行政組織體制中的首長(zhǎng)制與委員會(huì)制及其運(yùn)用課件

行政組織體制中的首長(zhǎng)制

與委員會(huì)制及其運(yùn)用

報(bào)告人：廣西大學(xué)公共管理學(xué)院教授、碩士生導(dǎo)師

韋玖靈

行政組織體制中的首長(zhǎng)制

與委員會(huì)制及其運(yùn)用1

行政組織體制是指行政組織內(nèi)各個(gè)層級(jí)、各個(gè)部門間的權(quán)力關(guān)系。行政組織代表國(guó)家對(duì)社會(huì)公共事務(wù)行使管理職能時(shí)，要按照一定的法律原則和實(shí)際情況的需要，將自身所擁有的行政權(quán)力歸屬于不同層級(jí)和不同部門的行政單位和個(gè)人行使，由此形成行政組織內(nèi)部各個(gè)層級(jí)、各個(gè)部門之間的權(quán)力分配關(guān)系。行政組織體制就是這種權(quán)力關(guān)系的制度化、法制化。行政組織體制是指行政組織內(nèi)各個(gè)層級(jí)、各個(gè)部門間的2行政權(quán)力的歸屬是行政組織體制的核心問(wèn)題，它直接影響甚至決定行政組織的結(jié)構(gòu)形態(tài)和領(lǐng)導(dǎo)體制。行政組織體制主要包括：首長(zhǎng)制和委員會(huì)制、層級(jí)制和職能制、集權(quán)制和分權(quán)制、分離制和完整制。這里主要與各位探討首長(zhǎng)制和委員會(huì)制及其運(yùn)用。行政權(quán)力的歸屬是行政組織體制的核心問(wèn)題，它直接3

1、首長(zhǎng)制

首長(zhǎng)制又稱獨(dú)任制，是指行政組織的最高決策權(quán)和責(zé)任歸屬于公共組織首長(zhǎng)一人承擔(dān)的行政組織體制。行政首長(zhǎng)對(duì)行政組織的各項(xiàng)事務(wù)擁有最終決定權(quán)，一人決定一切重大措施，其他領(lǐng)導(dǎo)人均為首長(zhǎng)的幕僚，只有建議權(quán)，而無(wú)決策權(quán)。美國(guó)總統(tǒng)制是典型的獨(dú)任制，總統(tǒng)對(duì)行政事務(wù)有最后決定權(quán)并對(duì)其負(fù)全部責(zé)任。1、首長(zhǎng)制4

首長(zhǎng)制的優(yōu)點(diǎn)：第一、事權(quán)集中，辦事果斷，指揮統(tǒng)一，行動(dòng)迅速，有利于行政效率的提高。第二、責(zé)任明確，權(quán)責(zé)統(tǒng)一，可避免職責(zé)不清，互相推諉，無(wú)人負(fù)責(zé)等弊病發(fā)生。第三、易于保密。

首長(zhǎng)制的優(yōu)點(diǎn)：5

首長(zhǎng)制的缺點(diǎn)：第一，首長(zhǎng)個(gè)人獨(dú)攬全權(quán)，容易形成個(gè)人專制。第二，首長(zhǎng)容易濫用職權(quán)，拉幫結(jié)派，營(yíng)私舞弊。第三，首長(zhǎng)一人智力、精力有限，容易陷于管見(jiàn)，對(duì)問(wèn)題的考慮難以周詳，難免出現(xiàn)“智者千慮，必有一失”之弊。

首長(zhǎng)制的缺點(diǎn)：62、委員會(huì)制委員會(huì)制又稱合議制，是指最高行政決策權(quán)力和責(zé)任賦予委員會(huì)集體承擔(dān)的行政組織體制。其基本特征是行政組織的最終決策由兩人以上的、地位平等的委員組成的委員會(huì)作出，一切決定均由委員會(huì)按照“少數(shù)服從多數(shù)”的原則集體討論決定，組織的最高決策權(quán)屬于全體委員。瑞士聯(lián)邦政府是典型的合議制，一切行政事務(wù)都由瑞土聯(lián)邦最高行政機(jī)關(guān)行政委員會(huì)集體討論決定。主席由委員們輪流擔(dān)任，是名義上的國(guó)家元首，負(fù)責(zé)召集行政委員會(huì)會(huì)議，但不擁有對(duì)重大事務(wù)的最終決定權(quán)。

2、委員會(huì)制7

委員會(huì)制的優(yōu)點(diǎn)：第一，能集思廣益，容納各方意見(jiàn)，集中眾人智慧，考慮問(wèn)題較全面。第二，集體承擔(dān)責(zé)任，有利于協(xié)調(diào)一致地推行計(jì)劃。第三，互相監(jiān)督，不易營(yíng)私舞弊。委員會(huì)制的優(yōu)點(diǎn)：8委員會(huì)制的缺點(diǎn)：第一，對(duì)一些問(wèn)題有不同看法經(jīng)常出現(xiàn)爭(zhēng)論，許多事情常常議而不決，行動(dòng)遲緩，影響行政效率的提高。第二，責(zé)任分散，且不明確，對(duì)決策后果易出現(xiàn)爭(zhēng)功諉過(guò)。第二，委員之間地位平等，權(quán)責(zé)相同，難以彼此協(xié)調(diào)；人多嘴雜，也難以保守國(guó)家秘密。

委員會(huì)制的缺點(diǎn)：9

首長(zhǎng)制與委員會(huì)制的結(jié)合又延伸出首長(zhǎng)集權(quán)制與首長(zhǎng)分權(quán)制和委員會(huì)集權(quán)制與委員會(huì)分權(quán)制兩種行政組織體制：首長(zhǎng)集權(quán)制是一種高度集權(quán)制，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是在層級(jí)關(guān)系上，權(quán)力集中于上級(jí)，下級(jí)很少有自主權(quán)；二是在中央與地方關(guān)系上，權(quán)力集中于中央，地方很少有自主權(quán)；三是在每一層級(jí)上，權(quán)力集中于首長(zhǎng)一人，其他班子成員很少有自主權(quán)。首長(zhǎng)制與委員會(huì)制的結(jié)合又延伸出首長(zhǎng)集10

首長(zhǎng)分權(quán)制主要表現(xiàn)在：一是首長(zhǎng)全權(quán)負(fù)責(zé)制，其他班子成員都是首長(zhǎng)的幕僚，他們之間是上下級(jí)關(guān)系，而不是同級(jí)關(guān)系；二是層級(jí)逐步分權(quán)，各層級(jí)首長(zhǎng)均有較大自主權(quán)。首長(zhǎng)分權(quán)制主要表現(xiàn)在：11

委員會(huì)集權(quán)制，就是指權(quán)力集中在中央和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)集體，地方和下級(jí)很少有自主權(quán)的行政組織體制。委員會(huì)分權(quán)制主要表現(xiàn)在：中央權(quán)力集中在中央委員會(huì)；每一層級(jí)集中于領(lǐng)導(dǎo)班子集體手中。委員會(huì)集權(quán)制，就是指權(quán)力集中在中央和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)集體，地123、首長(zhǎng)制、委員會(huì)制的運(yùn)用

首長(zhǎng)制、委員會(huì)制各有利弊，并無(wú)絕對(duì)優(yōu)劣，應(yīng)視情況而靈活運(yùn)用，不可偏于一隅。至于如何運(yùn)用，古今中外思想家進(jìn)行了反復(fù)探討，并提出了各自獨(dú)特的見(jiàn)解。我國(guó)明代張居正曾指出：“天下之事，慮之貴詳，行之貴力，謀在于眾，斷在于獨(dú)?！眻?zhí)行中最重要的是辦事迅速，交給一人辦比交給多人辦更好；決策要深思熟慮，在集體討論的基礎(chǔ)上意見(jiàn)不一致時(shí)應(yīng)由首長(zhǎng)最終決斷。3、首長(zhǎng)制、委員會(huì)制的運(yùn)用13

美國(guó)行政學(xué)家懷特也主張：執(zhí)行與指揮的事務(wù)應(yīng)采用首長(zhǎng)制，制定政策法令宜采用委員會(huì)制，因?yàn)榧w的智慧高于個(gè)人的智慧。綜上所述，古今中外的思想家在探討首長(zhǎng)制與委員會(huì)制的運(yùn)用時(shí)，基本上表明了較類似的看法，即首長(zhǎng)制運(yùn)用于行政、執(zhí)行、技術(shù)、軍事等性質(zhì)的事務(wù)，委員會(huì)制則運(yùn)用于顧問(wèn)、討論、立法、決策、調(diào)節(jié)等性質(zhì)的工作。美國(guó)行政學(xué)家懷特也主張：執(zhí)行與指揮的事務(wù)應(yīng)采用144、中國(guó)行政組織體制是從委員會(huì)逐步演變?yōu)樾姓组L(zhǎng)負(fù)責(zé)制中華人民共和國(guó)成立初期，我國(guó)最高行政機(jī)關(guān)——政務(wù)院實(shí)行委員會(huì)制，政務(wù)院的會(huì)議必須由政務(wù)委員過(guò)半數(shù)出席才能舉行，而且必須由與會(huì)政務(wù)委員過(guò)半數(shù)同意才能通過(guò)決議。4、中國(guó)行政組織體制是從委員會(huì)逐步演變?yōu)樾姓?5政務(wù)院各政務(wù)委員權(quán)力平等，政務(wù)院的最高決策權(quán)不屬于總理一人，而屬于全體政務(wù)委員。當(dāng)政務(wù)委員在某一問(wèn)題上發(fā)生分歧時(shí)，必須按照少數(shù)服從多數(shù)的原則作出決定。政務(wù)院總理僅負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)政務(wù)院的工作，主持政務(wù)院的會(huì)議，并無(wú)最后決定權(quán)。

政務(wù)院各政務(wù)委員權(quán)力平等，政務(wù)院的最高決策權(quán)不屬于總理一人，16

1954年我國(guó)頒布了第一部憲法，基本上采取委員會(huì)制與首長(zhǎng)制相結(jié)合的體制。根據(jù)該憲法及其他有關(guān)法規(guī)的規(guī)定，國(guó)務(wù)院與地方各級(jí)人民委員會(huì)實(shí)行委員會(huì)的集體領(lǐng)導(dǎo)制度，國(guó)務(wù)院總理與地方各級(jí)人民委員會(huì)的行政首長(zhǎng)僅僅具有處理日常工作的權(quán)力，一切重大事務(wù)均由集體討論決定。而國(guó)務(wù)院所屬各部、委，及省、市人民委員會(huì)的工作部門(指廳、局、處、科等)則實(shí)行首長(zhǎng)制。1954年我國(guó)頒布了第一部憲法，基本上采取委員會(huì)17

這種體制對(duì)于促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，完善社會(huì)主義民主與法制，均起過(guò)較大的積極作用。然而，在“文革”時(shí)期，這一體制遭到嚴(yán)重的破壞，未揚(yáng)二者之長(zhǎng)，反而取二者之短?！凹w領(lǐng)導(dǎo)”致使職責(zé)不清、無(wú)人負(fù)責(zé)，乃至發(fā)生功則相爭(zhēng)、過(guò)則相諉的現(xiàn)象。首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制成了“個(gè)人專斷”，或誰(shuí)都有否決權(quán)，什么事也辦不成。

這種體制對(duì)于促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，完善社會(huì)主義民主與法制18

1982年頒布的憲法明確規(guī)定，從中央到地方各級(jí)行政組織均實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，即中央人民政府實(shí)行總理負(fù)責(zé)制，各部、委實(shí)行部長(zhǎng)、主任負(fù)責(zé)制，地方各級(jí)政府實(shí)行省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，研究單位實(shí)行所長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，學(xué)校實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，以糾正職責(zé)不清、無(wú)人負(fù)責(zé)的弊端，同時(shí)健全各種監(jiān)督機(jī)制，防止領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人獨(dú)斷專行。

1982年頒布的憲法明確規(guī)定，從中央到地方各級(jí)行政組19●行政首長(zhǎng)——是指依法被授予一定行政職位和權(quán)力并承擔(dān)全部行政責(zé)任的個(gè)人?！裥姓组L(zhǎng)負(fù)責(zé)制——就是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)的最高行政決策權(quán)、指揮權(quán)和全部責(zé)任賦予行政首長(zhǎng)一人承擔(dān)的一種行政領(lǐng)導(dǎo)制度?！裥姓组L(zhǎng)——是指依法被授予一定行政職位和權(quán)力并承擔(dān)20●行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的基本原則：第一，職責(zé)權(quán)一致原則。要做到“三個(gè)明確”，即明確職務(wù)、明確責(zé)任、明確權(quán)限。第二，堅(jiān)持依法行政原則。第三，必須對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的原則。第四，必須堅(jiān)持黨管干部的原則?！裥姓组L(zhǎng)負(fù)責(zé)制的基本原則：21●行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施：第一，建立崗位責(zé)任制；第二，嚴(yán)格考核制度；第三，以監(jiān)督機(jī)制和制約機(jī)制作保證；第四，建立健全各種具體規(guī)章制度?！裥姓组L(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施：22

行政組織體制中的首長(zhǎng)制

與委員會(huì)制及其運(yùn)用

報(bào)告人：廣西大學(xué)公共管理學(xué)院教授、碩士生導(dǎo)師

韋玖靈

行政組織體制中的首長(zhǎng)制

與委員會(huì)制及其運(yùn)用23

行政組織體制是指行政組織內(nèi)各個(gè)層級(jí)、各個(gè)部門間的權(quán)力關(guān)系。行政組織代表國(guó)家對(duì)社會(huì)公共事務(wù)行使管理職能時(shí)，要按照一定的法律原則和實(shí)際情況的需要，將自身所擁有的行政權(quán)力歸屬于不同層級(jí)和不同部門的行政單位和個(gè)人行使，由此形成行政組織內(nèi)部各個(gè)層級(jí)、各個(gè)部門之間的權(quán)力分配關(guān)系。行政組織體制就是這種權(quán)力關(guān)系的制度化、法制化。行政組織體制是指行政組織內(nèi)各個(gè)層級(jí)、各個(gè)部門間的24行政權(quán)力的歸屬是行政組織體制的核心問(wèn)題，它直接影響甚至決定行政組織的結(jié)構(gòu)形態(tài)和領(lǐng)導(dǎo)體制。行政組織體制主要包括：首長(zhǎng)制和委員會(huì)制、層級(jí)制和職能制、集權(quán)制和分權(quán)制、分離制和完整制。這里主要與各位探討首長(zhǎng)制和委員會(huì)制及其運(yùn)用。行政權(quán)力的歸屬是行政組織體制的核心問(wèn)題，它直接25

1、首長(zhǎng)制

首長(zhǎng)制又稱獨(dú)任制，是指行政組織的最高決策權(quán)和責(zé)任歸屬于公共組織首長(zhǎng)一人承擔(dān)的行政組織體制。行政首長(zhǎng)對(duì)行政組織的各項(xiàng)事務(wù)擁有最終決定權(quán)，一人決定一切重大措施，其他領(lǐng)導(dǎo)人均為首長(zhǎng)的幕僚，只有建議權(quán)，而無(wú)決策權(quán)。美國(guó)總統(tǒng)制是典型的獨(dú)任制，總統(tǒng)對(duì)行政事務(wù)有最后決定權(quán)并對(duì)其負(fù)全部責(zé)任。1、首長(zhǎng)制26

首長(zhǎng)制的優(yōu)點(diǎn)：第一、事權(quán)集中，辦事果斷，指揮統(tǒng)一，行動(dòng)迅速，有利于行政效率的提高。第二、責(zé)任明確，權(quán)責(zé)統(tǒng)一，可避免職責(zé)不清，互相推諉，無(wú)人負(fù)責(zé)等弊病發(fā)生。第三、易于保密。

首長(zhǎng)制的優(yōu)點(diǎn)：27

首長(zhǎng)制的缺點(diǎn)：第一，首長(zhǎng)個(gè)人獨(dú)攬全權(quán)，容易形成個(gè)人專制。第二，首長(zhǎng)容易濫用職權(quán)，拉幫結(jié)派，營(yíng)私舞弊。第三，首長(zhǎng)一人智力、精力有限，容易陷于管見(jiàn)，對(duì)問(wèn)題的考慮難以周詳，難免出現(xiàn)“智者千慮，必有一失”之弊。

首長(zhǎng)制的缺點(diǎn)：282、委員會(huì)制委員會(huì)制又稱合議制，是指最高行政決策權(quán)力和責(zé)任賦予委員會(huì)集體承擔(dān)的行政組織體制。其基本特征是行政組織的最終決策由兩人以上的、地位平等的委員組成的委員會(huì)作出，一切決定均由委員會(huì)按照“少數(shù)服從多數(shù)”的原則集體討論決定，組織的最高決策權(quán)屬于全體委員。瑞士聯(lián)邦政府是典型的合議制，一切行政事務(wù)都由瑞土聯(lián)邦最高行政機(jī)關(guān)行政委員會(huì)集體討論決定。主席由委員們輪流擔(dān)任，是名義上的國(guó)家元首，負(fù)責(zé)召集行政委員會(huì)會(huì)議，但不擁有對(duì)重大事務(wù)的最終決定權(quán)。

2、委員會(huì)制29

委員會(huì)制的優(yōu)點(diǎn)：第一，能集思廣益，容納各方意見(jiàn)，集中眾人智慧，考慮問(wèn)題較全面。第二，集體承擔(dān)責(zé)任，有利于協(xié)調(diào)一致地推行計(jì)劃。第三，互相監(jiān)督，不易營(yíng)私舞弊。委員會(huì)制的優(yōu)點(diǎn)：30委員會(huì)制的缺點(diǎn)：第一，對(duì)一些問(wèn)題有不同看法經(jīng)常出現(xiàn)爭(zhēng)論，許多事情常常議而不決，行動(dòng)遲緩，影響行政效率的提高。第二，責(zé)任分散，且不明確，對(duì)決策后果易出現(xiàn)爭(zhēng)功諉過(guò)。第二，委員之間地位平等，權(quán)責(zé)相同，難以彼此協(xié)調(diào)；人多嘴雜，也難以保守國(guó)家秘密。

委員會(huì)制的缺點(diǎn)：31

首長(zhǎng)制與委員會(huì)制的結(jié)合又延伸出首長(zhǎng)集權(quán)制與首長(zhǎng)分權(quán)制和委員會(huì)集權(quán)制與委員會(huì)分權(quán)制兩種行政組織體制：首長(zhǎng)集權(quán)制是一種高度集權(quán)制，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是在層級(jí)關(guān)系上，權(quán)力集中于上級(jí)，下級(jí)很少有自主權(quán)；二是在中央與地方關(guān)系上，權(quán)力集中于中央，地方很少有自主權(quán)；三是在每一層級(jí)上，權(quán)力集中于首長(zhǎng)一人，其他班子成員很少有自主權(quán)。首長(zhǎng)制與委員會(huì)制的結(jié)合又延伸出首長(zhǎng)集32

首長(zhǎng)分權(quán)制主要表現(xiàn)在：一是首長(zhǎng)全權(quán)負(fù)責(zé)制，其他班子成員都是首長(zhǎng)的幕僚，他們之間是上下級(jí)關(guān)系，而不是同級(jí)關(guān)系；二是層級(jí)逐步分權(quán)，各層級(jí)首長(zhǎng)均有較大自主權(quán)。首長(zhǎng)分權(quán)制主要表現(xiàn)在：33

委員會(huì)集權(quán)制，就是指權(quán)力集中在中央和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)集體，地方和下級(jí)很少有自主權(quán)的行政組織體制。委員會(huì)分權(quán)制主要表現(xiàn)在：中央權(quán)力集中在中央委員會(huì)；每一層級(jí)集中于領(lǐng)導(dǎo)班子集體手中。委員會(huì)集權(quán)制，就是指權(quán)力集中在中央和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)集體，地343、首長(zhǎng)制、委員會(huì)制的運(yùn)用

首長(zhǎng)制、委員會(huì)制各有利弊，并無(wú)絕對(duì)優(yōu)劣，應(yīng)視情況而靈活運(yùn)用，不可偏于一隅。至于如何運(yùn)用，古今中外思想家進(jìn)行了反復(fù)探討，并提出了各自獨(dú)特的見(jiàn)解。我國(guó)明代張居正曾指出：“天下之事，慮之貴詳，行之貴力，謀在于眾，斷在于獨(dú)。”執(zhí)行中最重要的是辦事迅速，交給一人辦比交給多人辦更好；決策要深思熟慮，在集體討論的基礎(chǔ)上意見(jiàn)不一致時(shí)應(yīng)由首長(zhǎng)最終決斷。3、首長(zhǎng)制、委員會(huì)制的運(yùn)用35

美國(guó)行政學(xué)家懷特也主張：執(zhí)行與指揮的事務(wù)應(yīng)采用首長(zhǎng)制，制定政策法令宜采用委員會(huì)制，因?yàn)榧w的智慧高于個(gè)人的智慧。綜上所述，古今中外的思想家在探討首長(zhǎng)制與委員會(huì)制的運(yùn)用時(shí)，基本上表明了較類似的看法，即首長(zhǎng)制運(yùn)用于行政、執(zhí)行、技術(shù)、軍事等性質(zhì)的事務(wù)，委員會(huì)制則運(yùn)用于顧問(wèn)、討論、立法、決策、調(diào)節(jié)等性質(zhì)的工作。美國(guó)行政學(xué)家懷特也主張：執(zhí)行與指揮的事務(wù)應(yīng)采用364、中國(guó)行政組織體制是從委員會(huì)逐步演變?yōu)樾姓组L(zhǎng)負(fù)責(zé)制中華人民共和國(guó)成立初期，我國(guó)最高行政機(jī)關(guān)——政務(wù)院實(shí)行委員會(huì)制，政務(wù)院的會(huì)議必須由政務(wù)委員過(guò)半數(shù)出席才能舉行，而且必須由與會(huì)政務(wù)委員過(guò)半數(shù)同意才能通過(guò)決議。4、中國(guó)行政組織體制是從委員會(huì)逐步演變?yōu)樾姓?7政務(wù)院各政務(wù)委員權(quán)力平等，政務(wù)院的最高決策權(quán)不屬于總理一人，而屬于全體政務(wù)委員。當(dāng)政務(wù)委員在某一問(wèn)題上發(fā)生分歧時(shí)，必須按照少數(shù)服從多數(shù)的原則作出決定。政務(wù)院總理僅負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)政務(wù)院的工作，主持政務(wù)院的會(huì)議，并無(wú)最后決定權(quán)。

政務(wù)院各政務(wù)委員權(quán)力平等，政務(wù)院的最高決策權(quán)不屬于總理一人，38

1954年我國(guó)頒布了第一部憲法，基本上采取委員會(huì)制與首長(zhǎng)制相結(jié)合的體制。根據(jù)該憲法及其他有關(guān)法規(guī)的規(guī)定，國(guó)務(wù)院與地方各級(jí)人民委員會(huì)實(shí)行委員會(huì)的集體領(lǐng)導(dǎo)制度，國(guó)務(wù)院總理與地方各級(jí)人民委員會(huì)的行政首長(zhǎng)僅僅具有處理日常工作的權(quán)力，一切重大事務(wù)均由集體討論決定。而國(guó)務(wù)院所屬各部、委，及省、市人民委員會(huì)的工作部門(指廳、局、處、科等)則實(shí)行首長(zhǎng)制。1954年我國(guó)頒布了第一部憲法，基本上采取委員會(huì)39

這種體制對(duì)于促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，完善