“十二五”時期我國淘汰落后產(chǎn)能政策建議研究

“十二五〞時期我們國家淘汰落后產(chǎn)能政策建議研究落后產(chǎn)能是指產(chǎn)品的生產(chǎn)技術(shù)或能耗和污染達不到國家法律法規(guī)、產(chǎn)業(yè)政策所規(guī)定的標準的生產(chǎn)能力，我們國家落后產(chǎn)能情況復雜、任務(wù)繁重，地區(qū)行業(yè)分布不平衡，嚴重制約了我們國家經(jīng)濟發(fā)展方式的改變、經(jīng)濟構(gòu)造的調(diào)整和產(chǎn)業(yè)的升級，加快淘汰落后產(chǎn)能對于我們國家具有重大的意義。一、落后產(chǎn)能的界定標準落后產(chǎn)能的內(nèi)涵爭議較多，怎樣界定當前業(yè)界沒有明確的標準，在這里作一討論，以期對我們國家有所借鑒。在落后產(chǎn)能界定方面容易犯兩種毛病，一是經(jīng)常把落后產(chǎn)能和過剩產(chǎn)能相混同；二是唯規(guī)模論，以為規(guī)模大就意味著技術(shù)水平高，反之規(guī)模小就意味著技術(shù)水平落后。筆者以為落后產(chǎn)能的界定能夠從兩個方面考慮。一是考慮生產(chǎn)的技術(shù)水平。假如產(chǎn)品的生產(chǎn)技術(shù)水平低于行業(yè)平均水平即為落后產(chǎn)能。例如，鋼鐵行業(yè)的300立方米及下面的煉鐵高爐相對于1,000立方米以上的高爐是落后產(chǎn)能，電力行業(yè)10萬千瓦及下面火電機組相對于60萬千瓦、100萬千瓦的超臨界和超超臨界是落后產(chǎn)能。二是考慮生產(chǎn)消耗和排放結(jié)果。假如污染物的排放、能耗、水耗等技術(shù)指標高于行業(yè)平均水平，則該生產(chǎn)能力就是落后產(chǎn)能。例如，1,000立方米以上高爐和300立方米下面高爐的噸鐵綜合工序能耗分別是420公斤標煤和499公斤標煤，噸鐵粉塵排放量分別為0.1公斤/噸和2公斤/噸，噸鐵二氧化硫排放量分別為1.23公斤/噸和5.42公斤/噸，因而300立方米下面高爐是落后產(chǎn)能。以上兩個標準是有機聯(lián)絡(luò)的，生產(chǎn)技術(shù)水平低的，耗能高，污染嚴重。筆者以為以上兩個標準能夠采用一票否決制，只要到達一條標準即為落后產(chǎn)能。由此能夠?qū)β浜螽a(chǎn)能下一個定義，是指產(chǎn)品的生產(chǎn)技術(shù)或能耗和污染達不到國家法律法規(guī)、產(chǎn)業(yè)政策所規(guī)定的標準的生產(chǎn)能力。落后產(chǎn)能與過剩產(chǎn)能是兩個既有區(qū)別又有聯(lián)絡(luò)的兩個概念，過剩產(chǎn)能是指市場供應(yīng)跨越市場需求一定水平且一定時間的產(chǎn)能，它的判定標準是市場判定標準，而落后產(chǎn)能是技術(shù)判定標準，這兩個標準不是一成不變的，技術(shù)判定標準因一個國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展水安然平靜技術(shù)的提升而變化；市場需求是不斷發(fā)生波動的，所以過剩產(chǎn)能的判定標準也在變化。這兩個概念是有聯(lián)絡(luò)的，一般來講，過剩產(chǎn)能包含落后產(chǎn)能，而落后產(chǎn)能的淘汰能夠在一定水平上緩解產(chǎn)能過剩的水平。二、我們國家淘汰落后產(chǎn)能政策運行情況我們國家落后產(chǎn)能的淘汰工作始于2080年代初。1981年和1989年兩次下文要求一批小鋼鐵廠關(guān)停并轉(zhuǎn)；1998年至1999年，我們國家紡織業(yè)共壓縮淘汰906萬棉紡錠。進入新世紀以來，十分是金融危機爆發(fā)以來，推進產(chǎn)業(yè)構(gòu)造調(diào)整和優(yōu)化升級迫在眉睫，加快落后產(chǎn)能的淘汰成為主要工作內(nèi)容。出臺了一系列政策文件推進落后產(chǎn)能的淘汰，歸納起來我們國家淘汰落后產(chǎn)能的政策具有下面幾個特征。(一)通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策引導落后產(chǎn)能的退出在發(fā)展社會市場經(jīng)濟條件下，我們國家高度看重充足發(fā)揮市場機制和經(jīng)濟手段的作用，出臺了一系列產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，包含〔關(guān)于發(fā)布施行〈促進產(chǎn)業(yè)構(gòu)造調(diào)整暫行規(guī)定〉的決定〕、〔關(guān)于加快推進產(chǎn)能過剩行業(yè)構(gòu)造調(diào)整的通知〕、〔產(chǎn)業(yè)構(gòu)造調(diào)整指點目錄(2005年本)〕國發(fā)(2005)40號、〔產(chǎn)業(yè)構(gòu)造調(diào)整指點目錄(2007年本)〕(征求意見稿)、〔國家產(chǎn)業(yè)構(gòu)造調(diào)整指點目錄(2008年本)〕(征求意見稿)以及制定的鋼鐵、有色金屬、輕工、紡織等產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃等文件。(二)通過專門針對性的政策加快落后產(chǎn)能的淘汰由于我們國家市場機制還不健全，所以在發(fā)揮市場作用的同時，還積極采用專門性政策辦法，推進落后產(chǎn)能的退出，以更快地實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)構(gòu)造調(diào)整和升級的目的。像〔淘汰落后生產(chǎn)能力、工藝和產(chǎn)品的目錄〕、〔批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委等部門關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和反復建設(shè)引導產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展若干意見的通知〕(國發(fā)[2009]38號)、〔關(guān)于進一步加強淘汰落后產(chǎn)能工作的通知〕(國發(fā)[2010]7號)等文件。(三)節(jié)能減排逐步成為淘汰落后產(chǎn)能的落腳點節(jié)能減排是為了應(yīng)對全球變暖和減少對石化能源的消耗，已經(jīng)成為全球關(guān)注的焦點，我們國家也越來越看重能源效率的提升和減少溫室氣體的排放，節(jié)能減排的經(jīng)過也是淘汰高污染、高耗能、高排放落后產(chǎn)能的經(jīng)過。我們國家出臺了〔2009年節(jié)能減排工作布置〕、〔關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知〕(國發(fā)[2007]15號)等一系列文件。采用了強迫與鼓勵相結(jié)合的政策。規(guī)定相關(guān)產(chǎn)品、設(shè)備、系統(tǒng)的最低能效強迫性標準；采用強迫性的稅收、稅收減免、投資賦稅優(yōu)惠以及為促進能效提升建立投資銀行放貸標準；節(jié)能自愿協(xié)議等等，這些政策辦法促進了我們國家節(jié)能減排工作的開展。其中2005年的〔關(guān)于發(fā)布施行〈促進產(chǎn)業(yè)構(gòu)造調(diào)整暫行規(guī)定〉的決定〕、2007年的〔關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知〕和〔關(guān)于進一步加強淘汰落后產(chǎn)能工作的通知〕(國發(fā)[2010]7號)文件是抓淘汰落后產(chǎn)能工作的重要政策根據(jù)。這些政策文件明確了淘汰落后產(chǎn)能的目的、辦法，推動了各行業(yè)、各地區(qū)落后產(chǎn)能的淘汰。(四)政策制訂了明確的目的并根據(jù)形勢發(fā)展動態(tài)調(diào)整根據(jù)2005年的〔關(guān)于發(fā)布施行〈促進產(chǎn)業(yè)構(gòu)造調(diào)整暫行規(guī)定〉的決定〕，我們國家淘汰落后產(chǎn)能行業(yè)重點集中在電力、鋼鐵、煤炭、焦炭、鐵合金、電石、有色、造紙、建材(水泥、玻璃)、輕工業(yè)、紡織工業(yè)等11個行業(yè)，這些重點行業(yè)十一五淘汰落后產(chǎn)能的規(guī)劃目的見下表1(與2005年底的產(chǎn)能相比)。金融危機爆發(fā)后，為了加快改變經(jīng)濟發(fā)展方式，調(diào)整經(jīng)濟構(gòu)造，實現(xiàn)節(jié)能減排目的，于2010年4月6日發(fā)布了〔關(guān)于進一步加強淘汰落后產(chǎn)能工作的通知〕(國發(fā)[2010]7號)，制訂了最近幾年重點行業(yè)落后產(chǎn)能淘汰目的，十分是對2010年淘汰落后產(chǎn)能的目的進行了調(diào)整，在原十一五計劃的基礎(chǔ)上增長了任務(wù)，詳細指標見表2。十一五期間，在一系列淘汰落后產(chǎn)能政策辦法的推動下，我們國家淘汰落后產(chǎn)能工作獲得了一定成效，完成了落后產(chǎn)能淘汰的既定目的，為節(jié)能減排做出了奉獻。三、我們國家淘汰落后產(chǎn)能政策及職工安設(shè)存在的問題(一)我們國家淘汰落后產(chǎn)能政策及施行存在的問題淘汰落后產(chǎn)能是節(jié)能減排的關(guān)鍵辦法，但由于我們國家落后產(chǎn)能淘汰進程緩慢，存量仍然很大，阻礙了節(jié)能減排目的的順利實現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計，當前我們國家還有1億噸煉鐵、1，100萬噸煉鋼、2.5億噸水泥、50萬噸電解鋁、3,000萬噸重箱平板玻璃、200萬噸造紙等落后產(chǎn)能，達不到產(chǎn)業(yè)政策要求，落后產(chǎn)能在某些行業(yè)占總產(chǎn)能的比重仍很高，與我們國家改變經(jīng)濟發(fā)展方式的要求還有很大差距，淘汰落后產(chǎn)能任重而道遠。淘汰落后產(chǎn)能的政策及施行經(jīng)過中存在的問題重要具體表現(xiàn)出在下面幾個方面：1.太多依靠行政手段淘汰落后產(chǎn)能由于我們國家市場機制不健全，要素價格扭曲，由于我們國家市場經(jīng)濟不發(fā)達，價格機制不完善，因而存在較大的價格扭曲，能源成本、環(huán)境成本、社會成本不能夠充足反映到企業(yè)的生產(chǎn)成本中，再加上我們國家當前正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段，東部與中西部之間、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展水平差別較大，對不同條理原材料產(chǎn)品的需求都比較旺盛，因而落后產(chǎn)能有較大的市場生存空間，這是落后產(chǎn)能賴以生存的深條理問題，所以當前我們國家淘汰落后產(chǎn)能的辦法太多依靠行政手段，太多強調(diào)處分限制，較少采取市場經(jīng)濟手段優(yōu)化配置資源，缺乏淘汰落后產(chǎn)能的最基本、最有力和最長效的機制。2.鼓勵約束機制不健全淘汰落后產(chǎn)能政策鼓勵機制不完善，考核體系和分灶吃飯的財務(wù)體制還存在不足，財務(wù)獎勵資金布置與完成淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)的結(jié)合還不夠嚴密，影響了地方和企業(yè)淘汰落后產(chǎn)能的自動性和積極性，資金申報、布置使用等環(huán)節(jié)有待進一步完善；金融方面還存在金融機構(gòu)對未經(jīng)核準的高耗能、高排放和產(chǎn)能過剩行業(yè)的貸款現(xiàn)象，沒有根據(jù)規(guī)定和程序發(fā)放貸款，使得過剩產(chǎn)能的資金鏈沒有被切斷，加大了金融機構(gòu)的信貸風險。3.淘汰落后產(chǎn)能配套政策不完善淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)艱巨而且情況復雜，牽涉資產(chǎn)損失、債務(wù)處理、職工就業(yè)、地方經(jīng)濟發(fā)展、地方財務(wù)收入等眾多問題，而當前的政策辦法多著重在任務(wù)的下達方面，解決這些問題的配套政策辦法沒有及時出臺和完善，使得淘汰落后產(chǎn)能的工作在施行經(jīng)過中碰到的阻力很大。4.政策履行不到位關(guān)于淘汰落后產(chǎn)能的政策出臺了許多，但是政策的履行不到位，究其原因重要是地方利益驅(qū)動。地方為了本身的稅收利益和政治業(yè)績，淘汰落后產(chǎn)能的積極性不高，以至充任落后產(chǎn)能的保衛(wèi)傘，導致政策得不到有效貫徹和落實。由于政策履行不到位，導致了下面兩個后果：第一個后果，使得很多設(shè)備落后、節(jié)能和環(huán)保辦法不到位的落后產(chǎn)能企業(yè)明停實開，沒有徹底淘汰，而是通過所謂的改造、改建、擴建等名義保留下來，以犧牲社會利益為代價，以較低的成本在繼續(xù)生產(chǎn)。第二個后果，部分產(chǎn)能未批先建。我們國家部分落后產(chǎn)能是在經(jīng)濟發(fā)展形勢較好的時候構(gòu)成的，這些產(chǎn)能均未經(jīng)批準就先建起來，根據(jù)相關(guān)文件，這些未批先建產(chǎn)能均屬于違規(guī)落后產(chǎn)能，屬于淘汰之列。例如鋼鐵行業(yè)，根據(jù)中鋼協(xié)調(diào)研統(tǒng)計：截止到2009年底，全國已有和今年建成投產(chǎn)的熱軋寬帶鋼軋機中，經(jīng)國家核準建成39套，產(chǎn)能占比重65%；未經(jīng)國家核準的有30套，產(chǎn)能占35%。另外，未經(jīng)國家核準的中寬帶鋼軋機產(chǎn)能約3,000萬噸。除此之外，當前全國已有和今年建成投產(chǎn)的中、寬厚板軋機中，經(jīng)國家核準建成33套，產(chǎn)能比重47%；而未經(jīng)國家核準的多達43套，產(chǎn)能比重53%。5.產(chǎn)業(yè)政策不完善在淘汰落后產(chǎn)能的經(jīng)過中，需要產(chǎn)業(yè)政策的配合。當前雖然我們國家積極引入了有關(guān)行業(yè)安全標準、排放污染控制、資源能源消耗等方面的管制要求，但產(chǎn)業(yè)準入標準仍然缺乏科學性和系統(tǒng)性，十分是高耗能行業(yè)項目，無法科學有效確實定能耗環(huán)節(jié)的準入門檻，而且缺乏完備的產(chǎn)業(yè)退出機制、產(chǎn)業(yè)退出援助制度不健全，造成市場條件變動后，落后產(chǎn)能仍難以退出而不得不繼續(xù)經(jīng)營。6.監(jiān)管缺乏協(xié)調(diào)和長效機制有些地方環(huán)保部門人員編制、技術(shù)設(shè)備和專業(yè)技術(shù)人員缺乏，業(yè)務(wù)不熟，底數(shù)不清，淘汰落后產(chǎn)能工作職責尚未明確落實，部門間協(xié)調(diào)配合機制和監(jiān)督考核機制尚未構(gòu)成等，造成環(huán)保監(jiān)管力量不足，責任心不強，制約了對企業(yè)的慣例監(jiān)管，使得一些落后產(chǎn)能死灰復燃，不能及時發(fā)現(xiàn)查處。(二)我們國家淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)職工安設(shè)存在的問題2010年雖然我們按時以至超額完成了落后產(chǎn)能的淘汰任務(wù)，但在妥善安設(shè)淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)職工方面，我們尚存在著很多問題，分析和把握職工安設(shè)中存在的重點、難點問題是我們研究對策、更好的保障職工的權(quán)益的基礎(chǔ)。1.被淘汰企業(yè)職工社會保險未依法繳納據(jù)統(tǒng)計，2010年淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)各項社會保險未參保人數(shù)占全部職工比例均在25%以上，其療保險到達了38%，失業(yè)保險到達了33%，工傷保險到達了30%，養(yǎng)老保險到達了29%，一些職工在失業(yè)后失去了各種生活保障，生計難以維持。圖12010年淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)各項社會保險未參保人數(shù)占全部職工總數(shù)的比例數(shù)據(jù)根據(jù)相關(guān)資料整理。2.淘汰落后產(chǎn)能配套資金不到位導致拖欠職工各種補償對淘汰落后產(chǎn)能產(chǎn)業(yè)職工的各種補償是由企業(yè)、行業(yè)主管部門、地方財務(wù)和財務(wù)共同承當，但由于一些企業(yè)虧損嚴重，地方財務(wù)困難或看重不夠，導致淘汰落后產(chǎn)能配套資金不到位，淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)職工的崗位補助、生活補貼、社保補助等各種經(jīng)濟補償金不能兌現(xiàn)，勞工關(guān)系無法得到依法妥善處理，淘汰落后產(chǎn)能工作無法有序正常開展。3.職工安設(shè)方案不能做到公開公平公正切實可行的公開公平公正的職工安設(shè)方案是淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)職工權(quán)益的主要保障。一些地方和企業(yè)職工安設(shè)方案不明確，沒有提早公示也沒有經(jīng)過職工大會或職工代表大會討論，工作程序不規(guī)范，安設(shè)標準不公開，安設(shè)辦法不公正，構(gòu)成暗箱操作。4.淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)下崗失業(yè)人員再就業(yè)渠道不通順有些地方?jīng)]有把就業(yè)再就業(yè)政策落實到淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)，沒有把淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)下崗失業(yè)人員納入到現(xiàn)行就業(yè)扶持政策體系，對淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)下崗失業(yè)人員就業(yè)效勞不到位，下崗失業(yè)人員缺乏從新再就業(yè)的能力和時機。四、發(fā)達國家淘汰落后產(chǎn)能的經(jīng)歷體驗從發(fā)達國家淘汰落后產(chǎn)能的做法來看，重要有兩種典型的做法，即以美國為代表的依靠市場機制淘汰落后產(chǎn)能和以日本為代表的對落后產(chǎn)能進行自動干涉。(一)以美國為代表依靠市場機制淘汰落后產(chǎn)能美國是典型的以市場機制造為淘汰落后產(chǎn)能重要手段的國家，美國自己并沒有過多專門針對落后產(chǎn)能的政策，這是由于，一方面，美國執(zhí)技術(shù)創(chuàng)新的牛耳，引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展的方向，其產(chǎn)業(yè)技術(shù)水安然平靜體系處于世界前列，所以它的相對落后的生產(chǎn)能力在世界范圍來看往往并不落后；另一方面，美國市場經(jīng)濟體制比較發(fā)達和完善，存在較少的價格扭曲，能源成本、環(huán)境成本、社會成本能夠充足反映到企業(yè)的生產(chǎn)成本中，因而落后產(chǎn)能就基本等同于成本高，企業(yè)缺乏競爭力，在市場競爭中難以生存，依靠市場機制和低水平的干涉就能夠及時將不具有競爭力的落后產(chǎn)能淘汰出局。但美國也會采用一些干涉的手段淘汰落后產(chǎn)能。例如美國1980年開始施行強迫性能效標識制度，1992年開始施行自愿性節(jié)能認證能源之星，美國采購法以及幾個總統(tǒng)令都規(guī)定必需采購能源之星認證產(chǎn)品；美國還采用稅收優(yōu)惠政策鼓勵企業(yè)提升能效，超出最低標準，像〔2005年能源法案〕對安裝特定節(jié)能技術(shù)施行20億美圓稅收鼓勵；為了鼓勵企業(yè)改善能效水平、降低溫室氣體排放，氣候變化稅、碳基金、排放交易計劃等政策也被越來越多地采取。(二)以日本為代表對落后產(chǎn)能進行自動干涉以日本為代表的后發(fā)國家，由于通過引進資本和技術(shù)等生產(chǎn)要素，在較短時間內(nèi)實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴張和升級，在這里經(jīng)過中，許多產(chǎn)業(yè)由于非市場因素干擾而出現(xiàn)了較長時間的產(chǎn)能過剩和落后產(chǎn)能，在治理上，日本在充足發(fā)揮市場作用的同時，日本還積極采用自動干涉的政策辦法，推進落后產(chǎn)能的淘汰，以更快的實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)構(gòu)造調(diào)整和升級的目的。日本的自動干涉辦法包含：第一，設(shè)備注冊制度。注冊現(xiàn)有設(shè)備和限制生產(chǎn)品種，限制非注冊設(shè)備使用，限制新增設(shè)備；第二，制訂準入標準并動態(tài)調(diào)整。1965年日本制訂新建石油化工中心企業(yè)的標準，獲批企業(yè)產(chǎn)能的門檻時年產(chǎn)乙烯能力到達10萬噸，以后根據(jù)30萬噸以上的大規(guī)模成套設(shè)備已經(jīng)成為時代主流這一變化，很快又將該指標提升到30萬噸；第三，淘汰落后設(shè)備。1964年的纖維工業(yè)設(shè)備等臨時辦法法采取了廢棄兩臺舊設(shè)備才允許添置一臺新設(shè)備的原則；1967年的特定纖維構(gòu)造改善臨時辦法法將廢棄過剩設(shè)備、促進設(shè)備現(xiàn)代化以及企業(yè)規(guī)模適當化作為三項基本內(nèi)容；1978年的特定蕭條產(chǎn)業(yè)安寧臨時辦法法規(guī)定對平電爐鋼材、煉鋁、合成纖維、化學肥料、船舶制作等蕭條產(chǎn)業(yè)施行調(diào)整，目的在于使指定的工業(yè)部門停產(chǎn)或報廢設(shè)備，特安法成為日本施行產(chǎn)業(yè)退出援助、淘汰落后產(chǎn)能的最主要辦法；第四，補償。通過采用收買報廢設(shè)備、設(shè)立信譽基金、采取十分折舊制度、對淘汰設(shè)備造成的失業(yè)人員給予救濟等手段加快落后產(chǎn)能的淘汰；第五，鼓勵使用節(jié)能設(shè)備。由政策性銀行給予低息貸款，積極推廣使用節(jié)能設(shè)備。假如企業(yè)使用列入目錄的節(jié)能設(shè)備，可享受十分折舊和稅收減免優(yōu)惠，減免稅收約占設(shè)備購置成本的7%。除正常折舊外，還可享受特殊的加速折舊政策。同時日本也特別重視通過市場手段解決落后產(chǎn)能的問題，日本官方〔七十年代瞻望〕就指出，應(yīng)嚴格抑制過分的政策干涉和產(chǎn)業(yè)的過度保衛(wèi)，產(chǎn)業(yè)政策的應(yīng)用應(yīng)限定在市場失敗的領(lǐng)域。淘汰落后產(chǎn)能面臨的一個重要問題是怎樣避免大規(guī)模失業(yè)現(xiàn)象集中發(fā)生。為此，日本先后制訂了特定蕭條產(chǎn)業(yè)離開職位者臨時辦法法和特定蕭條地區(qū)中小企業(yè)對策臨時辦法法。重要辦法包含：為失業(yè)人員提供就業(yè)信息效勞；對失業(yè)者進行就業(yè)指點和職業(yè)培訓；對雇用特定衰退產(chǎn)業(yè)或地區(qū)失業(yè)者的企業(yè)提供補助；為原企業(yè)提供勞動者停業(yè)補貼和訓練費用；延長特定產(chǎn)業(yè)或地區(qū)失業(yè)人員的失業(yè)保險金支付時間；布置失業(yè)人員加入公共事業(yè)；向所認定的中小企業(yè)提供緊急融資；延長設(shè)備資金貸款的還款期限；促進企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)，并利用工業(yè)再配置補貼金吸引其他企業(yè)前來投資等。從發(fā)達國家的經(jīng)歷體驗看，淘汰落后產(chǎn)能采用了市場和干涉相結(jié)合的方式，詳細哪個手段用得更多些與國家的市場經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要等親密相關(guān)，同一個國家在不同時期不同階段是不一樣的。五、十二五時期我們國家淘汰落后產(chǎn)能政策建議及職工權(quán)益保障對策辦法(一)十二五時期我們國家淘汰落后產(chǎn)能政策建議十二五期間，我們國家應(yīng)繼續(xù)完善各種淘汰落后產(chǎn)能的機制，充足發(fā)揮市場機制的基礎(chǔ)作用。但由于當前我們國家市場機制不完善、市場體制不健全、市場失靈等原因，所以還應(yīng)有效發(fā)揮自動調(diào)控的作用，加大落后產(chǎn)能的淘汰力度，加強各項政策的協(xié)調(diào)配合，發(fā)揮各項政策的綜合效力，更快的實現(xiàn)經(jīng)濟構(gòu)造調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級的目的。1.深化資源能源價格改革，充足發(fā)揮市場機制的作用前面已經(jīng)提到，我們國家落后產(chǎn)能仍大量存在的一個主要原因是我們國家資源價格不能正確反映市場供求關(guān)系，企業(yè)實際成本低于社會成本，使得落后產(chǎn)能也有生存的利潤空間。所以十二五時期，我們國家應(yīng)進一步深化能源價格改革，完善價格機制，落實和完善資源和環(huán)境保衛(wèi)稅費制度，實行差異不同電價、差異不同水價和差異不同天然氣等，調(diào)整和理順資源性產(chǎn)品價格構(gòu)成機制，強化稅收杠桿的作用，提升落后產(chǎn)能項目使用能源、資源、環(huán)境和土地的成本，采用綜合性辦法抑制高耗能、高排放產(chǎn)品的市場需求，使落后產(chǎn)能無利可圖，無法生存，進而自動退出市場。2.加強法律法規(guī)的完善，依法淘汰落后產(chǎn)能十一五期間，我們國家存在著政策履行不到位、落后產(chǎn)能執(zhí)法不嚴、標準不清等問題。十二五期間，應(yīng)加大法律法規(guī)完善和履行的力度，使得淘汰落后產(chǎn)能有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴。將會盡快修訂完善產(chǎn)業(yè)構(gòu)造調(diào)整指點目錄，完善產(chǎn)業(yè)進入和退出政策，從技術(shù)、工藝、能耗、水耗、安全性方面制訂和完善落后產(chǎn)能標準，并結(jié)合各詳細行業(yè)、詳細工藝特點確定設(shè)備規(guī)模指標，嚴格行業(yè)標準，提升行業(yè)門檻，并使之法律化、制度化，使得法律法規(guī)的約束作用和技術(shù)標準的門檻作用得到更充足的發(fā)揮。3.采用需要的經(jīng)濟和行政手段，彌補市場機制的不足我們國家市場經(jīng)濟體制不完善，市場存在著失靈和外部性；城鄉(xiāng)之間、東西部地區(qū)之間以及高收入低收入之間存在著二元分割，市場需求多元化，在農(nóng)村地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)廉價產(chǎn)品比先進產(chǎn)能產(chǎn)品具有更強的競爭力，所以解決落后產(chǎn)能問題還應(yīng)采用需要的經(jīng)濟和行政手段，強化約束和鼓勵手段，更好地彌補市場機制的不足。(1)約束手段。強化環(huán)保、能耗、土地、質(zhì)量、安全、稅收等指標的約束性作用，加強投融資項目的審批，嚴格控制高耗能、高排放行業(yè)新上項目，嚴禁向落后產(chǎn)能項目供給土地，對產(chǎn)能過剩行業(yè)堅持新增產(chǎn)能與淘汰落后產(chǎn)能減量或等量置換原則。對未按期完成淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)的地區(qū)，將實行項目區(qū)域限批，暫停對該地區(qū)項目的環(huán)評、核準和審批。對未按規(guī)定期限淘汰落后產(chǎn)能的企業(yè)撤消排污答應(yīng)證，金融機構(gòu)不得提供新的貸款，投資管理部門不予審批和核準新的投資項目，國土資源部門不予批準新增用地，相關(guān)管理部門不予辦理生產(chǎn)答應(yīng)。(2)鼓勵手段。十二五期間，應(yīng)完善財務(wù)、金融優(yōu)惠政策，加大對中西部和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付和獎勵力度，對淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)較重而且完成較好的地區(qū)和企業(yè)，在布置技術(shù)改造資金、節(jié)能減排資金、投資項目核預備案、土地開發(fā)利用、融資支持、稅收減免等方面給予傾斜，真正使資金布置與各地淘汰落后產(chǎn)能的工作責任和實際效果掛鉤，收到實效。4.與節(jié)能減排等嚴密結(jié)合，重點淘汰兩高一資行業(yè)重點淘汰能源資源消耗高、污染排放嚴重行業(yè)的落后產(chǎn)能，能夠有效提升經(jīng)濟整體素質(zhì)，又有力促進節(jié)能減排，加快經(jīng)濟發(fā)展方式改變。十二五期間，淘汰落后產(chǎn)能的政接應(yīng)與抑制兩高一資、節(jié)能降耗、減排治污嚴密結(jié)合，出力加大鋼鐵、電力、有色、化工、建材、輕工等重點行業(yè)以及重點地區(qū)淘汰力度，使得落后產(chǎn)能的淘汰能夠順利推進。5.完善配套補償機制，妥善安設(shè)職工我們國家落后產(chǎn)能總量較大的行業(yè)是煉鐵、水泥、煉鋼、平板玻璃等，這些行業(yè)牽涉面廣、產(chǎn)業(yè)鏈長，在地方經(jīng)濟總量中占領(lǐng)較大比重，牽涉大量人員就業(yè)，情況復雜。在配套補償政策不能完全到位的情況下，強迫淘汰很容易引發(fā)一系列的社會問題，所以應(yīng)盡快完善配套補償政策，通過建立落后產(chǎn)能退出專項資金或產(chǎn)業(yè)構(gòu)造調(diào)整基金，實現(xiàn)對關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)的經(jīng)濟補償和企業(yè)職工的妥善安設(shè)，保障落后產(chǎn)能淘汰工作的順利開展。6.實行問責制，完善落后產(chǎn)能監(jiān)督檢覆按核機制十二五時期，應(yīng)加強對地方、地方企業(yè)的考核，實行問責制，分解落實淘汰落后產(chǎn)能的任務(wù)，明確各部門、地方各級和企業(yè)的責任；改革地方績效考核體系，將淘汰落后產(chǎn)能目的完成情況納入到地方績效考核體系中，完善監(jiān)督檢覆按核機制。對未按要求完成淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)的地區(qū)進行通報，限期整改，對瞞報情況的地區(qū)，依法依紀追查該地區(qū)有關(guān)責任人員的責任；淘汰落后產(chǎn)能的情況向社會公開，加強輿論和社會監(jiān)督。7.建立協(xié)調(diào)機制，協(xié)調(diào)好各項政策落后產(chǎn)能牽涉的地區(qū)、部門多，利益關(guān)系復雜，所以十二五期間應(yīng)加強對淘汰落后產(chǎn)能工作的組織領(lǐng)導，在國家各部委、各省市建立領(lǐng)導負責的淘汰落后產(chǎn)能的協(xié)調(diào)機制，以協(xié)調(diào)好各項政策的制訂、落實，構(gòu)成工作合力，充足發(fā)揮政策的效力。8.建立產(chǎn)能利用情況信息發(fā)布制度，引導市場投資預期美國部門和社會中介都對各產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能進行數(shù)據(jù)監(jiān)控，適時發(fā)布產(chǎn)能利用信息，對于引導企業(yè)理性投資起到了較好的作用。日本在這方面的檢測也趨于完善。我們國家數(shù)據(jù)統(tǒng)計基礎(chǔ)較差，信息披露不及時，對于企業(yè)投資的引導性不強。十二五期間我們國家應(yīng)加強行業(yè)產(chǎn)能及開工統(tǒng)一檢測，適時披露產(chǎn)業(yè)規(guī)模、社會需求、落后產(chǎn)能淘汰情況等信息，引導市場投資預期，同時可以以加強落后產(chǎn)能淘汰的輿論監(jiān)測。9.深化財務(wù)體制和考核體制改革，理順和地方的財權(quán)和事權(quán)我們國家的財務(wù)體制與發(fā)達國家存在著很大的不同，與地方分權(quán)的財務(wù)體制固然能夠調(diào)動地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性，但是也成為阻礙淘汰落后產(chǎn)能的主要制約因素，企業(yè)數(shù)量的多少、產(chǎn)值的大小是地方財務(wù)收入的保證，同時也是地方的政績，淘汰落后產(chǎn)能意味著對地方而言砍掉了和財務(wù)收入的主要來源，而且對就業(yè)、居民收入等方面都會產(chǎn)生晦氣的影響，作為落后產(chǎn)能的既得利益者，地方存在著默許以至支持落后產(chǎn)能的傾向，因而將來應(yīng)繼續(xù)深化財務(wù)體制和政績考核體制改革，理順和地方財權(quán)和事權(quán)，改變地方經(jīng)濟發(fā)展中的唯論。(二)十二五時期我們國家淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)職工權(quán)益保障對策辦法我們國家淘汰落后產(chǎn)能牽涉20個行業(yè)，企業(yè)類型多，既有國有企業(yè)，又有民營企業(yè)，而且70%是中小企業(yè)；牽涉的人員群體狀態(tài)復雜，既有國有企業(yè)的職工，又有集體、民營企業(yè)的職工，既有城鎮(zhèn)職工，又有農(nóng)民工；另外職工安設(shè)形式多樣，既要通過平穩(wěn)轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)崗安設(shè)，也要通過再就業(yè)和退出市場形式安設(shè)。這些情況使得我們國家淘汰落后產(chǎn)能情況復雜，責任重大，任務(wù)艱巨，妥善安設(shè)淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)職工并保障其權(quán)益成為施行淘汰落后產(chǎn)能戰(zhàn)略的主要內(nèi)容和關(guān)鍵。這不僅關(guān)系到國家淘汰落后產(chǎn)能目的任務(wù)的順利完成，也關(guān)系到職工的親身利益和社會穩(wěn)定，也關(guān)系到就業(yè)和穩(wěn)定的大局。1.加強組織領(lǐng)導，健全協(xié)調(diào)機制淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)職工安設(shè)工作牽涉人員多，范圍廣，情況復雜，各級部門領(lǐng)導應(yīng)該高度看重，把妥善安設(shè)淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)職工和保障其權(quán)益作為改善民生的一項主要工作來抓。(1)成立職工安設(shè)工作協(xié)調(diào)小組。由于淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)職工安設(shè)工作的復雜性和任務(wù)的艱巨性以及主要性，各省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)該成立以負責同志為組長、相關(guān)部門同志加入的淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)職工安設(shè)工作協(xié)調(diào)小組，實行一把手負責制，強化和落實責任，并設(shè)立相應(yīng)辦事機構(gòu)，將各項任務(wù)和責任明確到單位，落實到人。通過加強組織領(lǐng)導，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)當?shù)貐^(qū)淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)職工安設(shè)工作。(2)建立健全部際協(xié)調(diào)機制。淘汰落后產(chǎn)能牽涉人保部、發(fā)改委、財務(wù)部、工信部以及能源局等多個部門，部際之間的協(xié)調(diào)對于工作的有序有效開展非常主要，應(yīng)該建立健全部際協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門、各方面淘汰落后產(chǎn)能工作的組織施行工作，指點企業(yè)根據(jù)國家有關(guān)政策規(guī)定研究制訂淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)職工安設(shè)方案，切實加強對淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)職工安設(shè)方案的審核，確保淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)職工安設(shè)政策、資金和效勞到位。(3)建立健全溝通渠道。有關(guān)淘汰落后產(chǎn)能工作的信息得到及時溝通反應(yīng)是淘汰落后產(chǎn)能工作有序開展的保障，應(yīng)該在有關(guān)部門與淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)之間、淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)負責人和職工之間建立通順的溝通渠道，使得一些重大問題能夠及時得到反映和解決，同時要加強淘汰落后產(chǎn)能有關(guān)政策的宣傳，加強工作，讓有關(guān)企業(yè)和職工了解大局、了解政策，服從大局、履行政策，確保淘汰落后產(chǎn)能工作公開公正公平。2.規(guī)范職工安設(shè)方案制訂，強化職工安設(shè)方案審核職工安設(shè)方案是淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)職工權(quán)益的主要保障，應(yīng)該堅持以人為本，和企業(yè)共同承當起職工安設(shè)工作，根據(jù)規(guī)范的工作程序，制訂切實可行的方案，提早公示并經(jīng)過職工大會或職工代表大會討論通過。省級淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)職工安設(shè)工作協(xié)調(diào)小組應(yīng)根據(jù)程序強化職工安設(shè)方案審核，落實安設(shè)資金，保障淘汰落后產(chǎn)能工作依法有序開展。職工安設(shè)方案審核的程序和內(nèi)容是：(1)審核對象。工業(yè)和信息化部、國家能源局向社會公布的淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)名單中的所有企業(yè)。(2)審核程序。企業(yè)由企業(yè)所在省(區(qū)、市)人力資源社會保障廳負責對職工安設(shè)方案進行初審，出具〔職工安設(shè)方案審核意見書〕，報省級淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)職工安設(shè)工作協(xié)調(diào)小組審核批準；地方企業(yè)，根據(jù)企業(yè)從屬關(guān)系，由同級人力資源社會保障部門進行初審，出具〔審核意見書〕，報省(區(qū)、市)人力資源社會保障部門進行復審后，報省級淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)職工安設(shè)工作協(xié)調(diào)小組備案。人力資源社會保障部門在接到企業(yè)上報的職工安設(shè)方案后，應(yīng)在15個工作日內(nèi)完成審核工作。(3)審核重要內(nèi)容。一是職工安設(shè)方案，包含企業(yè)各類人員的基本情況；職工安設(shè)渠道及職工安設(shè)經(jīng)費落實情況；社會保險費繳納情況；離退休人員社會化管理經(jīng)費落實情況、離退休人員醫(yī)療保障經(jīng)費和退休人員醫(yī)療保險經(jīng)費落實情況；工傷職工及工亡遺囑的保障計劃和履行政策根據(jù)等；二是職工大會或職工代表大會對職工安設(shè)方案審議通過的決議；三是整體關(guān)停企業(yè)所在地醫(yī)療保險機構(gòu)接收離退休人員醫(yī)療保險的承諾函；四是拖欠費用，包含拖欠職工工資、醫(yī)療費、職工撫恤金、一次性傷殘補貼金、喪葬補貼金等。3.加大資金支持力度，完善獎勵機制財務(wù)和地方財務(wù)應(yīng)多渠道籌集職工安設(shè)資金，加大對淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)職工安設(shè)工作的支持力度。財務(wù)淘汰落后產(chǎn)能獎勵資金，應(yīng)用于解決經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)淘汰落后產(chǎn)能職工安設(shè)資金不足、獎勵安設(shè)職工比例到達職工總數(shù)85%以上的淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)以及轉(zhuǎn)產(chǎn)、化解債務(wù)等相關(guān)支出。4.加大培訓力度，落實職工再就業(yè)政策要通太多種渠道、多種手段，促進淘汰落后產(chǎn)能產(chǎn)業(yè)職工再就業(yè)。根據(jù)規(guī)定落實淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)職工培訓經(jīng)費，加大培訓力度，采用多種形式開展待崗、轉(zhuǎn)崗培訓，提升職工從新就業(yè)的能力。根據(jù)〔中國就業(yè)促進法〕和〔關(guān)于做好促進就業(yè)工作的通知〕(國發(fā)[2008]5號)，把淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)下崗失業(yè)人員納入到現(xiàn)行就業(yè)扶持政策體系，落實促進自立創(chuàng)