第八章-公共事業(yè)管理費用與配置效率

回顧公共事業(yè)產品的分類？公共事業(yè)產品提供和生產的內涵？第一頁，共52頁。公共事業(yè)產品的生產方式與提供方式的基本組合不同類別的公共事業(yè)管理經費分析公共事業(yè)管理經費的配置效率分析學習要點：第五章公共事業(yè)管理費用及配置效率分析第二頁，共52頁。

公共事業(yè)管理是一個消耗一定的資源，生產和提供公共事業(yè)產品的投入產出的過程，其基本內容是公共事業(yè)產品的生產和供給。

公共事業(yè)產品的生產和提供總體上有生產規(guī)模較大，資金投入額度大、周期長、回報率低等特征，非單一投資主體所能承擔。第三頁，共52頁。一、公共事業(yè)產品的生產與提供方式及其價值二、當代公共產品的生產方式與提供方式的組合第一節(jié)公共事業(yè)產品的生產方式與提供方式的基本組合第四頁，共52頁。

一、公共事業(yè)產品的生產與提供方式及其價值

公共事業(yè)管理是當代公共管理的一個基本內容，其產品的生產和提供方式組合，是當代公共產品生產和提供方式組合方式的一個最典型而重要的表征。從公共事業(yè)產品生產和提供的角度看這一組合方式決定著公共事業(yè)管理經費投入的可能、運行方式，決定著整個公共事業(yè)管理的實際結果。第五頁，共52頁。（一）基本含義

公共事業(yè)產品的生產方式和提供方式的組合，就是指在公共事業(yè)管理過程中，圍繞著生產和提供兩個關鍵環(huán)節(jié)，生產者和提供者之間的關系和結構。第六頁，共52頁。（二）在公共事業(yè)管理中的價值

公共產品的提供方式有公共提供（政府無償）、混合提供（政府補貼+收費）和市場提供（收費來收回成本）三種基本方式。當代公共事業(yè)管理市場模式下的公共事業(yè)產品生產和提供方式的組合，既構成了公共事業(yè)產品的不同的管理方式，也形成了管理過程中的資金投入方式，從而以多元的資金投入為基礎，構成了當代公共事業(yè)管理多元主體參與的基本格局。第七頁，共52頁。二、當代公共產品的生產方式與

提供方式的組合第一、公共生產、公共提供。純，國防、行管、科研第二、公共生產、混合提供。事業(yè)單位、行政機關第三、公共產生、市場提供。水、電、煤氣、交通第四、私人生產、公共提供。國防品，公共工程建設第五、私人生產、混合提供。NGO教育、醫(yī)療第六、私人生產、市場提供。付費音樂廳，高爾夫球場第八頁，共52頁。

生產方式

提供方式

產品性質

公共提供純公共產品

公共生產

混合提供準公共產品

私人生產

市場提供

私人產品或接近于私人產品的準公共產品（（）公共事業(yè)產品的生產和提供方式組合第九頁，共52頁。

第二節(jié)不同類別的公共事業(yè)管理經費分析

一、公共事業(yè)管理中的公共支出及部門間的資源配置二、公共事業(yè)管理費用中的非政府組織投入第十頁，共52頁。

一、公共事業(yè)管理中的公共支出由于在任何公共事業(yè)產品的生產和提供的組合模式中政府都具有關鍵的地位，因此政府對公共事業(yè)的投入即公共支出，是公共事業(yè)管理中的基本經費來源。

第十一頁，共52頁。

（一）公共支出的概念和分類

公共支出是公共事業(yè)管理中基本的經費來源。所謂公共支出，也稱為財政支出或政府支出，是指政府為履行其職能而支出的一切費用的總和。換言之，公共支出是政府進行公共事務管理的成本，如果從公共產品的角度看，就是執(zhí)行政府一定的（即以多大規(guī)模、以什么質量）向社會提供公共產品或服務決策的成本。第十二頁，共52頁。

公共支出根據不同的目的和標準，可以進行不同的分類。常見的主要有以下幾種：1.消耗性支出與轉移性支出。（是否直接補償）2.預防性支出和創(chuàng)造性支出。（按支出目的）3.一般利益支出和特殊利益支出。（按受益范圍）第十三頁，共52頁。（二）公共事業(yè)管理費用中的公共支出結構分析

1、公共事業(yè)管理費用中的公共消耗性支出

消費支出主要是指政府為提供公共產品和準公共產品而進行的支出，如國防、教育、公共保健支出;投資支出主要指通過投資基礎設施等以保證和改善社會經濟和生活條件的支出，如水、電煤氣、通信等。前者向公眾提供社會公共服務，后者則形成資產。

關于國防支出、教育支出和公共保健支出

關于公共投資

第十四頁，共52頁。2、公共事業(yè)管理費用中的公共轉移性支出

表現為政府資金單方面的無償轉移，包括各種財政補貼、補助、養(yǎng)老金、失業(yè)救濟金、債務利息等。其最重要的內容是社會保障支出和財政補貼。財政補貼中，企業(yè)虧損補貼與政府公共事業(yè)管理的費用支出最為密切。第十五頁，共52頁。（三）公共事業(yè)管理費用中的公共支出原則第一、公平原則。即通過公共支出生產和提供的公共事業(yè)產品所產生的利益，應在各個階層居民中的分配達到公平狀態(tài)，能恰當地符合各個階層居民的需要。包括兩個內容：橫向公平，縱向公平第二、效益原則。一方面得到最大的社會效益，另一方面應有助于資源的優(yōu)化配置。第三、穩(wěn)定原則。公共支出應有助于防止經濟波動過于激烈。第十六頁，共52頁。二、公共事業(yè)管理費用中的

非政府組織投入

所謂公共事業(yè)管理費用中的非公共支出，是指在公共事業(yè)管理費用中公共支出以外的資金投入。這一實際使用于公共事業(yè)產品生產和提供中的資金，主要來源于非政府組織及承擔一定的公共事業(yè)產品生產的企業(yè)。第十七頁，共52頁。（一）公共事業(yè)管理費用中的非公共支出的內涵從事于公共事業(yè)產品生產和提供的非政府組織的資金來源于其收入，這一收入主要分為以下幾個方面：溢余。凈資產的增加，收入只能補償，不能用于分紅。社會捐贈。本金部分被永久保存。政府撥款。第十八頁，共52頁。（二）公共事業(yè)管理費用中的非政府組織資金投入原則

非營利原則非政府組織在開展活動時的合法收入，必須全部用于該組織有關章程所規(guī)定的活動，不得分配，即使組織被撤銷后的剩余資產，也不能轉移或私分。安全原則

資源的消極持有者，而不是財富的積極創(chuàng)造者。第十九頁，共52頁。

三、公共事業(yè)管理費用中的企業(yè)資金投入

公共事業(yè)管理費用中的企業(yè)資金，是非公共支出中的另一個基本部分，在當代，隨著公共事業(yè)產品生產和提供新模式的確立，隨著公共事業(yè)管理費用來源的多元化，隨著政府社會管理方式的改革，企業(yè)資金在公共事業(yè)產品生產中越來越發(fā)揮出重要的作用。第二十頁，共52頁。企業(yè)資金進入公共事業(yè)產品的生產主要兩種方式：投資于公共事業(yè)產品生產企業(yè)通過項目融資方式進行公共事業(yè)產品的生產

第二十一頁，共52頁。（一）投資于公共事業(yè)產品生產企業(yè)

即通過投資于建立或將資金投入某一生產公共事業(yè)產品的企業(yè)，將企業(yè)資金較為長期地投入到某一公共事業(yè)產品的生產中。這類公共事業(yè)產品主要是上述所說的適宜于私人生產、公共提供，或者私人生產、混合提供的產品，如一定范圍內的教育產品、醫(yī)療產品、文化產品，以及水、電、煤氣、郵政、電訊、鐵路等產品。第二十二頁，共52頁。通過投資于建立或將資金投入某一生產公共事業(yè)產品的企業(yè)，將企業(yè)資金長期投入到某一公共事業(yè)產品的生產中。有兩種方式，一種是由私人投資生產，政府進行管理，如價格控制、政府補貼;另一種是在改革中，企業(yè)資金進入公共企業(yè)。公共企業(yè)是指由政府投資建立起來的特殊的法人機構，它由政府投資建立，但建成后大多數不納入公共預算，它向公眾大規(guī)模地出售商品和服務，盈利首先歸其自身所有。第二十三頁，共52頁。（二）通過項目融資方式進行公共事業(yè)產品的生產

所謂項目融資，是指以項目本身的資產和項目未來的收益作抵押來籌措資金的一種融資方式。國際上通行的做法是，為了進行某一項目的建設，可以成立項目公司，該公司是具有獨立法人地位的法人實體。一般項目公司可以進行負債經營，負債通常占總投資的65%~70%，項目公司是借款的直接債務人，貸款方對債權的追索權僅限于項目的資產或項目的潛在資金流量（如產生的收益）。因此，從資金來源看，項目融資主要是私人資金或銀行貸款，即通常企業(yè)進行生產的資金。第二十四頁，共52頁。企業(yè)資金進入公共事業(yè)產品的生產和提供主要有以下三種方式：BOT（Build—Operate—Transfer）方式，即建設—經營—轉讓；BOOT(Build—own—Operate—Transfer）方式，即建設—擁有—經營—轉讓；BOO（(Build—own—Operate)方式，即建設—擁有—經營。第二十五頁，共52頁。徐州市三八河污水處理廠“BOT”項目案例分析

項目簡介

徐州市三八河污水處理廠是由民營企業(yè)——徐州源泉環(huán)保工程有限公司投資實施的“BOT”項目（由于不是真正的項目融資，因此不是世界銀行定義的標準BOT

類型）。于2000

年開始建設，2002

年底完工，2003

年3

月開始通水運行。該廠總規(guī)模為日處理污水10

萬噸，一期完成建設的處理能力為3

萬噸/天。該廠建設總投資3600

萬元，包括：43.28

畝土地，5.4

公里截污管網和污水處理廠廠內設施。徐州三八河污水處理廠工程由徐州源泉環(huán)保工程有限公司投資、設計（合作）、建設和經營，特許經營期為25

年。經營期間，徐州市政府按3

萬m3/d

污水量的處理規(guī)模、處理每立方米污水按0.80

元給付運營費，特許經營期滿后，該污水廠將無償地移交給政府。

第二十六頁，共52頁。

該廠經過投資方工藝優(yōu)化、結構優(yōu)化、選用國產設備等手段后，投資成本估算基數，由原來政府估算的7000

多萬元降到雙方共同認可的3600

萬元，其中水廠部分的每萬噸能力投資僅600

萬元。在工程實施過程中，由于政府索定了3600

萬這一較低的投資總額作為水價計算依據，進一步調動了投資人的積極性，實際造價進一步降低到3170

萬元（省去了一定了設計等技術成本）。而真實的實際成本可能會更低。另外，投資人原來是環(huán)保工程公司，資金有限，項目資金中有1200

萬元是投資人通過資產抵押和第三者擔保獲得的三年期商業(yè)銀行貸款，金融成本較高（6.8%）。

項目評價

?

計劃體制下的工程核算體制有巨大的成本壓縮空間

在傳統的污水處理工程建設體制下，從政府有關部門、到設計院、以及施工單位，都沒有做出降低成本的深層努力，根本原因在于有關單位與投資額之間有利益的正關聯，也有政府作為出資人，其監(jiān)管責任的不到位的原因。

第二十七頁，共52頁。?

污水收費到位是實現污水處理的前提

在中國目前的投融資體制下，作為污水處理主要責任者的地方城市政府建設運行資金受到體制的束縛。因此，無論采用市場化或非市場化機制，目前污水收費到位都是實現污水處理的前提。徐州目前居民污水收費是0.85元/噸，高于三八河項目的支付費用，且按照國家政策規(guī)定不能挪用，這是項目得以很好實施的根本條件。目前許多城市出現的水廠建好不運行、或政府不能按期支付投資人運行費用，核心原因在于污水收費的不足。徐州的實踐證明，如果污水收費到位，即便是中等發(fā)達地區(qū)也能很好地實現污水處理的良性循環(huán)（目前徐州城市污水處理率實際達到90%以上）。第二十八頁，共52頁。?

傳統環(huán)保工程公司的準

BOT

模式亦有可為

市場化的核心是改變原來政企不分的污水處理建設運行體制，從根本上提高效率。從三八河項目的實施看到，在政府合理監(jiān)管的前提下，社會資本和力量能夠實現投資的極大優(yōu)化，和運行成本的合理節(jié)約。而一批有技術、有經驗的傳統環(huán)保工程公司在科學的監(jiān)管框架下能通過市場化方式，通過準BOT

方式進入中小型污水廠的建設運行市場。從這一點看，徐州三八河項目在中小型污水處理廠項目上有推廣價值。但是不能忽略社會資本的逐利性本質，鑒于目前環(huán)保項目投資人主體的層次不高的現狀，科學監(jiān)管和公平競爭應是兩個同時考慮的前提條件。第二十九頁，共52頁。案例討論?北京地鐵降價：公共政策的典范第三十頁，共52頁。從北京地鐵降價看公共產品屬性回歸2007年10月7日起，北京市軌道交通全路網(不含機場軌道交通線)實行單一票制，票價為2元/人次，即乘客乘坐軌道交通一次出行，不論乘坐距離長短和換乘次數多少，使用一卡通卡或現金購票，均為2元/人次。(新華網10月7日)在“聽取漲聲一片”的現實語境里，北京地鐵票價從3元、4元、5元的價位統一降到單一2元，絕對是當今社會一道亮麗風景線，也是首都在金秋十月給全國人民送上的一份厚禮。我們終于欣喜地看到，在公共產品市場化的浪潮中，北京方面頭腦清醒，視野開闊，對具有普世價值和普惠福利的公用事業(yè)，不嫌棄，不推諉，不甩包袱，勇于承擔政府應盡責任，讓人人盡享社會公共福利，使社會公用事業(yè)回歸了本來面目。第三十一頁，共52頁。

曾幾何時，在“經營城市”的口號下，許多城市把原本由政府“埋單”的公共產品和服務，推向了市場，這些在經濟學上被稱為“外部性”的東西，竟然成為以贏利為目的的各類企業(yè)賺錢和發(fā)財的渠道。自來水“公司化”了，公交車“多元化”了，電汽熱“產業(yè)化”了。相關數據顯示，目前安徽省百分之四十的公交企業(yè)、百分之五十的供水企業(yè)、百分之八十的燃氣企業(yè)的國有產權已經出讓。全國城市百分之五十以上水廠股權已經出讓或轉讓?，F在，在一些城市，公民還能夠享受到的公共產品和服務，大概只有街頭公園里并不清新的空氣和遙遠天空中并不潔白的幾朵云彩。第三十二頁，共52頁。

市政公用事業(yè)實行市場化和股權多元化改革，的確緩解了市政公用事業(yè)發(fā)展與政府財政相對不足的矛盾，政府是甩掉了多年來壓在身上的沉重包袱。但產權、所有權不是政府的了，如何保障公共利益和公共安全，卻是個懸而未決的未知數。一個顯而易見的問題是，這些“民營化”或“私營化”的公用事業(yè)，為了追求利潤最大化，千方百計、想方設法推動一輪又一輪漲價熱潮，而政府在和他們“博弈”中，為了維護自己的“改革成果”和屈服于“大公司利益”，只得乖乖就范。最終，被政府甩掉的包袱，都沉重地壓在了老百姓的身上。

在市場經濟條件下，政府的職責是什么？1776年亞當.斯密的《國富論》就以這問題作為重心下筆，。第三十三頁，共52頁。而跟著的200多年來，沒有一個經濟學者不關注這問題。經濟學家形成的共識是，政府的職責就是宏觀調控、市場監(jiān)管、社會管理和提供公共產品和服務。發(fā)展城市公用事業(yè)是政府責無旁貸的職責，政府不可推卸地要成為投資城市公用事業(yè)的主體。城市公用事業(yè)企業(yè)應是國有的，甚至是國有獨資的。從國際經驗看，世界上多半國家仍然保持公用事業(yè)國家投資、國家所有、國家控股。事實上，國外許多先進國家的公用事業(yè)都是虧損的，由政府進行巨額補貼。他們的執(zhí)政理念就是政府要為公眾提供更多更好的公共產品和服務，這也是公眾考核政府執(zhí)政能力的一個重要標準。第三十四頁，共52頁。

就北京地鐵而言，在城市道路資源持續(xù)緊張、交通日益擁堵、地鐵市場行情看好的情況下，北京地鐵完全可以以物價上漲、成本增加、支出加大等眾多緣由提高地鐵票價。然而，北京市顯然沒有將具有公益性質的地鐵交通完全“交給”市場，而是維持了公共交通的公益性和服務性。這樣做的結果，北京市的財政將要承擔很大部分彌補。而這讓每一個北京市民，每一個在北京學習、生活和務工的外來人員，每一個到北京旅游、觀光和出差的中國民眾，都通過這種方式，享受到人民政府提供的公共產品和服務；社會普惠福利，也通過這一途徑，分攤到每個人身上。這是公共財政的應有之意，也是納稅人應該享有的權利。愿北京市的做法不是孤例，能夠引起更多城市效仿和跟進。第三十五頁，共52頁。北京地鐵降價的公共決策邏輯

第三十六頁，共52頁。討論問題

?1、地鐵產品的屬性?2、從公共政策角度理解地鐵降價的意義。

?3、地鐵項目中包括幾種公共支出。第三十七頁，共52頁。

所謂公共事業(yè)管理資金的配置效率，即指在確定公共事業(yè)產品生產和提供政策時，應當把效率放在優(yōu)先地位，而這一效率即要考慮公共事業(yè)產品生產和提供過程中的經濟效率，更要從社會公平的標準來考慮社會效益，即更要從社會福利的角度考慮公共事業(yè)產品提供的有效性。這一資金配置的效率問題，具體體現為一定的公共事業(yè)產品的提供“？政府提供與市場提供孰優(yōu)”。

第三節(jié)公共事業(yè)管理經費的配置效率分析

第三十八頁，共52頁。非排他性：消費上的非排斥性，指一個人在消費這一產品時，無法排除其他人同時消費這個產品，而且即使你不愿意消費這個產品，也無法排斥。非競爭性：1、邊際生產成本為零：增加一單位消費，生產者成本不增2、邊際擁擠成本為零：每個消費者的消費都不會影響其他消費者消費的質量和數量。第三十九頁，共52頁。一、具有非競爭性和一定排他性的

公共事業(yè)產品的配置效率

所謂具有非競爭性和一定的排他性的事業(yè)產品，是指在某一區(qū)間內，其邊際消費成本為零，而消費具有一定的排他性的事業(yè)產品。第四十頁，共52頁。（一）公共提供補償需求曲線MU車流量Q消費者剩余最大車流量過路費/次公共提供下的橋梁效率PP0P20CQ1B生產成本稅收效率損失A第四十一頁，共52頁。(二)市場提供和混合提供補償需求曲線MU車流量Q消費者剩余最大車流量過路費/次市場提供下的橋梁效率PP0P20CQ1B生產成本收費效率損失AQ2收費成本第四十二頁，共52頁。(三)與提供方式密切相關的其他條件

該公共事業(yè)產品的可替代性

替代性越大，效率損失越大2.收費價格

價格越高，效率損失越大第四十三頁，共52頁。(四)結論

對于具有一定排他性的公共事業(yè)產品來說，可以采取公共提供、混合提供和市場提供三種提供方式。對不同可替代性的這類公共事業(yè)產品來說，應采取不同的財政政策，引導不同類別的資金進入。收費會導致效率損失，收費越高，效率損失越大，但收費可以限制人們?yōu)E用這類公共事業(yè)產品面暗生“擁擠現象”。因此，合理的制定這類公共事業(yè)產品的收費標準具有重要的意義。第四十四頁，共52頁。

二、具有非排他性和一定競爭性的公共事業(yè)產品的配置效率

所謂具有非排他和一定競爭性的公共事業(yè)產品，是指具有一定邊際成本的公共事業(yè)產品。公共事業(yè)產品的邊際成本，是指增加一個消費者對供給者帶來的邊際成本，而非微觀經濟學中分析的產量增加導致的邊際成本。教育就是這類公共事業(yè)產品的典型。這類公共事業(yè)產品的共同特點是：外部收益一定的消費替代性供給上存在一定的壟斷性第四十五頁，共52頁。（一）市場提供

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