關(guān)于重塑中國(guó)現(xiàn)代行政文化的研究

PAGEPAGE9關(guān)于重塑中國(guó)現(xiàn)代行政文化的研究杜玉潔【內(nèi)容摘要】：知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代。文化制勝成為行政管理的時(shí)代主題。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌與政府職能轉(zhuǎn)換，行政改革已開始進(jìn)入實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)階段。在改革進(jìn)程中，人們開始注意到一些原有行政文化要素所起的消極作用，感覺到外來(lái)行政文化對(duì)我國(guó)行政領(lǐng)域的沖擊，逐漸認(rèn)識(shí)到行政文化的重塑對(duì)中國(guó)行政改革與行政管理現(xiàn)代化的重要意義。在長(zhǎng)期的行政實(shí)踐中所形成的同社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治制度相適應(yīng)的系統(tǒng)性行政文化，在維護(hù)相關(guān)的行政管理體制、調(diào)節(jié)行政官員行為、規(guī)范行政管理活動(dòng)等方面曾發(fā)揮了相當(dāng)重要的作用。本文就中國(guó)現(xiàn)代行政文化的積弊,對(duì)重塑行政文化的路徑選擇提出些看法?！娟P(guān)鍵詞】：中國(guó)現(xiàn)代行政文化積弊重塑路徑選擇所謂行政文化是行政體系中的成員在一定的社會(huì)文化背景下所形成的行政體系及其行政活動(dòng)的態(tài)度、情感、信仰和價(jià)值觀以及人們所遵循的行政原則、行政傳統(tǒng)和行政習(xí)慣。其內(nèi)容包括行政意識(shí)、行政觀念、行政理想、行政思想、行政道德、行政原則、行政傳統(tǒng)、行政習(xí)慣等。行政文化是我國(guó)當(dāng)前行政管理體制改革實(shí)踐，以及其他行政行為時(shí)時(shí)、事事、處處都碰到的最深層而又最現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，是公共行政之魂。一、中國(guó)行政文化現(xiàn)狀中國(guó)現(xiàn)代行政文化是在新中國(guó)成立后，以社會(huì)主義公有制為基礎(chǔ)，以馬列主義、毛澤東思想和鄧小平建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義理論為指導(dǎo)的新型行政文化，這既是中國(guó)傳統(tǒng)行政文化在現(xiàn)代的延續(xù)，又是馬克思主義中國(guó)化及其在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域占主導(dǎo)地位的結(jié)果?？v觀中國(guó)現(xiàn)代行政文化，盡管從根本改變了行政本質(zhì)和行政主體與人民的關(guān)系，把實(shí)事求是，理論聯(lián)系實(shí)際，群眾路線，全心全意為人民服務(wù)，廉潔自律，堅(jiān)持行政改革，優(yōu)化行政組織作為中國(guó)現(xiàn)代行政文化的主旋律，并開始注重法制、效率，逐步走向開放。但這種行政文化在繼承了我國(guó)古代行政文化優(yōu)秀傳統(tǒng)的同時(shí)，也殘留了不少封建文化的弊端，既有現(xiàn)代文化的風(fēng)采，又有傳統(tǒng)文化的遺風(fēng)，二者相互滲透，相互影響，形成了一個(gè)復(fù)雜的矛盾體。一方面它以廉潔、效能、服務(wù)的精神，規(guī)范引導(dǎo)著行政人員；另一方面又以集權(quán)、封閉、保守、官僚主義壓抑行政活動(dòng)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，當(dāng)前我國(guó)公共行政文化存在的積弊也日益顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)為：（一）過(guò)于封閉和排他。也就是說(shuō)中國(guó)現(xiàn)代行政文化封閉而不開放，排異而非兼容。這主要表現(xiàn)在：行政體系缺乏與其他社會(huì)體系的經(jīng)常性交流；行政決策過(guò)程缺乏社會(huì)成員的廣泛參與，個(gè)人專斷，缺乏民主；實(shí)施過(guò)程缺乏有效的社會(huì)監(jiān)督，缺乏相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制和糾錯(cuò)機(jī)制；在行政體系內(nèi)部，本位主義嚴(yán)重，各地只重視地方利益，關(guān)心地方問(wèn)題；在經(jīng)濟(jì)管理中，片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)工作中的地區(qū)、部門的行政區(qū)劃和管轄，以至“畫地為牢”、“以鄰為塹”。這必然有礙于全國(guó)性政策的貫徹、開放統(tǒng)一市場(chǎng)體系的形成和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，導(dǎo)致缺乏競(jìng)爭(zhēng)以及相應(yīng)的更新機(jī)制，使公共行政體系缺乏生機(jī)與活力，不能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展。（二）缺乏透明度。行政體系的封閉性和行政心理的排他性必然導(dǎo)致行政活動(dòng)的神秘性。傳統(tǒng)文化的非參與意識(shí)使“不在其位，不謀其政”的觀念根深蒂固，行政活動(dòng)缺乏社會(huì)成員的積極參與和社會(huì)的有效監(jiān)督，行政活動(dòng)成了少數(shù)精英的治國(guó)安邦活動(dòng)。（三）形式主義嚴(yán)重。中國(guó)傳統(tǒng)行政文化就注重形式，行政活動(dòng)過(guò)分拘泥于形式和常規(guī)，做官樣文章，辦事拖拉，久而久之養(yǎng)成了很大的情性。而當(dāng)新文化運(yùn)動(dòng)在反傳統(tǒng)之時(shí)，又采取了形式主義的思想方法，判斷問(wèn)題嚴(yán)重脫離實(shí)際，主觀主義絕對(duì)化。這樣，老的形式主義與新的形式主義相結(jié)合，在當(dāng)前行政文化中的表現(xiàn)尤為突出。新的形式主義主要表現(xiàn)為主觀主義，非科學(xué)化的經(jīng)驗(yàn)決策，執(zhí)行過(guò)程中的脫離實(shí)際，反饋過(guò)程中的浮夸現(xiàn)象，這些都嚴(yán)重影響了公共行政的效益和現(xiàn)代科學(xué)化管理水平的提高，行政活動(dòng)是很難有效率可言的。二、重塑中國(guó)現(xiàn)代行政文化的必要性鑒于當(dāng)前中國(guó)現(xiàn)代行政文化存在的積弊，在實(shí)現(xiàn)跨世紀(jì)宏偉藍(lán)圖和兩個(gè)根本轉(zhuǎn)變的條件下，重塑行政文化具有極端的重要性與現(xiàn)實(shí)迫切性。（一）重塑行政文化是提高我國(guó)行政管理科學(xué)管理水平的必要手段現(xiàn)代社會(huì)，科學(xué)技術(shù)與科學(xué)管理已成為社會(huì)發(fā)展的兩個(gè)車輪。任何國(guó)家要想走在世界前列，都必須同時(shí)轉(zhuǎn)動(dòng)這兩個(gè)車輪。我國(guó)近幾年公共行政的科學(xué)管理水平有所提高，但與現(xiàn)代化建設(shè)的要求，與其他經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家相比都存在較大的差距，技術(shù)落后、管理落后的被動(dòng)局面尚未根本改觀。迅速提高公共行政的科學(xué)管理水平，促進(jìn)公共行政的管理科學(xué)化，仍是我們面臨的一項(xiàng)艱巨而緊迫的任務(wù)。而公共行政管理能否實(shí)現(xiàn)科學(xué)化，關(guān)鍵取決于相應(yīng)的文化特性，行政文化建設(shè)本身，就是公共行政科學(xué)管理的重要內(nèi)容?，F(xiàn)代管理理論的發(fā)展，經(jīng)歷了科學(xué)主義、行為主義、權(quán)變主義等階段，在80年代進(jìn)入了“文化制勝”的全盛期。行政管理必須對(duì)這一潮流作出積極的回應(yīng)。科學(xué)的公共行政，固然需要理性、定量化、結(jié)構(gòu)、物質(zhì)手段、制度等“硬件要素”，但如不將其同行政意識(shí)、行政價(jià)值觀、行政心理等“軟件要素”有機(jī)結(jié)合起來(lái)，再好的制度，再好的方法，再好的物質(zhì)手段，也不能發(fā)揮應(yīng)有的功能。因此，當(dāng)前要提高我國(guó)公共行政的科學(xué)管理水平，必須跳出純理性管理的框框，重塑行政文化，把“硬件要索”與“軟件要素”有機(jī)結(jié)合起來(lái)。（二）重塑行政文化可以充分調(diào)動(dòng)國(guó)家公務(wù)員的積極性物質(zhì)激勵(lì)和規(guī)章制度是調(diào)動(dòng)國(guó)家公務(wù)員積極性的重要機(jī)制，但若僅憑這兩個(gè)機(jī)制來(lái)調(diào)動(dòng)國(guó)家公務(wù)員的積極性，或片面強(qiáng)調(diào)這兩個(gè)機(jī)制的作用，而忽視精神激勵(lì)的作用，這種積極性不僅不會(huì)持久、鞏固，而且還會(huì)誘發(fā)人們“一切向錢看”的欲望，腐蝕國(guó)家公務(wù)員隊(duì)伍。因此。要充分發(fā)揮物質(zhì)激勵(lì)和規(guī)章制度的作用，必須同時(shí)運(yùn)用精神激勵(lì)。國(guó)家行政文化建設(shè)，是行政機(jī)關(guān)實(shí)施精神激勵(lì)的有效途徑之一。通過(guò)確定共同正確的行政價(jià)值觀、行政意識(shí)、行政心理等，可以激發(fā)國(guó)家公務(wù)員的認(rèn)同感、榮譽(yù)感、自豪感、使命感和責(zé)任感，提高公務(wù)員遵紀(jì)守法的自覺性，增強(qiáng)做好本職工作的積極性、主動(dòng)性。因此，要充分調(diào)動(dòng)國(guó)家公務(wù)員的積極性，必須加強(qiáng)行政文化建設(shè)。三、重塑中國(guó)現(xiàn)代行政文化的路徑選擇行政文化，深深影響和制約行政體系及其國(guó)家公務(wù)員行為的方方面面，是公共行政之魂。鑒于我國(guó)當(dāng)前行政文化的積弊以及重塑行政文化的重要性，我認(rèn)為，應(yīng)從思想、制度和環(huán)境三方面對(duì)當(dāng)今中國(guó)行政文化的重塑進(jìn)行路徑選擇。（一）思想上，要徹底清除封建傳統(tǒng)思想的不良影響，更新觀念，優(yōu)化社會(huì)心理。第一，徹底清除封建傳統(tǒng)思想的不良影響重點(diǎn)清除殘存于現(xiàn)代行政文化中的封建宗法思想、特權(quán)思想、專制思想,半殖民地半封建社會(huì)歷史條件下的奴化買辦思想以及資產(chǎn)階級(jí)腐朽思想，堅(jiān)持以鄧小平同志改革開放，建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義理論為指導(dǎo)，建立有時(shí)代特色的社會(huì)主義新型行政思想。同時(shí)，要積極吸收借鑒中外歷史上一切優(yōu)秀的行政思想，如中國(guó)古代行政思想中的經(jīng)世致用、自強(qiáng)不息、天下為公的思想，近現(xiàn)代西方法治、實(shí)效的思想以及不斷更新的管理思想和管理理論。如側(cè)重制度結(jié)構(gòu)研究的早期組織理論，側(cè)重人的社會(huì)心理關(guān)系研究的行為科學(xué)組織理論，側(cè)重社會(huì)整體聯(lián)系研究的系統(tǒng)論、組織理論等，著重培養(yǎng)現(xiàn)代化行政管理需要的創(chuàng)造性、開拓性的行政思想，使整個(gè)行政思想朝著高效、開拓、開放、法制的方向發(fā)展。第二，更新觀念隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，原有的以“統(tǒng)一”、“服從”為主要內(nèi)容的公共行政價(jià)值觀，必將為一種新的即注重民主法制、公平效率、物質(zhì)利益、平等競(jìng)爭(zhēng)的價(jià)值觀所代替。這種新的行政價(jià)值觀亦是我國(guó)行政文化現(xiàn)代化的主要內(nèi)容之一。第三，優(yōu)化社會(huì)心理社會(huì)心理是指在特定的社會(huì)生活條件下，人們對(duì)社會(huì)事件所做出的一種互相影響、互相制約的心理反應(yīng)和心理特征[3]，具有情感性、互動(dòng)性和彌散性的特征。它既是行政管理活動(dòng)所必須面對(duì)的公眾要素，同時(shí)，由于行政人員本身是社會(huì)的一分子，社會(huì)心理本身也影響、制約著行政文化。因此要培養(yǎng)健康的行政心理，優(yōu)化社會(huì)心理。大量運(yùn)用現(xiàn)代管理心理學(xué)，端正行政動(dòng)機(jī)，改善行政態(tài)度，增強(qiáng)行政情感，改革行政習(xí)慣，保持公平的行政心理，確立正確的行政價(jià)值取向，建立真誠(chéng)、樂觀的行政情緒，加強(qiáng)行政心理的調(diào)適，著重運(yùn)用組織管理心理學(xué)和行為科學(xué)的理論和方法，對(duì)行政人員進(jìn)行心理輔導(dǎo)，使行政人員的不良心理適應(yīng)得到調(diào)適，心理健康水平和心理修養(yǎng)得到提高，以現(xiàn)代化行政管理的要求樹立穩(wěn)定、健康、和諧的行政心理，使整個(gè)行政心理充滿活力和內(nèi)聚力。最終建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的多元化的價(jià)值評(píng)價(jià)體系，這就為重塑行政文化提供了良好的社會(huì)心理環(huán)境。（二）制度上,要積極改革創(chuàng)新并要建立一整套行政行為規(guī)則，確保各種行政行為依法依規(guī)、有序透明、高效運(yùn)行。一直以來(lái)，許多為我國(guó)政府推崇的民主、效率、法治等價(jià)值并沒有很好的內(nèi)化為實(shí)際指導(dǎo)行政人員行為的價(jià)值觀念的主要原因之一，就是配套的制度文化建設(shè)沒有跟上。因此需要建立一整套行政行為規(guī)則，來(lái)確保各種行政行為依法依規(guī)、有序透明、高效運(yùn)行。建立行政行為規(guī)則，要以現(xiàn)行的有關(guān)法律法規(guī)和《國(guó)家公務(wù)員管理?xiàng)l例》為基本依據(jù)，以公正透明、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、務(wù)實(shí)高效為目標(biāo)，力求體現(xiàn)創(chuàng)造性、針對(duì)性和可操作性。當(dāng)前，要著力在“四個(gè)規(guī)范”上多思考多作為，即：規(guī)范決策程序，對(duì)涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重大事項(xiàng)，要廣集民智，充分進(jìn)行協(xié)商和協(xié)調(diào)，對(duì)專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的重大事項(xiàng)，要認(rèn)真進(jìn)行專家論證、技術(shù)咨詢和決策評(píng)估，對(duì)同群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)，要實(shí)行公示、聽證等制度，并建立決策失誤追究制度，把決策建立在科學(xué)民主的基礎(chǔ)之上；規(guī)范辦事流程，理順部門之間的關(guān)系，杜絕相互推諉扯皮，推行限時(shí)辦結(jié)和超時(shí)許可，著力提高行政行為效率；規(guī)范行政質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，按照部門職責(zé)和一崗一責(zé)的要求，確定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并建立與之相配套的評(píng)議評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)優(yōu)罰劣機(jī)制，努力在各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和公務(wù)員隊(duì)伍中營(yíng)造爭(zhēng)先進(jìn)創(chuàng)一流的良好氛圍；規(guī)范政務(wù)公開，在保證國(guó)家信息安全的前提下，進(jìn)一步擴(kuò)大政務(wù)公開的范圍，提高行政行為的透明度，以便更廣泛地接受群眾監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督；規(guī)范公務(wù)員用語(yǔ)，制定公務(wù)員文明用語(yǔ)規(guī)范，提倡講普通話，提高語(yǔ)言表達(dá)能力，改善語(yǔ)言交流方式，展現(xiàn)公務(wù)員良好素質(zhì)。（三）環(huán)境上,營(yíng)造良好氛圍,實(shí)現(xiàn)行政文化的現(xiàn)代化。我國(guó)目前屬于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，行政文化的現(xiàn)代化當(dāng)務(wù)之急要實(shí)現(xiàn)從人治行政文化、全能行政文化、管理行政文化向法治行政文化、有限行政文化和服務(wù)行政文化的轉(zhuǎn)變。首先,從人治行政文化向法治行政文化的轉(zhuǎn)變。人治型行政文化的主要特征是無(wú)法可依，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究，法律的自由裁量偏大等，主張國(guó)家主要應(yīng)由具有高尚道德的圣者、賢人通過(guò)道德感化進(jìn)行治理。這種行政文化給中國(guó)社會(huì)帶來(lái)了諸多弊端，表現(xiàn)為官就代表法，法服務(wù)于官，法缺乏對(duì)權(quán)力的約束。而法治行政文化則認(rèn)為主要應(yīng)由掌握國(guó)家權(quán)力者通過(guò)強(qiáng)制性法律治理國(guó)家,法治型行政文化是現(xiàn)代行政的基石，要求行政工作程序化、科學(xué)化、規(guī)范化，以法律至上為最高原則，法律面前，人人平等，行政官員與百姓一樣都要有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，對(duì)各種行政權(quán)力的運(yùn)行邊界界定清晰，對(duì)權(quán)力依法監(jiān)督，嚴(yán)格控制。從法治行政文化的過(guò)程看，法治化、市場(chǎng)化、民主化應(yīng)同步進(jìn)行?！笆袌?chǎng)化可以給中國(guó)的法治政府提供經(jīng)濟(jì)制度條件，而中國(guó)政府的法制化，也可以給市場(chǎng)化提供法治政府的保障，并為中國(guó)政府的民主化提供基礎(chǔ)?！逼浯?，從全能行政文化向有限行政文化的轉(zhuǎn)變。全能行政文化認(rèn)為，政府是全能的、積極的行為主體，社會(huì)是散漫無(wú)度的，是被動(dòng)的對(duì)象客體；政府有責(zé)任包攬它有能力做的一切社會(huì)事務(wù)。在全能行政文化的影響下，形成了政府無(wú)所不管、政府權(quán)力無(wú)限的管理格局，最終因?yàn)椤罢崛」藏?cái)力的調(diào)動(dòng)資源能力的有限性與其所承擔(dān)責(zé)任的無(wú)限性”[5]使政府處于“管不好”、“管不了”的困境。在這種情況下，就必須實(shí)行由全能行政文化向有限行政文化的轉(zhuǎn)變，在指導(dǎo)\o"思想"思想上確立有限行政的意識(shí)，完善政府行為的約束機(jī)制，即憲政約束、民主約束、財(cái)政約束、分配約束。向有限行政文化轉(zhuǎn)變，還要求政府培養(yǎng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的意識(shí)，改變“吃大鍋飯”、“父愛主義”、只講收益不講投入等計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的觀念，逐步樹立科技意識(shí)、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、成本意識(shí)、效能意識(shí)、開放意識(shí)、進(jìn)取意識(shí)等觀念，建立健全與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)接軌、旨在確立有限有效政府的制度。在我國(guó)目前條件下，要實(shí)現(xiàn)管制行政文化向服務(wù)行政文化的轉(zhuǎn)變，需要健全行政民主監(jiān)督機(jī)制，提高行政管理活動(dòng)的公開性和透明度，由“黑箱”行政模式轉(zhuǎn)為公開性行政模式，使政府部門按照一定的制度、法規(guī)、程序行使公共權(quán)力，從而使全