免除農(nóng)業(yè)稅后的三農(nóng)問題及解決機(jī)制

摘要：三農(nóng)問題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的大問題，我國(guó)的現(xiàn)代化自然要求農(nóng)業(yè)也要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化,8億農(nóng)民的增收問題也是關(guān)系到我國(guó)實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的最大障礙。全部免除農(nóng)業(yè)稅后，雖然表面上會(huì)直接減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，但由于這涉及到了我國(guó)的一項(xiàng)基本農(nóng)業(yè)制度，廢除之后必然會(huì)引發(fā)一系列的問題，而這又有可能間接損害農(nóng)民的利益，使三農(nóng)問題更為嚴(yán)重，所以要從根本上建立解決三農(nóng)問題的機(jī)制，以便對(duì)今后我國(guó)的新農(nóng)村建設(shè)作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)，也許充分發(fā)展社會(huì)主義民主政治是治本之路。關(guān)鍵詞：三農(nóng)問題；農(nóng)業(yè)稅；效率一、三農(nóng)問題產(chǎn)生原因及免稅后不良反應(yīng)分析現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)是生產(chǎn)力增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)，是農(nóng)業(yè)小部門化的經(jīng)濟(jì)。農(nóng)業(yè)小部門化的主要表現(xiàn)有三：一是農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)不斷下降；二是農(nóng)業(yè)產(chǎn)出占整個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)總產(chǎn)出的份額不斷下降；三是農(nóng)業(yè)獲取社會(huì)生產(chǎn)所需的稀缺資源的能力不斷下降。改革開放以來，中國(guó)農(nóng)業(yè)在GDP中的比重大幅度下降，25年間下降了一半，目前已降到不足15%。農(nóng)業(yè)小部門化說明農(nóng)業(yè)的“社會(huì)發(fā)展帶動(dòng)性”已被非農(nóng)部門（特別是工業(yè)部門）所取代，農(nóng)業(yè)的附屬性增強(qiáng)，但農(nóng)業(yè)的“生存保障性”卻還沒有其它部門可以取代。事實(shí)表明，在工業(yè)化達(dá)到一定水平后，農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)通常是緩慢的，但波動(dòng)很小，而且在國(guó)民經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)受到?jīng)_擊、引起經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)受到較大波動(dòng)時(shí)，農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)往往還能保持相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性，從而為系統(tǒng)維持穩(wěn)定提供了一定的緩沖和機(jī)會(huì)。因此，在經(jīng)濟(jì)工業(yè)化過程中，農(nóng)業(yè)對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的作用是提供增長(zhǎng)的基礎(chǔ)，并可以在這個(gè)基礎(chǔ)上保證系統(tǒng)增長(zhǎng)的穩(wěn)定性。由此可以認(rèn)為，農(nóng)業(yè)部門的“生存保障性”在經(jīng)濟(jì)工業(yè)化過程中轉(zhuǎn)換成了經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的“增長(zhǎng)保障性”，是系統(tǒng)穩(wěn)定性的基礎(chǔ)，其重要性也就更加突出了。同時(shí)，受報(bào)酬率遞減規(guī)律和恩格爾定律的影響，農(nóng)業(yè)的比較利益在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中呈現(xiàn)不斷下降的趨勢(shì)。受比較利益機(jī)制的驅(qū)動(dòng)，農(nóng)業(yè)資源不斷向非農(nóng)部門轉(zhuǎn)移，而外部資源卻很難依靠市場(chǎng)的力量進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。特別是中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展還有特殊性，在可預(yù)見的將來，農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨三個(gè)“不可逆”：一是人口增長(zhǎng)不可逆，二是土地（特別是耕地）減少不可逆，三是農(nóng)產(chǎn)品（糧食）需求增長(zhǎng)不可逆。這三個(gè)“不可逆”進(jìn)一步加劇了農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的矛盾。這就使得三農(nóng)問題長(zhǎng)期存在，而且如果不及時(shí)加以解決,有可能使得問題越來越嚴(yán)重。由于農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率相對(duì)于工業(yè)部門來說不斷下降，其獲取資源的能力在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中就會(huì)不斷下降，如果不加以保護(hù)他就會(huì)持續(xù)衰弱，那么最后萎縮就只是時(shí)間問題了。并且由于農(nóng)業(yè)部門的生存保障性，對(duì)于維持經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的穩(wěn)定性具有穩(wěn)定器的作用，這就使得政府不得不加大對(duì)農(nóng)業(yè)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，但中央財(cái)政和地方財(cái)政現(xiàn)階段的支付能力有限，只能承擔(dān)一部分費(fèi)用,這就使得免交農(nóng)業(yè)稅會(huì)隨之產(chǎn)生一系列的問題。（一）對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村財(cái)政及農(nóng)村公共產(chǎn)品提供的影響稅費(fèi)改革以來，各地因減免農(nóng)業(yè)稅而減少的財(cái)政收入，主要由中央財(cái)政安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付予以補(bǔ)助。2003年中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付305億元，2004年510億元，2005年用于這方面的支出將達(dá)到664億元。稅費(fèi)改革盡管有鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村教育的配套改革，但財(cái)政缺口仍較大，鄉(xiāng)村兩級(jí)的財(cái)力受到不同程度的影響。在“正稅除費(fèi)”改革時(shí)，由于稅率提高，農(nóng)業(yè)稅增加的部分留給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，受到?jīng)_擊的主要是村一級(jí)。而免征農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅，則徹底拆除了收費(fèi)的平臺(tái)，凸現(xiàn)出來的兩大問題為鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級(jí)自身的財(cái)力匱乏和提供公共產(chǎn)品的能力不足。我們來看一下農(nóng)村義務(wù)教育和公共衛(wèi)生問題?！耙钥h為主”的教育財(cái)政體制保證了教師工資的發(fā)放，但這項(xiàng)政策有可能將縣級(jí)財(cái)政也一道拖垮。現(xiàn)在，鄉(xiāng)村學(xué)校的日常運(yùn)行費(fèi)用、危房改造及歷史債務(wù)的償還等均沒有著落。在我國(guó)目前分稅制的財(cái)政體制下，我國(guó)農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)體系的運(yùn)作更多地是要求地方政府來負(fù)擔(dān)，而縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府（尤其是落后地區(qū)）由于自身財(cái)政日益困難，根本沒有多余的資金支持農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)體系的建設(shè)和維護(hù)。（二）對(duì)村一級(jí)行政機(jī)構(gòu)存在的沖擊稅費(fèi)改革前，要完成農(nóng)業(yè)稅和非農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的“搭車”征收任務(wù)，單靠有限的基層稅務(wù)征管人員，無法實(shí)現(xiàn)全面征收，鄉(xiāng)村干部成為征稅收費(fèi)的主要力量。如果把他們算上的話，中國(guó)擁有一支世界上最龐大的收稅隊(duì)伍，也是稅收效率最低、成本最高的國(guó)家。如果僅僅是減輕稅賦，仍保留稅種和稅收任務(wù)，征稅成本難以減少，鄉(xiāng)村干部也得不到解放。免征農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅這幾個(gè)稅種，也就鏟除了“搭車”收費(fèi)、加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的根基和平臺(tái)，免除了征稅成本，把鄉(xiāng)村干部從這一“中心工作”中解放出來，為城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制，調(diào)整國(guó)民收入分配格局，轉(zhuǎn)換基層政府和村民自治組織的職能創(chuàng)造了條件，這一舉措的真正意義也許就在于此。實(shí)施農(nóng)村稅費(fèi)改革后農(nóng)村公共資源籌集制度得到了規(guī)范，農(nóng)民負(fù)擔(dān)得到了切實(shí)的減輕，稅改使村委干部失去了貪污腐敗的機(jī)會(huì)。但同時(shí)，村委會(huì)失去了籌集公共資源提供公共產(chǎn)品的能力，一些村里的公共事務(wù)處于無人管理的荒廢狀況中，小學(xué)校舍沒人修理，道路、水渠、涵洞無人疏通。如果稅費(fèi)改革的結(jié)果是影響基層政權(quán)和基層自治組織的正常運(yùn)行，該履行的職能不再履行，該為老百姓做的事不做了，從而導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的短缺，影響農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展，這顯然與稅費(fèi)改革的初衷相違背。免征農(nóng)業(yè)稅后，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村的財(cái)政收入沒有了來源，在很大程度上要靠上級(jí)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來維持運(yùn)轉(zhuǎn)，這加重了它們對(duì)上級(jí)的依賴程度，固化了自上而下的管理模式。以前各地普遍推行“村賬鄉(xiāng)管”，現(xiàn)在則進(jìn)一步提出“對(duì)一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)，都要大力推行'鄉(xiāng)財(cái)縣管'的財(cái)政管理方式”。2005年6月初召開的全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作會(huì)議上，中央再次提出，具備條件的地方，可以推進(jìn)“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣管，，的改革試點(diǎn)。既然村民委員會(huì)是村民自我管理的基層群眾性自治組織，既然鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的職權(quán)之一是審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的財(cái)政預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，那么現(xiàn)在這種由“上級(jí)”單位來管理“下級(jí)”財(cái)務(wù)的情況，實(shí)際上是一種無奈的、與提高自治程度相反的舉措。這種“反自治化”或“去自治化”的傾向，反映出在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村這兩級(jí)的本級(jí)層次上有效制衡機(jī)制的不足。（三）農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值鏈中高利潤(rùn)環(huán)節(jié)被壟斷，免稅后利益流向其它環(huán)節(jié)農(nóng)業(yè)做為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)部門，處在整個(gè)價(jià)值鏈的最低端，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，農(nóng)民只能參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)鏈中增加值最低部分的活動(dòng)——農(nóng)田生產(chǎn)，而產(chǎn)前和產(chǎn)后增加值較高部分，卻被權(quán)力部門壟斷或被一些大型公司所控制。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格再高，農(nóng)民也得買；農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格再低，農(nóng)民也得賣，因?yàn)楣┴浨篮褪召徢绬我弧６?，農(nóng)民只有生產(chǎn)自主權(quán)，而沒有不生產(chǎn)自主權(quán)或者說退出的權(quán)利。即使無利或微利，也不能選擇不生產(chǎn)以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。所以即便免除了農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民真正能得到的利益如果沒有相應(yīng)的制度保證和相應(yīng)的部門加以保護(hù)，有可能全部轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌鼜?qiáng)勢(shì)部門的壟斷利潤(rùn)，而這種現(xiàn)象一旦發(fā)生,并且當(dāng)國(guó)家的監(jiān)管比較滯后時(shí)，那么對(duì)農(nóng)民的打擊將是致命的。（四）農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的壓力許多地區(qū)都先后取消了農(nóng)業(yè)稅，但都不同程度地存在著農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的壓力。鄉(xiāng)村兩級(jí)收支不平衡，當(dāng)年支出缺口巨大，這是農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的當(dāng)前壓力。稅費(fèi)改革和取消農(nóng)業(yè)稅，對(duì)國(guó)家財(cái)政收入的影響并不大，但這使得農(nóng)業(yè)附加稅征收沒了根基，“三亂”得到了有效遏制。如果算上中央政府的轉(zhuǎn)移支付，鄉(xiāng)村兩級(jí)每年可支配收入比農(nóng)村稅費(fèi)改革前減少了約700億元，而鄉(xiāng)村兩級(jí)的年支出有增無減，缺口可想而知。鄉(xiāng)村債務(wù)越來越大，基層組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，這是農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的潛在壓力。新鄉(xiāng)村建設(shè)所需大量配套資金，通過'一事一議”籌資籌勞的形式轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上，這是農(nóng)民負(fù)擔(dān)的重復(fù)壓力。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的大背景下，借助農(nóng)村制度創(chuàng)新和“三農(nóng)”新政策的動(dòng)力，我國(guó)新鄉(xiāng)村建設(shè)事實(shí)上已由下而上廣泛展開，但其資金必然要由農(nóng)民負(fù)擔(dān)一部分，這也增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的壓力。農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈在免征農(nóng)業(yè)稅后有強(qiáng)大的反彈壓力，如果國(guó)家不及時(shí)對(duì)相對(duì)應(yīng)問題及時(shí)采取措施，有可能免稅后的農(nóng)民的境遇還不如之前，如果出現(xiàn)這種情況將會(huì)是十分可怕的。二、社會(huì)主義民主政治是解決三農(nóng)問題的另一把鑰匙三農(nóng)問題愈來愈嚴(yán)重的一個(gè)重要原因就是它長(zhǎng)期被阻滯在政策議程和政治制度建設(shè)之外。“三農(nóng)”問題早在20世紀(jì)90年代初就凸顯為一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問題，而諸如農(nóng)村落后、農(nóng)業(yè)停滯和農(nóng)民貧窮問題更是從建國(guó)不久就已經(jīng)顯現(xiàn)，梁漱溟就指責(zé)城鄉(xiāng)差別已經(jīng)如同“九天九地”。但就因?yàn)樘囟ǖ恼谓?jīng)濟(jì)原因而未能進(jìn)入政策議程或者未能列為優(yōu)先地位，才導(dǎo)致解決“三農(nóng)”問題長(zhǎng)期沒有進(jìn)入高層視野。三農(nóng)問題從制度的根本方面看主要是下面這三個(gè)問題。（一）公共決策的價(jià)值取向建國(guó)以來，雖然歷屆政府都承認(rèn)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，但政府對(duì)農(nóng)業(yè)的重視還只限于態(tài)度上。與工業(yè)的優(yōu)先地位相比，除了圍繞糧食產(chǎn)量引發(fā)的政策之爭(zhēng)以及應(yīng)急性的抗洪救災(zāi)以外，農(nóng)業(yè)事實(shí)上是被排除在政策議程之外的。建國(guó)初期，我國(guó)仿效蘇聯(lián)模式采取政府主導(dǎo)下的趕超型戰(zhàn)略，這實(shí)際上就是一種重工輕農(nóng)的非均衡戰(zhàn)略，是一種為了工業(yè)可以犧牲農(nóng)業(yè)和農(nóng)民利益的發(fā)展戰(zhàn)略。在這一戰(zhàn)略下，政府不但利用價(jià)格上的剪刀差從農(nóng)業(yè)汲取贏余，實(shí)行以農(nóng)養(yǎng)工，還通過戶籍制實(shí)行城鄉(xiāng)分治，把農(nóng)村和農(nóng)民排除在現(xiàn)代化之外。在特殊的國(guó)情下，這一戰(zhàn)略有其合理之處，但在實(shí)現(xiàn)了資本積累之后，應(yīng)該及時(shí)反哺農(nóng)業(yè)。遺憾的是，由于對(duì)發(fā)展和GDP的崇拜，在GDP中所占比重較低的農(nóng)業(yè)還是未能進(jìn)入政策議程。希望在今后從中央到地方能形成一個(gè)正確的公共決策機(jī)制，以保證農(nóng)業(yè)的正常發(fā)展。（二）對(duì)效率的強(qiáng)調(diào)壓倒了對(duì)公正的追求建國(guó)以來，無論是政府還是民間，都對(duì)效率表現(xiàn)出了強(qiáng)烈的偏好。從20世紀(jì)50年代的“大躍進(jìn)”，到70年代的“洋躍進(jìn)”，再到90年代的“效率優(yōu)先兼顧公平”，貫穿始終的都是對(duì)速度和效率的追求。尤其是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的效率原則成為社會(huì)的主導(dǎo)性邏輯之后，對(duì)公平的追求就完全淹沒在效率優(yōu)先的呼聲中了。即使被譽(yù)為社會(huì)良心的學(xué)者也非常欣賞把蛋糕做大的說法，認(rèn)為只要經(jīng)濟(jì)總量上去了，所有目標(biāo)群體都能得益；即使農(nóng)民群體獲利較少，但社會(huì)大多數(shù)人的最大幸福卻在增加。政府為了追求政績(jī)也多專注于GDP的增長(zhǎng)，忽視了對(duì)公平的維護(hù)，主觀上忽視了弱者的利益。（三）農(nóng)民群體在公共決策中的弱勢(shì)地位一個(gè)階層的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)地位決定了它對(duì)公共決策影響的力度。弱勢(shì)集團(tuán)不僅對(duì)決策沒有影響力，在政策執(zhí)行中也更多的是被動(dòng)地接受，鮮有的抵制也多受到政府的壓制。改革開放以前，雖然沒有產(chǎn)生利益分化，但農(nóng)民群體的利益始終置于支援工業(yè)的前提下，農(nóng)民是事實(shí)上的弱勢(shì)群體。改革開放以來，利益分化嚴(yán)重，農(nóng)民階層在陸學(xué)藝所劃分的十個(gè)社會(huì)位階中僅居第九，占有的組織資源、文化資源和經(jīng)濟(jì)資源比較少，是利益受損的弱勢(shì)階層。與其他強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)相比，農(nóng)民既缺乏利益表達(dá)的渠道，又缺少維護(hù)自身利益的手段。在體制內(nèi)，農(nóng)民的代表性嚴(yán)重不足，（注：橫向來看，全國(guó)人大代表的名額分配中，城市市民與農(nóng)民的比例是4:1；縱向比較，從第一屆全國(guó)人大到第九屆全國(guó)人大，農(nóng)民代表在總代表數(shù)中的比例由20%下降到8%。參見胡鞍鋼等主編《第二次轉(zhuǎn)型：國(guó)家制度建設(shè)》清華大學(xué)出版社2003年版，前言部分第15頁、16頁。）體制之外，農(nóng)民又缺少全國(guó)性的農(nóng)會(huì)等機(jī)構(gòu)來進(jìn)行利益聚合與利益表達(dá)。這樣，在公共政策的博弈中，他們?nèi)藬?shù)雖然很多，但在現(xiàn)行的制度安排中卻被嚴(yán)重地邊緣化了。所以雖然免除了農(nóng)業(yè)稅，但三農(nóng)問題并沒有得到真正解決，而且可以說，現(xiàn)階段還只是在表面上減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，三農(nóng)問題的真正解決還要看制度層次這三個(gè)問題的解決程度。免除農(nóng)業(yè)稅說明了國(guó)家解決三農(nóng)問題的決心，說明了國(guó)家高層對(duì)三農(nóng)問題真正引起了重視，同時(shí)也說明我國(guó)在工業(yè)現(xiàn)代化得到發(fā)展后，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的問題已經(jīng)到了不得不解決的時(shí)候了。如果不針對(duì)上面三個(gè)制度方面的不足去解決三農(nóng)問題，不從社會(huì)主義民主政治的根本去解決，即使國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)民補(bǔ)貼再多也只能是隔靴搔癢。給予農(nóng)民國(guó)民待遇，制造更好的制度環(huán)境才能真正解決三農(nóng)問題，也就是要充分發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主政治。為了保證糧食安全，對(duì)糧食生產(chǎn)的重點(diǎn)地區(qū)（主要產(chǎn)糧區(qū)）、重點(diǎn)品種（如小麥、稻谷、大豆）、重點(diǎn)人群（種糧農(nóng)民）免除農(nóng)業(yè)稅，進(jìn)行補(bǔ)貼是很有必要的。但如果把財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作為增加農(nóng)民收入、縮小城鄉(xiāng)收入差距的主要措施，顯然行不通。農(nóng)村人口占總?cè)丝诘囊话胍陨?，少?shù)人補(bǔ)貼多數(shù)人不現(xiàn)實(shí)。即使具有現(xiàn)實(shí)可行性，實(shí)行這種補(bǔ)貼也只會(huì)導(dǎo)致政府經(jīng)濟(jì)政策錯(cuò)位，似乎政府只是施主，單純以國(guó)民收入再分配來拯救低收入的農(nóng)民，忽略了他們?cè)诮?jīng)濟(jì)發(fā)展中的參與作用。所以政府的宗旨應(yīng)該是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)政策鼓勵(lì)農(nóng)民積極參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程，并分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。如果大面積地補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)民生產(chǎn)糧食和各種農(nóng)作物的積極性會(huì)提高，產(chǎn)量大幅度增加。但由于農(nóng)產(chǎn)品需求彈性低，結(jié)果是農(nóng)民增產(chǎn)不增收。因此要提高農(nóng)民收入，縮小工農(nóng)差別、城鄉(xiāng)差別的根本途徑是減少農(nóng)民，即將大量農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市工業(yè)部門，而這個(gè)最重要的是真正地采取措施將本該屬于農(nóng)民的許多國(guó)民權(quán)利返還給農(nóng)民。而我國(guó)現(xiàn)在制度方面的不對(duì)等，城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)，以及建國(guó)以來實(shí)行的各種對(duì)農(nóng)民歧視的政策都是在取消農(nóng)業(yè)稅后解決三農(nóng)問題的絆腳石。給予農(nóng)民以國(guó)民待遇，最根本是要消除戶籍管理政策中歧視農(nóng)民的做法，按照公平的原則，降低農(nóng)民進(jìn)城的“門檻”，保護(hù)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的合法權(quán)益。認(rèn)同進(jìn)城農(nóng)民工為城鎮(zhèn)居民（給其以國(guó)民待遇），既是對(duì)現(xiàn)實(shí)的承認(rèn)，也是城市作為帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的火車頭的時(shí)代責(zé)任；農(nóng)民變市民，是企業(yè)穩(wěn)定員工隊(duì)伍的重要條件，因而也是城市自身發(fā)展的需要。因此，建議實(shí)行以固定住所和穩(wěn)定就業(yè)、收入為依據(jù)申報(bào)城鎮(zhèn)戶口的政策，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工向穩(wěn)定的城市市民的轉(zhuǎn)變；在住房、就學(xué)、社會(huì)保障、社會(huì)管理等方面推進(jìn)與戶籍制度改革相關(guān)的配套改革。例如，加快城鎮(zhèn)住房制度改革，使買房或租房不受戶籍和身份限制，消除就學(xué)制度中農(nóng)民工子女的戶籍歧視，對(duì)農(nóng)工民的社會(huì)保障逐步實(shí)現(xiàn)“低水平、廣覆蓋”等等，使城鄉(xiāng)居民能夠平等地享受社會(huì)福利，促進(jìn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間合理流動(dòng)，加快工業(yè)化、城市化進(jìn)程，用以城帶鄉(xiāng)解決三農(nóng)問題。在農(nóng)村稅費(fèi)改革取得了不錯(cuò)的成績(jī)之后，我們?cè)S多地方官員認(rèn)為三農(nóng)問題已經(jīng)在根本問題上得到解決，剩下的問題只是一些小的問題，這種認(rèn)識(shí)是不正確的，也是十分有害的。只有在制度上建立解決三農(nóng)問題的機(jī)制，才可以說三農(nóng)問題真正可以得到解決，而我們還任重而道遠(yuǎn)。三、建立解決三農(nóng)問題的機(jī)制免征農(nóng)業(yè)稅后，從我們上面的分析可以得出這樣的結(jié)論：我們現(xiàn)在的村鎮(zhèn)級(jí)機(jī)構(gòu)的功能有可能退化，所以在這之后的三農(nóng)問題需要更強(qiáng)有力和更關(guān)心農(nóng)民利益的組織出現(xiàn)，要建立更為可靠，更積極的機(jī)制才能為解決三農(nóng)問題。我們下面就討論一下這個(gè)問題。（一）建立以縣為單位解決三農(nóng)問題的執(zhí)行機(jī)制本質(zhì)上講，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府作為政府的執(zhí)行層是決策層的“代理人”。取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部分或全部地失去了其賴以生存的財(cái)政基礎(chǔ)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革未取得實(shí)質(zhì)性突破、縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制又沒有大的變動(dòng)的情況下，中央政府應(yīng)對(duì)三農(nóng)問題的實(shí)際運(yùn)作應(yīng)該“以縣為主、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”。這在當(dāng)前具有很重要的實(shí)際意義，因?yàn)榇寮?jí)組織和鎮(zhèn)政府基本失去了原有職能，而縣必然要接管，一旦這中間有真空地帶,對(duì)于三農(nóng)問題的解決必然產(chǎn)生極為不利的影響?？h作為行政單位在中國(guó)具有悠久的歷史。自秦以來，縣始終是中國(guó)社會(huì)的基本行政區(qū)劃。雖然朝代變遷，轄縣的上級(jí)機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了郡、州、府、道、省，縣本身卻相對(duì)穩(wěn)定。這種地緣上的穩(wěn)定性為政府的實(shí)際運(yùn)作提供了最穩(wěn)固的社會(huì)基礎(chǔ)，具有交易成本優(yōu)勢(shì)；縣級(jí)政權(quán)作為實(shí)施政策的調(diào)控主體，在統(tǒng)一各部門的力量和兼顧縣、鄉(xiāng)、村三個(gè)層次方面，具有不可替代的作用。2005年中央1號(hào)文件在把發(fā)展的目標(biāo)定在提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力的同時(shí)，提出了調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾務(wù)農(nóng)種糧的積極性和地方政府重農(nóng)抓糧的積極性。中央財(cái)政對(duì)種糧農(nóng)民減免農(nóng)業(yè)稅、實(shí)行種糧補(bǔ)貼，對(duì)地方政府由于減免農(nóng)業(yè)稅而減少的財(cái)政收入安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，對(duì)產(chǎn)糧大縣進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。這種制度安排顯然充分考慮了縣級(jí)政府在解決“三農(nóng)”問題中面臨的財(cái)政約束，加大了對(duì)縣級(jí)政府解決“三農(nóng)”問題的財(cái)政激勵(lì)。這種激勵(lì)機(jī)制應(yīng)該推而廣之，貫穿于政府解決三農(nóng)問題的全領(lǐng)域、全過程，并形成財(cái)政激勵(lì)與政績(jī)考核激勵(lì)相結(jié)合的激勵(lì)結(jié)構(gòu)。其前提是建立有效的約束機(jī)制，防止執(zhí)行層對(duì)需求層的擠壓。目前，決策層對(duì)政府工作的實(shí)際績(jī)效的約束主要來自決策層對(duì)執(zhí)行層的工作檢查。理想的約束是形成需求層（也就是農(nóng)民整體）對(duì)執(zhí)行層的倒逼機(jī)制。畢竟，農(nóng)民是政府三農(nóng)政策的直接利益相關(guān)者。這有賴于決策層對(duì)其反哺供給信息的有效傳導(dǎo)，取決于需求層在各種制度力量博弈中的能力結(jié)構(gòu)。（二）組建中國(guó)的農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)，成立代言農(nóng)民的民間組織通過在法律的框架內(nèi)就“三農(nóng)”問題進(jìn)行利益表達(dá)與矛盾疏導(dǎo)，不僅可以逐步恢復(fù)農(nóng)業(yè)的造血再生功能，而且可以避免基層矛盾的極端式觸發(fā)，在政府、社會(huì)各利益集團(tuán)和農(nóng)民之間構(gòu)筑起緩沖與調(diào)和的通道，有著巨大的政治與經(jīng)濟(jì)意義?，F(xiàn)階段農(nóng)民要求成立的農(nóng)會(huì)，是農(nóng)民利益的整合和表達(dá)組織，是與政府溝通協(xié)商的政治參與組織。對(duì)農(nóng)民提出建立農(nóng)會(huì)的要求，如果引導(dǎo)得當(dāng)，就能夠以最小的政治成本、社會(huì)成本和經(jīng)濟(jì)成本填補(bǔ)目前農(nóng)村管理體制中存在的制度真空，并為行政體制進(jìn)一步改革打好基礎(chǔ)。分散弱小的農(nóng)民組織起來，通過正規(guī)組織，在正式政治舞臺(tái)上，正當(dāng)?shù)乇硎鲎约旱囊庠福诶尕P(guān)問題上對(duì)國(guó)家決策發(fā)揮重要影響，以與其他集團(tuán)相抗衡，維護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)益，為與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)多元化的經(jīng)濟(jì)格局相適應(yīng)的多元化的政治格局所需。中國(guó)社會(huì)客觀上已經(jīng)處于從工農(nóng)、城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)過渡到工農(nóng)并舉、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新發(fā)展階段；農(nóng)民已經(jīng)擁有長(zhǎng)期而有保障的土地承包權(quán)，具備了形成獨(dú)立利益集團(tuán)的廣泛產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)；中共十六大形成的