我國不發(fā)達(dá)地區(qū)政府自然災(zāi)害危機(jī)管理研究

中文摘要

近年來，自然災(zāi)害危機(jī)已經(jīng)成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。不發(fā)達(dá)地區(qū)作為我國自然災(zāi)害多發(fā)地以及處于廣大范圍的一個(gè)領(lǐng)域，完善其政府自然災(zāi)害危機(jī)管理已刻不容緩。如何建立科學(xué)規(guī)范的危機(jī)管理體制，實(shí)現(xiàn)自然災(zāi)害危機(jī)管理的科學(xué)化、規(guī)范化、高效化、特色化，不僅是政府部門職能管理的要求，更是促進(jìn)該地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要條件。

本文以不發(fā)達(dá)地區(qū)政府自然災(zāi)害危機(jī)管理為研究對象，以云南省2010旱災(zāi)為例，從危機(jī)、自然災(zāi)害危機(jī)以及政府自然災(zāi)害危機(jī)管理的內(nèi)涵、特點(diǎn)、分類等理論依據(jù)出發(fā)，根據(jù)不發(fā)達(dá)地區(qū)的界定及特點(diǎn)，進(jìn)行了自然災(zāi)害給不發(fā)達(dá)地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)帶來的影響程度分析，通過介紹云南抗旱救災(zāi)中中央到地方的積極措施，分析國內(nèi)外自然災(zāi)害危機(jī)案例給我們帶來的啟示，從理念意識、危機(jī)管理法律體系、危機(jī)管理機(jī)制等方面分析了我國不發(fā)達(dá)地區(qū)在自然災(zāi)害危機(jī)管理中存在的問題，并根據(jù)不發(fā)達(dá)地區(qū)的特點(diǎn)，提出了一些具有可行性與可操作性的建議。

關(guān)鍵詞：不發(fā)達(dá)地區(qū);自然災(zāi)害;政府危機(jī)管理

OntheGovernmentnaturaldisasterriskmanagementofundevelopedareas

CaseStudyofYunnanProvincedroughtin2010

Abstract

Inrecentyears,naturaldisasterscrisishasbecomethefocusofattention,undevelopedareasispronetonaturaldisastersaswellasawiderangeinthefieldChina,thegovernmentimproveitscrisismanagementhasbecomeessential.Howtoestablishscientificandstandardizedsystemofcrisismanagement,Toachievecrisismanagementfornaturaldisasterstobescientific,standardized,efficient,features,functionsofgovernmentdepartmentsisnotonlythemanagementrequirements,butalsotopromotesocialandeconomicdevelopmentintheregionthenecessaryconditions

Thispaperregionsofthegovernmentundevelopednaturaldisasterscrisismanagementastheresearchobject,CaseStudyofYunnanProvince,droughtreliefin2010,Startsfromthecrisis,naturaldisasters,crisesandnaturaldisasterscrisismanagementgovernmentcontent,characteristics,classification,theoretical,Accordingtothedefinitionandcharacteristicsofunderdevelopedareas,analysistheextentoftheimpactofdevelopedregionsandthetheunderdevelopedareasofthenaturaldisasters,ByintroducingtheYunnanProvinceinthecentralandlocaldisaster-reliefofpositivemeasures.,analysisofcasesofdomesticnaturaldisasterscrisisbroughttousbyinspirationfromtheconceptofconsciousness,thelegalsystem,crisismanagement,crisismanagementmechanisms,soofundevelopedregionsofChinacrisismanagementinnaturaldisasterstheproblems.Andinaccordancewiththecharacteristicsofunderdevelopedareasandputforwardsomefeasibleandworkableproposals.

KeyWords:UndevelopedRegions;NaturalDisasters;GovernmentCrisisManagement

目錄

第1章引言

1.1選題的緣由和意義…………1

1.2國內(nèi)外相關(guān)研究綜述………2

1.2.1國外研究狀況………2

1.2.2國內(nèi)研究狀況………3

1.3研究內(nèi)容和方法……………4

1.4研究重點(diǎn)與難點(diǎn)……………5

第2章政府危機(jī)管理相關(guān)理論……………………5

2.1危機(jī)的內(nèi)涵與特征…………5

2.1.1危機(jī)的內(nèi)涵…………5

2.1.2危機(jī)的特征…………6

2.2自然災(zāi)害危機(jī)………………7

22.1自然災(zāi)害危機(jī)的內(nèi)涵………………7

2.2.2自然災(zāi)害危機(jī)的特征………………7

2.2.3自然災(zāi)害危機(jī)的危害性……………8

2.3政府自然災(zāi)害危機(jī)管理……………………9

2.3.1政府自然災(zāi)害危機(jī)管理的內(nèi)涵……9

2.3.2政府自然災(zāi)害危機(jī)管理的特征……9

2.3.3政府自然災(zāi)害危機(jī)管理的必要性…………………10

2.4不發(fā)達(dá)地區(qū)特點(diǎn)……………11

2.4.1不發(fā)達(dá)地區(qū)的界定…………………11

2.4.2地區(qū)發(fā)展水平對災(zāi)害危害程度的影響……………11

第3章云南2010旱災(zāi)政府危機(jī)管理的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)及分析…………12

3.12010年云南省旱災(zāi)情況介紹………………12

3.2云南旱災(zāi)中政府危機(jī)管理的有效措施……12

3.2.1中央有效措施………12

3.2.2地方有效措施………14

3.3云南旱災(zāi)為例的不發(fā)達(dá)地區(qū)政府自然災(zāi)害危機(jī)管理的缺失……………16

3.3.1自然災(zāi)害危機(jī)意識淡薄導(dǎo)致預(yù)警缺失……………17

3.3.2自然災(zāi)害危機(jī)管理法律法規(guī)缺失…………………17

3.3.3自然災(zāi)害危機(jī)管理機(jī)制不完善……17

3.3.4公眾抗災(zāi)主動(dòng)性不足………………19

3.4國內(nèi)外政府自然災(zāi)害危機(jī)管理案例與啟示………………20

3.4.1國外案例——華盛頓干旱應(yīng)急……20

3.4.2國內(nèi)案例——重慶洪災(zāi)……………21

3.4.3案例對我國不發(fā)達(dá)地區(qū)自然災(zāi)害危機(jī)管理的啟示………………22

第4章完善不發(fā)達(dá)地區(qū)政府自然災(zāi)害危機(jī)管理的建議…………23

4.1更新不發(fā)達(dá)地區(qū)防災(zāi)理念………………23

4.1.1增強(qiáng)不發(fā)達(dá)地區(qū)危機(jī)意識…………23

4.1.2提升不發(fā)達(dá)地區(qū)公眾抗自然災(zāi)害素養(yǎng)……………24

4.1.3普及不發(fā)達(dá)地區(qū)防災(zāi)抗災(zāi)知識……25

4.2完善不發(fā)達(dá)地區(qū)政府自然災(zāi)害危機(jī)管理法律體系………25

4.3完善不發(fā)達(dá)地區(qū)政府自然災(zāi)害危機(jī)管理機(jī)制……………25

4.3.1完善不發(fā)達(dá)地區(qū)政府自然災(zāi)害危機(jī)管理應(yīng)急預(yù)案………………25

4.3.2建立不發(fā)達(dá)地區(qū)政府自然災(zāi)害危機(jī)管理問責(zé)獎(jiǎng)懲機(jī)制…………25

4.3.3加強(qiáng)不發(fā)達(dá)地區(qū)防災(zāi)治災(zāi)物資投入及管理………26

4.3.4完善不發(fā)達(dá)地區(qū)政府自然災(zāi)害危機(jī)管理跨界聯(lián)動(dòng)機(jī)制…………26

4.3.5提高不發(fā)達(dá)地區(qū)政府自然災(zāi)害危機(jī)管理資源整合能力…………27

4.4發(fā)展不發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)急保障相關(guān)產(chǎn)業(yè)………27

4.5增強(qiáng)不發(fā)達(dá)地區(qū)政府自然災(zāi)害危機(jī)管理特色……………27

結(jié)語……………………28

參考文獻(xiàn)………………29

致謝……………………31

PAGE

PAGE

31

第1章引言

1.1選題的緣由和意義

1.1.1選題緣由

2009年9月到2010年5月，中國西南地區(qū)尤其是云南遭遇了有史以來最嚴(yán)重的一次旱災(zāi)，2009年10月出現(xiàn)大范圍氣象干旱，遍及云貴川及廣西等地，干旱情況持續(xù)嚴(yán)重。農(nóng)作物絕收，飲用水奇缺。云南省超過800萬人、486萬頭大牲畜飲水困難。貴州84個(gè)縣200多天未下一滴雨，全省農(nóng)作物受旱面積達(dá)到417.5萬畝，153.3萬人和75.6萬頭大牲畜飲水困難。廣西13個(gè)市和77個(gè)縣受災(zāi)，219萬人飲水困難，受災(zāi)人口達(dá)到782萬人。四川因干旱天氣導(dǎo)致稻田無水而擬改種耐旱烤煙，131萬人飲水困難，13個(gè)市55個(gè)縣近616萬人受災(zāi)。重慶兩江枯水，34個(gè)縣區(qū)受災(zāi)，農(nóng)作物受旱面積達(dá)到270萬畝，94萬人飲水困難。湖南甘肅等地也遭受旱災(zāi)，湖南38萬人飲水困難，甘肅72萬人飲水發(fā)生困難，受旱面積達(dá)到1628.3萬畝，143.6萬畝無法種植。

此次特大旱災(zāi)給人民生產(chǎn)生活帶來巨大的破壞性影響，也給政府自然災(zāi)害危機(jī)管理提出了挑戰(zhàn)并敲響警鐘，在此次抗旱救災(zāi)中，全國人民發(fā)動(dòng)積極力量團(tuán)結(jié)一致幫助災(zāi)區(qū)人民度過了難關(guān)，政府在前期災(zāi)害危機(jī)處理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上較好的完成了此次抗旱救災(zāi)。與此同時(shí)也暴露出多方面問題。自然災(zāi)害事件已經(jīng)直接或間接影響到了社會(huì)安全與穩(wěn)定，乃至和諧與發(fā)展。因此，強(qiáng)化提高政府自然災(zāi)害危機(jī)管理能力日趨必要和緊迫。

1.1.2選題意義

中國自然災(zāi)害頻發(fā)，地震、雪災(zāi)、旱災(zāi)、沙塵暴、泥石流、洪災(zāi)、臺風(fēng)等自然災(zāi)害無不嚴(yán)重影響人民生產(chǎn)生活和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。面對各種自然災(zāi)害危機(jī)事件，政府起到了決定性主導(dǎo)作用，雖然絕大部分自然災(zāi)害危機(jī)事件的發(fā)生是不能杜絕的，但政府的危機(jī)管理能夠最大限度將災(zāi)害的破壞影響降至最低?？v觀我國政府在處理數(shù)次自然災(zāi)害危機(jī)事件過程中，都是把重點(diǎn)放在了“危機(jī)處理”而非“危機(jī)管理”上。我國的政府自然災(zāi)害危機(jī)管理一直處于被動(dòng)狀態(tài)，只有等災(zāi)害發(fā)生再集中力量去處置，缺乏制度平臺，缺乏預(yù)警意識，缺乏平時(shí)行之有效的防范行為，缺乏自然災(zāi)害危機(jī)管理常設(shè)機(jī)構(gòu)，薛瀾“建立現(xiàn)代危機(jī)管理體系刻不容緩——美國“911”事件的啟示”2001/10/23

同時(shí)還缺乏危機(jī)管理的專業(yè)人員和應(yīng)急運(yùn)作規(guī)則，跨部門協(xié)調(diào)不足等等。我國自然領(lǐng)域危機(jī)頻發(fā)的現(xiàn)實(shí)與政府自然災(zāi)害危機(jī)管理現(xiàn)狀的反差要求我國政府不斷完善政府自然災(zāi)害危機(jī)管理體系。本論文旨在拋磚引玉，以此次云南省抗旱救災(zāi)為例，總結(jié)歸納，引申相對一般，以此為我國不發(fā)達(dá)地區(qū)政府的自然災(zāi)害危機(jī)管理提供積極建議。

1.2國內(nèi)外相關(guān)研究綜述

1.2.1國外研究狀況

美國：1803年的美國國會(huì)法案標(biāo)志著災(zāi)害立法的第一個(gè)時(shí)期，當(dāng)時(shí)這個(gè)法案是為一個(gè)小鎮(zhèn)從一場火災(zāi)中恢復(fù)而制定。這是20世紀(jì)美國政府唯一做過的應(yīng)急管理工作。到了20世紀(jì)60年代，由于三次自然災(zāi)害的創(chuàng)傷，美國的應(yīng)急管理戰(zhàn)略注重了對自然災(zāi)害的應(yīng)急管理，設(shè)置了專門負(fù)責(zé)處理和應(yīng)對自然災(zāi)害的辦事處，之后，又建立了聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局。1993年，第一個(gè)國際應(yīng)急管理組織成立了?，F(xiàn)代應(yīng)急管理可以說是從美國發(fā)起的，多集中在政府管理部門，應(yīng)用性很強(qiáng)，學(xué)者的研究多見于相關(guān)的報(bào)刊雜志上，沒有形成像其他學(xué)科那么完善的體系。陳安，趙燕我國應(yīng)急管理的進(jìn)展與趨勢[J]安全，2007，3期1-7頁

美國是世界上通過實(shí)施國家應(yīng)急能力評價(jià)加強(qiáng)政府的應(yīng)急能力建設(shè)做的最早和最成功的國家。聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局和委員會(huì)頒發(fā)了應(yīng)急管理準(zhǔn)備能力評估程序，以此讓全國應(yīng)用該程序完成應(yīng)急能力評估工作。該評估程序包括56個(gè)要素、209個(gè)屬性和1014個(gè)指標(biāo)，譬如：災(zāi)害鑒定和風(fēng)險(xiǎn)評估、物資管理、災(zāi)害管理、指揮控制評估、訓(xùn)練演習(xí)、財(cái)政管理等等若干屬性。評分標(biāo)準(zhǔn)分為四類，既非常完善、符合規(guī)定、需要加強(qiáng)改進(jìn)和急需加強(qiáng)改進(jìn)。

日本：日本是一個(gè)自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，也是最重視突發(fā)事件應(yīng)急管理研究的國家。日本在防災(zāi)法律、預(yù)警、組織和資金等方面給于了充分的保障，日本專業(yè)防災(zāi)研究機(jī)構(gòu)和中心學(xué)會(huì)較多較全，其應(yīng)急管理專業(yè)人才培養(yǎng)也屬于世界領(lǐng)先水平。日本的應(yīng)急管理體系經(jīng)歷了三個(gè)階段：以單項(xiàng)災(zāi)種管理為主進(jìn)行防災(zāi)減災(zāi)——多項(xiàng)災(zāi)種的綜合防災(zāi)管理體系——國家危機(jī)管理體系。目前，日本正不斷完善綜合行應(yīng)急管理體系，日本應(yīng)急管理體系以法律制度為依托，首相為最高指揮官，內(nèi)閣官房負(fù)責(zé)整體協(xié)調(diào)，通過安全保障會(huì)議、中央防災(zāi)會(huì)議、金融危機(jī)對策會(huì)議等機(jī)構(gòu)制定危機(jī)應(yīng)對對策。氣象廳防衛(wèi)廳等部門進(jìn)行配合。此次日本本州島仙臺港東130公里處發(fā)生9級地震，其完善和先進(jìn)的應(yīng)急管理系統(tǒng)起到了積極作用。

俄羅斯：俄羅斯自蘇聯(lián)解體后，遭受了金融危機(jī)、民族沖突、政治動(dòng)蕩等沖突，還遭受了切爾諾貝利電站核事故造成的災(zāi)害。因此，俄羅斯建立了和美國不同的應(yīng)急管理體系。由總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)，聯(lián)邦安全會(huì)議為決策機(jī)關(guān)，國防部、外交部、情報(bào)局等部門為執(zhí)行籍貫，互相協(xié)調(diào)又各有分工。在俄羅斯的應(yīng)急管理體系中，總統(tǒng)擁有比美國總統(tǒng)更廣泛的權(quán)力，不僅是元首與軍隊(duì)統(tǒng)帥，還掌握著更為廣泛的行政與立法權(quán)力。此外，俄羅斯設(shè)有專職的國家安全戰(zhàn)略重要機(jī)構(gòu)，——聯(lián)邦安全會(huì)議，此機(jī)構(gòu)常設(shè)十二個(gè)跨部門委員會(huì)。這十二個(gè)跨部門委員會(huì)幾乎囊括了國家安全的所有方面：國際安全、憲法安全、經(jīng)濟(jì)安全、信息安全、生態(tài)安全、社會(huì)安全、國防工業(yè)安全、邊防政策、獨(dú)聯(lián)體安全、居民保健、動(dòng)員與動(dòng)員準(zhǔn)備和科學(xué)委員會(huì)。

此外加拿大公共安全和應(yīng)急部是加拿大自然災(zāi)害主管部門，負(fù)責(zé)所有聯(lián)邦政府部門和機(jī)構(gòu)在保障國家安全方面的協(xié)調(diào)工作，并制定相關(guān)計(jì)劃和政策，該機(jī)構(gòu)建立了應(yīng)急管理的評估內(nèi)容，包括預(yù)防、減災(zāi)、應(yīng)對和恢復(fù)能力的評估。土耳其國家建立了《緊急災(zāi)害救援組織及其計(jì)劃方針》，新西蘭國家建立了《國家民防計(jì)劃》，泰國建立了《內(nèi)務(wù)部民事災(zāi)害預(yù)防計(jì)劃》，他們都詳細(xì)規(guī)定了各種災(zāi)前災(zāi)時(shí)災(zāi)后應(yīng)采取的措施，使得整個(gè)國家應(yīng)急管理工作有序進(jìn)行。通過幾個(gè)發(fā)達(dá)國家應(yīng)急管理體系的框架分析，可以看到幾個(gè)特點(diǎn)：1中樞決策系統(tǒng)強(qiáng)大。2相對應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)比較健全。3、相關(guān)的法律法規(guī)體系比較完善。

1.2.2國內(nèi)研究狀況

臺灣借鑒美國和日本災(zāi)害應(yīng)急評價(jià)方法，結(jié)合本土實(shí)際情況于2003年推出“災(zāi)害防救工作執(zhí)行績效評估”。該方案包括兩個(gè)方面的評估標(biāo)準(zhǔn)：中央災(zāi)害防救業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)方面和地方政府績效評估架構(gòu)方面。

我國在災(zāi)害應(yīng)急管理能力建設(shè)方面研究的不多，長期以單項(xiàng)災(zāi)害管理為主，缺乏整體性和系統(tǒng)性。尤其是針對我國不發(fā)達(dá)地區(qū)自然災(zāi)害危機(jī)管理的著作和論文幾乎沒有，筆者在查閱大量資料以后發(fā)現(xiàn)幾乎都是針對全國普遍性的著作或文章，著作和文章分類主要是針對全國性的社會(huì)危機(jī)或自然災(zāi)害應(yīng)急管理方面的內(nèi)容等，例如張成福的《危急狀態(tài)下的政府管理》是較早研究危機(jī)的著作。楊開忠的《國外公共衛(wèi)生突發(fā)事件要覽》，薛瀾的《危機(jī)管理——轉(zhuǎn)型期中國面臨的挑戰(zhàn)》，李經(jīng)中的《政府危機(jī)管理》都介紹了危機(jī)管理理論和公共事件應(yīng)對體系。鄒銘的《自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理與預(yù)警體系》分析了我國現(xiàn)有自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理和預(yù)警體系現(xiàn)狀、優(yōu)勢和不足，研究適合我國國情的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理體制和機(jī)制。高慶華的《中國自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)與區(qū)域安全性分析》根據(jù)自然災(zāi)害對社會(huì)經(jīng)濟(jì)安全的影響程度對經(jīng)濟(jì)建設(shè)提出了可持續(xù)發(fā)展對策。張乃平的《自然災(zāi)害應(yīng)急管理》，《應(yīng)急管理工作手冊自然災(zāi)害類》等書也闡述了自然災(zāi)害應(yīng)急方面的措施預(yù)案和原理。我國目前針對不發(fā)達(dá)地區(qū)自然災(zāi)害危機(jī)管理的學(xué)術(shù)研究尚缺乏。

1.3研究內(nèi)容和方法

1.3.1研究內(nèi)容

本課題在前人已有研究的基礎(chǔ)上，充分借鑒國內(nèi)外相關(guān)理論成果，以文獻(xiàn)研究及實(shí)地調(diào)研作為手段獲取相關(guān)資料，分析現(xiàn)狀以及存在問題、并從理論依據(jù)及案例論證方面來提出完善我國不發(fā)達(dá)地區(qū)政府自然災(zāi)害危機(jī)管理建設(shè)途徑，在具體建設(shè)方面，本文將采用文獻(xiàn)材料分析的方法獲取研究所需的關(guān)鍵信息，并將研究內(nèi)容確定為以下幾個(gè)方面：

1、選題緣由和選題意義，國內(nèi)外相關(guān)研究現(xiàn)狀以及主要的研究內(nèi)容和方法。

2、介紹本文所涉及到的包括危機(jī)、危機(jī)管理、政府危機(jī)管理以及自然災(zāi)害危機(jī)管理等相關(guān)理論依據(jù)，并分析我國不發(fā)達(dá)地區(qū)的特性。

3、介紹了2010年云南省旱災(zāi)中政府危機(jī)管理表現(xiàn)的優(yōu)缺點(diǎn)，并對其進(jìn)行分析。

4、在以上三章的基礎(chǔ)上，提出完善我國不發(fā)達(dá)地區(qū)政府自然災(zāi)害危機(jī)管理的建設(shè)途徑。

1.3.2研究方法

文獻(xiàn)研究法：通過收集各種現(xiàn)有的文獻(xiàn)資料及統(tǒng)計(jì)資料從中獲取所需要的數(shù)據(jù)資料，包括著作書籍、論文期刊、報(bào)章雜志與官方統(tǒng)計(jì)資料等。通過對文獻(xiàn)資料的搜集和分析，把握目前國內(nèi)外有關(guān)政府自然災(zāi)害危機(jī)管理的研究情況，對已有的研究成果進(jìn)行綜述，展示當(dāng)前研究的最新狀態(tài)。分析其存在的問題、不足和值得深入研究的地方，并在此基礎(chǔ)上建立本論文的結(jié)構(gòu)框架和基本觀點(diǎn)。

理論研究法：本文運(yùn)用危機(jī)管理理論、政府危機(jī)管理理論、自然災(zāi)害成因理論、政府職能效能等相關(guān)理論為我國不發(fā)達(dá)地區(qū)自然災(zāi)害危機(jī)管理的完善奠定理論支持。

比較研究法：本文重點(diǎn)在于研究不發(fā)達(dá)地區(qū)政府自然災(zāi)害危機(jī)管理，因此，有針對性地把不發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)做了分析比較，以及選取國內(nèi)外先進(jìn)且具代表性做法的城市自然災(zāi)害危機(jī)管理案例進(jìn)行分析比較，總結(jié)出適合我國不發(fā)達(dá)地區(qū)政府自然災(zāi)害危機(jī)管理的合理建議，以此提供參考借鑒。

系統(tǒng)分析法：政府是社會(huì)這個(gè)大系統(tǒng)中的一個(gè)子系統(tǒng)，而政府自然災(zāi)害危機(jī)管理又是政府管理中的重要構(gòu)成部分，危機(jī)管理涉及到國家、社會(huì)、自然生態(tài)環(huán)境、公民、政府、媒體等多方面的互動(dòng)與協(xié)調(diào)統(tǒng)一。因此，本文力從系統(tǒng)整體觀點(diǎn)出發(fā)，以此提出較為系統(tǒng)全面的建設(shè)途徑。

書面資料與網(wǎng)絡(luò)資料相結(jié)合的方法：在廣泛收集了書籍等參考資料基礎(chǔ)上，進(jìn)一步利用網(wǎng)絡(luò)收集檢索更多的相關(guān)資料信息，以求能夠及時(shí)收集到較為全面的參考資料及信息。

定量分析和定性分析相結(jié)合的方法：通過對政府危機(jī)管理工作的研究以及分析不發(fā)達(dá)地區(qū)的特性，找到完善我國不發(fā)達(dá)地區(qū)自然災(zāi)害危機(jī)管理的建設(shè)途徑。

1.4研究重點(diǎn)與難點(diǎn)

本文的研究重點(diǎn)：首先對不發(fā)達(dá)地區(qū)特點(diǎn)以及自然災(zāi)害事件對社會(huì)生產(chǎn)生活帶來的嚴(yán)重影響作了分析，其次圍繞不發(fā)達(dá)地區(qū)特點(diǎn)針對自然災(zāi)害危機(jī)管理中存在的問題做出研究分析以及完善建議。

本文的研究難點(diǎn)：由于國內(nèi)缺乏針對不發(fā)達(dá)地區(qū)自然災(zāi)害危機(jī)管理的著作和文章，因此缺乏思路方面及實(shí)踐方面的相關(guān)借鑒，筆者只能結(jié)合原理性的內(nèi)容探討并提出完善我國不發(fā)達(dá)地區(qū)政府自然災(zāi)害危機(jī)管理的建議。

第2章政府危機(jī)管理相關(guān)理論

2.1危機(jī)的內(nèi)涵與特征

2.1.1危機(jī)的內(nèi)涵

危機(jī)（crisis）一詞源于希臘古文“crimein”意思是“決定”，是指醫(yī)學(xué)上的“轉(zhuǎn)折點(diǎn)”，指病情轉(zhuǎn)好或惡化的關(guān)鍵時(shí)刻。之后“危機(jī)”的詞義逐漸豐富并用于軍事，管理等多個(gè)領(lǐng)域。不同學(xué)科從不同角度對危機(jī)進(jìn)行了不同定義。企業(yè)管理學(xué)認(rèn)為，危機(jī)是一種決策形勢，在這種形勢下，企業(yè)的利益受到了威脅，任何的拖延都可能會(huì)導(dǎo)致巨大損失；危機(jī)管理理論則認(rèn)為，危機(jī)是事物一種不穩(wěn)定狀態(tài)，在危機(jī)來臨時(shí)，當(dāng)務(wù)之急就是要實(shí)行決定性的一種變革；組織行為學(xué)認(rèn)為，危機(jī)是一種狀態(tài)，此時(shí)組織已經(jīng)明顯難以維持現(xiàn)狀。

危機(jī)研究的先驅(qū)C.F.赫爾曼認(rèn)為，危機(jī)是某種特定的情景狀態(tài)，其決策主體的根本目標(biāo)受到危險(xiǎn)，而且做出決策的反應(yīng)時(shí)間非常有限，且發(fā)生也出乎決策主體意料。轉(zhuǎn)引自漆小平《大學(xué)生危機(jī)事件管理》[M]中山大學(xué)出版社，2009年2頁

荷蘭羅來登大學(xué)危機(jī)研究專家烏里爾.羅森塔爾認(rèn)為，危機(jī)是對一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并且在時(shí)間性和不確定性極強(qiáng)的情況下必須對其做出關(guān)鍵性決策事件。羅伯特.希斯《危機(jī)管理》[M]中信出版社2004年13頁

美國著名管理學(xué)家巴頓認(rèn)為，危機(jī)是一個(gè)會(huì)引起潛在負(fù)面影響的具有不確定性的大事件，這種事件及其后果可能對組織及其人員、產(chǎn)品、服務(wù)資料和聲譽(yù)造成巨大的損害。轉(zhuǎn)引自盧濤《應(yīng)對突發(fā)事件能力》[M]人民出版社2005年14頁

國內(nèi)學(xué)者對危機(jī)也有一些研究觀點(diǎn)：

《現(xiàn)代漢語詞典》解釋危機(jī)是危險(xiǎn)的禍根或者嚴(yán)重困難的關(guān)頭。

蘇偉倫認(rèn)為危機(jī)是新舊體制轉(zhuǎn)化過程中的。新舊兩種體制的摩擦產(chǎn)生大量失控、無序，從而出現(xiàn)運(yùn)轉(zhuǎn)失靈。蘇偉倫《危機(jī)管理—現(xiàn)代企業(yè)實(shí)務(wù)管理手冊》[M]中國紡織出版社20001頁

朱德武認(rèn)為危機(jī)是指實(shí)物由于量變的積累，導(dǎo)致事物內(nèi)在矛盾的激化，事物即將發(fā)生質(zhì)變和質(zhì)變已經(jīng)發(fā)生但未穩(wěn)定的狀態(tài)，這種質(zhì)變給組織或個(gè)人帶來了嚴(yán)重的損失，需要在時(shí)間緊迫、人財(cái)物自愿缺乏的信息部下充分情形下立即進(jìn)行決策和行動(dòng)。朱德武《危機(jī)管理：面對突發(fā)事件的抉擇》[M]廣東經(jīng)濟(jì)出版社20025頁

綜合各方面觀點(diǎn)，危機(jī)是指嚴(yán)重威脅組織或個(gè)人的自身利益或正常秩序、可能造成嚴(yán)重?fù)p害結(jié)果的不確定情境或事件。

總的來說，危機(jī)分為自然危機(jī)和人為危機(jī)。本文所研究的自然災(zāi)害危機(jī)就是指前者。

2.1.2危機(jī)的特征

1.緊急性和突發(fā)性。危機(jī)往往是在意想不到、無任何準(zhǔn)備的情況下突然爆發(fā)的，危機(jī)發(fā)生前，人們很少會(huì)意識到將有危機(jī)發(fā)生。由于危機(jī)來的突然，所以有很強(qiáng)的破壞力和沖擊力，致使人們措手不及。若處理不當(dāng)則可能會(huì)給社會(huì)生活秩序帶來巨大的破壞。因此急需管理部門和社會(huì)公眾及時(shí)制定出對策，解除危機(jī)，維護(hù)社會(huì)秩序安定，最大限度降低損失。值得注意的是公共危機(jī)的突發(fā)性本質(zhì)上是一個(gè)量變到質(zhì)變的過程。突發(fā)性的背后具有漸變性，只是漸變的過程容易被人們忽視。

2.信息不對稱。由于危機(jī)的緊急性和突發(fā)性，容易致使處理事件中所需要獲取的信息不能夠及時(shí)準(zhǔn)確的反饋到危機(jī)處理主體方，此時(shí)，信息不對稱就產(chǎn)生了。

在危急狀態(tài)下，信息缺失或者受阻，信息泛濫或者混亂以及信息稀缺或者過剩都會(huì)造成信息不對稱。此時(shí)，一方面不利于管理主體實(shí)施危機(jī)處理決策，另一方面容易引起公眾的恐慌心理甚至行為失當(dāng)甚至過激，從而進(jìn)一步加劇危機(jī)發(fā)展。

3.易變性和不確定性。危機(jī)的易變性和不確定性相對于其突發(fā)性和緊急性，并且不清楚具體原因所致，表現(xiàn)為危機(jī)的偶然性和隨機(jī)性。如果可以弄清危機(jī)產(chǎn)生的本質(zhì)原因，危機(jī)發(fā)生以及發(fā)展方向和結(jié)果是可以預(yù)測到的，甚至還可以防治。

4.社會(huì)性和擴(kuò)散性。危機(jī)會(huì)涉及到不同的社會(huì)你關(guān)于，影響人們生活和社會(huì)秩序。由于危機(jī)的發(fā)生和發(fā)展具有漸變動(dòng)態(tài)的特點(diǎn)，因此，其影響和危害會(huì)發(fā)生擴(kuò)散。往往一個(gè)危機(jī)現(xiàn)象在其發(fā)展過程中會(huì)引起一連串的其他相關(guān)反應(yīng)。這種相關(guān)反應(yīng)，一些學(xué)者稱之為“連鎖反應(yīng)”或者“漣漪反應(yīng)”。也就是說，一個(gè)危機(jī)有可能引發(fā)另外的危機(jī)。

2.2自然災(zāi)害危機(jī)

2.2.1自然災(zāi)害危機(jī)的內(nèi)涵

“自然災(zāi)害”是人類依賴的自然界中所發(fā)生的異?，F(xiàn)象。/question/87711997.html

世界范圍內(nèi)重大的突發(fā)性自然災(zāi)害包括：旱災(zāi)、洪澇、臺風(fēng)、風(fēng)暴潮、雹災(zāi)凍害、、海嘯、火山、地震、泥石流、滑坡、森林火災(zāi)、農(nóng)林病蟲害、地面沉降、土地沙漠化、海岸線變化等在較長時(shí)間中才能逐漸顯現(xiàn)的漸變性災(zāi)害；還有臭氧層變化、水體污染、水土流失、酸雨等人類活動(dòng)導(dǎo)致的環(huán)境災(zāi)害。

我國的自然災(zāi)害種類繁多。臺風(fēng)、地震、暴雨、內(nèi)澇、洪水、雷電、高溫、大霧、灰霾、泥石流、山體滑坡、海嘯、龍卷風(fēng)、道路結(jié)冰、暴風(fēng)雪、冰雹、崩塌、沙塵暴、地面塌陷等等，每年都會(huì)在全國或局部地區(qū)發(fā)生，造成較大范圍的損害或局部地區(qū)的嚴(yán)重毀滅性打擊。

2.2.2自然災(zāi)害危機(jī)的特征

1、未知性和可預(yù)知性并存

從認(rèn)知特征來看，與人為危機(jī)不同，自然災(zāi)害危機(jī)多趨于未知性，其產(chǎn)生總是出乎預(yù)料，讓人措手不及。人們也一直在努力探尋提高災(zāi)害來臨前的預(yù)知能力，譬如地震、海嘯、蟲災(zāi)、泥石流、干旱等等，人們在自然災(zāi)害危機(jī)預(yù)警方面已取得一定成效，可在一定程度上降低自然災(zāi)害危機(jī)發(fā)生的損害結(jié)果。

2、突發(fā)性和擴(kuò)散性

從發(fā)展過程來看，自然災(zāi)害危機(jī)具有突發(fā)性和漸變性的特點(diǎn)，其爆發(fā)是突然性的，譬如地震，海嘯、洪澇等等，人們所擁有的反應(yīng)時(shí)間非常有限，此外，從一個(gè)自然災(zāi)害危機(jī)容易引發(fā)另一個(gè)甚至幾個(gè)自然災(zāi)害危機(jī)的爆發(fā)，比如地震所引發(fā)的海嘯。

3、危害性和危險(xiǎn)性并存

自然災(zāi)害危機(jī)會(huì)給組織和個(gè)人利益造成威脅和損害，給社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成危害。并往往容易直接產(chǎn)生人員死傷，非常具有危險(xiǎn)性。

4、破壞力極大

印度洋大海嘯：2004年12月26日，印度尼西亞蘇門答臘島附近海洋深處一場7．9級強(qiáng)烈地震掀起幾層樓高的海浪，襲向周邊12個(gè)國家和地區(qū)，造成至少23萬人喪生或失蹤，是史上傷亡最慘重的海嘯。

緬甸風(fēng)災(zāi)：2008年5月2日，強(qiáng)熱帶風(fēng)暴“納爾吉斯”襲擊緬甸5個(gè)省邦，給緬甸造成重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，風(fēng)災(zāi)造成84537人死亡，53836人失蹤，19359人受傷。經(jīng)濟(jì)損失達(dá)40.3億至41.3億美元。

2010年1月12日，海地遭遇強(qiáng)烈地震，20多萬人死亡，首都太子港淪為一片廢墟，數(shù)萬災(zāi)民至今仍住在臨時(shí)帳篷內(nèi)。

由此可見，自然災(zāi)害危機(jī)一旦爆發(fā)，后果極其嚴(yán)重。

2.2.3自然災(zāi)害危機(jī)的危害性

對環(huán)境的危害

自然災(zāi)害危機(jī)與人類生存環(huán)境息息相關(guān)，當(dāng)人類的生存環(huán)境遭受破壞時(shí)就會(huì)導(dǎo)致災(zāi)害；而災(zāi)害一旦發(fā)生，往往又進(jìn)一步破壞人類生存的環(huán)境。比如，火災(zāi)和病蟲草害毀壞森林和草原，使生態(tài)環(huán)境惡化；風(fēng)災(zāi)和干旱往往加速土地沙漠化；地面沉降容易使地表水和地下水流不暢而使水質(zhì)污染程度增高。

對社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響

自然災(zāi)害危機(jī)的爆發(fā)導(dǎo)致人畜傷亡，房屋、道路、工廠等設(shè)施損壞，飲水糧食受到破壞，災(zāi)區(qū)交通損壞癱瘓，地區(qū)農(nóng)林牧副漁等產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重受創(chuàng)甚至無法生產(chǎn)，災(zāi)后瘟疫，人民經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)遭受嚴(yán)重?fù)p失，社會(huì)秩序混亂，甚至導(dǎo)致社會(huì)地域文化風(fēng)俗的變遷。比如在古代，旱澇容易導(dǎo)致河周邊人民對河神的迷信。

對社會(huì)心理的影響

大的自然災(zāi)害特別是突發(fā)性強(qiáng)的自然災(zāi)害，如大地震、海嘯發(fā)生后，容易引起人們恐懼、悲哀、慌亂、絕望、甚至心理變態(tài)，加上災(zāi)害對生命和經(jīng)濟(jì)的破壞，容易引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩不安。在我國歷史上，多次農(nóng)民起義都是發(fā)生在自然災(zāi)害年。

2.3政府自然災(zāi)害危機(jī)管理

2.3.1政府自然災(zāi)害危機(jī)管理的內(nèi)涵

政府為預(yù)防或處理自然災(zāi)害危機(jī)所帶來的嚴(yán)重威脅、沖擊和損害，有計(jì)劃組織地學(xué)習(xí)、制定和實(shí)施一系列的管理措施和相應(yīng)的策略，通過提高政府對自然災(zāi)害危機(jī)發(fā)生前的預(yù)見能力和自然災(zāi)害危機(jī)發(fā)生后的救治能力，及時(shí)有效地解決危機(jī)，恢復(fù)社會(huì)秩序和穩(wěn)定，恢復(fù)公眾對政府的公信力。

政府自然災(zāi)害危機(jī)管理的目的主要有兩個(gè)：一是限制危機(jī)源，通過對自然災(zāi)害危機(jī)的原因進(jìn)行限制，以達(dá)到盡可能避免自然災(zāi)害危機(jī)或者降低自然災(zāi)害危機(jī)所帶來的損失；二是建立和完善自然災(zāi)害危機(jī)管理的組織及制度，以應(yīng)對未來可能發(fā)生的自然災(zāi)害危機(jī)。

2.3.2政府自然災(zāi)害危機(jī)管理的特征

1.緊迫不確定性。政府自然災(zāi)害危機(jī)管理的客觀對象是突發(fā)性自然災(zāi)害事件,很難做到準(zhǔn)確預(yù)防或可預(yù)見性極低，比如地震、洪水、泥石流、臺風(fēng)、海嘯等，盡管其發(fā)生原因不同,危害范圍及方式不同,但都是在人們毫無準(zhǔn)備或準(zhǔn)備不足的情況下突然發(fā)生的,面對難以確定而又存在嚴(yán)重危害人們生命財(cái)產(chǎn)安全的災(zāi)難,危機(jī)管理部門必須迅速做出緊急回應(yīng)和決策。

2.危險(xiǎn)性。政府自然災(zāi)害危機(jī)管理危險(xiǎn)性有三層含義：一、遭受自然災(zāi)害危機(jī)的人民群眾生命財(cái)產(chǎn)處于危險(xiǎn)境地，隨時(shí)都有可能增加新的災(zāi)難或不可挽救的重大損失；二、臨近或深入自然災(zāi)害危機(jī)發(fā)生區(qū)域內(nèi)的管理救援人員,自身處于危險(xiǎn)環(huán)境，具有危險(xiǎn)性；三、參與自然災(zāi)害危機(jī)管理過程中管理執(zhí)行的人員，需要承擔(dān)由于失職而產(chǎn)生的相關(guān)行政法律責(zé)任。

3.權(quán)威性。為保證政府自然災(zāi)害危機(jī)管理的有效性,從事危機(jī)管理的管理者及其行為,包括對自然災(zāi)害危機(jī)狀況與發(fā)展態(tài)勢的信息發(fā)布、政府對危機(jī)的應(yīng)對處置意見、實(shí)施要求等,都必須是具權(quán)威性的,這是危機(jī)管理的內(nèi)在要求和原則。任何對抗、輕視、延誤或無理由篡改危機(jī)管理部門要求的行為都是被禁止的。

4.以人為本。大部分的自然災(zāi)害危機(jī)事件,都是直接或間接威脅人的生命安全和生存環(huán)境。政府自然災(zāi)害危機(jī)管理從根本上說，是預(yù)防和避免人的生命和生存環(huán)境遭受傷害,或降低自然災(zāi)害危機(jī)對人傷害的管理活動(dòng)。以人為本、以人的生命安全為重、以人的生存環(huán)境為要，盡最大的努力拯救人的生命,是政府自然災(zāi)害危機(jī)管理的最高準(zhǔn)則。整個(gè)危機(jī)管理過程和所有活動(dòng),必須以此為出發(fā)點(diǎn)。

5.系統(tǒng)綜合性。自然災(zāi)害危機(jī)事件本身就是一個(gè)綜合立體的對象，一個(gè)自然災(zāi)害危機(jī)有可能引發(fā)另外一個(gè)甚至多個(gè)危機(jī)事件，比如地震可能引發(fā)海嘯、火災(zāi)以及核事故等。這就決定了政府自然災(zāi)害危機(jī)管理涉及面廣泛,需要調(diào)配整合的人、財(cái)、物、信息資源對危機(jī)進(jìn)行預(yù)防和處置,必須動(dòng)員、組織全社會(huì)的力量各職能機(jī)構(gòu)共同參與。政府自然災(zāi)害危機(jī)管理,就是對不確定的自然災(zāi)難現(xiàn)象的系統(tǒng)管理。

6.國際性。政府自然災(zāi)害危機(jī)管理需要國際援助。由于一國一地區(qū)的重大突發(fā)性自然災(zāi)害的救助，往往已非該國該地區(qū)所能承受之重，所以必須借助他國他地乃至舉全球之力。比如我國“512”汶川地震，日本、俄羅斯、新加坡、韓國就像我國派出了國際緊急救援隊(duì)。

2.3.3政府自然災(zāi)害危機(jī)管理的必要性

1、政府職能理論

政府只能具有雙重性，可以分為政治統(tǒng)治職能和社會(huì)管理職能。其中，社會(huì)管理職能的直接目標(biāo)是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和推動(dòng)社會(huì)發(fā)展，政府對社會(huì)管理職能的履行具有公共性質(zhì)，并不只針對將統(tǒng)治階級特殊利益而是要處于社會(huì)整體利益的需要。

政府職能理論認(rèn)為，政府對危機(jī)事件進(jìn)行管理，以保護(hù)公民的人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)，保衛(wèi)國家安全，是政府義不容辭的責(zé)任。政府具有由其公共性所決定的社會(huì)管理職能，當(dāng)自然災(zāi)害危機(jī)發(fā)生時(shí)，因而政府自然災(zāi)害危機(jī)管理，政府就必須保護(hù)每個(gè)社會(huì)成員的人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)，維護(hù)整個(gè)社會(huì)的公共利益，，這屬于政府的社會(huì)管理職能范疇，是政府的基本職能。

2、政府效能理論

行政效能理論說明了提高政府自然災(zāi)害管理能力的必要性。行政效能是指國家行政機(jī)關(guān)和行政人員，為執(zhí)行和完成政府任務(wù)和行政目標(biāo)從事公共行政活動(dòng)發(fā)揮功能的程度，及其產(chǎn)生效率、效益的綜合體現(xiàn)。李經(jīng)中政府危機(jī)管理中國城市出版社[M]200326頁

行政效能理論包括幾層含義：1、行政機(jī)關(guān)及工作人員必須履行職責(zé)，發(fā)揮功能，實(shí)現(xiàn)行政效能。在這里表現(xiàn)為較好實(shí)行自然災(zāi)害危機(jī)管理效能；2、根據(jù)社會(huì)需要的滿足和社會(huì)成員的認(rèn)同程度來判斷社會(huì)效益的好壞，而社會(huì)效益是行政效能體現(xiàn)的根本。在這里表現(xiàn)為根據(jù)社會(huì)成員對自然災(zāi)害危機(jī)處理效果的認(rèn)同程度來判斷政府效能；3、行政效能的基本要求是用最少的時(shí)間以最快的速度，花費(fèi)最少的人力、物力和財(cái)力來實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。在自然災(zāi)害危機(jī)管理中，由于其特殊性要求行政部門行動(dòng)快速，政策措施準(zhǔn)確到位；4、行政機(jī)關(guān)必須依法行政，規(guī)范行使公共權(quán)力，在自然災(zāi)害危機(jī)管理中，行政部門和工作人員必須嚴(yán)格執(zhí)行危機(jī)管理決策；5、為保證高效能以及自然災(zāi)害危機(jī)管理活動(dòng)多種因素有序運(yùn)行，行政機(jī)關(guān)及其工作人員必須具有系統(tǒng)觀念和整體觀念。

2.4不發(fā)達(dá)地區(qū)特點(diǎn)

2.4.1不發(fā)達(dá)地區(qū)的界定

1、“不發(fā)達(dá)地區(qū)”是對某地區(qū)社會(huì)整體發(fā)展水平的一種描述。是指經(jīng)濟(jì)、科技、教育、文化、衛(wèi)生等整體性綜合性落后的總稱。其內(nèi)在涵義應(yīng)包括1社會(huì)制度、機(jī)制、生產(chǎn)關(guān)系、自然生存環(huán)境等與社會(huì)發(fā)展的不適應(yīng);2社會(huì)能源、材料、科技、文教、衛(wèi)生等資源、技術(shù)和信息水平和結(jié)構(gòu)的低下;3社會(huì)經(jīng)濟(jì)成果、文化素養(yǎng)、人口壽命、福利等水平和結(jié)構(gòu)低下。

2、不發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的比較

發(fā)達(dá)地區(qū)主要是指人均國民生產(chǎn)總值、人均財(cái)政收入、農(nóng)民人均純收入三項(xiàng)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)高于平均水平的地區(qū)。廣東，浙江，江蘇，上海，北京香港就屬于上述地區(qū)。所謂不發(fā)達(dá)地區(qū)主要是指人均國民生產(chǎn)總值、人均財(cái)政收入、農(nóng)民人均純收入三項(xiàng)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)低于平均水平的地區(qū)。云南省就屬于不發(fā)達(dá)地區(qū)。

2.4.2地區(qū)發(fā)展水平對災(zāi)害危害程度的影響

發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，就意味著單位面積上的經(jīng)濟(jì)和人口密度大，那么當(dāng)發(fā)生自然災(zāi)害時(shí)，損失的絕對數(shù)量也比較大，但另一方面災(zāi)害損失與發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)相比而言，較小，即自然災(zāi)害損失的相對數(shù)量小，因?yàn)榘l(fā)達(dá)地區(qū)人員普遍的自然災(zāi)害相關(guān)防范意識較強(qiáng)，相對應(yīng)的防災(zāi)設(shè)備設(shè)施較完善，譬如很多樓房建設(shè)就達(dá)到了一定震級的抗震系數(shù)要求，并設(shè)有避難場所且城市規(guī)劃較科學(xué)，統(tǒng)籌性較強(qiáng)。生產(chǎn)自救能力也較強(qiáng)，災(zāi)后重建組織能力及救災(zāi)人財(cái)物力較充足，因此災(zāi)后恢復(fù)較快。所以說發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高且防災(zāi)能力強(qiáng)，因此使得自然災(zāi)害危害程度低。一旦受災(zāi)，損失數(shù)量大，但影響程度?。幌喾?，不發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低且防災(zāi)抗災(zāi)能力弱，由于這些地區(qū)平時(shí)人們的防災(zāi)抗災(zāi)意識相對較弱，所以一旦受災(zāi)，災(zāi)后經(jīng)濟(jì)損失雖絕對量小，但相對量大，由于沒有足夠的資金來供給平時(shí)的抗災(zāi)機(jī)構(gòu)、組織和人員的培養(yǎng)以及防災(zāi)設(shè)施設(shè)備的建設(shè)，甚至一些地區(qū)房屋道路水利等建筑設(shè)施是自主蓋建，城市地區(qū)規(guī)劃統(tǒng)籌不夠科學(xué)，因此，一旦發(fā)生自然災(zāi)害危機(jī)事件，不發(fā)達(dá)地區(qū)的自救組織能力和恢復(fù)重建的能力較弱，危害程度高。

此外，由于發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，因此存在著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的商會(huì)、協(xié)會(huì)等社會(huì)民間組織，一旦發(fā)生自然災(zāi)害危機(jī)事件，這些組織可以第一時(shí)間采取自救方式或者協(xié)助政府實(shí)施救助支援行動(dòng)，從而有利于提高發(fā)達(dá)地區(qū)征服自然災(zāi)害危機(jī)管理的效率，為政府危機(jī)管理行為承擔(dān)一定的內(nèi)容。而不發(fā)達(dá)地區(qū)這方面的團(tuán)隊(duì)組織很少甚至沒有，一旦發(fā)生自然災(zāi)害危機(jī)事件，自救能力差，不發(fā)達(dá)地區(qū)只能完全或大部分等靠政府的救援行動(dòng)措施。

第3章云南2010旱災(zāi)政府危機(jī)管理的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)及分析

3.12010年云南省旱災(zāi)情況介紹

2009年9月到2010年5月，中國西南地區(qū)遭遇了有史以來最嚴(yán)重的一次旱災(zāi)，遍及云貴川及廣西等地區(qū)，農(nóng)作物絕收，飲用水奇缺，5000多萬人受災(zāi)，這場百年一遇的大旱使農(nóng)作物受災(zāi)面積近500萬公頃，其中40萬公頃良田顆粒無收，2000萬人面臨無水可飲。云南省旱情最為嚴(yán)重，全省超過800萬人、486萬頭大牲畜飲水困難。小春播種面積3700萬畝中（其中糧食占1770萬畝）受災(zāi)面積達(dá)到3148萬畝，占已播種面積的85%，絕收超過了1000萬畝。全省因干旱新增缺糧人口331萬，需救助的缺糧人口為714.78萬人，較去年增加46.31%。據(jù)一名抗旱指揮部工作人員介紹，平均一周左右的干旱就會(huì)增加云南20億元左右的損失，干旱造成

云南農(nóng)業(yè)

直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)172.7億元。此外干旱也深刻影響到工業(yè)產(chǎn)業(yè)，由于云南以水電為主，因此干旱導(dǎo)致的停電限電影響了企業(yè)正常運(yùn)行。全省規(guī)模以上停產(chǎn)半停產(chǎn)企業(yè)達(dá)到394戶，主要集中在鋼鐵、化工、有色和建材行業(yè)。電解鋁、水泥、鋼鐵行業(yè)限電。不認(rèn)企業(yè)竣工該項(xiàng)目因干旱推遲投產(chǎn)，新建項(xiàng)目只能推遲開工。甚至導(dǎo)致從“云電送粵”變成“粵電反補(bǔ)”，由原來的云南向廣東輸電，變成廣東適當(dāng)?shù)馆數(shù)昀锝o云南以支援抗旱。

3.2云南旱災(zāi)中政府危機(jī)管理的有效措施

3.2.1中央有效措施

抗旱救災(zāi)在黨和政府的領(lǐng)帶下，災(zāi)區(qū)人民奮起抗旱，取得了初步成效。在2010年3月溫家寶主持召開的基層抗旱救災(zāi)工作情況匯報(bào)會(huì)和座談會(huì)上。他指出抗旱救災(zāi)要從幾個(gè)方面全面實(shí)施：

一、切實(shí)把抗旱工作擺到當(dāng)前工作的重要位置。

西南地區(qū)旱情的持續(xù)，加重人畜飲水困難，農(nóng)業(yè)減產(chǎn)和糧油等農(nóng)副產(chǎn)品物價(jià)上漲。更多群眾的基本生活受到影響。大春作物備耕和生產(chǎn)受到影響。此外，干旱造成水電發(fā)電量減少，許多地方用電緊張。旱災(zāi)影響生活生產(chǎn)和整個(gè)社會(huì)的正常秩序。做好抗旱救災(zāi)工作，事關(guān)人民群眾的基本生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局。要從全局的高度認(rèn)識當(dāng)前抗旱救災(zāi)工作的重要性，打好這場抗旱救災(zāi)的硬仗，力爭把旱災(zāi)損失降到最低。新農(nóng)村建設(shè)網(wǎng)工作簡訊20105期

二、全面落實(shí)當(dāng)前抗旱救災(zāi)和春季農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各項(xiàng)措施

當(dāng)前抗旱救災(zāi)和春季農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，最重要的是解決好四個(gè)方面的問題。

1、優(yōu)先解決群眾飲水問題。這是當(dāng)前最迫切的任務(wù)，要擺在抗旱救災(zāi)工作的第一位。要想盡一切辦法，保證群眾的生活用水。重點(diǎn)管理和調(diào)配現(xiàn)有水源，努力增加抗旱水源，盡可能多引、多攔、多蓄水，加快應(yīng)急水源工程建設(shè)，全面啟動(dòng)各類抗旱設(shè)施。嚴(yán)重缺水的地方，要組織力量打井找水。確實(shí)無法解決水源問題的地區(qū)，要組織運(yùn)水送水，不惜代價(jià)盡快緩解人畜飲水困難，絕不能讓一個(gè)群眾沒有水喝。

2、扎實(shí)做好春耕備耕。西南受旱嚴(yán)重的地區(qū)，要推廣抗旱技術(shù)，化解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難題、調(diào)整結(jié)構(gòu)。根據(jù)不同作物的受災(zāi)程度，科學(xué)規(guī)劃農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。受災(zāi)較輕的小春作物，要采取措施，盡量減少損失；受災(zāi)特別嚴(yán)重的，要及時(shí)改種。力爭做到小春損失大春補(bǔ)、糧食損失經(jīng)濟(jì)作物補(bǔ)、種植業(yè)損失養(yǎng)殖業(yè)補(bǔ)、農(nóng)業(yè)損失非農(nóng)補(bǔ)，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、農(nóng)民持續(xù)增收。

3、嚴(yán)密防范森林火災(zāi)。干旱致使旱區(qū)的森林火險(xiǎn)處在高危險(xiǎn)等級。要認(rèn)真做好森林防火工作，加強(qiáng)火災(zāi)隱患排查，嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任制，加強(qiáng)宣傳，嚴(yán)密監(jiān)測火情，完善應(yīng)對預(yù)案，努力避免發(fā)生重特大森林火災(zāi)和重大人員死亡。

4、保證災(zāi)區(qū)社會(huì)和市場穩(wěn)定。西南旱區(qū)有些地區(qū)一次旱災(zāi)就可以致貧。要制定切實(shí)可行的災(zāi)民生活救助方案，保障災(zāi)區(qū)群眾的基本生活，加強(qiáng)對受災(zāi)群眾尤其是重點(diǎn)旱區(qū)困難群體的救助力度，維護(hù)災(zāi)區(qū)正常的生產(chǎn)生活秩序。

三、加強(qiáng)對抗旱救災(zāi)工作的支持做好抗旱救災(zāi)各項(xiàng)工作。

切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)好抗旱救災(zāi)責(zé)任制。各地區(qū)和各有關(guān)部門要密切配合，形成合力，進(jìn)一步完善應(yīng)急預(yù)案，把各項(xiàng)抗旱救災(zāi)措施落到實(shí)處。加快應(yīng)急水源等項(xiàng)目建設(shè)。對災(zāi)區(qū)森林防火、抗旱、春耕等開展技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)，做好種子、種苗、抗旱設(shè)備的保障工作。加強(qiáng)天氣和災(zāi)情監(jiān)測，適時(shí)開展人工增雨。進(jìn)一步加大對受災(zāi)群眾的救助力度，妥善安排好災(zāi)區(qū)困難群眾的生活。

四、從長計(jì)議，大力加強(qiáng)水利設(shè)施建設(shè)

這次受災(zāi)地區(qū)河流很多，常年雨量也不少，水資源總量排在全國前列，但時(shí)空分布極為不均，旱災(zāi)仍然列自然災(zāi)害之首。抗旱基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，水源工程不足，灌溉設(shè)施不配套，山區(qū)人畜飲水困難，是地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出問題。要大下決心，采取更有力的措施，加強(qiáng)水利建設(shè)。大中小水庫統(tǒng)籌考慮，水庫、塘壩與水窖統(tǒng)籌考慮。做到有水存得住，沒雨時(shí)用得上。只有這樣，才能從根本上增強(qiáng)抗御自然災(zāi)害的能力。加強(qiáng)控制性骨干工程建設(shè)和小型水利設(shè)施建設(shè)以及節(jié)水工程建設(shè)

3.2.2地方有效措施

面對嚴(yán)峻的干旱形勢，云南省各級部門按照中央的指示要求，全力以赴投身于這場“抗大旱、保民生、促春耕”的攻堅(jiān)戰(zhàn)，保證人民群眾生活用水和大春生產(chǎn)。全省共投入抗旱資金23.03億元，組織1093萬人投入到抗旱救災(zāi)行動(dòng)，組織了工作組分赴受災(zāi)地區(qū)，指導(dǎo)抗旱救災(zāi)，組織群眾生產(chǎn)自救。在水庫壩塘水池增蓄工作方面，采取蓄、引、提、攔、調(diào)等多種措施。對飲水困難地區(qū)，采取提水、引水、送水等多種措施確保人人有水喝，并加強(qiáng)水質(zhì)處理和飲水安全指導(dǎo)。同時(shí)，有關(guān)部門根據(jù)氣象有利時(shí)機(jī)，多次實(shí)施人工增雨。此外，媒體的積極正面報(bào)道，也給抗旱工作帶來了有利幫助。

景谷

景谷在旱災(zāi)中有1942個(gè)村民小組、26.8萬人受災(zāi)，全縣6.93萬人、2.3萬頭大牲畜飲水困難，農(nóng)作物受災(zāi)68.69萬畝，絕收21.35萬畝，造成產(chǎn)量損失13.91萬噸，因干旱導(dǎo)致河道來水大量減少，全縣水電發(fā)電量較去年同期減少2426.5萬千瓦/時(shí)，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)1213.25萬元。由于水利發(fā)電量急劇下降，對全縣工業(yè)企業(yè)帶來了極大影響，造成直接經(jīng)濟(jì)損失14676.22萬元。羅丕東景谷縣農(nóng)業(yè)抗旱救災(zāi)工作普洱市景谷縣農(nóng)業(yè)局宣傳辦20105

景谷政府積極成立抗旱小組，深入田間地頭，擬定抗旱方案。根據(jù)旱情和需要最大限度增加財(cái)政抗旱資金投入，積極做好攔河壩、修建灌溉溝渠、解決了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水和農(nóng)民生活用水?？购低度肴肆?.1萬人，設(shè)備630臺，抗旱用油67噸。此外，為彌補(bǔ)因?yàn)?zāi)造成的小春作物減產(chǎn)，景谷推廣水改旱、早稻改種晚稻和玉米。普及高產(chǎn)栽培技術(shù)，推廣水稻節(jié)水灌溉技術(shù)并節(jié)約灌溉用水，同時(shí)加強(qiáng)推廣玉米抗旱技術(shù)，創(chuàng)建玉米高產(chǎn)示范田3萬畝，玉米地膜覆蓋栽培技術(shù)地2萬畝，玉米育苗移在技術(shù)地1.02萬畝。推廣蠶桑套種馬鈴薯、玉米套種豆類、甘蔗套種玉米等技術(shù)。積極發(fā)動(dòng)農(nóng)戶種植蔬菜，推廣好芒果、茶葉等作物抗旱技術(shù)。同時(shí)，抓好農(nóng)用物資久違，確保生產(chǎn)需要，引導(dǎo)農(nóng)資經(jīng)營著依法經(jīng)營，為農(nóng)戶傳授識別真假優(yōu)劣農(nóng)資只是提高農(nóng)民維權(quán)意識。印發(fā)抗旱宣傳材料25萬分，開展各項(xiàng)農(nóng)業(yè)科技培訓(xùn)1萬多人次。此外，抽調(diào)168名技術(shù)人員深入旱災(zāi)一線密切監(jiān)測旱災(zāi)收集上報(bào)旱情信息。同時(shí)，做好農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)損失非農(nóng)補(bǔ)，重點(diǎn)加強(qiáng)煙葉生產(chǎn)、種桑養(yǎng)蠶、茶葉種植、松脂采收等農(nóng)林產(chǎn)品加工技術(shù)培訓(xùn)，拓寬培訓(xùn)專業(yè)，增加就業(yè)渠道。

石屏

縣委縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)及分管領(lǐng)導(dǎo)多次到有關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)督促指導(dǎo)抗旱救災(zāi)。24名縣四班子領(lǐng)導(dǎo)紛紛深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)，聯(lián)動(dòng)縣水利、農(nóng)業(yè)、財(cái)政、氣象、供銷、農(nóng)機(jī)、民政、衛(wèi)生等部門合力抗旱。集中人物財(cái)力投入抗旱救災(zāi)工作，縣級各掛鉤單位籌集資金370.2萬余元支持重災(zāi)區(qū)抗旱工作。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立抗旱救災(zāi)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組織引導(dǎo)廣大群眾抗旱救災(zāi)，實(shí)行黨政一把手負(fù)總責(zé)、副職分片包干的工作抗旱責(zé)任制。同時(shí)，要求廣大基層黨員干部充分發(fā)揮模范帶頭作用，積極組織群眾生產(chǎn)抗旱自救，發(fā)揮主動(dòng)積極性。其中，牛街、壩心、寶秀、等鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織群眾自主抗災(zāi)，為確?？緹熡纾徶锰崂O(shè)備。全縣728個(gè)基層黨組織群眾投入勞力7.513萬人次，動(dòng)員全縣各級各部門黨員干部職工及社會(huì)各界愛心人士捐款達(dá)到122.79萬元。根據(jù)各地災(zāi)情，科學(xué)調(diào)配物資。對已經(jīng)出現(xiàn)人畜飲水困難的266個(gè)自然村等及時(shí)派出送水車送水，投入8.04萬人次，泵站34個(gè)，機(jī)電井21個(gè)，機(jī)動(dòng)抗旱設(shè)備4100臺套，裝機(jī)2.12萬千瓦，運(yùn)水車輛2700輛，用油52.48噸抗旱用電達(dá)17.98萬度，支援抗旱救災(zāi)。落實(shí)救助物資，調(diào)撥水稻、玉米等改制改種的種子。抗旱澆灌面積10萬畝。為保障抗旱順利進(jìn)行，全縣投入抗旱經(jīng)費(fèi)658.17萬元。同時(shí)，狠抓社會(huì)穩(wěn)定。積極做好防火、防盜、防疫、防毒等安全工作，開展農(nóng)村安全隱患排查整治活動(dòng)，重點(diǎn)調(diào)處水事糾紛，嚴(yán)厲打擊各類違法犯罪行為，確保災(zāi)區(qū)社會(huì)大局穩(wěn)定。此外，加快勞務(wù)輸出，聯(lián)合農(nóng)廣校、職業(yè)中專等培訓(xùn)力量，開展家政、電腦、保安等技能培訓(xùn)，全縣儲備前期項(xiàng)目60個(gè)，年內(nèi)預(yù)計(jì)完成項(xiàng)目48個(gè)投資5.5億元，新開工項(xiàng)目40個(gè)投資7.5億元，16個(gè)在建重點(diǎn)項(xiàng)目將有序推進(jìn)。

三、保山

確保隆陽區(qū)丙麻村烤煙育苗、白玉村200畝油菜連片種植、紅巖水庫建設(shè)工地、下壩村羊位二級提水站建設(shè)、雙友冶金保山輪胎鋼絲基材項(xiàng)目進(jìn)行。調(diào)度和利用有限的水資源及早準(zhǔn)備和儲備籽種、農(nóng)藥、化肥。大力推廣水改旱，抓好良種良法、高產(chǎn)示范、間套種等各項(xiàng)措施，做好備耕促耕工作，保持干部隊(duì)伍相對穩(wěn)定，做好村鎮(zhèn)選舉工作。如旱情持續(xù)，烤煙生產(chǎn)要發(fā)動(dòng)群眾以人背、馬馱、肩挑方式保好煙苗。要堅(jiān)持做到森林防火預(yù)防為主，把住入山道口，管住火源，管好癡呆、聾、啞、精神病人和未成年人五種人，完善應(yīng)急機(jī)制，加強(qiáng)值班制度，切實(shí)做到快速反應(yīng)、科學(xué)指揮。

四、昭通

昭通市各級各部門緊急行動(dòng)，昭通市農(nóng)業(yè)局加強(qiáng)與水利、氣象、植保等部門的聯(lián)系，組織廣大農(nóng)技干部深入災(zāi)區(qū)，指導(dǎo)和幫助農(nóng)戶搞好抗旱保苗、搶栽搶種、補(bǔ)種改種，搞好病蟲害的預(yù)測預(yù)報(bào)和防治，建立旱情一日一報(bào)制度；及時(shí)成立抗旱保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，抽調(diào)技術(shù)人員組成3個(gè)抗旱工作小組，分赴災(zāi)區(qū)指導(dǎo)災(zāi)情核實(shí)和抗災(zāi)救災(zāi)工作，盡力將災(zāi)害降到最低限度。深入推進(jìn)科學(xué)抗旱。合理調(diào)劑水資源，開動(dòng)抽水泵6983個(gè)，機(jī)電井2863個(gè)，機(jī)動(dòng)抗旱設(shè)備6215臺，運(yùn)水車輛8425，澆灌旱災(zāi)面積49.46萬畝，臨時(shí)解決71.03萬人、24.87萬頭大牲畜飲水困難；采取科學(xué)澆水施肥、噴灌、滴灌等現(xiàn)代灌溉技術(shù)，重點(diǎn)對小弱黃苗地塊肥水并用；指導(dǎo)農(nóng)民搞好品種結(jié)構(gòu)調(diào)整，做好改種洋芋等大春耐旱作物準(zhǔn)備工作，組織農(nóng)機(jī)技術(shù)人員入戶指導(dǎo)農(nóng)民調(diào)試、檢修水泵等各類農(nóng)機(jī)具1550臺，確保抗旱機(jī)具正常運(yùn)轉(zhuǎn)，推廣運(yùn)用生物抗旱劑，加強(qiáng)農(nóng)作物抗旱能力。展開病蟲草害防控，防治37.89萬畝。確?？篂?zāi)和春耕備耕生產(chǎn)資料及時(shí)就位。要求各地加強(qiáng)種子、地膜、化肥、農(nóng)藥等農(nóng)資市場監(jiān)管，保質(zhì)保量、做到及時(shí)就位以滿足生產(chǎn)所需。全市財(cái)政投入抗災(zāi)救災(zāi)資金437.75萬元。

3.3云南旱災(zāi)為例的不發(fā)達(dá)地區(qū)政府自然災(zāi)害危機(jī)管理的缺失

云南省作為不發(fā)達(dá)地區(qū)的一部分，可以起到縮影的作用。云南省在政府自然災(zāi)害危機(jī)管理中暴露出的缺點(diǎn)問題，往往也就是不發(fā)達(dá)地區(qū)存在的問題。許多自然災(zāi)害危機(jī)管理的現(xiàn)象問題，不發(fā)達(dá)地區(qū)存在，而發(fā)達(dá)地區(qū)不存在，也有許多現(xiàn)象問題是全國普遍存在，只是不發(fā)達(dá)地區(qū)更為明顯。此次西南旱災(zāi)，受災(zāi)地區(qū)人民在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，積極抗旱盡可能降低和彌補(bǔ)大旱帶來的損失，取得了抗旱勝利，但同時(shí)也暴露出不發(fā)達(dá)地區(qū)自然災(zāi)害危機(jī)管理的一些問題。

3.3.1自然災(zāi)害危機(jī)意識淡薄導(dǎo)致預(yù)警缺失

以此次西南旱災(zāi)為例，許多人對旱情初發(fā)時(shí)的情況認(rèn)識不足，旱災(zāi)來勢不像其他自然災(zāi)害如地震、洪水、暴雪那樣來勢突發(fā)兇猛，瞬間可以將極大的破壞力表露出來。旱災(zāi)屬于持續(xù)加重型，當(dāng)人們意識到時(shí)，旱災(zāi)已經(jīng)反戰(zhàn)迅猛一發(fā)不可收拾，對人們生活生產(chǎn)已造成嚴(yán)重影響，這除了與旱災(zāi)特性有關(guān)以外，關(guān)鍵也與我們的預(yù)警不足有很大關(guān)系。國家氣象局在此次西南旱災(zāi)中承認(rèn)水平有限，所以未能準(zhǔn)確預(yù)測旱災(zāi)。因此未能及時(shí)啟動(dòng)災(zāi)害防范和動(dòng)員宣傳。但是，旱災(zāi)早在2009年底就已見端倪，連續(xù)干旱無雨高溫天氣應(yīng)該引起管理部門高度重視，但是卻沒有任何的災(zāi)害可能性評估以及后果預(yù)測。從中我們可以看到，預(yù)警系統(tǒng)缺失表現(xiàn)為：政府對專家公眾參與預(yù)警過程重視不夠，沒有在危機(jī)事件發(fā)展初期充分吸收專家民眾的信息反饋建立起廣泛高效的危機(jī)預(yù)警體系，開放、靈敏、準(zhǔn)確度低，對可能是持續(xù)的危機(jī)征兆的信息不能迅速進(jìn)行分析和整理，不能及時(shí)向群眾發(fā)布危機(jī)警告，這充分暴露出危機(jī)管理部門危機(jī)意識淡薄。警覺度低，決策效率低。我國不發(fā)達(dá)地區(qū)在自然災(zāi)害危機(jī)意識教育方面非常薄弱，人們危機(jī)心理承受能力差，極容易陷入恐慌之中，非常不利于危機(jī)處理。不發(fā)達(dá)地區(qū)一旦遭受自然災(zāi)害危機(jī)，其影響和損失程度較發(fā)達(dá)地區(qū)給為嚴(yán)重，而眾多自然災(zāi)害是無法完全通過科學(xué)手段達(dá)到提前預(yù)警，因此不發(fā)達(dá)地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)科技文化水平的欠缺，而致使危機(jī)意識淡薄是導(dǎo)致預(yù)警失靈的重要因素。

3.3.2自然災(zāi)害危機(jī)管理法律法規(guī)缺失

不發(fā)達(dá)地區(qū)災(zāi)害應(yīng)急管理基本法律缺乏。我國尚沒有一部完整的關(guān)于自然災(zāi)害危機(jī)的緊急狀態(tài)管理法。沒有明確各級部門在抗旱救災(zāi)過程中所應(yīng)履行的法律責(zé)任以及對政府應(yīng)該采取的緊急措施規(guī)定的法律法規(guī)。因此在救災(zāi)過程中自主性強(qiáng)，缺乏必要的行政程序，缺乏相應(yīng)的問責(zé)制度，這容易導(dǎo)致政府隨意擴(kuò)大或不作為行政緊急權(quán)力留下法律上的漏洞。在緊急狀態(tài)下，公民的權(quán)利容易遭到各方面的侵犯損害而無法獲得法律上的有效救助，得不到有力保障。其他國家在緊急狀態(tài)下制定的相關(guān)法律穩(wěn)定體系值得我國借鑒，比如美國制定的《全國緊急狀態(tài)法》、《防恐怖主義法》等?？梢宰屪匀粸?zāi)害危機(jī)到來時(shí)人們有法可依，約束管理部門及人員的行為活動(dòng)。

3.3.3自然災(zāi)害危機(jī)管理機(jī)制不完善

一、自然災(zāi)害危機(jī)管理預(yù)案建設(shè)不足

應(yīng)急預(yù)案又稱應(yīng)急計(jì)劃，是針對可能發(fā)生的危機(jī)事件預(yù)先指定的有關(guān)計(jì)劃或方案，目的在于保證迅速、有序、有效地開展應(yīng)急與救援行動(dòng)、降低事故損失。

由于自然災(zāi)害危機(jī)未知性、突發(fā)性、危害性等特點(diǎn)，再加之不發(fā)達(dá)地區(qū)文化經(jīng)濟(jì)水平有限，因此很多科學(xué)技術(shù)水平無法做到準(zhǔn)確檢測，無法避免，由此自然災(zāi)害危機(jī)預(yù)案就顯得尤為重要。以此次旱災(zāi)為例，危機(jī)管理過程中沒有旱災(zāi)專項(xiàng)預(yù)案，總體只有《云南省人民政府突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，以及各地州根據(jù)旱災(zāi)情況印發(fā)的關(guān)于抗旱緊急通知。目前我國也沒有針對不發(fā)達(dá)地區(qū)自然災(zāi)害危機(jī)管理的有效應(yīng)急預(yù)案，一些單項(xiàng)預(yù)案內(nèi)容也存在設(shè)計(jì)不完備，可操作性差，沒有系統(tǒng)的規(guī)劃和協(xié)調(diào)，以及預(yù)案缺乏演練，沒有做到事前評估等問題。因此暴露出不發(fā)達(dá)地區(qū)自然災(zāi)害危機(jī)管理預(yù)案嚴(yán)重缺失。

防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱資金管理缺失

可以說，我國目前的危機(jī)處理能力已經(jīng)大為提升。從“非典”，“汶川玉樹地震”到“冰雪災(zāi)害”再到“西南旱災(zāi)”。每次中央及地方政府都能在危機(jī)發(fā)生后積極應(yīng)對，快速采取有力措施。但是自然災(zāi)害危機(jī)管理處理重在預(yù)防，預(yù)防可以極大的減少災(zāi)害帶來的損失。以云南旱災(zāi)為例，暴露出我國許多地區(qū)基礎(chǔ)水利設(shè)施不足，導(dǎo)致工程性缺水。西南地區(qū)江河密布，但是對江河水資源利用不充分。據(jù)報(bào)道，云南省水資源開發(fā)利用率僅為6.9%，不到全國平均水平的三分之一。壩塘水庫蓄水量不足，問題水庫較多，一些灌區(qū)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)低，老化失修，配套落后，功能退化。我國不發(fā)達(dá)地區(qū)存在對防自然災(zāi)害方面的投資重復(fù)和投資效率低的現(xiàn)象,對條件好的地區(qū),資金累積投資，對一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū),建設(shè)項(xiàng)目資金就顯得比較匱乏。此外，很多專項(xiàng)資金經(jīng)過層層下?lián)艿降胤?、縣、村一級時(shí)，容易產(chǎn)生逐級縮水現(xiàn)象，甚至專款專項(xiàng)資金被挪用。據(jù)筆者在新聞報(bào)道中收集到，國家為了維護(hù)全社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)，在中央財(cái)政十分緊張的情況下，每年仍安排了一定數(shù)額的救災(zāi)資金專項(xiàng)用于救濟(jì)災(zāi)民。為加強(qiáng)對救災(zāi)資金的管理，2002年8月至9月，中央財(cái)政部門派出檢查組，對不發(fā)達(dá)地區(qū)某省2001年至2002年6月末救災(zāi)資金和救災(zāi)物資的申請、撥付和使用情況進(jìn)行了檢查。檢查發(fā)現(xiàn)，該省某縣民政局利用多種手段，采取多種方式，擠占、挪用、截留救災(zāi)資金。2008年審計(jì)署對13個(gè)省(區(qū))救災(zāi)資金審計(jì)調(diào)查情況表明，2005至2006年共籌集救災(zāi)資金167.57億元，其中60％是中央轉(zhuǎn)移支付資金。此次共調(diào)查了13個(gè)省(區(qū))本級、44個(gè)市、105個(gè)縣和213個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，走訪了352個(gè)村和2675戶受災(zāi)家庭。從審計(jì)調(diào)查情況看，一些部門和單位將2.58億元救災(zāi)資金用于了彌補(bǔ)行政經(jīng)費(fèi)、建設(shè)辦公樓等方面。

三、聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全

我國不發(fā)達(dá)地區(qū)現(xiàn)有的危機(jī)管理體系，主要由政府現(xiàn)有的行政機(jī)構(gòu)來承擔(dān)管理責(zé)任，部門之間缺乏整體聯(lián)動(dòng)機(jī)制，區(qū)域之間缺乏聯(lián)動(dòng)機(jī)制，相互合作性較差，危機(jī)管理資源無法有效整合利用，很難形成協(xié)調(diào)、合作、分工的格局。一旦自然災(zāi)害危機(jī)爆發(fā)，缺乏一個(gè)將政府各個(gè)相關(guān)部門以及社會(huì)資源共同聯(lián)合組織起來的危機(jī)管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在危機(jī)發(fā)生時(shí)，不能發(fā)揮系統(tǒng)的整體性功能。

聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全主要表現(xiàn)在兩方面：一、我國不發(fā)達(dá)地區(qū)自然災(zāi)害危機(jī)管理過程中，缺乏社會(huì)資源整合的有效措施，在預(yù)防，危機(jī)處理過程以及善后工作中各部門、科研單位、社會(huì)組織沒有從預(yù)警就開始聯(lián)合起來，共同合作。就西南旱災(zāi)而言，防汛抗旱指揮部固然在危機(jī)處理過程中起著至關(guān)重要的作用，但如果放到整個(gè)危機(jī)處理前中后期，就存在與水利、民政、心理救助、資源環(huán)境、農(nóng)氣象等各個(gè)部門機(jī)構(gòu)產(chǎn)生互相合作協(xié)調(diào)的聯(lián)動(dòng)性。二、不發(fā)達(dá)地區(qū)區(qū)域之間的抗災(zāi)救災(zāi)工作中兩聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全。區(qū)域之間建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，是減輕災(zāi)害損失，共同抵御災(zāi)害的重要途徑措施。一方面災(zāi)區(qū)與災(zāi)區(qū)之間沒有形成聯(lián)動(dòng)關(guān)系，救災(zāi)措施都是自救+政府救災(zāi)，經(jīng)驗(yàn)抗災(zāi)交流以及物資互補(bǔ)，另外，其他城市地區(qū)也沒有及時(shí)對災(zāi)區(qū)積極關(guān)注，予以盡可能的技術(shù)支持和物質(zhì)支持支持來輔助政府救災(zāi)工作，缺乏災(zāi)區(qū)與非災(zāi)區(qū)之間的互動(dòng)和援助。

四、資源整合能力不足

在自然災(zāi)害危機(jī)管理過程中，政府應(yīng)當(dāng)整合和利用各種社會(huì)資源來輔助救災(zāi)工作，減輕災(zāi)害損失，但是不發(fā)達(dá)地區(qū)政府在這方面沒有發(fā)揮以后該有的作用，主要體現(xiàn)在對社會(huì)物資調(diào)配利用以及向其他地區(qū)申請?jiān)睦梅矫?。一方面，?zāi)區(qū)現(xiàn)有的物資無法滿足該地區(qū)大范圍的抗旱救災(zāi)需要，政府管理部門不能及時(shí)從其他非營利組織團(tuán)體中調(diào)撥物資，比如抗災(zāi)運(yùn)資設(shè)備、受災(zāi)地區(qū)人民生活物資。另一方面，政府管理部門在旱災(zāi)中沒有積極向其他非災(zāi)或者發(fā)達(dá)地區(qū)尋求技術(shù)幫助和物質(zhì)支援，處于在中央支援和地區(qū)自我支援的縱向救災(zāi)方式，沒有充分采取橫向救災(zāi)資源。

3.3.4公眾抗災(zāi)主動(dòng)性不足

一、自然災(zāi)害危機(jī)發(fā)生時(shí)自救互救較弱

自然災(zāi)害危機(jī)考驗(yàn)的不僅只是政府的行政管理效能和應(yīng)急能力，也是考驗(yàn)危機(jī)發(fā)生地區(qū)甚至是整個(gè)社會(huì)的應(yīng)對能力。在政府充分進(jìn)行由上到下的危機(jī)管理措施的同時(shí)，公眾的自救互救能力就是事半功倍的關(guān)鍵所在。從筆者所羅列的各地區(qū)抗旱救災(zāi)措施行動(dòng)中不難發(fā)現(xiàn)，幾乎清一色的救助行動(dòng)都是由政府發(fā)動(dòng)，直接實(shí)施。很少有村民團(tuán)體自行救助采取措施的。這說明一方面，公眾的防范知識缺乏，平時(shí)沒有實(shí)現(xiàn)針對旱災(zāi)采取的必要防備措施。一旦危機(jī)爆發(fā)，沒有充分的物質(zhì)準(zhǔn)備和心理準(zhǔn)備，屬于被動(dòng)狀態(tài)，自然只能“等、靠、要”，就更談不上自救互救了。另一方面，以此次旱災(zāi)為例，就筆者調(diào)查了解，由于現(xiàn)在農(nóng)村人口勞動(dòng)力很多已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)務(wù)工，種田已經(jīng)不再是家庭唯一的收入來源，加之購買灌溉防旱設(shè)備花費(fèi)較高，農(nóng)資漲價(jià)，運(yùn)輸費(fèi)用高，用電用油花費(fèi)大，導(dǎo)致抗旱成本較高，很多農(nóng)戶難以承受，于是普遍存在“糧不夠可以買了吃”的想法，因此自然災(zāi)害危機(jī)發(fā)生，也會(huì)導(dǎo)致自救主動(dòng)性較差。

二、社會(huì)參與度低

在不發(fā)達(dá)地區(qū)，成功有效的自然災(zāi)害危機(jī)管理需要政府、民眾、企業(yè)、組織乃至國際社會(huì)力量的共同參與。這是政府力量能力有限的必然要求，也是市場經(jīng)濟(jì)的必然要求。在眾多自然災(zāi)害危機(jī)管理過程中，我們可以看到很多企業(yè)、自愿者、社會(huì)公眾以及民間組織積極參加救災(zāi)行動(dòng)，比如李連杰的壹基金，企業(yè)家陳光標(biāo)等等，他們在救災(zāi)過程中發(fā)揮了重要的作用。社會(huì)參與仍然存在一些問題：一些參與者主動(dòng)性不高，是以被動(dòng)的方式加入到抗旱救災(zāi)行動(dòng)中，參與行為是由于他人的動(dòng)員甚至強(qiáng)制等形成的。比如很多企業(yè)、公眾人物是迫于輿論壓力，甚至遭到社會(huì)抨擊才承諾捐款救災(zāi)的。另外一些普通社會(huì)成員則是由于單位強(qiáng)制要求才參與捐款救災(zāi)。同時(shí)，到災(zāi)區(qū)實(shí)施救災(zāi)支援的民間團(tuán)體、企業(yè)的抗震救災(zāi)行為缺乏有序性，和科學(xué)統(tǒng)籌與規(guī)劃，存在一定的盲目性，造成力量分散，管理混亂，不能較好的采取救援行動(dòng)。

3.4國內(nèi)外政府自然災(zāi)害危機(jī)管理案例與啟示

自然災(zāi)害危機(jī)事件是世界各國，各地區(qū)、各政府共同面臨的挑戰(zhàn)，由于各個(gè)國家地區(qū)政治體制不同、經(jīng)濟(jì)科技發(fā)展水平的差異等等，在處理機(jī)制方式上也會(huì)有較大不同，但是一些方式方法對于我國不發(fā)達(dá)地區(qū)自然災(zāi)害危機(jī)管理仍具有借鑒和啟示作用。

3.4.1國外案例——華盛頓干旱應(yīng)急

華盛頓地區(qū)從2004年11月到2005年2月，降水量創(chuàng)歷史最低紀(jì)錄，經(jīng)歷了歷史上最干旱的冬季，為平常年份的51-57%，西華盛頓地區(qū)2月份降水量僅為平常年份的10%。旱區(qū)遍布美國西部15個(gè)州。吳愛民國土資源網(wǎng)2010.4

生態(tài)部門是干旱應(yīng)急響應(yīng)牽頭部門，制定干旱應(yīng)急響應(yīng)方案。干旱應(yīng)急響應(yīng)的目標(biāo)是：努力維持關(guān)鍵能源供給；救助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；保障公共水源供給；保護(hù)魚類和溪流；做好防火準(zhǔn)備。

為保障干旱應(yīng)急水源供給，當(dāng)?shù)卣闪⒘松鷳B(tài)廳為主席單位的組水源供給委員會(huì)，其中包括：美國地質(zhì)調(diào)查局、美國農(nóng)墾局、國家氣象局、美國工程兵團(tuán)、國家資源保護(hù)局、博尼維爾電力管理局。

為保障干旱應(yīng)急水源供給和水源供給委員會(huì)職能發(fā)揮，還成立了水應(yīng)急執(zhí)行委員會(huì)。行政長官辦公室為主席單位。組成部門包括：野生動(dòng)物、農(nóng)業(yè)、健康、生態(tài)、軍隊(duì)、自然資源、社區(qū)和經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、保護(hù)委員會(huì)、巡邏。啟動(dòng)應(yīng)急措施后，華盛頓州州長提交預(yù)算請求追加1200萬美元的用于買水、改善機(jī)井裝備、實(shí)施應(yīng)急供水項(xiàng)目以及支付抗旱應(yīng)急臨時(shí)雇傭人員工資和公共培訓(xùn)等。兩個(gè)委員會(huì)綜合協(xié)調(diào)了全州的干旱應(yīng)急響應(yīng)，確保了干旱應(yīng)急響應(yīng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。經(jīng)過一段時(shí)間的努力后，2005年12月31日，華盛頓州解除干旱應(yīng)急。

3.4.2國內(nèi)案例——重慶洪災(zāi)

2007年7月16日以來，重慶市部分區(qū)縣遭受了百年一遇的特大暴雨洪災(zāi)。截止到19日，暴雨天氣過程已造成該市643萬人受災(zāi)、42人死亡、12人失蹤，直接經(jīng)濟(jì)損失逾26億元人民幣。董傳義危機(jī)管理經(jīng)典案例評析[M]中國傳媒大學(xué)200938頁

災(zāi)情發(fā)生后，重慶市政府突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會(huì)及時(shí)發(fā)布了預(yù)警信息，要求各個(gè)部門立即啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案。同時(shí)緊急挑撥抗洪物資，妥善安置災(zāi)民。領(lǐng)導(dǎo)干部積極發(fā)揮作用，在重災(zāi)區(qū)，干部無法集中開會(huì)，便一個(gè)一個(gè)干道指揮部，來一個(gè)干部布置一項(xiàng)任務(wù)，先救學(xué)校，老弱病殘，先到低洼地方和有危房的地方。同時(shí)組織群眾轉(zhuǎn)移，10輛警車沿街喊話通知撤離，公安、消防、民兵等部門300多干部投入戰(zhàn)斗，甚至靠游泳送信保持聯(lián)系。在第一時(shí)間內(nèi)，重慶市政府突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會(huì)和防汛抗旱指揮部聯(lián)手制定了有效的危機(jī)處理方案，，并向國家防總辦發(fā)出志愿設(shè)備緊急請求。災(zāi)情發(fā)生后，各項(xiàng)恢復(fù)工作立即緊張有序的展開，救災(zāi)工作小組全力幫助群眾恢復(fù)生活生產(chǎn)秩序并取得明顯收效。重慶市委市政府辦公廳舉行向?yàn)?zāi)區(qū)群眾捐款活動(dòng)，市領(lǐng)導(dǎo)帶頭捐款，讓群眾感受到了政府和社會(huì)的溫暖，也維護(hù)了政府和領(lǐng)導(dǎo)人的形象。但在整個(gè)時(shí)間的發(fā)展過程中，重慶市政府相關(guān)部門沒有主動(dòng)召開新聞發(fā)布會(huì)，向公眾傳遞事件進(jìn)展，造成了“水庫垮壩”

這則假消息給民眾帶來的恐慌。

3.4.3案例對我國不發(fā)達(dá)地區(qū)自然災(zāi)害危機(jī)管理的啟示

一、建立自然災(zāi)害危機(jī)應(yīng)對長效機(jī)制

干旱災(zāi)害是美國中西部地區(qū)常見的自然災(zāi)害。進(jìn)入21世紀(jì)以來，干旱災(zāi)害繼續(xù)發(fā)生，包括2001年華盛頓干旱，2002年南達(dá)科他州干旱，2005年華盛頓干旱，2009年加利福尼亞干旱等。我國不發(fā)達(dá)地區(qū)屬于自然災(zāi)害頻繁區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平限制，預(yù)警體系落后，防災(zāi)抗災(zāi)能力弱，自救組織能力和恢復(fù)重建的能力較弱，危害程度高。因此需要建立一個(gè)長效的自然災(zāi)害危機(jī)應(yīng)對機(jī)制。

二、預(yù)警機(jī)制及時(shí)啟動(dòng)

在重慶市各種檢測措施發(fā)揮準(zhǔn)確報(bào)告以及預(yù)警機(jī)制的及時(shí)啟動(dòng)，為抗擊洪在工作爭取了寶貴時(shí)間，并直接減少了人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。這對我國不發(fā)達(dá)地區(qū)在建設(shè)預(yù)警機(jī)制時(shí)有著重要的警示作用。

三、在危機(jī)中塑造政府、領(lǐng)導(dǎo)人形象

重慶抗洪危機(jī)應(yīng)對過程中，群眾沒有聽到作為危機(jī)管理主體的“重慶市政府”

領(lǐng)導(dǎo)人的聲音。我國不發(fā)達(dá)地區(qū)在自然災(zāi)害危機(jī)管理過程中，領(lǐng)導(dǎo)干部要勇于積極在第一時(shí)間或情況緊急的時(shí)候“發(fā)言”，建立政府公信力，維護(hù)政府形象。

四、建立完備的災(zāi)害評價(jià)監(jiān)控體系

美國有對干旱比較全面的影響評價(jià)，包括經(jīng)濟(jì)類、社會(huì)類和環(huán)境類指標(biāo)。比如：農(nóng)業(yè)、旅游、能源、金融、交通運(yùn)輸?shù)?、健康、營養(yǎng)、娛樂、公共安全、文化價(jià)值、審美價(jià)值等、植物、濕地、水質(zhì)等。美國的地下水動(dòng)態(tài)監(jiān)測為干旱預(yù)報(bào)提供判別依據(jù)，因此在干旱來臨時(shí)可以為及時(shí)提供地下飲用水提供水源保障。美國地質(zhì)調(diào)查局聯(lián)合相關(guān)部門、州政府和用水戶建立了全國地下水監(jiān)測網(wǎng)，目前擁有5年以上數(shù)據(jù)的監(jiān)測井42000多個(gè)。其中的11000多個(gè)監(jiān)測井由美國地質(zhì)調(diào)查局合作水項(xiàng)目運(yùn)行維護(hù)，1200多個(gè)監(jiān)測井實(shí)現(xiàn)了自動(dòng)實(shí)時(shí)監(jiān)測、遠(yuǎn)程數(shù)據(jù)傳輸和互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布。比如，賓西法尼亞應(yīng)急管理委員會(huì)通過對歷史水位監(jiān)測數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，提出了干旱預(yù)警水位和干旱應(yīng)急水位。一旦地下水位低于預(yù)警水位值時(shí)，便發(fā)出干旱預(yù)警信息；一旦地下水位低于應(yīng)急水位值時(shí)，便發(fā)出干旱應(yīng)急信息。在我國不發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)該完善各項(xiàng)自然災(zāi)害監(jiān)控，一旦發(fā)生自然災(zāi)害危機(jī)，可以較好為決策措施提供技術(shù)支持和物質(zhì)保障。

五、加強(qiáng)資源整合能力

重慶在抗洪過程中出現(xiàn)了搶險(xiǎn)物資不夠，也說明了在物質(zhì)資源配置上的倉促和局限性。我國不發(fā)達(dá)地區(qū)由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)科技水平有限，因此在資源調(diào)配上善于要縱橫交錯(cuò)，上下級，平級互相協(xié)調(diào)，共同合作，尋求其他地區(qū)的技術(shù)支持和物質(zhì)支援。

第4章完善不發(fā)達(dá)地區(qū)政府自然災(zāi)害危機(jī)管理的建議

4.1更新不發(fā)達(dá)地區(qū)防災(zāi)理念

4.1.1增強(qiáng)不發(fā)達(dá)地區(qū)危機(jī)意識

一、增強(qiáng)政府與公眾的危機(jī)意識

俗話說“防患于未然，防大于治”。政府危機(jī)管理部門以及公民要有較強(qiáng)的自然災(zāi)害危機(jī)意識，提高警惕性、提高發(fā)現(xiàn)、推斷、積累、判斷危機(jī)信息的能力，做到“明察秋毫，防微杜漸”，將各種潛在的可能發(fā)生的危機(jī)以及危機(jī)產(chǎn)生的其他風(fēng)險(xiǎn)評估納入危機(jī)管理工作當(dāng)中。西南旱災(zāi)就是一個(gè)很明顯的例子，由于目前我國的自然災(zāi)害預(yù)測水平有限，很多自然災(zāi)害無法提前做出準(zhǔn)確預(yù)測，因此，這就需要人們通過平時(shí)經(jīng)驗(yàn)的積累和警惕性來建立“人為”性預(yù)警系統(tǒng)。尤其是地質(zhì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，自然災(zāi)害頻發(fā)的不發(fā)達(dá)地區(qū)，科學(xué)技術(shù)水平落后，因此，自然災(zāi)害危機(jī)規(guī)律經(jīng)驗(yàn)的積累歸納以及危機(jī)警示宣傳就顯得尤為重要。

此外，要培養(yǎng)政府與公眾的自然災(zāi)害資源危機(jī)意識。譬如說，此次西南旱災(zāi)，水資源顯得尤為寶貴，因此人們要在平時(shí)的生活中養(yǎng)成愛惜水、節(jié)約用水的良好習(xí)慣。延伸到所有的自然災(zāi)害危機(jī)中，不發(fā)達(dá)地區(qū)的防災(zāi)救災(zāi)物資設(shè)備匱乏，因此培養(yǎng)節(jié)約、愛惜資源的危機(jī)意識非常有必要。政府要善于利用網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、電視等輿論進(jìn)行宣傳，做出積極正面的引導(dǎo)，無時(shí)無刻提醒公眾，營造良好的意識形態(tài)氛圍，必要時(shí)要對資源進(jìn)行行政手段干預(yù)，采取保護(hù)措施。

二、重視專家與公眾參與防災(zāi)治災(zāi)

一方面要注重自然災(zāi)害方面的專家人才培養(yǎng)，努力發(fā)展不發(fā)達(dá)地區(qū)相關(guān)科學(xué)技術(shù)水平。組建關(guān)于自然災(zāi)害預(yù)警的智囊團(tuán)，以提高氣象應(yīng)急預(yù)警能力。另一方面，不發(fā)達(dá)地區(qū)要重視公眾的參與度，重視民眾反饋的信息，積極進(jìn)行考察，團(tuán)結(jié)所有可以團(tuán)結(jié)的一切力量，把政府管理部門、權(quán)威機(jī)構(gòu)專家以及民眾形成一個(gè)共同的預(yù)警系統(tǒng)，

三、運(yùn)用媒體完善預(yù)警系統(tǒng)

目前，媒體發(fā)展迅猛，報(bào)紙、雜刊、電視、網(wǎng)絡(luò)、廣播、微博等的時(shí)效性、互動(dòng)性以及開放性給信息傳遞帶來了極大的方便。信息對于政府的自然災(zāi)害危機(jī)管理能力至關(guān)重要，信息是否及時(shí)、是否充分、是否準(zhǔn)確決定著危機(jī)管理部門能否做出及時(shí)有效的處理措施決策，也起到個(gè)部門利用各方面資源的引導(dǎo)作用。因此，危機(jī)管理部門要善于運(yùn)用媒體的特點(diǎn)優(yōu)勢來完善信息收集反饋的渠道。例如，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、電視新聞?dòng)浾呒皶r(shí)搜集掌握各地區(qū)危機(jī)信息，對媒體報(bào)道的事件積極關(guān)注，同時(shí)也利用媒體傳遞危機(jī)管理部門的決策與措施。形成一個(gè)良好的互動(dòng)與溝通。

四、在危機(jī)中塑造政府、領(lǐng)導(dǎo)人形象

在不發(fā)達(dá)地區(qū)政府自然災(zāi)害危機(jī)管理過程中，建立政府公信力，維護(hù)政府形象尤為重要。作為危機(jī)管理的主體，政府、領(lǐng)導(dǎo)人能夠在精神層面給予公眾信念支持，穩(wěn)定民心，起到模范帶頭作用。尤其是在第一時(shí)間，政府、領(lǐng)導(dǎo)人給予危機(jī)管理過程的態(tài)度能夠在管理一開始就起到方向指導(dǎo)性作用。這樣，公眾和社會(huì)各界力量才會(huì)以政府為中心，積極參與到抗災(zāi)救援過程中。

4.1.2提升不發(fā)達(dá)地區(qū)公眾抗自然災(zāi)害素養(yǎng)

成功的自然災(zāi)害危機(jī)管理取離不開物質(zhì)保障，更離不開精神支持。從多次的自然災(zāi)害危機(jī)中我們不難發(fā)現(xiàn)，民眾的災(zāi)害心理承受力較差。因自然災(zāi)害危機(jī)導(dǎo)致的自殺、悲觀、絕望現(xiàn)象屢發(fā)。2011年“311日本地震”，居然引發(fā)了中國許多城市市民瘋狂而盲目的食鹽搶購潮，這固然反映出民眾對自然災(zāi)害相關(guān)知識的缺乏，但更暴露出面對災(zāi)難民眾應(yīng)具備的素養(yǎng)缺失。當(dāng)中國許多人在愚昧搶購食鹽的時(shí)候，日本許多城市卻仍然秩序井然，沒有任何搶購行為。尤其是災(zāi)區(qū)，數(shù)百人在廣場避震，整個(gè)過程，無一人抽煙，只有服務(wù)員和男士為大家取水取物提供服務(wù)，一切都遵從婦女兒童優(yōu)先，三小時(shí)后，人群散去，地上沒有一點(diǎn)垃圾。在公共場所避難的人自覺坐到樓梯兩邊，以保持樓梯中間暢通無阻。在海嘯來臨之際，一名媒體廣播員在海嘯巨浪即將侵襲南三町之際，一直堅(jiān)守崗位，通過廣播通知全縣居民拆，直至被海嘯卷走。而另一方面，一些國內(nèi)媒體記者到了日本采訪災(zāi)情，卻和當(dāng)?shù)貫?zāi)民搶水搶機(jī)票。這種反差應(yīng)該引起我們的反思。日本的抗災(zāi)能力處于世界領(lǐng)先水平，他的民眾抗災(zāi)培訓(xùn)做的非常到位，不僅從技術(shù)層面教會(huì)民眾自我保護(hù)，更從意識層面教育民眾，危難面前，不忘為他人提供方便。“不給人添麻煩”是日本人的常識，這句話出現(xiàn)在給小孩學(xué)習(xí)的《社會(huì)生活教育》第一章第一節(jié)，當(dāng)有人或就是，說“對不起”的人多于說“謝謝”得人。因此，不發(fā)達(dá)地區(qū)在教育技術(shù)水平相對落后的情況下，更要抓好民眾的抗自然災(zāi)害素養(yǎng)教育，增強(qiáng)民眾心理素質(zhì)，在災(zāi)難面前仍然可以做到有條不紊。

4.1.3普及不發(fā)達(dá)地區(qū)防災(zāi)抗災(zāi)知識

自然災(zāi)害危機(jī)面前，防災(zāi)抗災(zāi)知識非常重要，他是自救與互救的前提。在日本，家家隨時(shí)準(zhǔn)備兩個(gè)放在袋，以便一旦發(fā)生地震，拿起來就快跑。每個(gè)人都有一張地區(qū)《災(zāi)害時(shí)避難場所》地圖，里面表明了所有避難場所。我國不發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)該把學(xué)校、社區(qū)、單