第五章青海省高速公路養(yǎng)護管理模式研究New

第五章青海省高速（一級）公路養(yǎng)護管理模式研究第五章青海省高速（一級）公路養(yǎng)護管理模式研究5-PAGE225-PAGE21第五章青海省高速（一級）公路養(yǎng)護管理模式研究一、我國高速公路主要的養(yǎng)護管理模式對比分析1．我國公路養(yǎng)護運行機制發(fā)展改革進程伴隨著我國市場經(jīng)濟體制的建立，我國公路養(yǎng)護運行機制也逐步從計劃體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變。其間，政府交通主管部門對我國公路養(yǎng)護運行機制給予了重要的引導(dǎo)和重點關(guān)注。1995年6月，交通部召開了全國公路養(yǎng)護管理工作會議，研究部署“九五”期間的公路養(yǎng)護管理工作，提出逐步實現(xiàn)“管養(yǎng)分高，事企分開”原則。在這一原則指導(dǎo)下，各地交通主管部門在確保穩(wěn)定的前提下，從有利于公路事業(yè)發(fā)展有利于提高投資效益、有利于增加職工收入出發(fā)，積極試點“管養(yǎng)分離”，公路養(yǎng)護工作逐步實施“二個轉(zhuǎn)變”，即養(yǎng)護生產(chǎn)單位由事業(yè)型向企業(yè)型轉(zhuǎn)變、養(yǎng)護任務(wù)由指定養(yǎng)護向合同養(yǎng)護轉(zhuǎn)變、養(yǎng)護形式由分散的小道班（工區(qū)、站）向機械化作業(yè)轉(zhuǎn)變。其核心內(nèi)容是“政企分離”。2000年12月，在全國公路行業(yè)管理工作會議上，交通部明確提出：按照管理與生產(chǎn)相分離的原則，將目前公路管理部門所屬的工程隊、運輸隊、生產(chǎn)廠站等企業(yè)與公路管理機構(gòu)徹底分離，使其逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾鹘?jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展的法人實體，參與市場競爭。其核心任務(wù)是從建立規(guī)范的養(yǎng)護企業(yè)的角度重點培育養(yǎng)護市場。2001年5月，交通部在南昌召開的全國公路養(yǎng)護管理會議上制定了“十五”期間公路養(yǎng)護管理工作目標：公路養(yǎng)護運行機制改革要取得突破，積極培育和發(fā)展公平競爭、規(guī)范有序的公路養(yǎng)護市場。其核心任務(wù)是逐步完善公路養(yǎng)護市場體系。2001年交通部制定并頒布了《公路養(yǎng)護與管理發(fā)展綱要（2001-2010）》（以下簡稱《綱要》），《綱要》指出：各級交通主管部門要通過改革公路養(yǎng)護投資方式、改革人事用工制度、完善各項管理制度，加快培育和發(fā)展公路養(yǎng)護市場，深化公路養(yǎng)護運行體制改革。其核心任務(wù)是強調(diào)培育養(yǎng)護市場。在改革進程中，高速公路養(yǎng)護管理體制先后經(jīng)歷了臨時養(yǎng)護管理體制階段、事業(yè)性養(yǎng)護管理體制階段。隨著投資主體多元化的發(fā)展趨勢，從2001年開始，各?。ㄊ小^(qū)）高速公路管理機構(gòu)與養(yǎng)護機構(gòu)逐步脫離，逐步建立高速公路養(yǎng)護公司，逐步建立相關(guān)的管理法規(guī)體系，自此中國高速公路養(yǎng)護運行機制逐步進入了市場化運作階段。2．我國高速公路現(xiàn)行主要的養(yǎng)護管理模式分析對比由于我國高速公路起步較晚，又缺乏先進管理經(jīng)驗，對高速公路養(yǎng)護管理也一直處在探索之中。我國高速公路養(yǎng)護管理模式與普通公路養(yǎng)護管理模式基本上處于同步發(fā)展中。從上世紀90年代開始，公路養(yǎng)護生產(chǎn)運行機制和養(yǎng)護管理模式的改革拉開了序幕。1998年交通部提出“管理和生產(chǎn)分離”，實現(xiàn)企業(yè)化管理和市場化養(yǎng)護以來，各省市均積極行動，江西、云南、江蘇等省的養(yǎng)護公司試點，河南、西藏的定額養(yǎng)護管理，首都機場高速公路、南京機場高速公路的招標養(yǎng)護等等改革措施的大力實施，促進了公路養(yǎng)護事業(yè)的發(fā)展，為建立符合市場經(jīng)濟規(guī)律的公路養(yǎng)護運行機制和養(yǎng)護管理模式奠定了良好的基礎(chǔ)。但是由于公路改革涉及的面廣、影響程度大，相關(guān)政策配套不完善，各地方情況不一樣，盡管有些地方己經(jīng)在高速公路養(yǎng)護管理市場化方面初見成效，如廣東、浙江、江蘇、山東等東部發(fā)達地區(qū)，其它地區(qū)改革效果則并不明顯。經(jīng)過十余年的改革嘗試，目前我國形成了形式多樣、各具特色的高速公路養(yǎng)護管理模式。根據(jù)市場化程度的不同，我國高速公路養(yǎng)護管理模式大體上可以分為“管養(yǎng)一體型”、“管養(yǎng)分離型”和“管養(yǎng)部分分離型”三種形式。（1）“管養(yǎng)一體型”模式“管養(yǎng)一體”模式是指高速公路單位擁有自己的養(yǎng)護隊伍，自設(shè)養(yǎng)護機構(gòu)、自配養(yǎng)護機械，由自己的養(yǎng)護隊伍（一般都是成立養(yǎng)護中心）完成對高速公路的養(yǎng)護施工任務(wù)的一種養(yǎng)護管理模式。即高速公路公司既是養(yǎng)護工程項目的承包商，又是養(yǎng)護工程項目的業(yè)主和監(jiān)理。公路的管理與養(yǎng)護實施由公路管理機構(gòu)一并負責，是一種集管理與養(yǎng)護施工為一體的養(yǎng)護體制，簡稱為“管養(yǎng)合一”。全國各省市高速公路目前多采用這種“人、財、物高度集中，建、管、養(yǎng)獨家操作”的養(yǎng)護管理模式，只有在對技術(shù)要求很高，自身無法滿足要求的情況下才聘請外面單位參與。管養(yǎng)一體模式除了“養(yǎng)路”外，還要“養(yǎng)人，養(yǎng)設(shè)備”，事企不分。例如遼寧等省高管局下屬的各管理處有專門的養(yǎng)護隊伍，配備各類養(yǎng)護設(shè)備，同時成立大型養(yǎng)護中心，承擔橋梁路面檢測及維修、排除大型路障、除雪防滑和緊急搶險等任務(wù)。管養(yǎng)一體模式下養(yǎng)護資金的使用效率往往不高，公路部門集“裁判員和運動員”職能于一身，也在一定程度上制約了公路運營管理水平和服務(wù)水平的提高。浙江滬杭甬高速公路養(yǎng)護中心成立于1997年8月，是伴隨滬杭甬高速成立的產(chǎn)物，隸屬浙江滬杭甬高速公路股份有限公司，養(yǎng)護中心現(xiàn)負責滬杭甫、上三高速公路全線的日常養(yǎng)護及專項工程實施。目前有上虞、新昌、長安三個分中心，各自擁有自己的生產(chǎn)基地。在滬杭甬高速養(yǎng)護模式下，公司所擁有的高速公路的養(yǎng)護施工工作（包括日常養(yǎng)護和專項工程等）均由養(yǎng)護中心來完成，只有在發(fā)生大修或突發(fā)事件等導(dǎo)致養(yǎng)護中心無法應(yīng)付的情況下才臨時聘用外部單位參與。該模式一般為建設(shè)單位和管理單位是同一個單位的產(chǎn)物，建設(shè)單位在完成建設(shè)任務(wù)之后直接轉(zhuǎn)化為管理單位，相應(yīng)的施工隊伍轉(zhuǎn)化成為養(yǎng)護隊伍。“管養(yǎng)一體”模式的優(yōu)點在于養(yǎng)護單位屬于經(jīng)營公司內(nèi)部機構(gòu)，便于管理，能夠確保公路養(yǎng)護的及時性；不足之處是養(yǎng)護機構(gòu)不獨立，養(yǎng)護管理模式僵化，成本管理及養(yǎng)護效率不理想，難以實現(xiàn)養(yǎng)護工作的規(guī)?；蜋C械化等?！肮莛B(yǎng)一體”模式中，除了采用成立養(yǎng)護中心的方法外，目前還有部分地方通過成立養(yǎng)護公司來完成自己的養(yǎng)護業(yè)務(wù)，養(yǎng)護公司盡管也是以獨立經(jīng)濟單位存在，但是其業(yè)務(wù)還是以高速公路的養(yǎng)護任務(wù)為主，與養(yǎng)護中心的方式相比，該方式更符合市場化發(fā)展趨勢，有利于參與市場競爭，但是養(yǎng)護公司作為一個獨立的經(jīng)濟實體，需要繳納稅收，一定程度上容易引起養(yǎng)護成本上升。（2）“管養(yǎng)部分分離型”模式大多數(shù)省份實行管養(yǎng)部分分離模式：小修保養(yǎng)由內(nèi)部隊伍負責，大中修或?qū)ｍ椆こ虒嵤┱袠?、?nèi)部模擬招標或委托專業(yè)養(yǎng)護公司實施。如山東推進養(yǎng)護主體多元化，組建經(jīng)營性養(yǎng)護公司，通過資產(chǎn)重組與股份制改造，培育一批“功能齊備，規(guī)模適度，技術(shù)先進”的公路養(yǎng)護生產(chǎn)實體。對大中修工程推進養(yǎng)護工程市場化，實行“四制管理”，小修保養(yǎng)全面實行定額養(yǎng)護制度。皖通高速公司2001年以前養(yǎng)護采用按計劃管理的“管養(yǎng)一體型”模式，省高管局（高速公路養(yǎng)護管理機構(gòu)）下設(shè)很多小的施工單位，養(yǎng)護任務(wù)多采用指定的方式交由這些單位實施。2001年下半年，以合寧高速為背景組建了養(yǎng)護中心，養(yǎng)護工作涉及養(yǎng)護中心、工程技術(shù)部、綜合部、技術(shù)質(zhì)量部、企業(yè)策劃部等部門。養(yǎng)護中心下設(shè)三個分中心（懷寧、合肥、宿縣），由公司設(shè)拌和站，在施工招標時，進行租賃或供料。養(yǎng)護中心組建以后，日常養(yǎng)護中的保潔工作由管理處負責，其余則由養(yǎng)護中心負責，采用社會化招標的方式選擇養(yǎng)護隊伍，公司自己不設(shè)立養(yǎng)護生產(chǎn)單位。監(jiān)理工作采用社會監(jiān)理。2004年開始設(shè)立皖通公司的養(yǎng)護中心，對皖通公司經(jīng)營和代為經(jīng)營的高速公路進行養(yǎng)護管理（主要是對瀝青路面的養(yǎng)護管理），企業(yè)策劃部則負責整個養(yǎng)護方案和計劃的編制。在拌和站向施工企業(yè)租賃的情況下，瀝青由公司來供應(yīng)，石料由施工企業(yè)自行解決。（3）“管養(yǎng)分離型”模式“管養(yǎng)分離”模式（完全市場化養(yǎng)護模式）是指高速公路單位的養(yǎng)護任務(wù)全部通過市場化運作，通過市場手段在市場上尋找養(yǎng)護單位予以完成。管養(yǎng)分離模式只保留養(yǎng)護管理機構(gòu)，養(yǎng)護生產(chǎn)部門則剝離出去，或者從開始運營就不設(shè)立養(yǎng)護工區(qū)，對養(yǎng)護工程實行招標承包，建立養(yǎng)護工程的競爭機制，實現(xiàn)養(yǎng)護管理走向社會化。吉林、江蘇、北京、上海等地基本完成了“兩置換、一分離”的養(yǎng)護運行機制改革，實行公路養(yǎng)護市場準入制度。管養(yǎng)分離有助于公路管理部門合理使用和平衡養(yǎng)護資金，加強預(yù)算管理，保障公路養(yǎng)護預(yù)算安排、資金管理等各項工作措施到位。公司化養(yǎng)護模式是遵照交通部“管養(yǎng)分離”的基本原則，將高速公路經(jīng)營公司所屬的養(yǎng)護機構(gòu)及施工單位分離出去，使其成為一個自主經(jīng)營、自負盈虧，具有自我約束、自我激勵、自我發(fā)展能力的企業(yè)，從而使公路經(jīng)營公司與公路養(yǎng)護公司變隸屬關(guān)系為平等關(guān)系，達到提高養(yǎng)護質(zhì)量、降低養(yǎng)護成本的目的。由于高速公路養(yǎng)護內(nèi)容包括綠化、日常小修保養(yǎng)、專項工程、大修工程等等內(nèi)容，各項內(nèi)容無論是對技術(shù)方面的要求，還是對設(shè)備方面的要求都相差甚遠，在實施市場化操作，需要多支隊伍來完成。加之綠化和日常小修保養(yǎng)相對來說，利潤較低，難以找到合適的隊伍來做。多方面的原因?qū)е卢F(xiàn)在幾乎沒有采用完全市場化養(yǎng)護模式的高速公路單位，目前滬寧高速常州段和皖通高速所轄的連霍高速安徽段的養(yǎng)護模式比較接近于這種模式。滬寧高速常州段的養(yǎng)護工作由管理處負責實施。綠化工程、日常小修保養(yǎng)工程、安全防護設(shè)施損壞恢復(fù)等工作，交由相對固定的專業(yè)公司負責養(yǎng)護；專項工程和大修工程向社會公開招標，將工程交由具備資質(zhì)的專業(yè)公司去做。連霍高速安徽段的做法是：將瀝青路面早期的日常養(yǎng)護工作總承包給養(yǎng)護公司負責養(yǎng)護施工，管理單位以業(yè)主的身份，以合同委托的方式參與養(yǎng)護工程的技術(shù)、質(zhì)量、工期、造價等養(yǎng)護工程監(jiān)督管理，而不直接參與養(yǎng)護施工的具體組織。通過這種做法，連霍高速安徽段日常養(yǎng)護費用得到了很大程度的節(jié)約，據(jù)推測年日常養(yǎng)護費用將節(jié)約100-150萬元左右。另外，2006年11月27日海南省交通廳舉行委托養(yǎng)護合同簽字儀式，將原由省公路局養(yǎng)護的西線及海文高速公路，正式委托給海南高速公路股份有限公司養(yǎng)護，實行管養(yǎng)分離和企業(yè)化管理，高速公路養(yǎng)護合同期為5年，即從2007年1月1日至2011年12月31日止，合同期結(jié)束后，將通過競標養(yǎng)護。委托養(yǎng)護之后，海南高速公路股份有限公司將按現(xiàn)代企業(yè)管理模式運作，省公路管理局對高速公路實行宏觀管理，采取合同管理的辦法，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。年度養(yǎng)護經(jīng)費以往年養(yǎng)護定額為基礎(chǔ)，結(jié)合公路改造情況，按養(yǎng)護工程管理辦法實施，實行定額管理，計量支付，達到監(jiān)管的目的。養(yǎng)護機構(gòu)公司化改造是目前公路養(yǎng)護體制改革的一個趨勢，是比較適合高速公路經(jīng)營公司養(yǎng)護體制改革的一種養(yǎng)護管理模式。推進公路養(yǎng)護體制改革，首先應(yīng)進行“管養(yǎng)分離”，使公路養(yǎng)護機構(gòu)成為獨立的市場主體，為培育高速公路養(yǎng)護市場奠定基礎(chǔ)。3．各種公路養(yǎng)護管理模式比較通過對各種養(yǎng)護管理模式的優(yōu)缺點進行了比較分析，得出各種養(yǎng)護管理模式比較分析匯總表。表5-1養(yǎng)護管理模式比較分析匯總表養(yǎng)護模式主要優(yōu)點主要缺點案例管養(yǎng)一體型（自行養(yǎng)護模式）1．可以解決建設(shè)隊伍和相關(guān)設(shè)備的去留問題；2．熟悉公路沿線各種情況，在養(yǎng)護過程中更具有針對性，可以減少熟悉情況的過程；3．管理上具有便利性，減少管理中間環(huán)節(jié)；4．相對于成立公司而言，可以減少稅收支出，降低成本。1．容易造成機構(gòu)臃腫，成為上級單位安排人手的單位，導(dǎo)致機構(gòu)臃腫，成本上升；2．不符合市場化的發(fā)展趨勢，該模式缺乏市場競爭，吃大鍋飯，容易滋生惰性，造成養(yǎng)護技術(shù)難有提升。滬杭甬高速管養(yǎng)部分分離型（日常養(yǎng)護和小修自行養(yǎng)護，專項和大中修工程外包模式)1．減少管理養(yǎng)護人員、機械設(shè)備的費用開支。業(yè)主只需配備少而精的專業(yè)人員進行技術(shù)上的管理和監(jiān)督、檢查，減輕業(yè)主的事務(wù)性工作，便于把注意力用在其它運營管理工作上和宏觀安排上；2．符合市場化發(fā)展趨勢，能充分調(diào)動專業(yè)承包公司的生產(chǎn)積極性，提高工作效率；3．按項目專業(yè)類別分別由專業(yè)單位負責工程的養(yǎng)護，能確保各養(yǎng)護項目能按相關(guān)技術(shù)規(guī)范進行施工，保證了工程質(zhì)量。雙方之間的權(quán)責利完全通過合同進行管理，在面對突發(fā)事件、大工程量事件等，并且需要及時完成的時候，雙方在協(xié)調(diào)方面容易出現(xiàn)一定的問題。特別是在雙方存在分歧的時候，很容易影響工期，從而影響公路通行和高速公路形象。皖通高速管養(yǎng)分離型（完全市場化模式）同上，只是效果更好。同上。滬寧高速常州段、連霍高速安徽段綜上所述，目前我國各地高速公路管理體制、經(jīng)濟發(fā)展水平、市場化程度等方面存在差異，導(dǎo)致各地的高速公路養(yǎng)護管理模式不盡相同。作為一種模式本身而言，存在既有其合理性，關(guān)鍵在于這種模式是否能夠跟當?shù)氐膶嶋H情況相符合，是否有利于提高養(yǎng)護質(zhì)量和降低養(yǎng)護成本，高質(zhì)量與低成本才是判斷一種模式是否合適的標準。另外，是否有利于提高公路養(yǎng)護職工勞動生產(chǎn)率和職工收入水平、是否有利于提高公路養(yǎng)護單位可持續(xù)發(fā)展也是養(yǎng)護管理模式選擇的重要標準。西方經(jīng)濟學(xué)市場化理論通過需求曲線模型分析后得出結(jié)論，完全競爭市場才能實現(xiàn)最有效的資源配置，經(jīng)濟效率最高，它是一種最有效的市場組織形式。因此，雖然目前各種養(yǎng)護管理模式的存在有其合理性，但是，實現(xiàn)養(yǎng)護工程市場化管理仍然是我國養(yǎng)護管理體制改革的必然選擇。只有根據(jù)全面實現(xiàn)養(yǎng)護工程市場化管理，才能使業(yè)主投人的養(yǎng)護資金達到高效率、高質(zhì)量的養(yǎng)護效果，并達到良好的社會效益。因此，實行的全面市場化的養(yǎng)護管理模式和定額式養(yǎng)護管理模式是較為理想的選擇。二、青海省高速（一級）公路養(yǎng)護管理模式發(fā)展方向（一）“管養(yǎng)分離”的完全市場化養(yǎng)護模式是高速公路養(yǎng)護管理模式未來發(fā)展的方向養(yǎng)護管理市場化是把高速（一級）公路養(yǎng)護管理工作全面推向市場，引入競爭機制。高速（一級）公路的各級管理機構(gòu)都不養(yǎng)自己專門的養(yǎng)護隊伍，養(yǎng)護工作實行日常維修保養(yǎng)對外承包，專項工程和大修工程向社會公開招標，擇優(yōu)選擇施工隊伍。養(yǎng)護公司完全擁有人、財、物的自主權(quán)。把養(yǎng)護管理推向市場，在人員設(shè)備、效率與積極性、效益和風險等幾個方面都具有明顯的優(yōu)勢：1．人員和設(shè)備方面市場化管理模式不設(shè)自己的養(yǎng)護隊伍，按工程量對外發(fā)包，養(yǎng)護中不負擔閑置人員和設(shè)備費用，僅負擔工程造價費用，其它責任推向社會；節(jié)省大筆購置養(yǎng)護設(shè)備費用；由有相應(yīng)設(shè)備單位承包，減少其設(shè)備閑置，增加設(shè)備使用頻率，降低設(shè)備臺班費用；只負擔設(shè)備使用費，不負擔設(shè)備購置費和閑置時的任何費用。2．效率和積極性方面市場化管理模式的養(yǎng)護效率高，養(yǎng)護人員積極性強；作業(yè)內(nèi)容專業(yè)化分工明細，通過加強專業(yè)化管理和競爭手段適應(yīng)市場，全社會流動，充分利用人員和機械設(shè)備；建立養(yǎng)護管理計劃體系，養(yǎng)護經(jīng)費?？顚Ｓ?，符合市場經(jīng)濟規(guī)律。3．成本和效益方面市場化管理模式根據(jù)養(yǎng)護工程需要，優(yōu)選社會專業(yè)化施工隊伍，引進競爭機制，提高管理水平和養(yǎng)護質(zhì)量，同時還會降低養(yǎng)護成本；減少設(shè)備閑置，也相應(yīng)提高了全社會的經(jīng)濟效益。4．風險方面市場化管理模式實行總價承包，由養(yǎng)護公司分擔養(yǎng)護過程中的大部分風險?？傊?，高速（一級）公路養(yǎng)護管理市場化是將高速（一級）公路養(yǎng)護和管理職能分開，使養(yǎng)護和管理機構(gòu)都從事各自的單一職能，從而使兩方面管理更專業(yè)化、系統(tǒng)化、精密化，以便于權(quán)責區(qū)分，從而提高高速（一級）公路的養(yǎng)護和管理水平。通過市場進行高速（一級）公路養(yǎng)護資源配置的最大特點是能夠?qū)崿F(xiàn)資源的最優(yōu)化，這種方式能夠更好地適應(yīng)社會經(jīng)濟制度和生產(chǎn)社會化、專業(yè)化發(fā)展，適應(yīng)經(jīng)濟環(huán)境、資源配置的動態(tài)性和不確定性要求。高速（一級）公路養(yǎng)護是高速（一級）公路經(jīng)營管理的重要內(nèi)容，是經(jīng)營管理的基礎(chǔ)、是關(guān)鍵，同時也是高速（一級）公路運營管理中資金投入量大的項目。高速（一級）公路養(yǎng)護也應(yīng)該按照社會主義市場經(jīng)濟的要求，逐步走向市場化。充分利用市場機制，鼓勵企業(yè)參與經(jīng)營，使養(yǎng)護工作逐步步入社會化、市場化、專業(yè)化和機械化的高水平。采用科學(xué)的、現(xiàn)代化的養(yǎng)護管理模式來加強養(yǎng)護管理工作。因此，養(yǎng)護管理市場化的模式是現(xiàn)代化社會高速發(fā)展的需要，也是高速（一級）公路養(yǎng)護管理發(fā)展的趨勢。（二）目前青海省高速（一級）公路養(yǎng)護管理模式實行完全市場化的條件尚不成熟1998年交通部福州公路養(yǎng)護會議以來，各地交通部門結(jié)合自身特點，緊密圍繞“管養(yǎng)分離，事企分開”主題，積極探索公路養(yǎng)護運行機制向市場化轉(zhuǎn)型、公路養(yǎng)護管理模式向“管養(yǎng)分離”轉(zhuǎn)變。從全國范圍內(nèi)來看，改革取得了一定成果。但是，由于傳統(tǒng)的體制、機制及制度等深層次矛盾障礙，也影響著改革向深層次發(fā)展。從青海省目前的實際情況分析，高速（一級）公路養(yǎng)護管理實行完全的市場化模式尚存在如下制約因素：1．市場主體培育面臨產(chǎn)權(quán)政策束縛由于產(chǎn)權(quán)制度改革政策滯后，在“兩個剝離”和“兩個置換”進程中缺少動力支撐。要將公路養(yǎng)護生產(chǎn)實體從公路管理部門或事業(yè)主體中剝離，使其成為自主經(jīng)營、自負盈虧的市場主體，必須通過將一部分非經(jīng)營性國有資產(chǎn)置換為經(jīng)營性資產(chǎn)和職工身份由“事業(yè)人”轉(zhuǎn)換為“企業(yè)人”來實現(xiàn)。由于這方面改革不到位，養(yǎng)護運行機制改革很難取得實質(zhì)性進展。就青海省而言，雖然也成立了專門的高速（一級）公路養(yǎng)護公司，但目前從事高速（一級）公路養(yǎng)護任務(wù)的主要公司仍然是省公路局的下屬機構(gòu)，尚不具有獨立法人資格，其基本形態(tài)依然屬于承包養(yǎng)護的范疇，市場主體培育緩慢，使得青海省高速（一級）公路養(yǎng)護管理模式的市場化受到制約。2．高速（一級）公路養(yǎng)護市場化的基本條件尚未完善目前，青海省從事高速（一級）公路養(yǎng)護單位主要脫胎于普通公路養(yǎng)護，從高速（一級）公路養(yǎng)護管理市場化的要求分析，公路養(yǎng)護企業(yè)大多因歷史包袱沉重和資金、技術(shù)、裝備、管理等劣勢，駕馭市場的能力十分有限，尚有很大的不足：養(yǎng)護公司參與高速（一級）公路養(yǎng)護競爭的能力薄弱，根據(jù)現(xiàn)在的實際狀況，即使具備了市場化運作的基本條件，也難以在市場上立足；人才資源不足，養(yǎng)護公司極大部分一線職工文化偏低，對高速（一級）公路養(yǎng)護的技能培訓(xùn)不足，人員的綜合素質(zhì)普遍較低，適應(yīng)市場競爭能力十分薄弱，無法適應(yīng)形勢發(fā)展和市場競爭的需要；專業(yè)優(yōu)勢缺乏，缺少一定的原始積累，勢單力薄，生產(chǎn)方式落后，養(yǎng)護機械設(shè)備陳舊，養(yǎng)護生產(chǎn)主要還是靠人工勞動；養(yǎng)護公司資質(zhì)低，有的甚至連參與承包社會工程的資格都沒有。這種現(xiàn)狀下，走向市場，參與競爭必將困難重重。3．運行機制調(diào)整缺少扶持政策支撐受事業(yè)單位勞動制度，分配制度、用工制度、社會保障制度的影響，要將目前廣大養(yǎng)路職工的“事業(yè)身份”置換為“企業(yè)身份”，使職工由“事業(yè)人”向“企業(yè)人”和“社會人”轉(zhuǎn)換，轉(zhuǎn)制單位職工迫切需要身分置換后的經(jīng)濟補償和養(yǎng)老等社會保障。由于社會保障銜接政策不到位，社會保障等配套政策不落實，客觀上阻礙了改革進程。我國公路養(yǎng)護市場的發(fā)育與完善還需要一個相當長的過程，在一定的過渡期內(nèi)，減免轉(zhuǎn)制的養(yǎng)護生產(chǎn)企業(yè)所得稅、營業(yè)稅等稅費，有利于養(yǎng)護企業(yè)的生存與發(fā)展。相應(yīng)稅費扶持政策不落實，也延緩了改革的進程。4．統(tǒng)一開放的養(yǎng)護市場面臨管理體制制約建立統(tǒng)一規(guī)范、開放有序的高速（一級）公路養(yǎng)護市場是養(yǎng)護市場主體得以生存的必要條件，但目前我國公路養(yǎng)護市場區(qū)域分割和封閉情況還比較普遍，養(yǎng)護市場發(fā)育程度嚴重不足。究其根源主要是公路管理體制性分割。長期以來，我國公路管理體制并不統(tǒng)一，職、權(quán)、利互相交織，統(tǒng)一養(yǎng)護市場受到體制環(huán)境的制約。由于區(qū)域經(jīng)濟利益和維持一方穩(wěn)定，養(yǎng)護市場地域分割情況比較普遍。因為養(yǎng)護市場基本局限在區(qū)域內(nèi)整合，遠未達到真正意義上的市場開放，公平競爭、規(guī)范有序的養(yǎng)護工程市場環(huán)境尚未形成?？傊?，目前青海省高速（一級）公路養(yǎng)護管理模式實行完全市場化的基本條件尚未成熟，此前青海省公路局進行公路養(yǎng)護市場化改革過程中的反復(fù)也充分證明了這一點。三、青海省高速（一級）公路養(yǎng)護管理模式的構(gòu)建1．構(gòu)建青海省高速（一級）公路管理模式的指導(dǎo)思想和目標堅持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，按照IS09001質(zhì)量體系的要求，以管理科學(xué)化、規(guī)范化、制度化為重點，以運用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)為主要手段，以高速（一級）公路養(yǎng)護管理業(yè)務(wù)的標準化建設(shè)為“切入點”，整合現(xiàn)有管理資源，通過增加市場對養(yǎng)護資源有效配置的程度實現(xiàn)高速（一級）公路養(yǎng)護目標，保證高速（一級）公路養(yǎng)護質(zhì)量，提高高速（一級）公路養(yǎng)護效率、降低高速（一級）公路養(yǎng)護成本。深化品牌意識，創(chuàng)新管理理念，規(guī)范操作程序，提升服務(wù)功能，提高經(jīng)濟效益和社會效益，全方位爭第一，促進人和公路的統(tǒng)籌發(fā)展。建立青海省高速（一級）公路養(yǎng)護管理模式的總體目標為：緊緊圍繞高速（一級）公路為經(jīng)濟建設(shè)和社會進步服務(wù)這一中心，建立規(guī)范有序的公路養(yǎng)護市場，實現(xiàn)高速（一級）公路養(yǎng)護規(guī)模化、機械化和市場化，從而降低高速（一級）公路養(yǎng)護成本，提高養(yǎng)護效益和質(zhì)量，最終保證高速（一級）公路以及高速（一級）公路養(yǎng)護的可持續(xù)發(fā)展，發(fā)揮高速（一級）公路在綜合運輸體系和現(xiàn)代化建設(shè)中的強大作用。2．青海省高速（一級）公路管理模式構(gòu)建的基本原則（1）養(yǎng)護成本、效用和質(zhì)量相統(tǒng)一的原則在構(gòu)建青海省高速（一級）公路管理模式的過程中，必須使養(yǎng)護有利于充分調(diào)動公路養(yǎng)護管理機構(gòu)和公路養(yǎng)護作業(yè)單位的積極性；必須有利于提高養(yǎng)護效率和養(yǎng)護質(zhì)量；必須有利于降低養(yǎng)護成本和管理成本?？傊?，青海省高速（一級）公路管理模式必須綜合考慮質(zhì)量、成本和效率相統(tǒng)一。（2）堅持與社會化、市場化相結(jié)合的原則我國經(jīng)濟體制改革的目標就是建立社會主義市場經(jīng)濟體系。公路養(yǎng)護管理模式的選擇是我國經(jīng)濟體制改革的一個組成部分，其最終目標要與經(jīng)濟體制改革的目標相一致，其政策、方式、目標要符合市場經(jīng)濟的客觀要求。以市場為導(dǎo)向，有利于實現(xiàn)養(yǎng)護管理模式向市場化模式轉(zhuǎn)變?；谑袌鰴C制的基本要求，體現(xiàn)競爭性特征，充分發(fā)揮市場中一切積極因素參與到高速（一級）公路養(yǎng)護領(lǐng)域中來，也要采納一切有利于養(yǎng)護資源配置的有效配置方式，從而最終使高速（一級）公路的養(yǎng)護完全按照市場規(guī)律來進行。在具體的養(yǎng)護管理模式設(shè)計上，應(yīng)將高速（一級）公路的養(yǎng)護、配套設(shè)施的維護項目、大中修及專項工程面向市場，聘用完全的管養(yǎng)公司和施工企業(yè)，實現(xiàn)高速（一級）公路養(yǎng)護的市場化和社會化。（3）實事求是、切合實際的原則青海省高速（一級）公路養(yǎng)護管理模式應(yīng)當切合青海省經(jīng)濟發(fā)展和高速（一級）公路養(yǎng)護的實際。從青海省高速（一級）公路養(yǎng)護資金供給能力分析：青海省經(jīng)濟發(fā)展相對落后，高速（一級）公路自身效益較差，可用于高速（一級）公路養(yǎng)護的資金供給能力也相對欠缺；從青海省高速公路的發(fā)展策略來看：青海省未來的高速公路網(wǎng)組成部分上具有鮮明的地方特色，將既有按國家工程技術(shù)標準建成的高速公路，又有大量按“2+2”模式，即一條“二級公路”＋另一條“二級公路”形成高速公路。從青海省高速（一級）公路養(yǎng)護的實際需求狀況看：全省大部分地區(qū)地形、地質(zhì)條件較差，與我國東中部的平原地區(qū)相比，高速（一級）公路抗御自然災(zāi)害的能力也較差，對養(yǎng)護工程的需求量也會比較大。因此，青海省高速（一級）公路養(yǎng)護管理模式的選擇應(yīng)該立足于本省的經(jīng)濟發(fā)展和高速（一級）公路養(yǎng)護和管理的實際需求，選擇與本省經(jīng)濟發(fā)展水平和養(yǎng)護管理水平相適應(yīng)的公路養(yǎng)護管理模式，不應(yīng)與東南沿海發(fā)達地區(qū)比，應(yīng)緊密結(jié)合因地制宜，不能只在形式上與其它地區(qū)看齊，應(yīng)注重效果。（4）有利于全省公路交通事業(yè)發(fā)展的原則公路養(yǎng)護事業(yè)屬于社會公益性事業(yè)，從總體上講屬于非競爭性行業(yè)?；谶@個特點，公路養(yǎng)護在管理上有別于其它非公益性和完全競爭性的行業(yè)。在選擇高速（一級）公路養(yǎng)護管理模式時應(yīng)選擇一種切實可行的有利于公路養(yǎng)護事業(yè)順利發(fā)展的模式，以保證一種模式運行的長遠效益。青海省高速（一級）公路是青海省公路網(wǎng)的組成部分，青海省高速（一級）公路養(yǎng)護管理模式的選擇應(yīng)同時兼顧全省公路養(yǎng)護的發(fā)展，繼承和借鑒青海省高速（一級）公路建設(shè)與經(jīng)營管理過程中一切有益的因素，充分吸引現(xiàn)行養(yǎng)護管理模式中的積極性因素和優(yōu)點，走規(guī)?；⒓s化和效益化道路；3．青海省高速（一級）公路養(yǎng)護管理模式方案設(shè)計青海省高速（一級）公路養(yǎng)護管理工作由青海省高等級公路建設(shè)管理局負責，并按照“管養(yǎng)分離，事企全開”的總體原則，建議“十二五”期間青海省高速（一級）公路養(yǎng)護管理實行承包養(yǎng)護管理的模式，該模式的主要特點如下：（1）高管局設(shè)養(yǎng)護管理處負責全省高速（一級）公路的養(yǎng)護管理，以社會化養(yǎng)護為主要形式，形成市場化的養(yǎng)護管理體系。而將全省高速（一級）公路按地區(qū)劃分為若干個標段，按日常養(yǎng)護、小修保養(yǎng)、配套設(shè)施維護、綠化、專項工程和大修工程等養(yǎng)護工程的若干年限，分幾個標段集中打包，突出各類養(yǎng)護工程的專業(yè)化特點，通過委托養(yǎng)護、承包養(yǎng)護、社會公開招標等多種形式，按專業(yè)選擇社會上各種成份的具備良好養(yǎng)護實力和信譽好的單位具體實施高速（一級）公路養(yǎng)護工程，建立養(yǎng)護工程的競爭機制；（2）養(yǎng)護管理中實行二級管理模式，養(yǎng)護管理處負責全省高速（一級）公路養(yǎng)護的宏觀管理、技術(shù)標準規(guī)范的制訂和養(yǎng)護工作的監(jiān)督和檢查工作，具體工作職責包括：養(yǎng)護工程的招標、合同管理、投資控制、進度控制、技術(shù)方案審定、設(shè)計變更審定、技術(shù)仲裁、質(zhì)量控制、環(huán)境保護、技術(shù)課題研究、質(zhì)量檢驗和仲裁、指導(dǎo)監(jiān)督外勤工作組合承包人的日常工作和合同支付。養(yǎng)護管理處下設(shè)立若干個養(yǎng)護管理所，按照養(yǎng)護管理所的區(qū)域劃分具體承擔養(yǎng)護管理的高速（一級）公路路段。養(yǎng)護管理所是管理處的基層養(yǎng)護管理單位，履行現(xiàn)場管理職責，負責各養(yǎng)護管理站負責工程的現(xiàn)場管理和質(zhì)量控制。具體工作職責包括：具體負責路況巡查與檢查，養(yǎng)護質(zhì)量檢查與評定工作，積累路況資料，建立技術(shù)檔案，制定具體養(yǎng)護措施，在授權(quán)范圍內(nèi)對承包人和工程施工實施管理、監(jiān)督；協(xié)調(diào)監(jiān)理、養(yǎng)護施工單位中各方關(guān)系。（3）聘請有專業(yè)資質(zhì)的咨詢設(shè)計單位協(xié)助養(yǎng)護計劃的制訂，建立和完善高等級公路養(yǎng)護管理數(shù)據(jù)庫，充分發(fā)揮路面管理信息系統(tǒng)（PMS）、橋梁管理信息系統(tǒng)（BMS）及養(yǎng)護維修工程專家決策系統(tǒng)的主導(dǎo)作用；采用國際通行的服務(wù)類行業(yè)星級評價標準，對高等級公路的使用能力與服務(wù)水平進行綜合評價；整合社會資源，聯(lián)合解決高速（一級）公路養(yǎng)護難題。實現(xiàn)養(yǎng)護質(zhì)量評價標準向綜合服務(wù)水平的轉(zhuǎn)變，養(yǎng)護決策向?qū)I(yè)化、科學(xué)化和民主化方向發(fā)展。（4）聘請有專業(yè)資質(zhì)的社會監(jiān)理單位履行質(zhì)量管理任務(wù)。制訂養(yǎng)護工作質(zhì)量管理體系，引進社會養(yǎng)護力量及社會監(jiān)理單位，將所有養(yǎng)護工程納入社會監(jiān)理范疇，走規(guī)范化養(yǎng)護道路；確定業(yè)主對承包商的評分和考核標準以及實施方法，并將評分結(jié)果與養(yǎng)護費用掛鉤，建立健全養(yǎng)護質(zhì)量保證與監(jiān)督機制。（5）在科學(xué)研究的基礎(chǔ)上，編制地區(qū)性高速（一級）公路養(yǎng)護定額，推行養(yǎng)護工程費用定額制，按養(yǎng)護工程量及養(yǎng)護定額核定不同路段的養(yǎng)護費用；改變高速（一級）公路養(yǎng)護資金使用方式，全面推行養(yǎng)護工程費計量支付制度。應(yīng)通過制定高速（一級）公路養(yǎng)護工程概（預(yù)）算定額及其編制辦法，建立起養(yǎng)護工程費制度；通過招投標方式確定業(yè)主、承包商與監(jiān)理三者的權(quán)責，建立起養(yǎng)護工程費計量支付制度，嚴格監(jiān)督，合理使用公路養(yǎng)護資金。（6）養(yǎng)護工程實現(xiàn)合同管理。高速（一級）公路管理部門與高速（一級）公路養(yǎng)護公司通過簽訂養(yǎng)護合同，建立雙方的合同關(guān)系，雙方的一切行為納入合同規(guī)范中。督促養(yǎng)護公司依照市場規(guī)律采用合適的養(yǎng)護方法和養(yǎng)護技術(shù)，提高工作效率，提高養(yǎng)護質(zhì)量，降低養(yǎng)護成本。促進養(yǎng)護市場良好秩序的建立，形成公開、公平、公正的市場競爭機制。（7）搭建了高效靈活的管理工作平臺，建立與社會養(yǎng)護專業(yè)對口單位交流溝通的通道，整合社會資源，培養(yǎng)養(yǎng)護管理隊伍，促進養(yǎng)護可持續(xù)發(fā)展。（8）堅持預(yù)防性養(yǎng)護，加強高速（一級）公路養(yǎng)護管理系統(tǒng)的開發(fā)和應(yīng)用，以采用新材料、新工藝、新技術(shù)為突破口，促進養(yǎng)護手段的科學(xué)化和技術(shù)化。4．實行承包養(yǎng)護管理模式的優(yōu)越性分析“十二五”期間，青海省高速（一級）公路實行承包養(yǎng)護的管理模式主要有如下幾個方面的優(yōu)點：（1）是現(xiàn)階段既積極又穩(wěn)妥的發(fā)展模式從青海省高速（一級）公路養(yǎng)護管理工作的實踐看：目前，青海省高速（一級）公路運營管理部門并沒有自設(shè)養(yǎng)護隊伍，而是將日常公路維護及公路小修保養(yǎng)等養(yǎng)護工作承包給專業(yè)公路養(yǎng)護單位，由承包單位負責公路養(yǎng)護工作的具體實施。青海省高速（一級）公路主體工程的養(yǎng)護工作主要是由青海省公路局所屬的海東公路總段高速公路養(yǎng)護公司和湟源公路總段高速公路養(yǎng)護公司承擔。這是一種典型的承包養(yǎng)護模式，屬于管養(yǎng)一體模式向管養(yǎng)護完全分離的市場化養(yǎng)護模式的過渡形態(tài)。這種養(yǎng)護管理模式有利于實現(xiàn)養(yǎng)護工作的社會化、專業(yè)化、規(guī)?；蜋C械化，也在一定程度上避免了高速（一級）公路運營單位自設(shè)養(yǎng)護機構(gòu)所產(chǎn)生的各種弊端，并且在一定程度上也提高了承包者對于養(yǎng)護工作的責任心和積極性，但在養(yǎng)護任務(wù)和利益機制上的軟約束使其發(fā)展又存在局限性。鑒于完全市場化的管理分離模式應(yīng)是青海省高速（一級）公路養(yǎng)護管理模式的總體目標，但目前實施完全市場化管理分離模式的條件并不成熟。因此，實行承包養(yǎng)護的管理模式既符合養(yǎng)護管理改革的發(fā)展方向，又適應(yīng)目前青海省養(yǎng)護管理發(fā)展的實際情況。承包養(yǎng)護管理模式的實施和完善，也為全省養(yǎng)護管理模式向完全市場化模式發(fā)展創(chuàng)造條件。（2）是有利于促進全省公路養(yǎng)護發(fā)展的模式青海省高速（一級）公路采用這種養(yǎng)護管理模式在現(xiàn)階段具有其合理性和優(yōu)越性：對于青海省這樣經(jīng)濟發(fā)展相對比較落后的省區(qū)，普通公