榆林市經(jīng)濟(jì)社會高速發(fā)展進(jìn)程中的潛在風(fēng)險及治理對策段君澤現(xiàn)代院

PAGEPAGE9榆林市經(jīng)濟(jì)社會高速發(fā)展進(jìn)程中的潛在風(fēng)險及治理對策段君澤中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院【提要】借著西部大開發(fā)的契機(jī)和豐富的煤、油、氣等礦產(chǎn)資源，具有中國“科威特”美譽(yù)的陜北榆林進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)社會高速發(fā)展期。榆林市作為西部“后發(fā)式”地級市，在經(jīng)濟(jì)社會高速發(fā)展進(jìn)程中也存在著諸多的潛在風(fēng)險和挑戰(zhàn)：社會經(jīng)濟(jì)的迅速轉(zhuǎn)型，公共秩序和社會心理的重新調(diào)整，經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡和安全生產(chǎn)要素配套不足，長期積累的社會沖突和矛盾正日益升級，城市人口脆弱性程度深化等等。強(qiáng)化榆林公共安全治理研究，以期提高突發(fā)事件的應(yīng)對能力，通過系統(tǒng)建設(shè)，加強(qiáng)公共安全保障能力建設(shè)，提高共安全保障水平，從而為榆林市的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展提供保障。從上世紀(jì)90年代開始，隨著煤、油、氣、鹽等資源的勘探開發(fā)，榆林市已成為中外馳名的能源城市，被譽(yù)為中國的“科威特”。借著西部大開發(fā)的契機(jī)和豐富的煤、油、氣等礦產(chǎn)資源，近年來榆林市經(jīng)濟(jì)社會高速發(fā)展，連續(xù)6年發(fā)展速度保持陜西省第一。但是，在經(jīng)濟(jì)騰飛的同時，榆林的各種社會問題也接踵而至，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果沒有真正惠及全市人民，社會結(jié)構(gòu)不合理狀況依然存在，貧富差距不斷擴(kuò)大，社會治安有所惡化，生態(tài)環(huán)境污染加劇等等，這些都在不同程度上加劇了該地區(qū)的公共安全風(fēng)險，成為制約其經(jīng)濟(jì)社會和諧發(fā)展不可忽視的因素。一、榆林市經(jīng)濟(jì)社會高速發(fā)展進(jìn)程中的潛在風(fēng)險1．自然災(zāi)害頻仍，因?yàn)?zāi)損失較嚴(yán)重且呈一定上升趨勢榆林市自然災(zāi)害的特點(diǎn)是發(fā)生頻度高、分布范圍廣、因?yàn)?zāi)損失較嚴(yán)重且有逐年上升的趨勢，自然災(zāi)害的發(fā)生已成為影響榆林國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會安定的重要因素。榆林市位于陜西省最北部，東臨黃河與山西相望，西連寧、甘，北鄰內(nèi)蒙，南接延安。地貌大體以長城為界，北部為風(fēng)沙草灘區(qū)，南部為黃土丘陵溝壑區(qū)。榆林市自然災(zāi)害主要包括干旱、霜凍、暴雨、大風(fēng)、冰雹等，處于干旱半干旱和荒漠帶的交界處，降水很少，降水季節(jié)年際變化大。夏季降水多，風(fēng)沙大。２．煤礦開采生產(chǎn)安全隱患突出，容易引發(fā)突發(fā)性重特大事故目前，榆林煤礦開采安全生產(chǎn)隱患仍然比較大，安全生產(chǎn)問題沒有從根本上得以解決。煤炭企業(yè)超采較嚴(yán)重，導(dǎo)致礦井瓦斯?jié)舛仍黾?，設(shè)備和人員超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，容易引發(fā)礦難。工藝裝備陳舊落后，采煤方法不科學(xué)，增加了采煤過程的安全隱患。此外，安全生產(chǎn)投入不足，安全生產(chǎn)意識有待提高，增大了礦難發(fā)生的可能性。3．煤礦開采容易引發(fā)衍生危害，環(huán)境惡化與生態(tài)破壞風(fēng)險日益突出榆林地區(qū)煤炭等能源資源的大量開采，造成了對礦區(qū)地形地貌的破壞，導(dǎo)致了地面出現(xiàn)裂縫、塌陷及沉降，容易引發(fā)山體滑坡、崩塌、泥石流，還容易造成對礦區(qū)水資源、植被資源的破壞，進(jìn)而使礦區(qū)居民的生產(chǎn)生活受到影響。4．火災(zāi)爆炸與交通事故居高不下，且逐年有所增加火災(zāi)爆炸所占比例增大。雖然消防水平不斷提高，但公共消防設(shè)施建設(shè)相對滯后，消防警力不足，，社會消防意識淡薄，制度不規(guī)范及管理不嚴(yán)格等因素使火災(zāi)爆炸及其他災(zāi)害事故成上升趨勢；交通事故傷亡居高不下。榆林機(jī)動車輛激增，汽車人均擁有量雖然急劇增長，但人們的交通安全意識卻沒有能夠跟上進(jìn)程，加上道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、交管部門管理問題存在漏洞，以及中國傳統(tǒng)的“酒文化”影響和社會環(huán)境等等，交通事故愈演愈烈。５．社會治安形勢嚴(yán)峻，群體性事件頻發(fā)社會治安形勢嚴(yán)峻，城鄉(xiāng)社會公共安全受到嚴(yán)重威脅。犯罪、投毒案件時有發(fā)生，社會影響惡劣；中小學(xué)校安全問題嚴(yán)重，各種安全事故頻發(fā)；集體上訪和群體性事件日益突出。榆林市社會治安及群體性事件主要表現(xiàn)為由于企業(yè)改革、改制引發(fā)的上訪、鬧訪事件，以及工程建設(shè)問題、流動人口問題引發(fā)的矛盾利益糾紛事件。６．突發(fā)公共衛(wèi)生事件時有發(fā)生，傳染病、地方病相對比較突出盡管榆林市的公共安全狀況相對較好，但榆林的傳染病、地方病卻相對比較突出，因此可能比較容易引發(fā)公共衛(wèi)生事件。榆林地區(qū)的傳染病主要有結(jié)核病、乙型肝炎等，尤其值得強(qiáng)調(diào)的是榆林是乙腦的高發(fā)區(qū)，地方病主要有大骨節(jié)病和麻風(fēng)病等。二、榆林市社會發(fā)展?jié)撛陲L(fēng)險的致因1．地區(qū)及城鄉(xiāng)之間貧富差距繼續(xù)拉大數(shù)據(jù)顯示，近幾年榆林市神木縣的GDP是南六縣GDP之和的四倍還要多。而這種趨勢并沒絲毫緩解跡象，北六縣GDP的平均增速也要高于南六縣。與此同時，居民收入的城鄉(xiāng)差距急劇拉大。區(qū)域內(nèi)巨大的貧富差距將囤積大量的社會風(fēng)險，直接影響到社會的整體治安狀況，增加普通治安事件、刑事案件以及群體性事件的發(fā)案率。２．三大產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍然不協(xié)調(diào)榆林市三大產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍然不協(xié)調(diào)。榆林市資源型產(chǎn)業(yè)仍以能源開采型為主，能源深加工型項(xiàng)目很少，產(chǎn)業(yè)附加值很低，進(jìn)而影響了工業(yè)產(chǎn)值的繼續(xù)增加。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的單一化導(dǎo)致社會收入來源的單一化，進(jìn)而降低了社會抵御外部風(fēng)險的能力，增加了整個社會的脆弱性；資源型產(chǎn)業(yè)所占的比重過大，導(dǎo)致環(huán)保部門壓力增大，且很難完成自身目標(biāo)；缺乏對現(xiàn)有資源的深加工處理，導(dǎo)致大量的附加值外溢，導(dǎo)致本地群眾增收困難；同時第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的過于弱小也導(dǎo)致了整個社會的發(fā)展的可持續(xù)性受到嚴(yán)重的影響。３．社會矛盾比較突出社會矛盾糾紛化解工作還待扎實(shí)推進(jìn)，以使囤積的矛盾能都得以及時有效的解決，避免為社會穩(wěn)定埋下隱患。榆林市社會矛盾糾紛主要表現(xiàn)在：地權(quán)、林權(quán)糾紛問題逐漸凸顯，容易引發(fā)利益糾紛；涉礦群眾問題長期得不到解決；大量的對印自衛(wèi)反擊戰(zhàn)、老山前線退伍軍人及非正式編制的代課教師的補(bǔ)助由于種種原因被拖欠。此外還包括企業(yè)改制造成的一系列糾紛，以及農(nóng)民工資長時間拖欠等問題。４．超設(shè)計能力開采加劇礦區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞榆林礦區(qū)內(nèi)煤炭開采企業(yè)，目前普遍存在超設(shè)計能力的開采，該地區(qū)本身屬于生態(tài)環(huán)境非常脆弱的地區(qū)，生態(tài)環(huán)境的承載能力十分有限，因此超設(shè)計能力開采是導(dǎo)致榆林礦區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞加劇的重要原因。加上日益增長的市場需求和高額利潤刺激了煤炭企業(yè)超能力開采，生態(tài)環(huán)境的進(jìn)一步破壞不可避免。５．應(yīng)急管理法制機(jī)制建設(shè)有待進(jìn)一步加強(qiáng)調(diào)研中有關(guān)部門及官員普遍反映目前我國在防災(zāi)減災(zāi)、安全生產(chǎn)等應(yīng)急管理和應(yīng)急救援等方面法律法規(guī)尚不夠健全和完善，政府、企業(yè)和個人三方及他們之間的應(yīng)急管理責(zé)任和義務(wù)還不夠明確。在一些重要的地方，應(yīng)急管理和應(yīng)急救援方面的法律法規(guī)還留有空白，既無明確規(guī)定有無原則性指示。６．應(yīng)急機(jī)構(gòu)、專業(yè)化隊伍建設(shè)有待進(jìn)一步強(qiáng)化調(diào)研發(fā)現(xiàn)，榆林市部分縣政府尚未設(shè)立專門的應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)，而且有的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)既無專門的經(jīng)費(fèi)又無專門的從業(yè)人員配備。另外，現(xiàn)有應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)也普遍存在職責(zé)不明、權(quán)限不清、協(xié)調(diào)困難等問題。７．應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)有待進(jìn)一步推進(jìn)榆林一些地方和單位，特別是基層社區(qū)鄉(xiāng)村的應(yīng)急預(yù)案仍然不夠完善，預(yù)案進(jìn)社區(qū)、進(jìn)農(nóng)村工作有待進(jìn)一步加強(qiáng)，預(yù)案的針對性、可操作性還存在很大可以提升的空間。另外，還存在應(yīng)急演練開展不夠，演練針對性、操作性不強(qiáng)等問題。８．應(yīng)急管理投入保障機(jī)制有待進(jìn)一步健全調(diào)研中有關(guān)部門及官員普遍反映應(yīng)急管理的資金保障有待進(jìn)一步加強(qiáng)，各級財政對防汛抗旱、抗震救災(zāi)、倒房重建等方面的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低，災(zāi)害保險工作相對滯后。一些機(jī)關(guān)和部門的應(yīng)急物資儲備體系尚不完善，儲備物資種類、數(shù)量偏少，一些專業(yè)應(yīng)急隊伍缺乏必要的資金和技術(shù)裝備保障。９．應(yīng)急管理科技支撐體系建設(shè)有待加強(qiáng)榆林調(diào)研中有些部門反映很多應(yīng)急管理工作很難采用較先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，缺乏強(qiáng)有力的、系統(tǒng)的、有針對性的科研支持，現(xiàn)實(shí)應(yīng)急管理工作的科研水平和應(yīng)用水平有待提高，科技支撐體系建設(shè)有待加強(qiáng)。三、公共安全治理對策根據(jù)十二屆五中全會的會議精神和本研究的調(diào)研與分析，提升榆林市公共安全水平的治理對策包括：（一）走科學(xué)發(fā)展之路，切實(shí)降低區(qū)域脆弱性１．調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化，保持經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展榆林應(yīng)依托能源產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益，帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，尤其是第三產(chǎn)業(yè)的崛起與快速發(fā)展，要依托歷史文化產(chǎn)業(yè)，挖掘潛在的文化產(chǎn)業(yè)資源及特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)。２．加強(qiáng)社會就業(yè)與再就業(yè)，降低城鎮(zhèn)失業(yè)人口比重加強(qiáng)社會就業(yè)與再就業(yè)，有利于保持社會平穩(wěn)，便于化解社會矛盾。通過職業(yè)培訓(xùn)，幫助未就業(yè)人員增強(qiáng)職業(yè)技能，減少失業(yè)人口比重。利用地緣優(yōu)勢，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，使更多產(chǎn)業(yè)得到有效發(fā)展，為社會各個階層提供就業(yè)機(jī)會。通過加強(qiáng)社會就業(yè)與再就業(yè)，降低城鎮(zhèn)失業(yè)人口比重，對于維系社會穩(wěn)定、保證經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)較快發(fā)展意義重大。（二）注重改善民生，推動社會事業(yè)全面進(jìn)步更加注重改善民生，不斷加快教育、衛(wèi)生、文化、體育、民政、社會保障、扶貧事業(yè)發(fā)展，切實(shí)解決人民群眾反映最強(qiáng)烈、最關(guān)心、最直接的切身利益問題，逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供良好的社會環(huán)境。要繼續(xù)推進(jìn)民生八大工程，采取有效措施增加城鄉(xiāng)居民收入，繼續(xù)優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)，繼續(xù)加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，繼續(xù)完善社會保障體系。（三）以法制和預(yù)案建設(shè)為突破口，帶動機(jī)制建設(shè)“一案三制”是應(yīng)急體系建設(shè)的核心，預(yù)案建設(shè)是基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)機(jī)制創(chuàng)新的突破口之一。要建立健全榆林市應(yīng)急管理的地方性法規(guī)、政府規(guī)章及政策體系。提升協(xié)調(diào)聯(lián)動水平，以順利通過“應(yīng)急演練”作為檢驗(yàn)預(yù)案編寫工作的標(biāo)準(zhǔn)。（四）建立健全社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制，是社會影響評價體系的重要組成部分,是防范社會風(fēng)險的重要制度性措施。開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，必須明確風(fēng)險評估的范圍、內(nèi)容及程序。（五）應(yīng)急管理基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性項(xiàng)目建設(shè)優(yōu)先優(yōu)先建設(shè)基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性項(xiàng)目，為長期