部門預(yù)算制度改革探討課件

部門預(yù)算制度改革探討報告人：南京財經(jīng)大學(xué)

財政與稅務(wù)學(xué)院蔡軍教授、碩導(dǎo)2010年10月部門預(yù)算制度改革探討報告人：南京財經(jīng)大學(xué)1目錄一、部門預(yù)算改革中存在的問題二、公共財政框架下部門預(yù)算應(yīng)有的基本特征三、部門預(yù)算管理進一步改革的探討目錄一、部門預(yù)算改革中存在的問題2

預(yù)算是一系列貼著價格標(biāo)簽的目標(biāo)。預(yù)算可以是為了實現(xiàn)特定結(jié)果的一項計劃或合同，可以是一種控制和監(jiān)督工具?！瑐?威爾達夫斯基（1964）古訓(xùn)：凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。古訓(xùn)：凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。32011年是“十二五”開局之年，也是前面推進經(jīng)濟發(fā)展發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要之年?？茖W(xué)、合理編制部門預(yù)算，確?！笆濉遍_好局、起好步，具有非常重要的意義。各級財政部門均已對2011年部門預(yù)算編制工作作出部署。如皋市財政局專門對鎮(zhèn)級部門預(yù)算編制提出要求，強調(diào)著重與《2011年政府收支分類科目》相銜接，與鎮(zhèn)級事業(yè)單位機構(gòu)改革相適應(yīng)，與部門預(yù)算的精細化相呼應(yīng)，體現(xiàn)政策性，強調(diào)準(zhǔn)確性，增強科學(xué)性。2010年9月6日，謝旭人部長，在深圳特區(qū)30周年慶祝之際強調(diào)，要發(fā)揮深圳財政系統(tǒng)精細化管理的標(biāo)桿作用，以加強“兩基”建設(shè)為重點，全面推進財政科學(xué)化、精細化管理。2011年是“十二五”開局之年，也是前面推進經(jīng)濟發(fā)展發(fā)展方式4部門預(yù)算是市場經(jīng)濟國家普遍采用的預(yù)算編制方法。部門預(yù)算改革是我國財政管理制度改革的一項重大舉措，保證政府預(yù)算完整、實現(xiàn)政府預(yù)算統(tǒng)一的必然要求，對于促進依法理財、民主理財、科學(xué)理財具有十分重要的意義。隨著我國部門預(yù)算改革的不斷深入，部門預(yù)算制度日趨完善，改革的成效正在逐步明顯。但是從理論和實踐層面上看，當(dāng)前部門預(yù)算改革中還存在著深層次問題，必須通過進一步的改革來完善部門預(yù)算制度。部門預(yù)算制度改革探討課件5一、部門預(yù)算改革中存在的問題（一）財政與部門間的關(guān)系難以理順（二）科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系尚未建立（三）缺乏部門預(yù)算編制的監(jiān)督和績效考核機制（四）以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會計與部門預(yù)算改革不相適應(yīng)一、部門預(yù)算改革中存在的問題（一）財政與部門間的關(guān)系難以理順6一、部門預(yù)算改革中存在的問題（一）財政與部門間的關(guān)系難以理順1.部門預(yù)算是以部門為主的“被動”預(yù)算。2.財政在同部門間的博弈中往往處于劣勢。預(yù)算博弈負(fù)效應(yīng)使部門預(yù)算效率大打折扣。3.財政內(nèi)部存在“自我擴張”機制，客觀上降低了預(yù)算編制效率。4.預(yù)算分配權(quán)不統(tǒng)一，事業(yè)單位退出機制不暢。（二）科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系尚未建立1.現(xiàn)行的定額標(biāo)準(zhǔn)仍然具有“基數(shù)法”的痕跡。2.確立科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系往往容易遭遇兩難悖論。3.定額的調(diào)整是一大難題。一、部門預(yù)算改革中存在的問題（一）財政與部門間的關(guān)系難以理7一、部門預(yù)算改革中存在的問題（三）缺乏部門預(yù)算編制的監(jiān)督和績效考核機制1.人大對部門預(yù)算的監(jiān)督流于形式。2.部門預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)法律空檔。3.部門預(yù)算的透明度不高，公眾參與度較低。4.沒有建立對部門預(yù)算編制質(zhì)量和項目績效的考核機制。（四）以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會計與部門預(yù)算改革不相適應(yīng)1.現(xiàn)行預(yù)算會計制度無法為部門預(yù)算編制提供準(zhǔn)確的會計信息。2.對部門進行績效管理最終還是要歸于對部門預(yù)算的績效評估、衡量和追蹤上。公共管理改革，對預(yù)算會計核算提出了更高的目標(biāo)。一、部門預(yù)算改革中存在的問題（三）缺乏部門預(yù)算編制的監(jiān)督和績8二、公共財政框架下部門預(yù)算應(yīng)有的基本特征綜合性科學(xué)性法治性公開性基于這些基本特征來洞察現(xiàn)行的部門預(yù)算，能夠?qū)で蟛块T預(yù)算改革的方向。二、公共財政框架下部門預(yù)算應(yīng)有的基本特征綜合性9三、部門預(yù)算進一步改革的探討

改革導(dǎo)向：科學(xué)導(dǎo)向績效導(dǎo)向透明導(dǎo)向民主導(dǎo)向法治導(dǎo)向三、部門預(yù)算進一步改革的探討

改革導(dǎo)向：10三、部門預(yù)算進一步改革的探討

（一）構(gòu)建實現(xiàn)民主型預(yù)算實現(xiàn)方式:“參與式預(yù)算”案例：溫嶺預(yù)算民主懇談會實施措施：增強人大對預(yù)算決策的作用；擴大公眾參與預(yù)算審議編制的范圍；落實人大監(jiān)督預(yù)算的職責(zé)。三、部門預(yù)算進一步改革的探討

（一）構(gòu)建實現(xiàn)民主型預(yù)算11案例：溫嶺預(yù)算民主懇談會

溫嶺位于浙江省東南海岸，在2007年的中國縣域經(jīng)濟百強縣中排名14。1999年，以溫嶺市松門鎮(zhèn)“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育論壇”為發(fā)端的溫嶺民主懇談會徐徐拉開序幕，一場數(shù)萬人的基層民主實踐開始了。溫嶺民主懇談會的起源和發(fā)展大致可以分三個階段：第一，基礎(chǔ)民主實踐階段。在這一階段中，民主懇談會作為一個新生事物出現(xiàn)在農(nóng)村的政治思想工作中，隨著主題的收束和制度的建立而逐漸成為鎮(zhèn)、市政府職能部門和村重要事項決策的必經(jīng)程序，成為人民群眾管理監(jiān)督基層社會公共事物的平臺。第二，以基層人大無縫結(jié)合階段。這一階段的民主懇談會充分利用了現(xiàn)有的政治資源，與我國的基層政治制度相結(jié)合，為民主懇談會奠定了基礎(chǔ)。第三，預(yù)算民主懇談會階段。選取公民感興趣的也是公共決策中最重要的預(yù)算為主題，將民主懇談會的方式融入預(yù)算的起草、審查和監(jiān)督中，這解釋預(yù)算民主懇談。

案例：溫嶺預(yù)算民主懇談會溫嶺位于浙江省東南海12案例（續(xù)）

需要說明的是，這三個階段的產(chǎn)生的時間有先后，但現(xiàn)在仍然在同一空間和時間存在著。后者的出現(xiàn)并沒有使前者消亡，因為每一種形式都有其生長和發(fā)展的空間。例如，第一階段的民主懇談會，現(xiàn)在仍然被廣泛使用，它是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策的必經(jīng)程序，并已將其列入政績考核體系，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的獎金直接掛鉤。2006年3月，溫嶺新河鎮(zhèn)歷時三天的預(yù)算民主懇談，參與的人大代表和其他公眾共計410多人，在預(yù)算草案的討論、審議過程中提出的意見、建議多大112條，其中與預(yù)算有關(guān)的有55條，還有8個“預(yù)算修正議案”。鎮(zhèn)政府據(jù)此調(diào)整預(yù)算支出項目13項，新增支出項目1項，修改內(nèi)容2條，調(diào)整預(yù)算資金828萬元，其中，調(diào)減7項、數(shù)額414萬元；調(diào)增6項，數(shù)額404萬元；新增一項，數(shù)額10萬元。案例（續(xù)）需要說明的是，這三個階段的13實施措施：1.增強人大對預(yù)算決策的作用。溫嶺預(yù)算民主懇談會通過賦予人大更多的權(quán)利市人大對預(yù)算的審查落在了實處，而且，還制定了預(yù)算修正案的規(guī)則，人大代表五人以上可以聯(lián)名提出“預(yù)算修正議案”，通過大會主席團審查決定，符合條件的議案列入大會討論和表決，一旦通過，鎮(zhèn)政府必須據(jù)此修改預(yù)算。在此之前，我國各級人大從來不曾動用過預(yù)算修正權(quán)，因為法律沒有具體規(guī)定，實踐中業(yè)務(wù)科因循操作。預(yù)算否定權(quán)在法律中是有規(guī)定的，而且是規(guī)定為常用途徑，但實踐中基本上沒有用過預(yù)算否定權(quán)。

實施措施：142.擴大公眾參與預(yù)算審議編制的范圍。

在代議制民主下，公眾參與公共決策的渠道主要有三種：第一是民意代表制；第二是民間非盈利組織；第三是專家學(xué)者。

在我國體現(xiàn)為人民大表大會制定和政協(xié)的民主協(xié)商。但是在多大程度上代表了民意，這本身是值得思考的問題，再者，他們的意見對現(xiàn)實中的各種需求也缺乏全面理性的把握。所以，公眾對預(yù)算過程中直接參與，尤其顯得珍貴。

溫嶺預(yù)算民主懇談機制，在預(yù)算編制過程中采納公眾的意見，或者在預(yù)算初審階段給予人大預(yù)算修改規(guī)則，打通公眾的意愿表達機制，預(yù)算編制更加符合公眾的需求。2.擴大公眾參與預(yù)算審議編制的范圍。153.落實人大監(jiān)督預(yù)算的職責(zé)。根據(jù)憲法和法力，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會期間有一個預(yù)算審查委員會，會議閉幕后就解散，這導(dǎo)致人大會議后缺乏預(yù)算監(jiān)督機構(gòu)。溫嶺建立了財經(jīng)工作小組，在會議前擔(dān)負(fù)著組織預(yù)算初審的職責(zé)，會議期間先打會做財政預(yù)算初審報告，會后財經(jīng)小組可以隨時鄉(xiāng)鎮(zhèn)府了解預(yù)算執(zhí)行情況，使得預(yù)算執(zhí)行整個過程都處于民主監(jiān)督之下有效約束了政府的權(quán)力。其實，許多國家都在憲法或財政立法中對預(yù)算監(jiān)督作出了專門規(guī)定。例如，荷蘭1976年《政府財產(chǎn)法》規(guī)定，審計署可以自行或者應(yīng)議會的要求，對預(yù)算執(zhí)行的有效性進行審查。3.落實人大監(jiān)督預(yù)算的職責(zé)。16關(guān)于“參與式預(yù)算”的不同模式

國內(nèi)不同地方進行了不同模式的實踐。除了浙江溫嶺市，上海市徐匯區(qū)、哈爾濱市、焦作市等地在實踐中也取得了一定的成效。各地的“參與式預(yù)算”模式的核心環(huán)節(jié)不同，但各有所長，都具有可以借鑒的經(jīng)驗。溫嶺：注重程序規(guī)范。徐匯區(qū)：注重重大項目的詢證和績效評估工作。哈爾濱：注重預(yù)算編制的民主透明。焦作市：注重項目選擇、公示、論證、預(yù)算初審等環(huán)節(jié)廣泛吸收各界人士包括普通民眾的參與。關(guān)于“參與式預(yù)算”的不同模式

國內(nèi)不同地方進行了不同模式的實17三、部門預(yù)算進一步改革的探討

（二）構(gòu)建績效型預(yù)算實現(xiàn)方式：績效預(yù)算案例：佛山市南海區(qū)財政績效預(yù)算改革的案例實施措施：用績效管理的特征改造預(yù)算系統(tǒng)；改進績效考評工作；合理設(shè)計績效預(yù)算改革的技術(shù)路線；加強績效預(yù)算改革的組織協(xié)調(diào)。三、部門預(yù)算進一步改革的探討

（二）構(gòu)建績效型預(yù)算18案例：佛山市南海區(qū)財政績效預(yù)算改革

佛山市南海區(qū)經(jīng)濟發(fā)達，近年來每年都有10億元左右的財政收入，但長期以來，區(qū)財政依然面臨著“入不敷出”的財政壓力困擾。為改變區(qū)財政工作的被動局面，提高財政資金的分配效率和使用效益，在南海區(qū)區(qū)委區(qū)政府的支持下，南海區(qū)財政局于2004年初同廣東省財政科學(xué)研究所合作，拉開了南海區(qū)財政績效預(yù)算改革的序幕。2004年2月，廣東省財政科研所和南海區(qū)財政局共同合作，借鑒國內(nèi)外成功經(jīng)驗，結(jié)合南海區(qū)的財政工作具體情況，制定了初步的在南海區(qū)開展財政績效預(yù)算的管理辦法、實施方案和詳盡執(zhí)行計劃。并邀請了國內(nèi)著名高校的14位專家參加了2004年度的財政績效預(yù)算評審會，針對信息化項目進行了初步試行，邁出了財政績效預(yù)算改革的第一步，并積累了一定的經(jīng)驗。對績效預(yù)算改革方案進行了第一次完善后，2004年底，又開展了2005年度區(qū)級預(yù)算單位信息化項目績效預(yù)算評審，共評審17個單位的38個項目，申報金額6244萬元，評審結(jié)果是建議安排資金3949萬元。案例：佛山市南海區(qū)財政績效預(yù)算改革佛山市南海區(qū)19案例（續(xù)）在2005年開展的2006年度專項經(jīng)費項目績效預(yù)算中，南海區(qū)共有48個單位的共提交了195個參審項目，預(yù)算金額共20.5億元。全部項目均需通過十道“關(guān)卡”，并有專家和專業(yè)小組全程參與。項目評審范圍也擴大到100萬元以上的設(shè)備購置、基建工程和專項業(yè)務(wù)費項目。在2007年度專項經(jīng)費項目績效預(yù)算中，參審項目達到286個，參審金額達到34.7億元。2007年的評審程序更加完善，增加了形式審查環(huán)節(jié)和業(yè)務(wù)科室把關(guān)環(huán)節(jié)。通過評審，專家評審?fù)獍才彭椖?26個，金額12億元，砍掉項目160個，削減預(yù)算22億多元。案例（續(xù)）在2005年開展的2006年度專20實施措施：1.用績效管理的特征改造預(yù)算系統(tǒng)?？冃Ч芾碜詈诵牡奶卣魇恰敖Y(jié)果導(dǎo)向”、“自主權(quán)下移”和“對結(jié)果負(fù)責(zé)”。用這些特征來現(xiàn)行的預(yù)算系統(tǒng)，構(gòu)成績效預(yù)算改革的首要任務(wù)。第一，重視目標(biāo)和結(jié)果。首先要求設(shè)立清晰的目標(biāo)，其次，貫穿預(yù)算管理全過程。在編制環(huán)節(jié)，要求將組織活動至于部門總體目標(biāo)和年度目標(biāo)體系中，并按活動所需的資源安排預(yù)算；在控制環(huán)節(jié)，要求設(shè)定一種預(yù)警機制，及時發(fā)現(xiàn)偏離部門目標(biāo)的問題，并對預(yù)算所確定的支出總量和結(jié)果進行相應(yīng)調(diào)整；在預(yù)算報告環(huán)節(jié)，要求改革預(yù)算報告的內(nèi)容和形式突出標(biāo)實現(xiàn)度的信息，避免讓績效信息湮沒域龐雜的數(shù)據(jù)和文字中。實施措施：21第二，賦予部門更多的人事管理和資金管理自主權(quán)。這需要創(chuàng)新預(yù)算支出績效管理制度。第三，完善公共部門的績效問責(zé)制，有效解決“爭功諉過”、行政失職、行政不作為等問題。這其中需要強調(diào)異體問責(zé)，實現(xiàn)問責(zé)主體多元化，保證制度的激勵效應(yīng)。部門自主權(quán)預(yù)算管理控制系統(tǒng)成熟自主權(quán)下移預(yù)算管理控制系統(tǒng)圖：自主權(quán)下移與預(yù)算管理控制控制系統(tǒng)成熟度的關(guān)系第二，賦予部門更多的人事管理和資金管理22

2.改進績效考評工作。3.合理設(shè)計績效預(yù)算改革的技術(shù)路線?？冃Э荚u對象范圍的選擇：——宜采用“線項目、再部門、后政府”三步走的路線。預(yù)算管理控制系統(tǒng)的選擇：——宜采用“先傳統(tǒng)控制系統(tǒng)，再績效控制系統(tǒng)”的兩步走路線。責(zé)任機制選擇：——宜采用“先形式上的績效與預(yù)算一體化，再初步一體化”的兩步走路線。4.加強績效預(yù)算改革的組織協(xié)調(diào)。2.改進績效考評工作。23三、部門預(yù)算進一步改革的探討

（三）構(gòu)建科學(xué)型預(yù)算實現(xiàn)方式：“三分離”預(yù)算管理模式案例：浙江省“三分離”預(yù)算管理新模式實施措施：構(gòu)建“三分離”組織框架；建立“三分離”模式科學(xué)運轉(zhuǎn)機制力促“三分離”模式高效運轉(zhuǎn)（編制環(huán)節(jié)須注重支出范圍合理、支出定額科學(xué)、編制程序規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算）三、部門預(yù)算進一步改革的探討

（三）構(gòu)建科學(xué)型預(yù)算24案例：浙江省“三分離”預(yù)算管理新模式

2008年，結(jié)合學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀活動，浙江省財政部門為人進一步深化公共財政管理改革，按照預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督“三分離”的要求，著手開始“三分離”預(yù)算管理新模式的探索，力求通過重塑業(yè)務(wù)流程、重構(gòu)組織框架、提升管理績效，是浙江省公共預(yù)算建設(shè)真正走上科學(xué)化、規(guī)范化、法治化道路?！叭蛛x”管理模式，通過內(nèi)部的分權(quán)與制衡，有效控制財政部門自由裁量權(quán)，使所有資金的安排都置于法律的框架內(nèi)運行，是公共財政建設(shè)域憲政理念的高度契合。案例：浙江省“三分離”預(yù)算管理新模式2008年25“三分離”管理模式改革的理論分析從政治學(xué)角度看，它是實現(xiàn)權(quán)力相互制衡的客觀需要。從經(jīng)濟學(xué)角度看，它是提高公共資源配置效率的現(xiàn)實要求。從管理學(xué)角度看，它是提升財政管理能力的內(nèi)審更需要。從財政學(xué)角度看，它是財政公共化的本質(zhì)要求?！叭蛛x”管理模式改革的理論分析26實施措施：1.構(gòu)建“三分離”組織框架（圖示）2.建立“三分離”模式科學(xué)運轉(zhuǎn)機制（編制環(huán)節(jié)須注重支出范圍合理、支出定額科學(xué)、編制程序規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算）3.力促“三分離”模式高效運轉(zhuǎn)?！晟茀f(xié)調(diào)機制，江都改革摩擦何效率損失?！峁┘夹g(shù)支撐，提高系統(tǒng)運行系統(tǒng)。實施措施：27預(yù)算編制局預(yù)算編制——前輪系統(tǒng)預(yù)算執(zhí)行局預(yù)算執(zhí)行——后輪系統(tǒng)財政監(jiān)督局預(yù)算監(jiān)督——剎車系統(tǒng)信息鏈條傳感系統(tǒng)圖：預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督“三分離”管理模式示意圖預(yù)算編制局預(yù)算編制——前輪系統(tǒng)預(yù)算執(zhí)行局預(yù)算執(zhí)行——后輪系統(tǒng)28三、部門預(yù)算進一步改革的探討

（四）構(gòu)建法治型預(yù)算預(yù)算的法治性。“法治性是公共財政的精髓”。預(yù)算管理活動必須在法律允許的范圍內(nèi)進行，預(yù)算編制必須符合法律規(guī)定、預(yù)算報告審查和批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整必須符合法律規(guī)定。預(yù)算公開透明才能接受監(jiān)督，是政府活動沿著法律的軌道運行。三、部門預(yù)算進一步改革的探討

（四）構(gòu)建法治型預(yù)算29實施措施：

1.推進預(yù)算公開，提高預(yù)算透明度?！耙粋€沒有預(yù)算的政府是‘看不見的政府’，一個‘看不見的政府’不可能是負(fù)責(zé)的政府。有了預(yù)算不公開，也仍然是個看不見的政府”。——世界銀行專家

我國預(yù)算制度透明度的現(xiàn)狀決定了必須建立一個公開、透明的預(yù)算管理制度

。

公開性是政府預(yù)算透明度的必然要求，也就是要將政府預(yù)算成為對全社會的公開性文件，明確收入的各項來源和支出的各項用途。

細化預(yù)算編制，使政府預(yù)算既能“看得到”，又能“看的懂”。

實施措施：302.增強預(yù)算的法定性。我國政府預(yù)算法定性不高。實際上我國的財政法規(guī)體系，明顯存在著立法層次較低的問題。要通過立法來明確規(guī)定預(yù)算公開的方式。首先是要加快修訂《預(yù)算法》和《保密法》。目前，推動預(yù)算透明的法律依據(jù)主要是《中華人民共和國政府信息公開條例》。盡管這個《條例》對于推進包括預(yù)算信息在內(nèi)的政府信息的公開，建設(shè)服務(wù)性政府是具有十分重要作用的。

但是，要看到，僅靠這個《條例》是很不夠的，必須抓緊修訂《預(yù)算法》和《保密法》。從開始實施起到現(xiàn)在，經(jīng)濟體制和社會環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了很多深層次的變化，《預(yù)算法》的很多內(nèi)容已經(jīng)明顯不適應(yīng)社會進步和經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求了，迫切需要進行大的修訂。在修訂中，應(yīng)當(dāng)增加有關(guān)預(yù)算信息提供和披露的具體規(guī)定。在《保密法》的修改中，關(guān)于國家秘密的事項應(yīng)當(dāng)做出明確規(guī)定，預(yù)算信息，只要不涉及國家安全的，不應(yīng)當(dāng)再列為國家秘密。如果這兩部重要法律不能得到及時的科學(xué)的修訂，預(yù)算透明就缺乏足夠的法律保障。應(yīng)逐步實現(xiàn)預(yù)算信息公開法定化，由預(yù)算的審查和批準(zhǔn)機關(guān)來決定預(yù)算公開的內(nèi)容、形式和頻率。

2.增強預(yù)算的法定性。313.強化預(yù)算監(jiān)督，增強預(yù)算約束力。4.要加強預(yù)算執(zhí)行審計。5.實施問責(zé)制等等。3.強化預(yù)算監(jiān)督，增強預(yù)算約束力。32針對當(dāng)前：有限財政資金供應(yīng)能力與快速增長的資金需求之間極不對稱的局面，加大了預(yù)算編制的難度。個人觀點：一方面呼吁決策層修改政策規(guī)定，促進方方面面的法律和政策規(guī)定的協(xié)調(diào)一致；另一方面，在現(xiàn)有的條件下，只有依賴以下途徑：優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、減少資金浪費、避免決策失誤，加強財政績效管理，構(gòu)建績效導(dǎo)向型財政資金分配機制等措施。針對當(dāng)前：有限財政資金供應(yīng)能力與快速增長的資金33謝謝！請批評指正！

謝謝！請批評指正！

34部門預(yù)算制度改革探討報告人：南京財經(jīng)大學(xué)

財政與稅務(wù)學(xué)院蔡軍教授、碩導(dǎo)2010年10月部門預(yù)算制度改革探討報告人：南京財經(jīng)大學(xué)35目錄一、部門預(yù)算改革中存在的問題二、公共財政框架下部門預(yù)算應(yīng)有的基本特征三、部門預(yù)算管理進一步改革的探討目錄一、部門預(yù)算改革中存在的問題36

預(yù)算是一系列貼著價格標(biāo)簽的目標(biāo)。預(yù)算可以是為了實現(xiàn)特定結(jié)果的一項計劃或合同，可以是一種控制和監(jiān)督工具?！瑐?威爾達夫斯基（1964）古訓(xùn)：凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。古訓(xùn)：凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。372011年是“十二五”開局之年，也是前面推進經(jīng)濟發(fā)展發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要之年?？茖W(xué)、合理編制部門預(yù)算，確?！笆濉遍_好局、起好步，具有非常重要的意義。各級財政部門均已對2011年部門預(yù)算編制工作作出部署。如皋市財政局專門對鎮(zhèn)級部門預(yù)算編制提出要求，強調(diào)著重與《2011年政府收支分類科目》相銜接，與鎮(zhèn)級事業(yè)單位機構(gòu)改革相適應(yīng)，與部門預(yù)算的精細化相呼應(yīng)，體現(xiàn)政策性，強調(diào)準(zhǔn)確性，增強科學(xué)性。2010年9月6日，謝旭人部長，在深圳特區(qū)30周年慶祝之際強調(diào)，要發(fā)揮深圳財政系統(tǒng)精細化管理的標(biāo)桿作用，以加強“兩基”建設(shè)為重點，全面推進財政科學(xué)化、精細化管理。2011年是“十二五”開局之年，也是前面推進經(jīng)濟發(fā)展發(fā)展方式38部門預(yù)算是市場經(jīng)濟國家普遍采用的預(yù)算編制方法。部門預(yù)算改革是我國財政管理制度改革的一項重大舉措，保證政府預(yù)算完整、實現(xiàn)政府預(yù)算統(tǒng)一的必然要求，對于促進依法理財、民主理財、科學(xué)理財具有十分重要的意義。隨著我國部門預(yù)算改革的不斷深入，部門預(yù)算制度日趨完善，改革的成效正在逐步明顯。但是從理論和實踐層面上看，當(dāng)前部門預(yù)算改革中還存在著深層次問題，必須通過進一步的改革來完善部門預(yù)算制度。部門預(yù)算制度改革探討課件39一、部門預(yù)算改革中存在的問題（一）財政與部門間的關(guān)系難以理順（二）科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系尚未建立（三）缺乏部門預(yù)算編制的監(jiān)督和績效考核機制（四）以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會計與部門預(yù)算改革不相適應(yīng)一、部門預(yù)算改革中存在的問題（一）財政與部門間的關(guān)系難以理順40一、部門預(yù)算改革中存在的問題（一）財政與部門間的關(guān)系難以理順1.部門預(yù)算是以部門為主的“被動”預(yù)算。2.財政在同部門間的博弈中往往處于劣勢。預(yù)算博弈負(fù)效應(yīng)使部門預(yù)算效率大打折扣。3.財政內(nèi)部存在“自我擴張”機制，客觀上降低了預(yù)算編制效率。4.預(yù)算分配權(quán)不統(tǒng)一，事業(yè)單位退出機制不暢。（二）科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系尚未建立1.現(xiàn)行的定額標(biāo)準(zhǔn)仍然具有“基數(shù)法”的痕跡。2.確立科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系往往容易遭遇兩難悖論。3.定額的調(diào)整是一大難題。一、部門預(yù)算改革中存在的問題（一）財政與部門間的關(guān)系難以理41一、部門預(yù)算改革中存在的問題（三）缺乏部門預(yù)算編制的監(jiān)督和績效考核機制1.人大對部門預(yù)算的監(jiān)督流于形式。2.部門預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)法律空檔。3.部門預(yù)算的透明度不高，公眾參與度較低。4.沒有建立對部門預(yù)算編制質(zhì)量和項目績效的考核機制。（四）以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會計與部門預(yù)算改革不相適應(yīng)1.現(xiàn)行預(yù)算會計制度無法為部門預(yù)算編制提供準(zhǔn)確的會計信息。2.對部門進行績效管理最終還是要歸于對部門預(yù)算的績效評估、衡量和追蹤上。公共管理改革，對預(yù)算會計核算提出了更高的目標(biāo)。一、部門預(yù)算改革中存在的問題（三）缺乏部門預(yù)算編制的監(jiān)督和績42二、公共財政框架下部門預(yù)算應(yīng)有的基本特征綜合性科學(xué)性法治性公開性基于這些基本特征來洞察現(xiàn)行的部門預(yù)算，能夠?qū)で蟛块T預(yù)算改革的方向。二、公共財政框架下部門預(yù)算應(yīng)有的基本特征綜合性43三、部門預(yù)算進一步改革的探討

改革導(dǎo)向：科學(xué)導(dǎo)向績效導(dǎo)向透明導(dǎo)向民主導(dǎo)向法治導(dǎo)向三、部門預(yù)算進一步改革的探討

改革導(dǎo)向：44三、部門預(yù)算進一步改革的探討

（一）構(gòu)建實現(xiàn)民主型預(yù)算實現(xiàn)方式:“參與式預(yù)算”案例：溫嶺預(yù)算民主懇談會實施措施：增強人大對預(yù)算決策的作用；擴大公眾參與預(yù)算審議編制的范圍；落實人大監(jiān)督預(yù)算的職責(zé)。三、部門預(yù)算進一步改革的探討

（一）構(gòu)建實現(xiàn)民主型預(yù)算45案例：溫嶺預(yù)算民主懇談會

溫嶺位于浙江省東南海岸，在2007年的中國縣域經(jīng)濟百強縣中排名14。1999年，以溫嶺市松門鎮(zhèn)“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育論壇”為發(fā)端的溫嶺民主懇談會徐徐拉開序幕，一場數(shù)萬人的基層民主實踐開始了。溫嶺民主懇談會的起源和發(fā)展大致可以分三個階段：第一，基礎(chǔ)民主實踐階段。在這一階段中，民主懇談會作為一個新生事物出現(xiàn)在農(nóng)村的政治思想工作中，隨著主題的收束和制度的建立而逐漸成為鎮(zhèn)、市政府職能部門和村重要事項決策的必經(jīng)程序，成為人民群眾管理監(jiān)督基層社會公共事物的平臺。第二，以基層人大無縫結(jié)合階段。這一階段的民主懇談會充分利用了現(xiàn)有的政治資源，與我國的基層政治制度相結(jié)合，為民主懇談會奠定了基礎(chǔ)。第三，預(yù)算民主懇談會階段。選取公民感興趣的也是公共決策中最重要的預(yù)算為主題，將民主懇談會的方式融入預(yù)算的起草、審查和監(jiān)督中，這解釋預(yù)算民主懇談。

案例：溫嶺預(yù)算民主懇談會溫嶺位于浙江省東南海46案例（續(xù)）

需要說明的是，這三個階段的產(chǎn)生的時間有先后，但現(xiàn)在仍然在同一空間和時間存在著。后者的出現(xiàn)并沒有使前者消亡，因為每一種形式都有其生長和發(fā)展的空間。例如，第一階段的民主懇談會，現(xiàn)在仍然被廣泛使用，它是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策的必經(jīng)程序，并已將其列入政績考核體系，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的獎金直接掛鉤。2006年3月，溫嶺新河鎮(zhèn)歷時三天的預(yù)算民主懇談，參與的人大代表和其他公眾共計410多人，在預(yù)算草案的討論、審議過程中提出的意見、建議多大112條，其中與預(yù)算有關(guān)的有55條，還有8個“預(yù)算修正議案”。鎮(zhèn)政府據(jù)此調(diào)整預(yù)算支出項目13項，新增支出項目1項，修改內(nèi)容2條，調(diào)整預(yù)算資金828萬元，其中，調(diào)減7項、數(shù)額414萬元；調(diào)增6項，數(shù)額404萬元；新增一項，數(shù)額10萬元。案例（續(xù)）需要說明的是，這三個階段的47實施措施：1.增強人大對預(yù)算決策的作用。溫嶺預(yù)算民主懇談會通過賦予人大更多的權(quán)利市人大對預(yù)算的審查落在了實處，而且，還制定了預(yù)算修正案的規(guī)則，人大代表五人以上可以聯(lián)名提出“預(yù)算修正議案”，通過大會主席團審查決定，符合條件的議案列入大會討論和表決，一旦通過，鎮(zhèn)政府必須據(jù)此修改預(yù)算。在此之前，我國各級人大從來不曾動用過預(yù)算修正權(quán)，因為法律沒有具體規(guī)定，實踐中業(yè)務(wù)科因循操作。預(yù)算否定權(quán)在法律中是有規(guī)定的，而且是規(guī)定為常用途徑，但實踐中基本上沒有用過預(yù)算否定權(quán)。

實施措施：482.擴大公眾參與預(yù)算審議編制的范圍。

在代議制民主下，公眾參與公共決策的渠道主要有三種：第一是民意代表制；第二是民間非盈利組織；第三是專家學(xué)者。

在我國體現(xiàn)為人民大表大會制定和政協(xié)的民主協(xié)商。但是在多大程度上代表了民意，這本身是值得思考的問題，再者，他們的意見對現(xiàn)實中的各種需求也缺乏全面理性的把握。所以，公眾對預(yù)算過程中直接參與，尤其顯得珍貴。

溫嶺預(yù)算民主懇談機制，在預(yù)算編制過程中采納公眾的意見，或者在預(yù)算初審階段給予人大預(yù)算修改規(guī)則，打通公眾的意愿表達機制，預(yù)算編制更加符合公眾的需求。2.擴大公眾參與預(yù)算審議編制的范圍。493.落實人大監(jiān)督預(yù)算的職責(zé)。根據(jù)憲法和法力，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會期間有一個預(yù)算審查委員會，會議閉幕后就解散，這導(dǎo)致人大會議后缺乏預(yù)算監(jiān)督機構(gòu)。溫嶺建立了財經(jīng)工作小組，在會議前擔(dān)負(fù)著組織預(yù)算初審的職責(zé)，會議期間先打會做財政預(yù)算初審報告，會后財經(jīng)小組可以隨時鄉(xiāng)鎮(zhèn)府了解預(yù)算執(zhí)行情況，使得預(yù)算執(zhí)行整個過程都處于民主監(jiān)督之下有效約束了政府的權(quán)力。其實，許多國家都在憲法或財政立法中對預(yù)算監(jiān)督作出了專門規(guī)定。例如，荷蘭1976年《政府財產(chǎn)法》規(guī)定，審計署可以自行或者應(yīng)議會的要求，對預(yù)算執(zhí)行的有效性進行審查。3.落實人大監(jiān)督預(yù)算的職責(zé)。50關(guān)于“參與式預(yù)算”的不同模式

國內(nèi)不同地方進行了不同模式的實踐。除了浙江溫嶺市，上海市徐匯區(qū)、哈爾濱市、焦作市等地在實踐中也取得了一定的成效。各地的“參與式預(yù)算”模式的核心環(huán)節(jié)不同，但各有所長，都具有可以借鑒的經(jīng)驗。溫嶺：注重程序規(guī)范。徐匯區(qū)：注重重大項目的詢證和績效評估工作。哈爾濱：注重預(yù)算編制的民主透明。焦作市：注重項目選擇、公示、論證、預(yù)算初審等環(huán)節(jié)廣泛吸收各界人士包括普通民眾的參與。關(guān)于“參與式預(yù)算”的不同模式

國內(nèi)不同地方進行了不同模式的實51三、部門預(yù)算進一步改革的探討

（二）構(gòu)建績效型預(yù)算實現(xiàn)方式：績效預(yù)算案例：佛山市南海區(qū)財政績效預(yù)算改革的案例實施措施：用績效管理的特征改造預(yù)算系統(tǒng)；改進績效考評工作；合理設(shè)計績效預(yù)算改革的技術(shù)路線；加強績效預(yù)算改革的組織協(xié)調(diào)。三、部門預(yù)算進一步改革的探討

（二）構(gòu)建績效型預(yù)算52案例：佛山市南海區(qū)財政績效預(yù)算改革

佛山市南海區(qū)經(jīng)濟發(fā)達，近年來每年都有10億元左右的財政收入，但長期以來，區(qū)財政依然面臨著“入不敷出”的財政壓力困擾。為改變區(qū)財政工作的被動局面，提高財政資金的分配效率和使用效益，在南海區(qū)區(qū)委區(qū)政府的支持下，南海區(qū)財政局于2004年初同廣東省財政科學(xué)研究所合作，拉開了南海區(qū)財政績效預(yù)算改革的序幕。2004年2月，廣東省財政科研所和南海區(qū)財政局共同合作，借鑒國內(nèi)外成功經(jīng)驗，結(jié)合南海區(qū)的財政工作具體情況，制定了初步的在南海區(qū)開展財政績效預(yù)算的管理辦法、實施方案和詳盡執(zhí)行計劃。并邀請了國內(nèi)著名高校的14位專家參加了2004年度的財政績效預(yù)算評審會，針對信息化項目進行了初步試行，邁出了財政績效預(yù)算改革的第一步，并積累了一定的經(jīng)驗。對績效預(yù)算改革方案進行了第一次完善后，2004年底，又開展了2005年度區(qū)級預(yù)算單位信息化項目績效預(yù)算評審，共評審17個單位的38個項目，申報金額6244萬元，評審結(jié)果是建議安排資金3949萬元。案例：佛山市南海區(qū)財政績效預(yù)算改革佛山市南海區(qū)53案例（續(xù)）在2005年開展的2006年度專項經(jīng)費項目績效預(yù)算中，南海區(qū)共有48個單位的共提交了195個參審項目，預(yù)算金額共20.5億元。全部項目均需通過十道“關(guān)卡”，并有專家和專業(yè)小組全程參與。項目評審范圍也擴大到100萬元以上的設(shè)備購置、基建工程和專項業(yè)務(wù)費項目。在2007年度專項經(jīng)費項目績效預(yù)算中，參審項目達到286個，參審金額達到34.7億元。2007年的評審程序更加完善，增加了形式審查環(huán)節(jié)和業(yè)務(wù)科室把關(guān)環(huán)節(jié)。通過評審，專家評審?fù)獍才彭椖?26個，金額12億元，砍掉項目160個，削減預(yù)算22億多元。案例（續(xù)）在2005年開展的2006年度專54實施措施：1.用績效管理的特征改造預(yù)算系統(tǒng)。績效管理最核心的特征是“結(jié)果導(dǎo)向”、“自主權(quán)下移”和“對結(jié)果負(fù)責(zé)”。用這些特征來現(xiàn)行的預(yù)算系統(tǒng)，構(gòu)成績效預(yù)算改革的首要任務(wù)。第一，重視目標(biāo)和結(jié)果。首先要求設(shè)立清晰的目標(biāo)，其次，貫穿預(yù)算管理全過程。在編制環(huán)節(jié)，要求將組織活動至于部門總體目標(biāo)和年度目標(biāo)體系中，并按活動所需的資源安排預(yù)算；在控制環(huán)節(jié)，要求設(shè)定一種預(yù)警機制，及時發(fā)現(xiàn)偏離部門目標(biāo)的問題，并對預(yù)算所確定的支出總量和結(jié)果進行相應(yīng)調(diào)整；在預(yù)算報告環(huán)節(jié)，要求改革預(yù)算報告的內(nèi)容和形式突出標(biāo)實現(xiàn)度的信息，避免讓績效信息湮沒域龐雜的數(shù)據(jù)和文字中。實施措施：55第二，賦予部門更多的人事管理和資金管理自主權(quán)。這需要創(chuàng)新預(yù)算支出績效管理制度。第三，完善公共部門的績效問責(zé)制，有效解決“爭功諉過”、行政失職、行政不作為等問題。這其中需要強調(diào)異體問責(zé)，實現(xiàn)問責(zé)主體多元化，保證制度的激勵效應(yīng)。部門自主權(quán)預(yù)算管理控制系統(tǒng)成熟自主權(quán)下移預(yù)算管理控制系統(tǒng)圖：自主權(quán)下移與預(yù)算管理控制控制系統(tǒng)成熟度的關(guān)系第二，賦予部門更多的人事管理和資金管理56

2.改進績效考評工作。3.合理設(shè)計績效預(yù)算改革的技術(shù)路線?？冃Э荚u對象范圍的選擇：——宜采用“線項目、再部門、后政府”三步走的路線。預(yù)算管理控制系統(tǒng)的選擇：——宜采用“先傳統(tǒng)控制系統(tǒng)，再績效控制系統(tǒng)”的兩步走路線。責(zé)任機制選擇：——宜采用“先形式上的績效與預(yù)算一體化，再初步一體化”的兩步走路線。4.加強績效預(yù)算改革的組織協(xié)調(diào)。2.改進績效考評工作。57三、部門預(yù)算進一步改革的探討

（三）構(gòu)建科學(xué)型預(yù)算實現(xiàn)方式：“三分離”預(yù)算管理模式案例：浙江省“三分離”預(yù)算管理新模式實施措施：構(gòu)建“三分離”組織框架；建立“三分離”模式科學(xué)運轉(zhuǎn)機制力促“三分離”模式高效運轉(zhuǎn)（編制環(huán)節(jié)須注重支出范圍合理、支出定額科學(xué)、編制程序規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算）三、部門預(yù)算進一步改革的探討

（三）構(gòu)建科學(xué)型預(yù)算58案例：浙江省“三分離”預(yù)算管理新模式

2008年，結(jié)合學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀活動，浙江省財政部門為人進一步深化公共財政管理改革，按照預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督“三分離”的要求，著手開始“三分離”預(yù)算管理新模式的探索，力求通過重塑業(yè)務(wù)流程、重構(gòu)組織框架、提升管理績效，是浙江省公共預(yù)算建設(shè)真正走上科學(xué)化、規(guī)范化、法治化道路。“三分離”管理模式，通過內(nèi)部的分權(quán)與制衡，有效控制財政部門自由裁量權(quán)，使所有資金的安排都置于法律的框架內(nèi)運行，是公共財政建設(shè)域憲政理念的高度契合。案例：浙江省“三分離”預(yù)算管理新模式2008年59“三分離”管理模式改革的理論分析從政治學(xué)角度看，它是實現(xiàn)權(quán)力相互制衡的客觀需要。從經(jīng)濟學(xué)角度看，它是提高公共資源配置效率的現(xiàn)實要求。從管理學(xué)角度看，它是提升財政管理能力的內(nèi)審更需要。從財政學(xué)角度看，它是財政公共化的本質(zhì)要求。“三分離”管理模式改革的理論分析60實施措施：1.構(gòu)建“三分離”組織框架（圖示）2.建立“三分離