法院對精神損害撫慰金行政賠償請求的司法審查研究獲獎(jiǎng)科研報(bào)告

法院對精神損害撫慰金行政賠償請求的司法審查研究獲獎(jiǎng)科研報(bào)告摘

要：2010年4月29日修訂的《國家賠償法》規(guī)定了行政侵權(quán)的精神損害賠償，并首次提出“精神損害撫慰金”，但精神損害撫慰金的適用尚存在適用范圍狹窄、確定標(biāo)準(zhǔn)模糊等問題。本文通過分析司法案例，管窺行政賠償中精神損害撫慰金司法適用的大體情況，分析司法適用中存在的問題，以尋求解決之道。

關(guān)鍵詞：國家賠償，精神損害撫慰金，法院，司法審查

2010年新修訂的《國家賠償法》第三十五條首次規(guī)定“精神損害撫慰金”，這表示我國在國家賠償領(lǐng)域中正式確立了精神損害賠償制度。其后，最高人民法院于2014年7月29日公布了《最高人民法院關(guān)于人民法院賠償委員會審理國家賠償案件適用精神損害賠償若干問題的意見》，進(jìn)一步指導(dǎo)國家賠償領(lǐng)域中對精神損害賠償案件的處理。

應(yīng)當(dāng)說，立法的上述修改是對原國家賠償制度頑疾的突破，可謂眾望所歸，可是，司法實(shí)踐中的行政賠償制度是否準(zhǔn)確回應(yīng)了上述修法目的呢？筆者在威科先行法律信息庫中以“行政賠償”“精神損害撫慰金”“2018年”作為限定條件1，檢索下載裁判文書249份，排除單純要求賠禮道歉以及重復(fù)的裁判文書，最終選取219份2018年全國法院精神損害賠償案件判決書進(jìn)行實(shí)證分析。

一、2018年法院對精神損害撫慰金行政賠償請求審查的實(shí)證考察

在219份2018年行政賠償中精神損害賠償案件裁判文書中，一審裁判文書98份，二審裁判文書97份，再審裁判文書為24份。其中一審判決駁回原告關(guān)于精神損害撫慰金賠償請求的有92件，駁回率為94%，二審判決維持一審駁回判決的有90份，維持率為93%。

（一）精神損害撫慰金適用客體考察

新修訂的《國家賠償法》明確規(guī)定了精神損害經(jīng)濟(jì)性賠償，并將其稱為“精神損害撫慰金”。該法第三十五條規(guī)定：“有本法第三條或者第十七條規(guī)定情形之一，致人精神損害的，應(yīng)當(dāng)在侵權(quán)行為影響的范圍內(nèi)，為受害人消除影響，恢復(fù)名譽(yù)，賠禮道歉，造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)的精神損害撫慰金?！痹摲ǖ谌龡l、第十七條規(guī)定的是對公民人身權(quán)的侵犯。由此可見，我國國家賠償中的精神損害撫慰金僅適用于侵犯公民人身權(quán)利時(shí)造成的精神損害，不適用對法人的侵害以及侵犯公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利時(shí)可能帶來的精神損害。在筆者收集的案例中，原告以財(cái)產(chǎn)損害引起其精神極度痛苦申請精神損害撫慰金的案件近半數(shù)，法院均依據(jù)《國家賠償法》第三十五條以“行政行為侵犯人身權(quán)系適用精神損害賠償?shù)那疤釛l件”這一理由駁回賠償請求，導(dǎo)致案件駁回率高達(dá)94%。

（二）賠償金額考察

在筆者收集的219個(gè)案件中，只有9個(gè)案件獲得賠償。而且，原告申請賠償精神損害撫慰金的數(shù)額差異較大，最低為1元，最高達(dá)10億元，所有案件要求賠償總額高達(dá)2037643576元，而獲得賠償?shù)?個(gè)案件賠償總額共計(jì)157000元，平均每個(gè)獲賠案件的賠償額約為17444元。且不論行政賠償案件中請求賠償精神損害撫慰金難以獲得法院支持，即使判決支持，平均到每個(gè)案件中的數(shù)額較少，難以達(dá)到精神損害賠償金應(yīng)有的救濟(jì)及懲罰的目的。

（三）受害人所受精神損害因素考察

筆者發(fā)現(xiàn)，在司法實(shí)務(wù)中，受害人所受精神損害嚴(yán)重程度主要關(guān)注于受害人身體傷殘情況和是否存在違法行政拘留，因?yàn)槭芎θ藗麣埱闆r比較明顯，違法行政拘留的期限也易量化，便于司法實(shí)踐的操作。我們可以通過筆者收集的9例獲得賠償?shù)陌讣治鍪芎θ怂芫駬p害情況與法官最終確定精神損害撫慰金的關(guān)系。具體情況見表1：

由表1可見，受害人所受的精神損害與法官確定的精神損害賠償金額之間并不存在明確的對應(yīng)關(guān)系，換言之，法官在衡量精神損害撫慰金時(shí)，對受害人所受精神損害因素參考標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。表1數(shù)據(jù)反映出精神損害賠償制度在司法審判實(shí)務(wù)中存在的問題：第一，即使受害人所受的精神損害程度不同，法院最終確定的精神損害撫慰金也可能相同。如表1所示，不同的受害人被違法行政拘留3日、5日或10日，法院判決的精神撫慰金均為1000元。第二，法院在酌定精神損害撫慰金金額時(shí)沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，在判決中不說明判斷理由或說理較為籠統(tǒng)，缺少賠償金額的計(jì)算方法和過程。

二、我國行政賠償中精神損害撫慰金適用存在的問題

（一）精神損害撫慰金適用的客體范圍狹窄

依據(jù)新修訂的《國家賠償法》第三十五條可知，首先，精神損害賠償只適用于第三條和第十七條列舉的情形，這種有限列舉方式雖有防止法官濫用裁判權(quán)的作用，卻不能涵蓋所有的國家侵權(quán)行為，具有僵化性。其次，該法所保護(hù)的客體范圍有限，只有在人身權(quán)、生命健康權(quán)、名譽(yù)權(quán)遭到侵害時(shí)才能請求國家賠償，其他情形下的精神損害則不受《國家賠償法》的保護(hù)。

司法實(shí)踐中法官嚴(yán)格依據(jù)法律的規(guī)定，對原告因財(cái)產(chǎn)損失提起的精神損害撫慰金賠償請求一律駁回，如前所述，在筆者收集的219份裁判文書中，法院以“未侵犯原告人身權(quán)”為由駁回的有93例，占比44%。但有些特殊財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)利益中含有一定的“精神利益”，故原告請求賠償?shù)氖钱?dāng)事人的“精神利益”損失，而不是財(cái)產(chǎn)權(quán)或財(cái)產(chǎn)利益的損失，如具有人格象征意義的紀(jì)念物品。實(shí)務(wù)中，原告在《國家賠償法》中無法找到法律依據(jù)，而適用民事法律的相關(guān)規(guī)定亦不被認(rèn)可，受侵害人的合法權(quán)益無法得到保障。

（二）確定精神損害撫慰金賠償金額的標(biāo)準(zhǔn)模糊

關(guān)于精神損害撫慰金金額的確定，《國家賠償法》第三十五條規(guī)定較為抽象，在司法實(shí)踐中需法官自由裁量，而法官對“造成嚴(yán)重后果”和“相應(yīng)”等不確定法律概念裁量不一。如表1所示的9個(gè)獲賠案件中，只有3個(gè)判決提及在裁定精神損害撫慰金金額時(shí)考慮了被告的違法過錯(cuò)程度、原告居住地的平均生活水平、精神損害事實(shí)及嚴(yán)重后果等因素，但也沒有具體標(biāo)準(zhǔn)的闡述，其余案件均是酌情裁定，完全依賴法官的主觀裁量。

實(shí)踐中各地法院沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，這帶來很多弊端：一是請求人在申請時(shí)沒有可供參照的依據(jù)，導(dǎo)致請求人“漫天要價(jià)”，如表1所示，針對違法行政拘留五天的行政行為，會出現(xiàn)“5000”與“130000”這樣差距懸殊的賠償請求，二是不能有效地約束法官裁量，造成類似個(gè)案之間裁決數(shù)額不同，違背同等情況同等對待原則。

（三）違法歸責(zé)原則無法滿足實(shí)踐需求

我國的《國家賠償法》第二條規(guī)定“國家機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利?！贝藯l規(guī)定明確了我國現(xiàn)行行政賠償?shù)臍w責(zé)原則是違法歸責(zé)原則。

多年的司法實(shí)踐表明，單一的違法歸責(zé)原則不能有效應(yīng)對行政賠償中出現(xiàn)的諸多問題。比如在行政賠償精神損害賠償中出現(xiàn)的合法但不合理的問題，因?yàn)閲倚姓C(jī)關(guān)的行為不涉及違法，卻具有明顯的不合理性。2行政主體在行使職權(quán)的過程中有過錯(cuò)，但沒有違法，合法權(quán)益受侵害甚至造成精神損害的行政相對人則得不到應(yīng)有的救濟(jì)。

三、我國行政賠償中精神損害撫慰金制度運(yùn)行效果分析

《國家賠償法》的修改是國家賠償制度得以進(jìn)步的起點(diǎn)，其中新增精神損害撫慰金以彌補(bǔ)在行政侵權(quán)中給受害人造成的精神損害，是對我國建設(shè)法治國家要求的回應(yīng)，也是對法治實(shí)踐中大量存在的精神損害補(bǔ)償缺位的完善。實(shí)質(zhì)而言，精神損害撫慰金是對受害人精神上的撫慰。這一制度在一定程度上為受侵害的行政相對人提供了補(bǔ)充救濟(jì)，對受害人所遭受的不可逆轉(zhuǎn)的精神痛苦同時(shí)在客觀上無法得到國家賠償?shù)木駬p失部分的一種撫慰。

實(shí)踐是檢驗(yàn)制度運(yùn)行效果的試金石。從司法實(shí)踐情況看，在行政賠償案件中，精神損害撫慰金的撫慰功能尚未完全實(shí)現(xiàn)。只適用于人身權(quán)利遭受侵害所產(chǎn)生的精神損害，這一狹窄的適用范圍將多數(shù)賠償請求拒之門外，真正能夠判決賠償?shù)陌咐鄬^少，導(dǎo)致民眾對于精神損害賠償?shù)钠诖淇铡４送?，“?yán)重后果”、“相應(yīng)的”等不確定法律概念的使用導(dǎo)致司法實(shí)踐中對精神損害的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和賠償標(biāo)準(zhǔn)不一，一方面加大了法官自由裁量的難度，易出現(xiàn)“同案不同判”的爭議，另一方面也難以約束法官在進(jìn)行利益衡量和價(jià)值判斷時(shí)的公正性，為滋生腐敗提供了空間，有違公平正義的法治追求。賠償金額不足與賠償標(biāo)準(zhǔn)不一易造成司法實(shí)踐中對受害人的賠償不足，其權(quán)利得不到充分保障，有悖于精神損害撫慰金制度設(shè)立的初衷。

四、我國行政賠償中精神損害撫慰金適用的完善建議

（一）擴(kuò)大精神損害撫慰金的適用范圍

我國民事法律中精神損害賠償?shù)臋?quán)利范圍比《國家賠償法》中規(guī)定的權(quán)利范圍要廣，不僅包括后者規(guī)定的生命健康權(quán)和人身自由權(quán)，還包括名譽(yù)權(quán)及財(cái)產(chǎn)權(quán)等權(quán)利。國家侵權(quán)造成的傷害比自然人侵權(quán)更甚，而《國家賠償法》保護(hù)的權(quán)利范圍卻不如民事法律廣泛，這明顯不合理。因此應(yīng)擴(kuò)大權(quán)利保護(hù)范圍，包括如下：人格權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他權(quán)利，其中人格權(quán)包括生命權(quán)、身體權(quán)、健康權(quán)等物質(zhì)性人格權(quán)，姓名權(quán)、名譽(yù)權(quán)、隱私權(quán)等精神性人格權(quán)，財(cái)產(chǎn)權(quán)利則特指含有特定紀(jì)念或收藏意義、一旦毀損滅失將對物品所有人造成不可彌補(bǔ)精神傷害的物品，其他權(quán)利則可由法官根據(jù)案件情況自由裁量。

（二）設(shè)定精神損害撫慰金賠償金額的具體標(biāo)準(zhǔn)

在精神損害賠償領(lǐng)域，個(gè)體差異使得在損害程度的認(rèn)定上存在較大難度，但這并不意味著精神損害賠償無法設(shè)置客觀化的操作標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上，為抑制法院判決的隨意性，同時(shí)也能夠使得法院避免在費(fèi)用確定上花費(fèi)過多的成本和精力，世界上很多國家和地區(qū)都在精神撫慰金中設(shè)立了客觀基準(zhǔn)。3我國地域遼闊，精神損害撫慰金也應(yīng)兼顧地區(qū)差異，由各地根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，制定該地區(qū)的精神損害撫慰金賠償數(shù)額，該數(shù)額可以以該地區(qū)上年度職工平均工資為基準(zhǔn)數(shù)，規(guī)定上下額度。山東省日照市就采取這一標(biāo)準(zhǔn)：上限為該地區(qū)上年度職工平均工資標(biāo)準(zhǔn)的6倍，下限以2000元為起點(diǎn)，在此區(qū)間內(nèi)，由法官結(jié)合案件具體裁量。4除經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平外，限制人身自由的時(shí)間也被作為精神損害撫慰金的考量基準(zhǔn)。如浙江省以人身自由權(quán)、生命健康權(quán)損害等國家賠償總額的50%為基準(zhǔn)，再根據(jù)案件情況適當(dāng)增減，以其總額的100%為上限，在這一空間內(nèi)確定具體數(shù)額。5

（三）確立多元化的歸責(zé)原則

社會的發(fā)展使得行政侵權(quán)的形式和方法變得復(fù)雜，無論哪種單一的歸責(zé)原則都無法妥善解決司法實(shí)踐的需要。6過錯(cuò)原則在認(rèn)定過錯(cuò)時(shí)主要考慮行為人是否盡到了注意義務(wù)，在司法實(shí)踐中依據(jù)過錯(cuò)原則來衡量行政行為，認(rèn)定其是否具有過錯(cuò)，是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任，法官可以更直接、更客觀的做出判斷，對同一個(gè)案件不至于出現(xiàn)差距太大的賠償結(jié)果。無過錯(cuò)原則可以將行政機(jī)關(guān)及其工作人員執(zhí)行危險(xiǎn)職務(wù)時(shí)帶來的風(fēng)險(xiǎn)，從行政相對人轉(zhuǎn)移到了社會全體成員共同承擔(dān)，這樣損失得到了合理分配。7所以采用以過錯(cuò)原則為主，以無過錯(cuò)原則為輔的行政賠償精神損害賠償歸責(zé)原則才能更好的解決司法實(shí)踐中的問題。

注釋：

①

賈樹玲，女，武漢大學(xué)法學(xué)院2017級訴訟法學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向?yàn)樾姓V訟法。

②

最后檢索日期為2019年10月20日。

③

王宗憶：《論國家賠償中的精神損害賠償問題》，載江必新主編：《國家賠償辦案指南》，中國法制出版社，2011年，第256頁。

④

例如在德國，聯(lián)邦德國法典規(guī)定的人身自由精神賠償標(biāo)準(zhǔn)是日賠償金11歐元，因執(zhí)行人員行為違法而造成較大精神損害后果的，可酌情提高賠償標(biāo)準(zhǔn)，但每天不得超過50歐元，參見劉兆興：《德國國家賠償法研究》，《外國法譯評》1996年第3期。而美國、瑞典、韓