PPP項(xiàng)目合同中的“十七條”關(guān)鍵條款

DDD丁擊目入曰rh汽加一U4攵沛攵塊IPPP項(xiàng)目合同是PPP項(xiàng)目開(kāi)始之初的政企雙方相互協(xié)商和后續(xù)過(guò)程中保障自身利益的存在，那么PPP項(xiàng)目合同存在哪些關(guān)鍵條款是不能省略的呢?一、總則部分應(yīng)具體包括合同相關(guān)術(shù)語(yǔ)的定義和解釋、合同簽訂的背景和目的、聲明和保證、合同生效條件、合同體系構(gòu)成等。二、合同主體重點(diǎn)明確項(xiàng)目合同各主體資格，并概括性地約定各主體的主要權(quán)利和義務(wù)。三、合作關(guān)系應(yīng)主要約定政府和社會(huì)資本合作關(guān)系的重要事項(xiàng)，包括合作內(nèi)容、項(xiàng)目合同期限、排他性約定及合作的履約保證、風(fēng)險(xiǎn)分配等。（一）關(guān)于項(xiàng)目合同期限。項(xiàng)目合同期限規(guī)定有兩種方式：自合同生效之日起一個(gè)固定的期限;分別設(shè)置獨(dú)立的設(shè)計(jì)建設(shè)期間和運(yùn)營(yíng)期間，并規(guī)定運(yùn)營(yíng)期間為自項(xiàng)目開(kāi)始運(yùn)營(yíng)之日起的一個(gè)固定期限。這里面最容易產(chǎn)生糾紛的地方在于在采用分別設(shè)置設(shè)計(jì)建設(shè)期間和運(yùn)營(yíng)期間的情況下，當(dāng)出現(xiàn)工期延誤，需要判斷是否屬于合意約定的延長(zhǎng)期限情形，采用這種方式規(guī)定合同期限，應(yīng)同時(shí)約定屬于延長(zhǎng)期限的情形。（二）關(guān)于履約保證。一般由投資競(jìng)爭(zhēng)保函、建設(shè)履約保函、運(yùn)營(yíng)維護(hù)保函和移交維修保函組成履約保函體系，但并不是所有的項(xiàng)目都需要履約保函，因?yàn)樯鐣?huì)資本成立項(xiàng)目公司的目的之一就是通過(guò)項(xiàng)目責(zé)任的有限追索來(lái)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)剝離（即項(xiàng)目公司的投資人僅以其在項(xiàng)目公司中的出資為限對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)責(zé)任），多數(shù)情況下項(xiàng)目公司的母公司本身可能并不愿意為項(xiàng)目提供額外的擔(dān)保。

（三）關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)分配。在財(cái)政部合同指南中明確了該原則：項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。風(fēng)險(xiǎn)分配結(jié)果的邊界很清晰，但很多項(xiàng)目合同具體條款掌握有悖于風(fēng)險(xiǎn)分配原則，一些污水處理項(xiàng)目的建造和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)因?yàn)橥ㄟ^(guò)“政府兜底”而轉(zhuǎn)移到政府方。PPP項(xiàng)目常見(jiàn)基本合同體系及參與方審計(jì)帥保蛙合閂融資合同；管理咨詢(xún)顧對(duì)珂約合同項(xiàng)日公司原卜,供應(yīng)合同T際料供應(yīng)曲產(chǎn)船購(gòu)，買(mǎi)舍同產(chǎn)孔峋某方.工程承粗合同信甘照券合同I審計(jì)帥保蛙合閂融資合同；管理咨詢(xún)顧對(duì)珂約合同項(xiàng)日公司原卜,供應(yīng)合同T際料供應(yīng)曲產(chǎn)船購(gòu)，買(mǎi)舍同產(chǎn)孔峋某方.工程承粗合同信甘照券合同I「.四、投資計(jì)劃及融資方案重點(diǎn)約定項(xiàng)目投資規(guī)模、投資計(jì)劃、投資控制、資金籌措、融資條件、投融資監(jiān)管及違約責(zé)任等事項(xiàng)。五、項(xiàng)目前期工作重點(diǎn)約定合作項(xiàng)目前期工作內(nèi)容、任務(wù)分工、經(jīng)費(fèi)承擔(dān)及違約責(zé)任等事項(xiàng)。六、工程建設(shè)重點(diǎn)約定合作項(xiàng)目工程建設(shè)條件，進(jìn)度、質(zhì)量、安全要求，變更管理，實(shí)際投資認(rèn)定，工程驗(yàn)收，工程保險(xiǎn)及違約責(zé)任等事項(xiàng)。七、政府移交資產(chǎn)重點(diǎn)約定項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬、政府向社會(huì)資本主體移交資產(chǎn)的準(zhǔn)備工作、移交范圍、履約標(biāo)準(zhǔn)、移交程序及違約責(zé)任等。關(guān)于項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬。在“財(cái)政部ppp合同指南”中對(duì)此沒(méi)有明確的概念描述，在“發(fā)改委PPP項(xiàng)目合同指南”中出現(xiàn)在第八條第5項(xiàng)：“項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬是指明確合作各階段項(xiàng)目有形及無(wú)形資產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)的歸屬。項(xiàng)目資產(chǎn)主要包括土地和土地上的附著物、設(shè)施設(shè)備等”。PPP項(xiàng)目用地一般都是劃撥土地，不管是劃撥還是出讓?zhuān)ǔ?yīng)明確未經(jīng)政府批準(zhǔn)，項(xiàng)目公司不得將該項(xiàng)目涉及的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給第三方或用于該項(xiàng)目以外的其他用途。項(xiàng)目土地附著物、建（構(gòu)）筑物、污水處理設(shè)施及設(shè)備等產(chǎn)權(quán)（所有權(quán)）屬于政府方，在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)由項(xiàng)目公司使用，期滿(mǎn)后即由項(xiàng)目公司無(wú)償移交給政府或政府指定的單位。同時(shí)，在項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期間獲得的各類(lèi)知識(shí)產(chǎn)權(quán)通常也明確附隨整體項(xiàng)目移交政府方。八、運(yùn)營(yíng)和服務(wù)重點(diǎn)約定合作項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的外部條件、運(yùn)營(yíng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和要求、更新改造及追加投資、服務(wù)計(jì)量、產(chǎn)出說(shuō)明、履約保證、政府監(jiān)管、政府支付方式、運(yùn)營(yíng)支出及社會(huì)資本方公共責(zé)任等事項(xiàng)。（一）關(guān)于產(chǎn)出說(shuō)明。產(chǎn)出說(shuō)明應(yīng)明確產(chǎn)出規(guī)模（服務(wù)能力）和產(chǎn)出技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。如污水處理項(xiàng)目中產(chǎn)出說(shuō)明的很多都是列舉幾項(xiàng)水質(zhì)指標(biāo)產(chǎn)出說(shuō)明中技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用發(fā)展的眼光看問(wèn)題，在產(chǎn)出說(shuō)明中盡量增加彈性的約束標(biāo)準(zhǔn)。畢竟很多污水處理項(xiàng)目的特許運(yùn)營(yíng)期達(dá)到了30年，產(chǎn)出說(shuō)明要站在維護(hù)公共利益、提高運(yùn)營(yíng)效率的基礎(chǔ)上，既考慮眼前要求，也考慮是代表變化，既照顧到國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)，也借鑒國(guó)外行規(guī)，充分意識(shí)到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展性，做好質(zhì)、量的提前量，為充分實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的效益最大化定好標(biāo)準(zhǔn)。（二）關(guān)于政府支付方式。該項(xiàng)內(nèi)容約定的都比較清晰，通常涵蓋了支付通知，付款，異議處理，違約金計(jì)算方式等廣義的支付方式。一般項(xiàng)目合同中都約定將付費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，有的也要求政府方提供約3個(gè)月的支付保函（三）關(guān)于社會(huì)資本方公共責(zé)任。該項(xiàng)內(nèi)容通常約定的都比較原則化，大致內(nèi)容如下：政府方本著尊重社會(huì)公眾的知情權(quán)，鼓勵(lì)公眾參與監(jiān)督的原則，有權(quán)及時(shí)將項(xiàng)目公司的產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量檢查、監(jiān)測(cè)、評(píng)估結(jié)果和整改情況以適當(dāng)?shù)姆绞较蛏鐣?huì)公布。受理公眾對(duì)項(xiàng)目公司的投訴，并進(jìn)行核實(shí)處理;遇緊急情況，在可能?chē)?yán)重影響公眾利益的情況下，可依法對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行臨時(shí)接管。項(xiàng)目公司接受政府部門(mén)的行業(yè)監(jiān)管，服從社會(huì)公共利益，履行對(duì)社會(huì)公益性事業(yè)所應(yīng)盡的義務(wù)和服務(wù)。但如果能夠約定更具操作性可以避免糾紛，如在財(cái)政部合同指南中，明確了公眾監(jiān)督權(quán)的具體內(nèi)容，實(shí)踐中，項(xiàng)目公司在運(yùn)營(yíng)期間需要公開(kāi)披露的信息主要包括項(xiàng)目產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營(yíng)績(jī)效等，如水質(zhì)報(bào)告。九、社會(huì)資本主體移交項(xiàng)目重點(diǎn)約定社會(huì)資本主體向政府移交項(xiàng)目的過(guò)渡期、移交范圍和標(biāo)準(zhǔn)、移交程序、質(zhì)量保證及違約責(zé)任等。十、收入和回報(bào)重點(diǎn)約定合作項(xiàng)目收入、項(xiàng)目回報(bào)模式，價(jià)格確定和調(diào)整方式，財(cái)務(wù)監(jiān)管及違約責(zé)任等事項(xiàng)。（一）關(guān)于項(xiàng)目回報(bào)模式。項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制指的是項(xiàng)目收入的來(lái)源方式，主要包括使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)三種方式，由項(xiàng)目自身經(jīng)營(yíng)屬性所決定具體采用何種方式。目前的一些PPP項(xiàng)目合同中的回報(bào)機(jī)制還不完善，雙方的權(quán)利義務(wù)還不平衡，需要不斷探索適合具體項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制，既能對(duì)社會(huì)資本產(chǎn)生吸引力，又避免產(chǎn)生超額利潤(rùn)，增加財(cái)政付費(fèi)負(fù)擔(dān)。（二）關(guān)于價(jià)格調(diào)整機(jī)制。調(diào)價(jià)機(jī)制有公式調(diào)整機(jī)制和協(xié)商調(diào)整機(jī)制兩種。目前采用比較多的是公式調(diào)整機(jī)制，如污水處理項(xiàng)目，通常會(huì)以電費(fèi)、人工費(fèi)、化學(xué)藥劑費(fèi)、企業(yè)稅收等指數(shù)等作為主要的調(diào)價(jià)因子，當(dāng)上述因子變動(dòng)達(dá)到約定的幅度時(shí)即可觸發(fā)調(diào)價(jià)程序，按調(diào)價(jià)公式自動(dòng)調(diào)整定價(jià)。這里面需要關(guān)注的有兩點(diǎn)：一是各調(diào)價(jià)因子在總調(diào)價(jià)公示中的比重占比目前沒(méi)有統(tǒng)一的比例，同樣是污水處理項(xiàng)目，有的地方人工費(fèi)因子占比例較大，有的地方電費(fèi)因子占比例較大。所以合理確定權(quán)重是一項(xiàng)重要工作，目前尚缺乏權(quán)威部門(mén)指導(dǎo)意見(jiàn)。二是調(diào)價(jià)頻率，目前有的地方是一年一次，有的是兩年或者三年一次。十一、不可抗力和法律變更重點(diǎn)約定不可抗力事件范圍以及法律變更的處理原則。十二、項(xiàng)目應(yīng)急處置、臨時(shí)接管和提前終止這實(shí)質(zhì)上是出于維護(hù)社會(huì)公共利益的需要而實(shí)施的一種政府介入機(jī)制，在項(xiàng)目合同中約定介入機(jī)制，應(yīng)區(qū)分在項(xiàng)目公司違約和未違約兩種情形下的具體情況。并特別明確政府介入后的法律后果，以便給項(xiàng)目公司明確的交代，做到心里有底。十三、項(xiàng)目合同變更、展期、改建擴(kuò)建這實(shí)質(zhì)上是合同的變更，在具體設(shè)置時(shí)應(yīng)詳細(xì)明確以下幾個(gè)方面：（一）觸發(fā)條件，如因政策或外部環(huán)境發(fā)生重大變化，需要變更運(yùn)營(yíng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等。（二）變更程序，包括變更提出、評(píng)估、批準(zhǔn)、認(rèn)定等。（三）新增投資和運(yùn)營(yíng)費(fèi)用的承擔(dān)責(zé)任。（四）各方利益調(diào)整方法或處理措施。這幾方面在財(cái)政部合同指南中都有較明確的指引條款。十四、合同解除重點(diǎn)約定合同的退出機(jī)制，即明確合同解除事由、解除程序以及合同解除后的