣才能夠以盡可能高的效率和盡可能少的金鈔票或人力上的消耗來完成這些專門任務(wù)。即：用什么方式、什么方法進(jìn)行治理，才能提高效率，完成任務(wù)。這應(yīng)該是行政學(xué)各部門的具體研究?jī)?nèi)容。特不強(qiáng)調(diào)：行政學(xué)研究不能僅限于“純粹技術(shù)細(xì)節(jié)的那種單調(diào)內(nèi)容之上”，而應(yīng)對(duì)行政治理的各個(gè)方面開展研究，使行政學(xué)理論既有深度，又有廣度，形成較高深的理論。行政治理學(xué)的目的：總結(jié)行政治理經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)其理論性——把行政方法從經(jīng)驗(yàn)實(shí)踐的混亂和白費(fèi)中挽救出來，并使它們深深植要于穩(wěn)定的原理之上。3.關(guān)于行政的實(shí)質(zhì)威氏將行政從政治中分離出來，將之視為與政治、憲政不同的事物，并通過與政治、憲政等概念的比較而揭示出行政的本質(zhì)，指出了行政治理的運(yùn)行方式和適用范圍，從而為行政學(xué)研究后來的進(jìn)展從研究對(duì)象上勾畫出一個(gè)初步框架。（1）行政治理是什么：—行政治理是行動(dòng)加的政府、是政府的執(zhí)行、政府的操作：“行政治理是政府工作中極為顯著的一部分，它確實(shí)是行動(dòng)中的政府；它確實(shí)是政府的執(zhí)行，政府的操作，確實(shí)是政府工作中最顯眼的部分，同時(shí)具有與政府同樣悠久的歷史”。（2）行政治理與政治的關(guān)系行政不同于政治：“行政是置身于‘政治’所特有的范圍之外的。行政治理的問題并不屬于政治問題，盡管行政治理的任務(wù)由政治加以確定：政治是在“重大而且?guī)в衅毡樾缘氖马?xiàng)”方面的國(guó)家活動(dòng)，是政治家的專門活動(dòng)范圍；行政治理則是“國(guó)家在個(gè)不和細(xì)微事項(xiàng)方面的活動(dòng)，是技術(shù)性職員的情況”。行政與政治緊密相關(guān)：行政治理是政治生活的一個(gè)組成部分；行政治理高于純粹技術(shù)細(xì)節(jié)，受政治（科學(xué)）規(guī)范和價(jià)值取向的約束，與政治規(guī)范、政治價(jià)值、政治中的永恒真理直接相關(guān)；行政科學(xué)是政治科學(xué)的最新成果。（3）行政與憲政制度的關(guān)系：專門手段與一般決策之間的關(guān)系行政在本質(zhì)上不同于憲政制度；行政是對(duì)法律的執(zhí)行而不是法律本身：“公共行政是公法的明確而且系統(tǒng)的執(zhí)行活動(dòng)，一般法律的每一個(gè)具體執(zhí)行的細(xì)節(jié)差不多上一種行政行為”。行政行為舉例：征稅、執(zhí)行對(duì)罪犯的懲處、郵政、征募軍隊(duì)等。有關(guān)政府活動(dòng)的大規(guī)模打算并不屬于行政治理的范圍。憲政制度所要過問（關(guān)注）的是政府用以操縱一般性法律的那些手段；憲政與行政職能之間并不完全是“意志”與相應(yīng)的“行動(dòng)”之間的區(qū)不，因?yàn)樾姓賳T也有其意志以選擇執(zhí)行的手段，并非純粹的被動(dòng)。二者是一般決策（憲政）與專門手段（行政）之間的關(guān)系。4.指出行政學(xué)研究的歷史淵源（1）英美兩國(guó)缺乏研究行政治理的歷史：美英兩國(guó)的政治史只關(guān)懷立法工作、關(guān)懷法律的制定和政治評(píng)論；注重研究抑制行政權(quán)力的藝術(shù)而忽視改善行政方法的藝術(shù)。（2）對(duì)行政治理的研究源于歐洲大陸的法德兩國(guó)，同時(shí)與這些國(guó)家的需要相適應(yīng)；（3）必須對(duì)歐洲的行政科學(xué)加以改造，使之（在思想、原則、目標(biāo)上）美國(guó)化，能為美國(guó)（一個(gè)復(fù)雜、形式多樣化的國(guó)家）所用。5.指出行政學(xué)研究的方法主張采納“比較研究法”與“歷史研究法”：因?yàn)椴煌瑖?guó)家政府在行政治理職能方面的結(jié)構(gòu)具有專門大的相似性；通過比較，能夠更好地了解自己的缺點(diǎn)與優(yōu)點(diǎn)；應(yīng)大膽借鑒不國(guó)的治理方法和成功經(jīng)驗(yàn)而不用擔(dān)心或可怕會(huì)引進(jìn)他國(guó)的一些不良思想或原則（將這些東西過濾掉）。主張拿來主義但不應(yīng)脫離實(shí)際的機(jī)構(gòu)照搬：應(yīng)以實(shí)踐為準(zhǔn)繩，以美國(guó)為核心。6.關(guān)于人事行政的思想豐富的人事行政思想，認(rèn)為“為政在人”，十分關(guān)注美國(guó)當(dāng)時(shí)的文官制度改革。（1）提出好的文官制度的建立是行政研究的目的之一：威氏指出，之因此“提出在美國(guó)開展行政學(xué)研究，其目的在于找到最佳方法以建立下面如此一種文官班子，他們受過足夠的教育，具有充分的自信精神，工作起來既有見識(shí)又有重量，但通過選舉和經(jīng)常性的向公眾進(jìn)行咨詢，與公民的思想保持如此緊密的聯(lián)系，以致使專斷成為不可能的事”?！拔覀兊睦硐肽Ｊ绞峭ㄟ^選舉和經(jīng)常性的公開商量，以完全排隊(duì)武斷和階級(jí)成見，并用這種方式建立一個(gè)具有足夠的文化教養(yǎng)和自立精神的文官制度，它能夠有理智有力量地展開活動(dòng)，但卻依舊與公眾的思想保持著特不緊密的聯(lián)系”。（2）重視政府官員的素養(yǎng)：認(rèn)為必須有高素養(yǎng)的人才以使政府這架機(jī)器有效地運(yùn)轉(zhuǎn)：“我們必須有一批更好的官員以充當(dāng)政府的工具”“必須為文職機(jī)關(guān)的競(jìng)爭(zhēng)考試提供有充分預(yù)備的人員，這些人員必須同樣既同意各種自由形式的考試，也同意技術(shù)知識(shí)方面的考試，我們有必要用這種方法來建立民主制度。一支在技術(shù)上受過訓(xùn)練的文官隊(duì)伍不久立即成為不可缺少的因素。政府官員應(yīng)具有的素養(yǎng)：良好的工作態(tài)度，大公無私，絕無官僚作風(fēng)：所謂良好的工作態(tài)度即關(guān)于他們所為之服務(wù)的政府的政策，具有堅(jiān)決而強(qiáng)烈的忠誠(chéng)，真正地為人民服務(wù)，在各方面絕沒有官僚作風(fēng)的污點(diǎn)。認(rèn)識(shí)到行為領(lǐng)導(dǎo)的素養(yǎng)與阻礙力對(duì)下屬的行為具有重要的作用：“一個(gè)具有真正大公無私精神的政治家，其領(lǐng)導(dǎo)方式能夠把自負(fù)而敷衍塞責(zé)的機(jī)關(guān)變成公正政府的具有大公無私精神的工具”；提出通過高薪、激勵(lì)等手段提高政府官員的工作質(zhì)量提高政府官員的工作質(zhì)量：要使政府官員所經(jīng)常感興趣的是用他的才智作最大的努力，用他的良心作最認(rèn)確實(shí)服務(wù)，使之不僅僅是替他的上級(jí)效勞，同時(shí)要為群體盡力。如何做到：高薪：“通過給予政府官員大量生活費(fèi)用補(bǔ)助來使這種服務(wù)引起他最普遍的興趣”職業(yè)進(jìn)展：通過進(jìn)展他的前景來使這種服務(wù)成為他最珍視的興趣；提高營(yíng)養(yǎng)與培養(yǎng)性格：使公共服務(wù)成為他最崇高的興趣。7.關(guān)于行政監(jiān)督的思想：指出要以公共輿論監(jiān)督行政治理指出公共輿論是一種監(jiān)督政策實(shí)施的有益機(jī)制，是必不可少。該方面的思想蘊(yùn)含在他對(duì)公共輿論與行政治理之間關(guān)系的分析中。“在行政治理活動(dòng)中……，公共輿論將起權(quán)威性評(píng)判家的作用”。“不管是在政治依舊在行政方面，為了對(duì)制定差不多政策這一更為巨大的力量進(jìn)行監(jiān)督，公眾的批判是完全安全而有益而不可缺少的。應(yīng)該讓行政學(xué)之研究去發(fā)覺一些最佳方法，這些方法能夠給予公眾輿論以上述這種監(jiān)督的權(quán)力，但卻使之與一切其他的干擾活動(dòng)分家”“行政治理必須在一切方面都對(duì)公眾輿論有敏銳的反應(yīng)”。因此：行政研究應(yīng)當(dāng)為公共輿論發(fā)揮其對(duì)行政治理的監(jiān)督操縱作用提供最佳途徑。8.其他思想關(guān)于行政體制（政府間關(guān)系）的思想：主張建立完善的公共行政機(jī)構(gòu)；要給予地點(diǎn)政府機(jī)構(gòu)以新的生命；要組建地點(diǎn)分權(quán)制度；關(guān)于行政倫理的思想：明確提出行政官員應(yīng)該以良好的態(tài)度為公眾服務(wù)：“嚴(yán)格講來，統(tǒng)治者只只是是被統(tǒng)治者的仆人而已”。三.簡(jiǎn)評(píng)開行政學(xué)研究之先河，是行政學(xué)的鼻祖。比較深入地分析、論證了研究國(guó)家行政治理和建立行政科學(xué)的必要性和重要性；較為準(zhǔn)確地揭示了行政學(xué)研究的對(duì)象與實(shí)質(zhì)，明確提出了行政學(xué)研究的目標(biāo)和任務(wù)；對(duì)諸如人事行政、行政監(jiān)督、行政道德（倫理）等行政學(xué)研究的具體內(nèi)容作了闡述；對(duì)行政學(xué)研究的應(yīng)該遵循的方法論原則提出了自己獨(dú)到見解。其思想中的某些觀點(diǎn)至今仍不失精辟，對(duì)當(dāng)今仍有啟發(fā)和借鑒作用（如：拿來主義與本地化，揚(yáng)長(zhǎng)避短等）。第二講：古德諾的政治—行政二分法一、生平與著述弗蘭克·古德諾（1859-1939）。美國(guó)聞名的政治學(xué)家、行政學(xué)家和法學(xué)家。但在西方行政學(xué)史上，讓古德諾聞名的，是他的政治與行政二分法思想。古德諾大學(xué)時(shí)在美國(guó)哥倫比亞大學(xué)主修法律，后任該校教授，對(duì)法學(xué)、政治學(xué)以及行政學(xué)均有研究自1888年在該校主講行政法學(xué)課程，為時(shí)近20年，并在此逐漸建立起他的學(xué)術(shù)聲譽(yù)，出版了《比較行政學(xué)》等書。此外，古德諾曾任美國(guó)政治學(xué)會(huì)的第一任主席。1913-1914年曾在北京擔(dān)任中國(guó)政府的政治顧問，1914年因撰寫了《共和與君主論》，鼓吹帝制而卷入中國(guó)政治旋渦，并因此背負(fù)罵名。1914-1928：任美國(guó)約翰·霍普金斯大學(xué)校長(zhǎng)，對(duì)該校進(jìn)展作出重大貢獻(xiàn)：學(xué)校規(guī)模擴(kuò)大，學(xué)生人數(shù)增長(zhǎng)四倍。1900年出版了體現(xiàn)了其要緊行政學(xué)思想的名著《政治與行政》。在該書中，古德諾舍棄了的立法、行政、司法三分的政治學(xué)傳統(tǒng)，對(duì)威爾遜提出的政治-行政二分法作了進(jìn)一步的闡釋和發(fā)揮。提出政治是民意的表現(xiàn)，也即政策的決定，行政是民意的執(zhí)行，也是政策的執(zhí)行。他這種制造性的主張對(duì)后來行政學(xué)的獨(dú)立研究有著專門大的貢獻(xiàn)。以《政治與行政》一書中，古德諾通過對(duì)國(guó)家行政與政治、法律、政黨的相互關(guān)系；行政與立法、司法的相互關(guān)系；中央與地點(diǎn)的關(guān)系以及行政功能與體制的關(guān)系等一系列重大理論問題的考察與分析，比較系統(tǒng)地闡述了他的行政學(xué)思想。該書奠定了他在行政學(xué)研究上的不朽地位，對(duì)后世的行政學(xué)研究產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的阻礙。二、要緊思想內(nèi)容由于受時(shí)代的阻礙，古德諾并沒有把自己的要緊注意力集中在行政部門的具體事務(wù)上，而是分析了行政有效展開所涉及到的外部環(huán)境問題。其行政學(xué)思想要緊體現(xiàn)在其著作《政治與行政》中。通過該書，古德諾總體上關(guān)注如何才能即實(shí)現(xiàn)民主治理（政府的民治性），又提高政府行政治理的效率。民主與效率要兼顧，而其認(rèn)為方法是政治與行政的協(xié)調(diào)，并指出了政治與行政協(xié)調(diào)的幾條具體途徑。〈一〉、對(duì)政治—行政二分法的進(jìn)一步闡釋古德諾以提出政治—行政二分法而聞名。所有政府體制中都存在著兩種要緊或差不多的政府功能：“政治”——國(guó)家意志的表達(dá)；“行政”——國(guó)家意志的執(zhí)行古德諾對(duì)政治—行政二分法的貢獻(xiàn)，并不在于他提出的那個(gè)“政治—行政”兩分法本身有什么新意。其貢獻(xiàn)在于：他通過對(duì)‘政治—行政’二分法的進(jìn)一步闡釋：=1\*GB3①第一次澄清了這種“二分”的提法而容易造成的一種誤解?！@種誤解認(rèn)為：一種政府功能只存在于一種政府機(jī)構(gòu)之中。=2\*GB3②第一次指明了如此一個(gè)道理：“分權(quán)原則的極端形式不能作為任何具體政治組織的基礎(chǔ)”?！耙?yàn)檫@一原則要求存在分立的政府，每個(gè)政府機(jī)構(gòu)只限于行使一種被分開了的政府功能。然而，實(shí)際政治的需要卻要求國(guó)家意志的表達(dá)與執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致”。這種進(jìn)一步的闡釋為其后來所提出的一些具有獨(dú)創(chuàng)性行政思想奠定基礎(chǔ)。古德諾的第一個(gè)差不多觀點(diǎn)：政治與行政是兩種不同的功能，但這種區(qū)分只是是純理論上的，而不可能是實(shí)踐性的。實(shí)踐中，這兩種功能不能被截然分開并分不委以給不同機(jī)關(guān)；而且這兩種功能之間必須取得某種協(xié)調(diào)?！炊祵?duì)政治與行政應(yīng)如何協(xié)調(diào)的途徑的探討古德諾表現(xiàn)出的真正興趣，要緊不是“政治”與“行政”的分離，而是它們二者的協(xié)調(diào)。他認(rèn)為，政治與行政二者之間必須以某種方式取得協(xié)調(diào)。這也確實(shí)是他在〈政治與行政〉一書中所反復(fù)強(qiáng)調(diào)的主線。古德諾在指出政治與行政必須取得某種協(xié)調(diào)后，著重探討了如何取得這種協(xié)調(diào)。1、政治與行政協(xié)調(diào)的道路之一：政治對(duì)行政的適度操縱（1）政治必須取得對(duì)行政的某種程度的操縱：他認(rèn)為，政治對(duì)行政的某種形式的操縱是政治與行政協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)。操縱方法：A、通過法定制度達(dá)到的，如：英國(guó)內(nèi)閣必須對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)；B、通過法外途徑——如政黨體制——實(shí)現(xiàn)的。例如，在那些“把分不要緊承擔(dān)這兩種功能的機(jī)構(gòu)在法律上分開”的政府中，如美國(guó)，這種操縱確實(shí)是由政黨來完成。（2）政治對(duì)行政的操縱必須有一定的限度。古德諾認(rèn)識(shí)到，“政治”對(duì)“行政”的操縱必須有一定的限度。因?yàn)檫@種操縱一旦超過某種限度，就不僅會(huì)阻礙有效的行政執(zhí)行功能，而且還會(huì)損害建立這一操縱的目的。問題的關(guān)鍵是要找出政治對(duì)行政的這種必不可少的操縱的恰當(dāng)限度，以真正實(shí)現(xiàn)政治與行政的協(xié)調(diào)。如何保持這種恰當(dāng)?shù)牟倏v限度呢？古德諾的答案并不復(fù)雜。他把行政功能從內(nèi)部再作了劃分，包括有執(zhí)行功能、司法功能、準(zhǔn)司法功能（如課稅、具體規(guī)劃、選舉等）、統(tǒng)計(jì)功能和半科學(xué)化功能（如專利事務(wù)治理，地質(zhì)勘查治理等）。他認(rèn)為政治對(duì)行政的操縱應(yīng)當(dāng)限于對(duì)狹義的執(zhí)行性機(jī)構(gòu)進(jìn)行，其他諸如司法、準(zhǔn)司法、統(tǒng)計(jì)和半科學(xué)性質(zhì)的政府機(jī)構(gòu)都應(yīng)該保持自己的獨(dú)立性，而不受政治阻礙。執(zhí)行性官員（只需最高級(jí)官員）從屬于政治，保證政治對(duì)行政的操縱，他們隨政黨而進(jìn)退，其余的行政應(yīng)該是不受政治阻礙的常任文官，以保證行政的效率。只有如此，真正的民治政府和有效的行政治理才能得到。”古德諾的第二個(gè)差不多觀點(diǎn)：為取得政治與行政之間的協(xié)調(diào)，政治必須對(duì)行政擁有某種“適度”的操縱，即操縱行政功能中之狹義的執(zhí)行性機(jī)構(gòu)——通過操縱這種機(jī)構(gòu)的高層高官即可（政治性任命官員）。2、政治與行政協(xié)調(diào)的道路之二：行政的適度集權(quán)古德諾認(rèn)為，協(xié)調(diào)不僅取決于政治對(duì)行政的適度操縱，而且還取決于行政權(quán)力的必要集中。美國(guó)是將“分權(quán)”理論精神貫徹得最為完全的國(guó)家，它不僅將國(guó)家作了橫向的劃分，使立法、行政、司法三種權(quán)力相互分立，相互制約，而且還使中央與地點(diǎn)分權(quán)——聯(lián)邦制與地點(diǎn)一定程度的自治。在古德諾看來，這種分權(quán)盡管有其可取的一面，但也存在許多不可忽視的弊端。其中之一確實(shí)是導(dǎo)致政治與行政的失調(diào)。他認(rèn)為，中央與地點(diǎn)的這種分權(quán)，造成了行政力量統(tǒng)一性的破壞，從而使國(guó)家意志的執(zhí)行出現(xiàn)了問題。即：中央徒有國(guó)家意志表達(dá)的權(quán)力，但這種意志的執(zhí)行則在相當(dāng)程度上仰賴于地點(diǎn)，而地點(diǎn)假如不受中央的操縱，在執(zhí)行時(shí)則可能歪曲這種國(guó)家意志，使之屈從于地點(diǎn)利益的需要。古德諾認(rèn)為，地點(diǎn)不受操縱，它就會(huì)脫離國(guó)家（或州）從而使整體走向分裂。為幸免分裂，中央政府便會(huì)通過加強(qiáng)立法（因?yàn)樾姓?quán)在地點(diǎn)手中）來限制地點(diǎn)權(quán)力，保證統(tǒng)一。而地點(diǎn)則會(huì)使用消極的不執(zhí)行權(quán)來對(duì)抗。而如此一來，一方面國(guó)家的意志無法貫徹，另一方面憲法所規(guī)定的地點(diǎn)自治權(quán)實(shí)際上也受到了侵犯和否定。在古德諾看來，這正是美國(guó)的情形。為此，古德諾認(rèn)為，要改變這種現(xiàn)狀，便只有通過行政權(quán)的集中那個(gè)唯一的途徑。他認(rèn)為，傳統(tǒng)上人們對(duì)集權(quán)的擔(dān)憂和恐懼事實(shí)上是受到了誤導(dǎo)，是沒有依照的。因此，古德諾主張行政權(quán)的必要集權(quán)。古德諾的第三個(gè)差不多觀點(diǎn)：為取得行政的效率以及保證民主，行政集權(quán)差不多上必要的。3、在美國(guó)政治與行政協(xié)調(diào)的獨(dú)特道路：法外調(diào)節(jié)如前所述，古德諾指出了協(xié)調(diào)的必要性，指出了走向協(xié)調(diào)的兩條必由之路：即政治對(duì)行政的適度操縱和行政權(quán)的必要集中。然而，美國(guó)憲法所提供的法定政府體制使這種“適度操縱”和“必要集中”得不到賴以成長(zhǎng)和進(jìn)展的任何基礎(chǔ)。美國(guó)憲法使得國(guó)家意志的要緊體現(xiàn)者即立法機(jī)構(gòu)不可能直接操縱行政機(jī)構(gòu)的首領(lǐng)；使得聯(lián)邦行政權(quán)力和地點(diǎn)行政割裂開來而失去統(tǒng)一性。但美國(guó)的政府體制仍然差不多上保持了穩(wěn)定和協(xié)調(diào)，它們依靠的是什么呢？古德諾對(duì)美國(guó)政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)作進(jìn)行了認(rèn)確實(shí)分析，結(jié)果發(fā)覺這種協(xié)調(diào)來自一種法定體制外的調(diào)節(jié)功能，這確實(shí)是政黨。政黨問題盡管在美國(guó)法定體制之內(nèi)沒有絲毫地位，但古德諾發(fā)覺，美國(guó)政府體制得以順利運(yùn)行所必不可少的“適度操縱”與“必要的行政集權(quán)”全來自于政黨功能的發(fā)揮。也確實(shí)是講，通過政黨對(duì)立法機(jī)構(gòu)成員和執(zhí)行機(jī)構(gòu)成員的選擇，通過政黨對(duì)中央行政官員和地點(diǎn)行政官員的選擇，而恢復(fù)了被法定體制所阻止的國(guó)家行政系統(tǒng)的大一統(tǒng)性質(zhì)，建立起一種必要的行政集權(quán)。總之，正是由于政黨本身的統(tǒng)一性和黨員對(duì)黨的忠誠(chéng)，美國(guó)政治體制的設(shè)計(jì)者給后人的巨大難題才得以順利解決。這實(shí)際是古德諾對(duì)美國(guó)一百多年來奉為神圣不可動(dòng)搖、作為政府體制讀者論壇基礎(chǔ)的分權(quán)制衡理論進(jìn)行的深刻反思。古德諾的第四個(gè)差不多觀點(diǎn)：美國(guó)的政黨制度關(guān)于保證美國(guó)政府體制的順利運(yùn)轉(zhuǎn)是必不可少、至關(guān)重要的。4、美國(guó)加強(qiáng)民主和效率協(xié)調(diào)的主攻方向：政府體制的改革古德諾認(rèn)為，由于政黨在美國(guó)政府體制中具有如此重大的作用，因此必須使美國(guó)的政府體制作出某種調(diào)整以正式容納政黨那個(gè)現(xiàn)實(shí)，發(fā)揮它已有的協(xié)調(diào)功能，制定出政黨的行為規(guī)范，減輕和消除政黨有可能給社會(huì)帶來的消極因素。為達(dá)此目的，古德諾認(rèn)為首先要變革美國(guó)行政分權(quán)的體制，從而使政黨能對(duì)政府負(fù)起全責(zé)。由于美國(guó)政府體制上的緣故，行政權(quán)是分散的。盡管政黨負(fù)起選擇行政官員的責(zé)任，然而，各類行政長(zhǎng)官的任期不一致，選舉有錯(cuò)落，政黨在一次選舉勝利中所能獲得的對(duì)政府的操縱并不是全面的。這種行政權(quán)不能集中于一黨的局面，便造成了責(zé)任不明確的弊病，進(jìn)而必將會(huì)帶來推諉、搪塞、渙散和無效率。為此，應(yīng)該將所有的行政執(zhí)行權(quán)集中到一個(gè)行政長(zhǎng)官手中，從而使政黨能通過一次選舉勝利而擔(dān)負(fù)起全部責(zé)任來。那個(gè)地點(diǎn)，古德諾明確指出了建立行政集權(quán)體制是政黨得以對(duì)政府負(fù)責(zé)，加強(qiáng)民主與效率協(xié)調(diào)的的重要保證。其次，由于美國(guó)政府體制高度分權(quán)所帶來的各種復(fù)雜矛盾并非是能夠?yàn)橐粋€(gè)微小的、渙散的政黨所解決的，因此從這種實(shí)際要求中形成的政黨差不多上較為強(qiáng)大的全國(guó)性政黨。然而，一個(gè)強(qiáng)大的全國(guó)性政黨也有可能在某種不受操縱的情況下形成對(duì)民主和效率的破壞和威脅。因此，古德諾認(rèn)為，有必要對(duì)政黨的行為作出規(guī)范，將政黨那個(gè)法外的東西汲取到法律以內(nèi)，加以一定的管束，防止政黨將自身變成目的。例如，政黨在操縱行政的過程中，完全有可能超過必要的限度，就像“政黨分肥制”那樣，既使得行政效率因?yàn)榇罅康摹巴庑小庇咳攵鴨适ТM，又使得行政機(jī)構(gòu)整個(gè)兒“政治化”，從而危及國(guó)家意志的自由表達(dá)。文官制度的實(shí)行，實(shí)際上是對(duì)政黨行政的一種限定，它不但保證了行政效率，而且也保證了政治對(duì)行政操縱的適度。在把政黨由法外引進(jìn)法內(nèi)來的問題上，古德諾還盡力主張要明確政黨在政府體制中的地位，把它置于民主化、法制化的治理之下，從而使它擺脫受少數(shù)人操縱和操縱的局面。古德諾還主張政黨應(yīng)該實(shí)行財(cái)務(wù)公開原則，防止政黨和利益集團(tuán)之間的關(guān)系于緊密化。最后，古德諾還認(rèn)為，美國(guó)的兩黨制度實(shí)際上常常使選民對(duì)政黨四年的整個(gè)政策作出單一的評(píng)判，如此往往導(dǎo)致許多問題不能真正體現(xiàn)出人民的意志。為了適應(yīng)分解政治問題，從而使政黨對(duì)人民的意志更負(fù)責(zé)任的需要，政府體制應(yīng)該采取的另一項(xiàng)改革措施確實(shí)是“更加經(jīng)常地使用公民投票的方法”。古德諾的第五個(gè)差不多觀點(diǎn)：美國(guó)政府體制改革的方向在于：將政黨制度納入法制化軌道，使之成為法內(nèi)制度，對(duì)其行為進(jìn)行規(guī)范和約束，以使其更加負(fù)起責(zé)任。同時(shí)，美國(guó)應(yīng)更多地采納公民投票之方法。三、簡(jiǎn)評(píng)在威爾遜政治—行政二分法的基礎(chǔ)上作了進(jìn)一步的闡釋；著重對(duì)政治與行政的協(xié)調(diào)關(guān)系以及如何實(shí)現(xiàn)這種協(xié)調(diào)提出了自己的獨(dú)到見解。其思想和觀點(diǎn)都較為深刻?？傮w上看，古德諾的行政學(xué)研究與威爾遜的研究有相當(dāng)一致的地點(diǎn)，他也是站在中小資產(chǎn)階級(jí)利益一邊，主張行政權(quán)力的集中，批判了美國(guó)建國(guó)之初被奉為神圣的某些思想原則。因此，與威爾遜一樣，古德諾的研究也明顯地帶有某種批判精神，他把注意點(diǎn)放在阻礙行政變革的政府制度上，而沒有真正地深入到行政治理內(nèi)部的那些技術(shù)性細(xì)節(jié)上去。這些特點(diǎn)的形成，與他所處的時(shí)代以及他所代表的利益造成的?？傮w上，行政學(xué)研究在古德諾、威爾遜等行政學(xué)創(chuàng)立起那個(gè)地點(diǎn)，僅僅只是完成了一個(gè)起步，它的深入、全面、系統(tǒng)的展開則是他們之后的下一代的課題。附：應(yīng)考慮的問題政治-行政二分法的含義？政治指什么？行政指什么？古德諾關(guān)注的重點(diǎn)問題是什么？古德諾行政學(xué)思想中體現(xiàn)了何種價(jià)值目標(biāo)？古德諾在〈政治與行政〉一書中的要緊觀點(diǎn)是什么？今天應(yīng)如何認(rèn)識(shí)看待古德諾這些行政學(xué)觀點(diǎn)（協(xié)調(diào)、適度操縱、中央集權(quán)）古德諾對(duì)行政學(xué)研究的要緊貢獻(xiàn)在哪？對(duì)后人的阻礙如何？古德諾行政學(xué)思想的社會(huì)歷史背景？（美國(guó)、歐洲的政府體制與治理現(xiàn)狀）古德諾的觀點(diǎn)多大程度上被后人在理論或?qū)嵺`中所采納？第三講:泰羅的科學(xué)治理理論一、生平與著述出生：1856-1915；職業(yè)：一般工人、職業(yè)治理者、治理思想傳播者；代表性著作：1911《科學(xué)治理原理》其他著作：《計(jì)件工資制》、《工廠治理》、《制造業(yè)什么緣故不歡迎大學(xué)畢業(yè)生》、〈效率的福音〉、〈科學(xué)治理〉；二、泰羅面臨的問題及其考慮：傳統(tǒng)的治理：經(jīng)驗(yàn)治理+經(jīng)驗(yàn)生產(chǎn)工人什么緣故磨洋工？（如何提高工廠生產(chǎn)效率）工人認(rèn)識(shí)偏差：以為提高效率會(huì)減少就業(yè)；治理制度存在嚴(yán)峻缺陷：企業(yè)主不愿為高效率支付高工資；工人傳統(tǒng)問題：代代相傳的經(jīng)驗(yàn)工作方法三、泰羅科學(xué)治理思想的要緊內(nèi)容（一）、作業(yè)治理方面1、工作定額原理（制定科學(xué)的工作方法）：通過調(diào)查研究的方法科學(xué)地確定工人的工作定額。時(shí)刻研究，確實(shí)是研究人們?cè)诠ぷ髌陂g各種活動(dòng)的時(shí)刻構(gòu)成，它包括工作日寫實(shí)與測(cè)時(shí)。工作日寫實(shí)，是對(duì)工人在工作日內(nèi)的工時(shí)消耗情況，按照時(shí)刻順序，進(jìn)行實(shí)地觀看、記錄和分析。通過工作日寫實(shí)，能夠比較準(zhǔn)確地明白工人工時(shí)利用情況，找出時(shí)刻白費(fèi)的緣故，提出改進(jìn)的技術(shù)組織措施。測(cè)時(shí)，是以工序?yàn)閷?duì)象，按操作步驟進(jìn)行實(shí)地測(cè)量并研究工時(shí)消耗的方法，測(cè)時(shí)能夠研究總結(jié)先進(jìn)工人的操作經(jīng)驗(yàn)，推廣先進(jìn)的操作方法，確定合理的工作結(jié)構(gòu)，為制定工作定額提供參考。動(dòng)作研究，是研究工人干活時(shí)動(dòng)作的合理性，即研究工人在干活時(shí)，其軀體各部位的動(dòng)作，通過比較、分析之后，去掉多余的動(dòng)作，改善必要的動(dòng)作，從而減少有的疲勞，提高生產(chǎn)率。所謂科學(xué)工作方法確實(shí)是前面提到過的在實(shí)驗(yàn)研究的基礎(chǔ)上確定的標(biāo)準(zhǔn)操作方法和采納標(biāo)準(zhǔn)的工具、設(shè)備。也即找出標(biāo)準(zhǔn)，制定標(biāo)準(zhǔn)，然后按標(biāo)準(zhǔn)辦事。2、標(biāo)準(zhǔn)化原理指工人在工作時(shí)要采納標(biāo)準(zhǔn)的方法，而且工人所使用的工具、機(jī)器、材料和所在工作現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境等等都應(yīng)該標(biāo)準(zhǔn)化，以利于提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。生鐵搬運(yùn)實(shí)驗(yàn)：用鏟的科學(xué)。3、能力與工作相適應(yīng)原理即主張一改工人選擇工作的傳統(tǒng)，而堅(jiān)持以工作選擇工人，每一個(gè)崗位都選擇第一流的工人，以確保較高的工作效率。第一流的工人：能力與意愿4、差不計(jì)件付酬制工人磨洋工的重要緣故之一是付酬制度不合理。要在科學(xué)地制定勞動(dòng)定額的前提下，采納差不計(jì)件工資制來鼓舞工人完成或超額完成定額。假如工人完成或超額完成定額，按比正常單價(jià)高出25%計(jì)酬。不僅超額部分，而且定額內(nèi)的部分也按此單價(jià)計(jì)酬。假如工人完不成定額，則按比正常單價(jià)低20%計(jì)酬。（二）組織治理方面1．打算與執(zhí)行相分離原理打算職能包括三方面內(nèi)容：①時(shí)刻和動(dòng)作研究并以此作為確定定額和操作方法的依據(jù)；②制定有科學(xué)依據(jù)的勞動(dòng)定額和標(biāo)準(zhǔn)的操作方法，并選用標(biāo)準(zhǔn)工具；③擬定打算、公布指令和命令。④把標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際情況進(jìn)行比較，以便進(jìn)行有效的操縱。那個(gè)地點(diǎn)打算的實(shí)質(zhì)確實(shí)是治理，打算與執(zhí)行相分離確實(shí)是將治理職能從企業(yè)的生產(chǎn)職能中獨(dú)立出來。

2、職能工長(zhǎng)制：用八個(gè)職能工長(zhǎng)取代原來的工長(zhǎng)，分權(quán)治理；治理的例外原則（最高治理層）例外原則，確實(shí)是指企業(yè)的高級(jí)治理人員把一般日常事務(wù)授權(quán)給下屬治理人員負(fù)責(zé)處理，而自己保留對(duì)例外的事項(xiàng)一般也是重要事項(xiàng)的決策權(quán)和操縱權(quán)，如重大的企業(yè)戰(zhàn)略問題和重要的人員更替等。這種例外的原則至今仍然是治理中極為重要的原則之一。

（三）治理哲學(xué)方面與其講科學(xué)治理是一些原理和原則組成的治理理論，不如講科學(xué)治理是一種改變當(dāng)時(shí)人們對(duì)治理實(shí)踐重新審視的治理哲學(xué)。他倡導(dǎo)勞資雙方的精神革命：合作與共同提高效率。正如美國(guó)治理學(xué)家德魯克指出的那樣："科學(xué)治理是一種關(guān)于工人和工作系統(tǒng)的哲學(xué)，總的來講它可能是自聯(lián)邦主義文獻(xiàn)以后，美國(guó)對(duì)西方思想做出的最專門的貢獻(xiàn)。"

三、泰勒科學(xué)治理理論對(duì)西方行政學(xué)進(jìn)展和政府治理的阻礙1、行政學(xué)家通過科學(xué)治理來尋求政府的行政效率：（1）美國(guó)全國(guó)辦公室治理協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)威廉·亨·萊芬韋爾：第一個(gè)把泰勒的科學(xué)治理原則運(yùn)用于機(jī)關(guān)辦公室治理工作中并取得了專門大成功。發(fā)表許多有關(guān)辦公室科學(xué)治理的論文及著作。（2）莫里斯·盧埃林·庫(kù)克：他是泰勒的親熱合作者，科學(xué)治理的早期研究者之一。成功地把科學(xué)治理運(yùn)用于市政治理工作中。（3）倫納德·D·懷特美國(guó)聞名行政學(xué)家，他更進(jìn)一步用科學(xué)治理理論研究政府行政治理。2、美國(guó)政府初期的抵制：關(guān)于科學(xué)治理進(jìn)入聯(lián)邦政府的問題，美國(guó)國(guó)會(huì)曾進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)五年的調(diào)查，由于工會(huì)的抵制，最終結(jié)果是立法禁止進(jìn)入。后來也將科學(xué)治理運(yùn)動(dòng)提供的科學(xué)原理和方法應(yīng)用于政府的行政治理、精簡(jiǎn)政府、調(diào)整機(jī)構(gòu)、促進(jìn)了政府工作的改革，提高了行政效率。四、評(píng)價(jià)1、泰勒科學(xué)治理的二重性一系列最豐富科學(xué)成就；資產(chǎn)階級(jí)剝削的最巧妙的殘酷手段；2．泰勒科學(xué)治理的貢獻(xiàn)（1）泰勒在歷史上第一次使治理從經(jīng)驗(yàn)上升為科學(xué)。（2）講求效率的優(yōu)化思想和調(diào)查研究的科學(xué)方法?？傮w上，泰勒促使了人們對(duì)治理實(shí)踐的重新審視與考慮，為治理理論的進(jìn)一步形成和進(jìn)展開發(fā)了道路。同時(shí)，泰勒制的現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)治理方法在實(shí)際的生產(chǎn)組織治理中取得了顯著的效果。由于采取了科學(xué)治理的作業(yè)程序和治理方法，推動(dòng)了生產(chǎn)力的進(jìn)展，使企業(yè)生產(chǎn)效率提高了許多倍。3．泰勒科學(xué)治理的局限性（1）泰勒對(duì)工人的看法是錯(cuò)誤的。（2）泰勒的科學(xué)治理僅重視技術(shù)的因素，不重視人群社會(huì)的因素。（3）“泰勒制”僅解決了個(gè)不具體工作的作業(yè)效率問題，而沒有解決企業(yè)作為一個(gè)整體如何經(jīng)營(yíng)和治理的問題第四講:法約爾的一般治理理論一、生平與著述：1841-1925年；亨利·法約爾，法國(guó)人，1860年從礦業(yè)學(xué)校畢業(yè)，隨后進(jìn)入一家采礦冶金公司，并在此度過了整個(gè)職業(yè)生涯。從1866年開始一直擔(dān)任高級(jí)治理職務(wù)。從采礦工程師、礦進(jìn)經(jīng)理，直到公司總經(jīng)理；由一名工程技術(shù)人員逐漸成為專業(yè)的治理者，在實(shí)踐中逐漸形成了自己的治理思想和治理理論，對(duì)治理學(xué)的形成和進(jìn)展貢獻(xiàn)巨大。代表性著作:<工業(yè)治理與一般治理>,1916年.二、法約爾一般治理理論的要緊內(nèi)容1、從企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中提練出了治理活動(dòng)并給出了治理的定義六種差不多的企業(yè)活動(dòng)：①技術(shù)活動(dòng)(生產(chǎn)、制造、加工)；②商業(yè)活動(dòng)(購(gòu)買、銷售、交換)；③財(cái)務(wù)活動(dòng)(資金的籌措和運(yùn)用)；④安全活動(dòng)(設(shè)備維護(hù)和職工安全等)；⑤會(huì)計(jì)活動(dòng)(指物資盤存、成本統(tǒng)計(jì)、核算等)；⑥治理活動(dòng)(打算、組織、指揮、協(xié)調(diào)和操縱五項(xiàng)職能活動(dòng))?！爸卫硎瞧毡榈囊环N單獨(dú)活動(dòng)，有自己的一套知識(shí)體系，由各種職能構(gòu)成，治理者通過完成各種職能來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的一個(gè)過程。2、分析了治理工作的五大職能（1）打算：含義：“打算確實(shí)是探究以后和制定行動(dòng)方案“；打算的重要性：打算對(duì)治理工作具有首要的重要性；打算應(yīng)具有的特點(diǎn)及對(duì)打算的要求：“統(tǒng)一、連續(xù)、靈活和精確”。打算工作對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者的特定要求：精明、有經(jīng)驗(yàn)；具有治理人的藝術(shù)、積極性、勇氣、專業(yè)能力、處理事務(wù)的一般知識(shí)和領(lǐng)導(dǎo)者本身的穩(wěn)定性。（2）組織含義：確實(shí)是確立企業(yè)在物質(zhì)資源和人力資源方面的結(jié)構(gòu)。確實(shí)是要建立企業(yè)的物質(zhì)和社會(huì)的雙重結(jié)構(gòu)；重要性：組織是治理的第二要素；組織應(yīng)完成16個(gè)治理任務(wù)；組織之治理幅度：主張?jiān)诮M織內(nèi)維持一種比較狹窄的治理的幅度。組織中應(yīng)設(shè)立參謀人員，即提出了直線和參謀機(jī)構(gòu)的組織原則——有必要設(shè)立專門的參謀機(jī)構(gòu)來協(xié)助高級(jí)治理人員的工作。（3）指揮含義：指揮即運(yùn)用其領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)以推動(dòng)組織業(yè)務(wù)、促使其人員發(fā)揮作用、減少無效耗費(fèi)的過程。指揮關(guān)于治理工作的意義：指揮是治理的第三個(gè)要素，確實(shí)是使組織成員的活動(dòng)得到保證。有效指揮的具體原則或方法：a.對(duì)職工有深入地了解；b.淘汰沒有工作能力的人；c.對(duì)組織和職工之間的協(xié)定要專門了解；d.作出榜樣；e.對(duì)組織要進(jìn)行定期檢查，并使用概括的圖表來促進(jìn)這項(xiàng)工作；f.召集要緊助手開會(huì)，以便統(tǒng)一指揮和集中精力；g.不要陷入瑣碎的事務(wù)；h.力爭(zhēng)使組織成員團(tuán)結(jié)、主動(dòng)、積極和忠誠(chéng)。（4）、協(xié)調(diào)含義：協(xié)調(diào)確實(shí)是連接、聯(lián)合、調(diào)和所有的活動(dòng)和力量；確實(shí)是使情況和行動(dòng)都有合適的比例。協(xié)調(diào)的重要性：是治理必不可少的活動(dòng)之一。治理人員通過協(xié)調(diào)，讓組織成員團(tuán)結(jié)一致，使組織的所有活動(dòng)和努力都得到統(tǒng)一和和諧。協(xié)調(diào)的方法：通過組織內(nèi)部有效的信息溝通來進(jìn)行協(xié)調(diào)。一是應(yīng)定期召開會(huì)議，以便為就組織治理中的問題、進(jìn)程、打算等方面交換意見提供機(jī)會(huì)和場(chǎng)所。二是在會(huì)議間隔期，使用聯(lián)絡(luò)人員（參謀人員）承擔(dān)聯(lián)絡(luò)工作，以加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)。（5）操縱含義：操縱確實(shí)是要注意一切是否按已制定的規(guī)章和下達(dá)命令進(jìn)行。也即對(duì)各項(xiàng)工作是否按打算進(jìn)行隨時(shí)作出反應(yīng)。重要性：操縱的目的在于檢驗(yàn)治理中其他四種要素的在實(shí)際發(fā)揮作用時(shí)是否得當(dāng)。沒有操縱，其他四種要素活動(dòng)的效果既得不到驗(yàn)證，也得不到保證。有效操縱的方法：一是及時(shí)采取行動(dòng)；二是檢查人員應(yīng)具備必要的條件；三是應(yīng)注意操縱的度，幸免對(duì)各部門的領(lǐng)導(dǎo)和工作進(jìn)行過多的干預(yù)，以免造成雙重領(lǐng)導(dǎo)與越權(quán)指揮。3、提出了十四條治理一般原則(1)勞動(dòng)分工：勞動(dòng)的專業(yè)化分工能夠提高效率(2)權(quán)力與責(zé)任：二者互為因果(3)紀(jì)律：紀(jì)律關(guān)于企業(yè)取得成功是絕對(duì)必要的；(4)統(tǒng)一指揮：一個(gè)下屬都應(yīng)該接收而且只應(yīng)接收一個(gè)上司的命令；(5)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)：凡是具有同一目標(biāo)的全部活動(dòng)，僅有一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)和一套打算；(6)個(gè)人利益服從集體利益；(7)合理的酬勞：薪給制度應(yīng)當(dāng)公平，對(duì)工作成績(jī)與工作效率優(yōu)良者應(yīng)有獎(jiǎng)勵(lì)(8)適當(dāng)?shù)募瘷?quán)和分權(quán):要依照本組織的實(shí)際情況，適應(yīng)改變集權(quán)與分權(quán)的程度;(9)跳板原則:在取得授權(quán)的情形下,不同部門的低層級(jí)治理人員越過上級(jí)權(quán)力與信息鏈直接進(jìn)行溝通與交流,以節(jié)約時(shí)刻提高效率;(10)秩序:“凡事各有其位”(各有其位，各稱其位);(11)公平:善意和公道.公道是執(zhí)行已訂立的協(xié)定,善意地對(duì)待職員,關(guān)注平等.(12)保持人員穩(wěn)定:任何組織都有必要鼓舞職工做長(zhǎng)期的服務(wù)(13)首創(chuàng)精神:是創(chuàng)立和推行打算的動(dòng)力(14)人員的團(tuán)結(jié):全體成員的和諧與團(tuán)結(jié)是企業(yè)進(jìn)展的巨大力量4、倡導(dǎo)治理教育人的治理能力能夠通過教育來獲得，能夠也應(yīng)該像技術(shù)能力一樣，首先在學(xué)校里，然后在車間里得到。指出治理理論具有普遍性，能夠用于各個(gè)組織之中。把治理視為一門科學(xué)。提出在學(xué)校設(shè)置這門課程，并在社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域宣傳、普及和傳授治理知識(shí)。以提出一套比較全面的治理理論，并使之得到廣泛運(yùn)用。三、分析與評(píng)價(jià)：1．法約爾一般治理理論的貢獻(xiàn)：（1）系統(tǒng)性，理論性，提供了科學(xué)的理論構(gòu)架，并因而被引入課堂；（2）一般性：可應(yīng)用于工商企業(yè)，政府、教會(huì)、慈善團(tuán)體、軍事組織以及其他各種組織。（3）具體治理原則的有用性：給實(shí)際治理人員巨大的關(guān)心；2、法約爾一般治理理論的局限性（1）治理原則缺乏彈性，以至于有時(shí)實(shí)際治理工作者無法完全遵守；（2）有些概念關(guān)系還有些混亂：如治理與領(lǐng)導(dǎo)之關(guān)系，領(lǐng)導(dǎo)之于指揮、協(xié)調(diào)、溝通等。3、如何看等法約爾的貢獻(xiàn)：（1）他是現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)治理之父：法約爾的一般治理理論是西方古典治理思想的重要代表，它關(guān)于治理過程和治理組織理論的開創(chuàng)性研究，其中特不是關(guān)于治理職能的劃分以及治理原則的描述，對(duì)后來的治理理論研究具有特不深遠(yuǎn)的阻礙。后來成為治理過程學(xué)派的理論基礎(chǔ)（該學(xué)派將法約爾尊奉為開山祖師），也是以后各種治理理論和治理實(shí)踐的重要依據(jù)，對(duì)治理理論的進(jìn)展和企業(yè)治理的歷程均有著深刻的阻礙。（2）要正確運(yùn)用其提出的治理原則：是指導(dǎo)行動(dòng)的靈活信條，而不是一成不變的法則。教條化的理解只能導(dǎo)出教條化的結(jié)局——治理失效;要使治理真正有效，還必須積存自己的經(jīng)驗(yàn)，并適宜地掌握合理運(yùn)用這些原則的尺度。（3）在我國(guó)具有現(xiàn)實(shí)意義打算的重要性；治理教育的重要性；治理的實(shí)踐性；第五講：韋伯的官僚組織理論一、生平與著述1.1864-1920,德國(guó)聞名學(xué)者，思想家;2.求學(xué):良好的家教淵源,海德堡大學(xué)\柏林大學(xué)\哥丁根大學(xué),博士;3.人生經(jīng)歷豐富:軍人\教授\游歷者|考慮者;4.學(xué)術(shù)研究與著述:研究領(lǐng)域與范圍:社會(huì)\經(jīng)濟(jì)\政治;代表性著述:新教倫理與資本主義精神\社會(huì)與經(jīng)濟(jì)組織理論\作為職業(yè)的學(xué)術(shù)\作為職業(yè)的政治;5.韋伯關(guān)懷的要緊問題:西方文明的獨(dú)特性,即其所特有的因素,并借助理想類型的研究將這些因素概括為幾個(gè)核心的概念:理性\權(quán)威\合法化;資本主義世界命運(yùn),尤其是資本主義世界中人的進(jìn)展:試圖解決資本主義社會(huì)中人所面臨的一些全然問題:如何挽救人(的尊嚴(yán))?即韋伯關(guān)注的核心問題在于:現(xiàn)代政治與人的自由的關(guān)系(理性化與自由):韋伯的結(jié)論:多元論,嘗試式的探究,實(shí)驗(yàn)性,而非馬克思的經(jīng)濟(jì)決定論;6.阻礙與聲譽(yù):對(duì)世界歷史產(chǎn)生巨大阻礙的三個(gè)德國(guó)人之一;社會(huì)學(xué)三大奠基人之一;被各科社會(huì)科學(xué)奉為”經(jīng)典作家”;二.韋伯官僚組織(科層制)思想(一)核心概念:1.權(quán)力(power):無視人們的反對(duì),強(qiáng)使人們服從的能力;權(quán)力與服從(obedience)相對(duì)應(yīng);2.權(quán)威(Authority):政當(dāng)化的統(tǒng)治,是權(quán)力的一種專門形態(tài),兩個(gè)特征:(1)自愿服從;(2)存在著一套支持統(tǒng)治的正當(dāng)性的信仰體系;3.正當(dāng)性(Validity):指人們情愿服從該權(quán)威(統(tǒng)治)并依照該統(tǒng)治系統(tǒng)的相應(yīng)命令來行動(dòng)的可能性,這種正當(dāng)性可能出于不同的基礎(chǔ):傳統(tǒng)\情感\(zhòng)某種價(jià)值信念\某種成文規(guī)定,等等;不同的正當(dāng)性基礎(chǔ),導(dǎo)致了不同類型的正當(dāng)統(tǒng)治.(二)權(quán)威合法化的方式與組織類型分析1.超凡權(quán)威與奇妙化組織(個(gè)人魅力型正當(dāng)統(tǒng)治)超凡魅力:來源于不人的崇拜和追隨;奇妙化組織(chrismatic):這種組織行使權(quán)威的基礎(chǔ)是基于統(tǒng)治者個(gè)人的人格,它以對(duì)個(gè)人的崇拜迷信為基礎(chǔ);統(tǒng)治者個(gè)人的人格特征:超自然/超人的力量或品質(zhì),因而具有人格魅力,如宗教先知,智者,戰(zhàn)爭(zhēng)英雄,救世主,政治首領(lǐng),可歸為四類:（1）北歐神話中的熊皮武士,（2）薩滿教的女巫;（3）先知與救世主;（4）文人或知識(shí)分子;兩個(gè)特征:反對(duì)經(jīng)濟(jì)上的考慮(經(jīng)濟(jì)上的平均主義)內(nèi)在的不穩(wěn)定性;2.傳統(tǒng)權(quán)威與傳統(tǒng)型組織傳統(tǒng)型權(quán)威:基于傳統(tǒng)適應(yīng)或世襲得來;兩種形式:世襲制與封建制;特點(diǎn):A.統(tǒng)治者與服從者之間往往存在一些自然的親緣關(guān)系,統(tǒng)治者往往具有某種特定的身份;B.與特定的經(jīng)濟(jì)組織形態(tài)即自給自足的家庭經(jīng)濟(jì)緊密聯(lián)系;C.或多或少帶有一定的宗教特性;3.法定權(quán)威與合理化—合法化組織(法理型)法定權(quán)威:由理性和法律規(guī)定的權(quán)力;合理—合法化組織:即以理性和法律規(guī)定為基礎(chǔ)行使權(quán)威(統(tǒng)治)的組織;在該組織中:權(quán)威的基礎(chǔ)是組織內(nèi)部邏輯一致的各種法律規(guī)則以及得到法律授權(quán)的治理人員所公布的命令,人們對(duì)權(quán)威的服從是由于依法建立的等級(jí)體系,是對(duì)組織規(guī)則的服從,與領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的品質(zhì),能力,學(xué)識(shí)關(guān)系不大.不依靠于與個(gè)人有關(guān)的身份或?qū)傩?是一種非人格的權(quán)威統(tǒng)治;領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者在法律上地位平等,都受組織規(guī)則的約束;（1）何為合理化(rationality,理性):因?yàn)樗粚ｉT用來作為實(shí)現(xiàn)某些既定目標(biāo)的手段:即組織是精心設(shè)計(jì)的機(jī)器,旨在執(zhí)行某些功能,而機(jī)器上的每一個(gè)部件都為機(jī)器發(fā)揮最大功能起著它們各自的作用;（2）何為合法化(legitimacy):因?yàn)榇祟惤M織中有著一系列規(guī)則和程序,一定時(shí)候在組織中擔(dān)任一定職務(wù)的組織成員必須依據(jù)相應(yīng)的規(guī)則程序去行使他的權(quán)威;韋伯稱這種類型的組織為”官僚制”(bureaucracy),又譯為”科層制”,韋伯認(rèn)為,官僚制是一種理想的組織形態(tài),所謂理想,并非指”應(yīng)當(dāng)”或”合乎需要”,而是指組織的一種純粹或標(biāo)準(zhǔn)模式,一種標(biāo)準(zhǔn)的組織形態(tài);官僚制是現(xiàn)代社會(huì)中占主導(dǎo)地位的權(quán)威制度.4.韋伯對(duì)三種類型組織的評(píng)價(jià):A.超凡魅力:非理性,過于感情色彩,過于奇妙,不宜作為現(xiàn)代治理組織的基礎(chǔ);B.傳統(tǒng)權(quán)威型:服從傳統(tǒng),領(lǐng)導(dǎo)者的作用在于維護(hù)過去的傳統(tǒng),效率最低,也不宜作為現(xiàn)代治理組織的基礎(chǔ);C.只有法定權(quán)威適合于現(xiàn)代治理組織,因?yàn)樗峁┝艘环N”慎重的公正”:a.治理的連續(xù)性使治理活動(dòng)必須有秩序的進(jìn)行;b.以”能”為本的擇人方式提供了理性基礎(chǔ);c.領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力并非無限,而是受到規(guī)則的約束;(三)官僚制(科層組織)及其特征1.官僚制的含義:一種以法理型權(quán)威(統(tǒng)治)為基礎(chǔ),具有專業(yè)化功能和固定的規(guī)章制度,設(shè)科(部)分層的現(xiàn)代社會(huì)所特有的組織制度或治理形式;2.官僚制的特征:(1)(合理的)專業(yè)分工:明確劃分每一個(gè)組織成員的職責(zé)權(quán)限并以法規(guī)形式嚴(yán)格固定這種分工;(2)層級(jí)克制的權(quán)力等級(jí)系統(tǒng):層層操縱的組織結(jié)構(gòu),在組織內(nèi)按地位的高低規(guī)定成員間的命令與服從關(guān)系;(3)依照規(guī)程辦事的運(yùn)作機(jī)制:制定一整套嚴(yán)密的規(guī)則程序來規(guī)范組織及其成員的行為,以保證整個(gè)組織工作的一致性,明確性,不可為所欲為.(理性,穩(wěn)定性,連續(xù)性,可預(yù)測(cè)性)(4)形式正規(guī)的決策文書(檔案):一切重要的決定和命令都應(yīng)形成正式文件下達(dá),且記錄在案,用畢歸檔.以使組織獨(dú)立于個(gè)人之外,也利于明確任務(wù)\指令\權(quán)責(zé),利于加強(qiáng)操縱;(5)組織治理的非人格化以法律\法規(guī)條例\正式文件來規(guī)范組織及其成員的行為,以幸免個(gè)人情感和好惡等非理性因素阻礙組織的理性,合法性和客觀性.嚴(yán)格區(qū)分公事與私事:組織成員間是一種對(duì)事不對(duì)人的公務(wù)關(guān)系,處理組織事務(wù)只考慮合法性,合理性,有效性(正當(dāng)性),而不考慮私情.(6)專業(yè)培訓(xùn):建立適應(yīng)工作需要的專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)機(jī)構(gòu),為組織成員提供必要的專業(yè)培訓(xùn),以使其具備或增加處理事務(wù)和解決問題的能力,提高服務(wù)的數(shù)量\質(zhì)量,提高效率.(7)合理合法的人事治理制度(工資\升遷\任用)A.依據(jù)工作性質(zhì)要求和人員本身的資格條件任用人員;B.依照職位等級(jí)系統(tǒng)對(duì)人員的職位給予合理安排,使人適其位,充分發(fā)揮其功能;C.由自由契約而承擔(dān)職務(wù)(市場(chǎng)原則);D.職位設(shè)計(jì):每一個(gè)職務(wù)都有明確規(guī)定的法律意義上的權(quán)責(zé)范圍和應(yīng)具備的學(xué)識(shí)能力經(jīng)驗(yàn)要求;E.明確固定的貨幣工資制度:工資標(biāo)準(zhǔn)依級(jí)不,責(zé)任大小,年資,地位而定;F.績(jī)效制:獎(jiǎng)懲依工作優(yōu)劣來定;G.晉升依工作績(jī)效和資歷非關(guān)系而定;H.職位不能轉(zhuǎn)讓或繼承;I.職位非私有,不得濫用職權(quán);J.治理人員在行使其職務(wù)時(shí)受到嚴(yán)格而系統(tǒng)的紀(jì)律約束和操縱;3.韋伯所認(rèn)為的官僚制的優(yōu)劣優(yōu):技術(shù)效率A.嚴(yán)密性;B.合理性;C.穩(wěn)定性;D.普適性;劣:A.官僚體系龐大而致行動(dòng)緩慢,壓抑人的積極性和制造性,效率低下;B.官僚主義弊端(bureaucratism);C.理性主義導(dǎo)致人的本質(zhì)的異化,人淪為工具而不再是目的,即理性主義與人本主義的沖突);三.對(duì)韋伯官僚制的評(píng)價(jià)1.韋伯理論具有巨大的社會(huì)政治意義:（1）隨著資本主義的進(jìn)展,新型的工業(yè)化大企業(yè)進(jìn)展迅速,這種新型的組織需要有穩(wěn)定,嚴(yán)格,精細(xì),可靠的治理,韋伯認(rèn)為官僚制則是能夠滿足這種需要的理想治理形式;（2）他強(qiáng)調(diào)以知識(shí)和技能進(jìn)行治理的必要;抨擊舊的傳統(tǒng)以及阻礙經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的政治操縱;（3）因此韋伯所解決的是資本主義進(jìn)一步進(jìn)展所必須解決一個(gè)重大的問題--組織的合理化;（4）由于其理論對(duì)資本主義進(jìn)展的巨大促進(jìn)作用,故也被譽(yù)為德國(guó)的亞當(dāng)斯密;2.韋伯理論的學(xué)術(shù)意義:最早對(duì)社會(huì)生活中的組織現(xiàn)象進(jìn)行研究,”組織理論之父”（1）開啟了組織(行為)理論研究的先河a.提出了一個(gè)對(duì)不同組織的性質(zhì),形態(tài),特征進(jìn)行分析的理論框架,尤其是三種組織形態(tài)的分類具有重要的理論價(jià)值;b.從權(quán)力(權(quán)威)的視角來研究組織類型,開創(chuàng)了組織研究的新方向;（2）構(gòu)建起一整套現(xiàn)代行政治理體系的的規(guī)則/原則(其對(duì)官僚制特征的描述揭示出了現(xiàn)代行政組織的許多重要治理原則如專業(yè)分工,層級(jí)克制,考試錄用,職責(zé)權(quán)限,工作酬勞等)（3）強(qiáng)調(diào)法理型權(quán)威在現(xiàn)代社會(huì)治理中的重要性;強(qiáng)調(diào)在知識(shí)和技能的基礎(chǔ)上進(jìn)行操縱,促進(jìn)了治理法治化,科學(xué)化,（4）講求效率的行政觀,符合資本主義生產(chǎn)方式的需要;3.韋伯理論的局限性:（1）高度純化的理論描述,與現(xiàn)實(shí)中的組織有差距;（2）偏重于靜態(tài)研究,過分強(qiáng)調(diào)機(jī)械的正式組織的功能,忽視了組織運(yùn)作的過程和非正式組織的阻礙力;（3）偏重于對(duì)組織內(nèi)部形態(tài)和治理結(jié)構(gòu)的分析,缺乏對(duì)組織與其環(huán)境間相互關(guān)系的探討;（4）過分強(qiáng)調(diào)專業(yè)分工和職能權(quán)限劃分,忽視宏觀協(xié)調(diào);（5）過分強(qiáng)調(diào)人員穩(wěn)定,導(dǎo)致組織惰性;過分強(qiáng)調(diào)年資在升遷中的意義,導(dǎo)致論資排輩;（6）過分強(qiáng)調(diào)組織利益和組織效率,忽視了組織成員多方面的心理需求及人性進(jìn)展;即:a.純理論的理想性/抽象性;b.研究角度和方法上的局限性靜態(tài)的而動(dòng)態(tài)的;內(nèi)部的而非內(nèi)外互動(dòng)的;c.具體的原則方法缺乏彈性與適應(yīng)性過份崇尚法規(guī),規(guī)章和制度,而忽視其執(zhí)行者的主動(dòng)性和制造性,導(dǎo)致組織和個(gè)人行為的僵化,缺乏適應(yīng)性;第六講:懷特的理論行政學(xué)思想一.生平與著述1.生平:美國(guó)人,1891年生,早期杰出的行政學(xué)家和人事行政學(xué)專家;2.職業(yè)與工作經(jīng)歷:教授:芝加哥大學(xué);政府官員:曾任美國(guó)文官委員會(huì)主席,親自組織和參與了美國(guó)文官制度改革;3.代表性著作:1926年<行政學(xué)研究>,該書是世界公認(rèn)的第一本行政學(xué)教科書,體現(xiàn)了懷特為對(duì)行政學(xué)理論系統(tǒng)化的努力,為行政學(xué)的學(xué)科體系構(gòu)建了一個(gè)比較完整的理論框架;此外還有:<近代公共行政的趨勢(shì)>,<聯(lián)邦主義者>,<外國(guó)公務(wù)員制度>;二.懷特行政學(xué)思想的要緊內(nèi)容1.對(duì)行政學(xué)行政對(duì)象和范圍的界定;(1)研究對(duì)象:即對(duì)”國(guó)家政府中的市政,聯(lián)邦或聯(lián)邦行政進(jìn)行研究”;(2)研究范圍:行政中的各種問題,包括:公務(wù)員才能的進(jìn)展,工作的勝任,廉潔,負(fù)責(zé),合作,財(cái)政,監(jiān)督,領(lǐng)導(dǎo)資格,紀(jì)律,及各級(jí)政府的行政程序等;(3)研究的目標(biāo)(目的):A.運(yùn)用物質(zhì)材料完成國(guó)家建議的任務(wù);B.權(quán)限范圍內(nèi)最有效的利用一切資源;C.以最敏捷/經(jīng)濟(jì)的方式圓滿完成政務(wù)打算;D.政務(wù)的有效推行和治理;E.防止行政權(quán)的濫用;2.提出了行政環(huán)境的思想(1)對(duì)”行政環(huán)境”含義的界定:為“圍繞著行政活動(dòng)直接或間接地作用和阻礙行政治理,行政行為以及行政效果的各種因素總和”;(2)分析了各種具體的行政環(huán)境如何阻礙(作用于)行政活動(dòng),行政行為及效果;A.經(jīng)濟(jì)環(huán)境的阻礙—行政職能與任務(wù)范圍:B.政治環(huán)境的阻礙—政府職能,.行政制度與組織;C.科技環(huán)境的阻礙—行政方法,行政技術(shù),行政研究;D.客觀社會(huì)環(huán)境的阻礙—公民的要求,國(guó)際經(jīng)貿(mào)環(huán)境;3.系統(tǒng)地探討了行政組織的有關(guān)問題(行政組織思想)(1)關(guān)于行政組織體制方面的思想:歸納了行政組織體制的類型及特征:A.自治型對(duì)官僚型自治型:民選制,任期制,政治責(zé)任制,官僚型:委任制,長(zhǎng)期制,治理責(zé)任制B.中央集權(quán)型對(duì)地點(diǎn)分權(quán)型地點(diǎn)分權(quán)型:地點(diǎn)政府對(duì)地點(diǎn)事務(wù)有決定權(quán);C.獨(dú)立型對(duì)權(quán)力匯一型;獨(dú)立制型:將每種服務(wù)機(jī)關(guān)視為一種獨(dú)立單位,與其他服務(wù)機(jī)關(guān)之間保持極少或毫無直接聯(lián)系;權(quán)力匯一型:將各種服務(wù)分集于各部門,各部門間緊密聯(lián)系與配合并有著統(tǒng)一的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào);(2)對(duì)行政責(zé)任與權(quán)力的分配問題的分析A.指出:權(quán)力與責(zé)任的適當(dāng)分配關(guān)系到政府的行政效率;B.權(quán)力責(zé)任分配的含義:”每一個(gè)行政官員必須特不給予一種固定任務(wù)”,為此,必須配以行政權(quán)力(法律上和財(cái)政上的固定權(quán)力);C.實(shí)踐中權(quán)責(zé)一致的困難和障礙所在:民選官員缺少上級(jí)監(jiān)督;委員會(huì)制易致責(zé)任不清;職權(quán)分配不當(dāng);機(jī)關(guān)之間缺乏協(xié)調(diào);機(jī)構(gòu)設(shè)置過多;機(jī)構(gòu)越權(quán);等等;D.提出了權(quán)責(zé)適當(dāng)配置的原則及具體措施:法定權(quán)力與立法依據(jù);配以充足財(cái)源;將同一目標(biāo)的事務(wù)(其權(quán)力與責(zé)任)歸于同一部門;權(quán)責(zé)分配與任務(wù)相一致,與人員相一致;按區(qū)域,工作性質(zhì),方法和程序的不同進(jìn)行分配;(3)對(duì)行政組織有效監(jiān)控幅度的探討必須對(duì)行政權(quán)力的行使進(jìn)行監(jiān)控,以防止其被濫用,因精力限制,監(jiān)控幅度不應(yīng)太大,以保證監(jiān)控的有效性;“任何行政首長(zhǎng),其有效監(jiān)督不能超出七個(gè)部或七個(gè)行政單位,否則將導(dǎo)致效率下降”;(4)提出了優(yōu)良行政組織的標(biāo)準(zhǔn)能獲得最優(yōu)秀的人才;組織成員應(yīng)有一致的責(zé)任及適當(dāng)?shù)臋?quán)力;將行政官員區(qū)分為政務(wù)官與事務(wù)官,明確各自的權(quán)責(zé),任務(wù),以職務(wù)劃分為原則,確實(shí)指標(biāo);設(shè)置有專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu);對(duì)組織的治理效率進(jìn)行精確合理的測(cè)量;4.提出了行政協(xié)調(diào)的思想(1)協(xié)調(diào)的含義:行政協(xié)調(diào):是指行政主體引導(dǎo)行政組織,部門,人員之間建立良好的協(xié)作和配合關(guān)系,以達(dá)到共同目標(biāo)的治理行為,是行政治理的重要內(nèi)容(2)如何協(xié)調(diào):A.應(yīng)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu);B.應(yīng)設(shè)置行政協(xié)調(diào)機(jī)關(guān);C.及時(shí)而周密的協(xié)調(diào);D.以首長(zhǎng)裁定為最后決定5.提出了豐富的人事行政思想(1)關(guān)于人才的選撥問題A.指出人才選撥的重要性:認(rèn)為此為當(dāng)代人事治理的二大支柱之一(另為職位分類)B.人才選撥的方式a.設(shè)置獨(dú)立的考試機(jī)構(gòu)b.考試方法應(yīng)科學(xué)化,多樣化:筆試,口試,操作試驗(yàn),工作試驗(yàn),心理測(cè)驗(yàn);(2)關(guān)于職位分類—分級(jí)和工資制定的問題重要性:職位分類對(duì)實(shí)行工資治理意義重大;如何分類:工資多少應(yīng)依照所完成的工作加以確定;同工同酬;必須按按現(xiàn)代標(biāo)準(zhǔn)改進(jìn)工資政策,確定生活費(fèi)用,公平酬勞;(3)關(guān)于職務(wù)晉升的問題A.進(jìn)行考核,實(shí)行功績(jī)晉升制度;B.確保能干的人員得到擢升和重用;C.應(yīng)擴(kuò)大晉升選才的范圍,內(nèi)晉與外聘兼用:D.綜合運(yùn)用職務(wù)晉升的依據(jù);工作資格;工作成績(jī);職務(wù)晉升考試成績(jī);(領(lǐng)導(dǎo)評(píng)價(jià));6.行政倫理思想(1)行政倫理:行政人員在行政治理活動(dòng)中的行為規(guī)范的總和;是維持行政治理活動(dòng)參與者之間,即行政機(jī)關(guān)與其工作人員,其他各機(jī)關(guān),企事業(yè)單位,社會(huì)團(tuán)體,以及公民之間等的合理,正當(dāng)關(guān)系的原則與規(guī)范;(2)關(guān)于官紀(jì)的本質(zhì)及其重要性官紀(jì):的表現(xiàn)于行政人員的熱望,忠誠(chéng),合作盡力負(fù)責(zé)及以服務(wù)為榮的精神,有高尚和衰微之分;高尚官紀(jì)的重要性:--能激勵(lì)人的積極性,保持官界純凈,培養(yǎng)良好素養(yǎng),免除各種私利之事;(3)導(dǎo)致官紀(jì)敗壞的因素:A.缺乏獎(jiǎng)勵(lì);B.懲處無度;C.疏略社交生活;D.調(diào)資不及時(shí);E.取消權(quán)利;F.損失創(chuàng)制權(quán);(4)端正官紀(jì)的途徑:直接地:獎(jiǎng)勵(lì)工作表現(xiàn)突出者,倡導(dǎo)合作與忠誠(chéng);間接地:善于利用外界環(huán)境阻礙,提供適當(dāng)?shù)墓ぷ鳁l件,鼓舞有關(guān)的社交活動(dòng).(5)良好官紀(jì)的標(biāo)志:行政組織中良好的人際關(guān)系,領(lǐng)導(dǎo)關(guān)懷下屬,重視讓下屬民主參與有關(guān)決策;7.行政法規(guī)思想;(1)要注意研究政策與法律法規(guī)之間的關(guān)系:政策--(通則化)--法制--(經(jīng)行政經(jīng)驗(yàn)通則化)--行政案例--(通則化)--憲法條文(2)重點(diǎn)探討了行政條例制定權(quán)的問題A.范圍據(jù)憲法,法律,立法來行使,必須有授予的委任立法權(quán);B.限度環(huán)境情況極端復(fù)雜瑣碎;情況變化或執(zhí)行中發(fā)覺不妥之處導(dǎo)致需要制定新條例;情況極端復(fù)雜且需要較強(qiáng)的專業(yè)性或非專家不能處理時(shí);緊急情況時(shí);C.行政條例制定權(quán)的保障:提出了實(shí)施行政條例制定權(quán)的七項(xiàng)主張;D.行政條例制定的重要性:可使行政治理納入法制化軌道并具有權(quán)威性;激勵(lì)官員的負(fù)責(zé)精神與制造才能,使其勝任工作,忠實(shí)公正履行職責(zé);減輕立法機(jī)關(guān)的工作;8.行政監(jiān)督思想(1)行政監(jiān)督的必要性與作用A.必要性:存在著濫用權(quán)力,違法亂紀(jì),侵犯公民權(quán)利,治理無力,不負(fù)責(zé)任的不良情形;B.具體作用:a.確保協(xié)調(diào)一致,政府高效運(yùn)作;b.維護(hù)公民利益,防止侵害憲法規(guī)定的個(gè)人自由;c.促進(jìn)社會(huì)福利(2)立法監(jiān)督的要緊職責(zé)確保立法與行政政策的協(xié)調(diào);確保政府支出適當(dāng);確保行政監(jiān)督的實(shí)施目的真正在于提高效率;使立法機(jī)關(guān)完全了解行政情形以便制定補(bǔ)救性立法;(3)有效的立法監(jiān)督方法A.會(huì)計(jì)及支出上的監(jiān)督;B.款額與分配的監(jiān)督;C.行政政策的監(jiān)督;D.人員的監(jiān)督;E.調(diào)查監(jiān)督;F.詰問(質(zhì)詢)(4)系統(tǒng)闡述了司法監(jiān)督的有關(guān)問題A.必要性與目的:對(duì)行政過失進(jìn)行補(bǔ)救,保障公民與公務(wù)員的權(quán)利B.分析了三個(gè)方面的司法監(jiān)督:a.對(duì)公務(wù)員的司法監(jiān)督;b.對(duì)一般行政行為及特不行政行為的監(jiān)督;c.對(duì)行政自由裁量權(quán)行使的監(jiān)督三.簡(jiǎn)評(píng):<行政學(xué)研究>的貢獻(xiàn)與意義1.領(lǐng)先提出了一個(gè)比較完整的行政科學(xué)的理論體系,（1）是融合了前人的行政實(shí)踐的理論總結(jié)和各種政府治理的研究成果,（2）是西方行政學(xué)進(jìn)展史上的第一部系統(tǒng)性的教科書,（3）將行政學(xué)的研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了行政治理內(nèi)部,轉(zhuǎn)向技術(shù)性細(xì)節(jié),滿足了行政治理作為一門獨(dú)立學(xué)科的要求,豐富了行政學(xué)研究的內(nèi)容.（4）標(biāo)志著行政學(xué)的正式誕生.2.具體思想方法上的創(chuàng)新與超越（1）提出了建立行政學(xué)的四個(gè)差不多假定;（2）在行政與各方面(環(huán)境)的關(guān)系上,專門談到了行政與平民組織的關(guān)系;（3）運(yùn)用進(jìn)展的眼光看待中央集權(quán)的限度問題;（4）開放性:認(rèn)識(shí)到自身研究的探究性與臨時(shí)性.第七講：古立克的一體化行政思想一、生平與著述1、出身：1892生于美國(guó)一傳教士之家，幼時(shí)生活于日本，深受父母“致力于人類進(jìn)步”之努力的阻礙。2、教育與求學(xué)：神學(xué)，政治學(xué)，法學(xué)；3、任職經(jīng)歷：A、大學(xué)教授：1931-1942，哥倫比亞大學(xué)市政學(xué)與公共行政學(xué)教授；B、漫長(zhǎng)的公共服務(wù)經(jīng)歷：在紐約和聯(lián)邦多個(gè)政府部門工作過：紐約市：紐約市政研究局局長(zhǎng)；公務(wù)員培訓(xùn)學(xué)校校長(zhǎng)，后來改名為美國(guó)公共行政研究所（也有譯為公共行政學(xué)院）的所長(zhǎng)；公共行政學(xué)院董事會(huì)主席；紐約市憲章修訂委員會(huì)委員；紐約市都市規(guī)劃委員會(huì)主席；紐約市第一任市府主管（都市行政官）……）聯(lián)邦：總統(tǒng)行政治理委員會(huì)委員，戰(zhàn)爭(zhēng)部與財(cái)政部顧問；商業(yè)部人口調(diào)查咨詢委員會(huì)委員；白宮行政事務(wù)助理；國(guó)家資源打算委員會(huì)戰(zhàn)后項(xiàng)目協(xié)調(diào)員；國(guó)外救濟(jì)與復(fù)興行動(dòng)辦公室總部參謀；聯(lián)合國(guó)救濟(jì)與復(fù)興署秘書處代理秘書長(zhǎng)；社會(huì)科學(xué)研究理事會(huì)屬下公務(wù)員人事咨詢委員會(huì)主席；4、要緊關(guān)注的問題與成就（1）公共服務(wù)（行政）研究：紐約市政研究局的工作：政府調(diào)查：公共服務(wù)培訓(xùn)學(xué)校；（2）學(xué)術(shù)著述：1935-1937：與與厄威克合著：《行政科學(xué)論文集》，其中自己撰寫兩篇：《組織理論評(píng)論》，《科學(xué)，價(jià)值觀與公共行政》；其它相關(guān)文章：陸續(xù)發(fā)表在《美國(guó)國(guó)家公共行政研究所》刊物及其它刊物上；（3）出色的公共服務(wù)工作：致力于將公共治理的思想、原則應(yīng)用于公共服務(wù)實(shí)踐；二、古立克的要緊行政思想1、對(duì)政府在社會(huì)中角色的界定（1）關(guān)于政府存在的必要性：“政府是任性、堅(jiān)強(qiáng)且自私的人們能夠協(xié)作共生的手段”；當(dāng)基于自身利益且由市場(chǎng)所支配的私人行為被證明是不適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，政府活動(dòng)的必要性就產(chǎn)生了。（2）關(guān)于政府工作的目的：對(duì)過度的自由行為施加必要的操縱；提供（公私）合作的社區(qū)服務(wù)；表現(xiàn)對(duì)弱者的公平的人類同情心（促進(jìn)社會(huì)公平）；（3）關(guān)于政府的工作方式：不應(yīng)單方面發(fā)揮作用，而應(yīng)與私人部門合作，尤其是在制定打算上；政府制定的打算指標(biāo)不能絕對(duì)化，要留有余地，有彈性；（4）主張限制政府的作用，防止政府膨脹：政府機(jī)構(gòu)的日益膨脹是多種因素造成的；市場(chǎng)失敗會(huì)導(dǎo)致政府增長(zhǎng)；熱心公益者、政府官僚、政治家也致力于推動(dòng)預(yù)算增長(zhǎng)；應(yīng)該限制國(guó)家（政府）的作用以后變化無常，政府同樣不能確切地了解以后；政府中的領(lǐng)導(dǎo)者可能缺乏智慧、經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)和高尚品質(zhì)；缺乏行政技能與方法；綜合行動(dòng)要涉及到眾多變量；行政集權(quán)體制缺乏開發(fā)新思想和新方案的有序方法；然而政府的作用不應(yīng)受到固定限制；（5）重新劃分和配置政府內(nèi)部職能主張應(yīng)由政府（行政）系統(tǒng)來制定打算公眾處理不了復(fù)雜問題；立法機(jī)關(guān)缺乏中心責(zé)任焦點(diǎn)，不能以一種有效而連貫的方式發(fā)揮作用；理想政府系統(tǒng)的職責(zé)分工模式：行政首長(zhǎng)在參謀系統(tǒng)支持下負(fù)責(zé)制訂打算；立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)同意或否決政策建議；行政部門負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)已被采納的政策打算；公眾通過參加政黨和壓力集團(tuán)行使一般性的監(jiān)督操縱職能；即：行政負(fù)責(zé)政策規(guī)劃和執(zhí)行； 立法負(fù)責(zé)政策采納與否決；（6）重新界定美國(guó)聯(lián)邦系統(tǒng)的各項(xiàng)職責(zé)：主張聯(lián)邦政府大量新職權(quán)；也主張責(zé)任適當(dāng)分散；2、關(guān)于行政部門在政府中的作用——一種對(duì)政治與行政關(guān)系的新理解（1）拒絕政治/政策-行政二分法：給出政治的二種含義：一般地：通過統(tǒng)治者的操縱來尋求私利和進(jìn)展；真正地：指統(tǒng)治者用來實(shí)施操縱的行動(dòng)；二者的區(qū)不不在于行動(dòng)本身而在于動(dòng)機(jī)不同。認(rèn)為行政必要要涉及到政治和政策過程：將一般意義的政治置于行政之外是行不通的；而將政治的一般方面操縱在行政中，又將冒否認(rèn)行政的真正政治功能的危險(xiǎn)；因此：古典二分法是失敗的。（2）依照與政治/政策的相關(guān)度不同區(qū)分政府系統(tǒng)中的四種角色類型：A、政治家：通過監(jiān)控和調(diào)節(jié)專家、官僚和利益集團(tuán)間的關(guān)系來保持整個(gè)系統(tǒng)的平衡；B、政治任命官：中介人，在專家和公眾之間作解釋以增進(jìn)相互了解；C、行政官員：理解和協(xié)調(diào)政策同時(shí)向具體的行政工作機(jī)構(gòu)解釋和講明政策指令，忠誠(chéng)于當(dāng)選官員的決策，不依照政策作最后決定；D、技術(shù)專家：只考慮技術(shù)問題；所有公共官員的行為是一張由“處理權(quán)限和行動(dòng)構(gòu)成的無縫之網(wǎng)”，從當(dāng)選官員到技術(shù)專家，其處理權(quán)限是遞增減的。3、關(guān)于科學(xué)與行政的關(guān)系（行政的科學(xué)性問題）（1）政治/政策-行政兩分法是早期行政學(xué)家們希望建立一門行政科學(xué)的依據(jù)：政治/政策：價(jià)值界定（價(jià)值優(yōu)先性）：是為評(píng)估目的的合意性；行政：價(jià)值中立，是事實(shí)界定，故能夠科學(xué)地進(jìn)行；（2）古立克拒絕二分法，但主張把科學(xué)方法應(yīng)用于行政問題：A、科學(xué)方法：實(shí)證測(cè)量，對(duì)現(xiàn)象進(jìn)行理智考慮與分類，試驗(yàn)探究來檢驗(yàn)假講；目的在于：發(fā)覺真理（一般性行政原則或永恒不變的行政規(guī)則），并將之應(yīng)用于實(shí)踐以解決實(shí)際行政問題；科學(xué)方法意味著：“以能力取代無知，以專業(yè)人員取代非專業(yè)人員，以專家取代雜而不精者，以日益加劇的分化和專門化取代華而不實(shí)，以訓(xùn)練有素的行政人員取代訓(xùn)練無素的新手”。B、主張行政科學(xué)乃是一個(gè)知識(shí)系統(tǒng)：“一個(gè)只要人們?yōu)榱斯餐繕?biāo)而有組織的在一起工作時(shí)便能夠用來認(rèn)識(shí)關(guān)系、預(yù)見結(jié)果和阻礙后果的知