國(guó)家為什么要搞中央財(cái)政和地方財(cái)政

國(guó)家為什么要搞中央財(cái)政和地方財(cái)政？中央與地方財(cái)政關(guān)系在我國(guó)的實(shí)踐

自新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)中央與地方的財(cái)政體制改革一直走在各項(xiàng)改革的前沿。中央與地方的財(cái)政關(guān)系可以分為三個(gè)階段：

(一)第一階段：1950～1978年

從建國(guó)伊始到1978年改革開(kāi)放之前，我國(guó)大體上實(shí)行過(guò)兩種類型的財(cái)政體制。一種是真正高度集中統(tǒng)一的財(cái)政管理體制，即國(guó)家財(cái)權(quán)、財(cái)力集中在中央，對(duì)地方基本上采取統(tǒng)收統(tǒng)支的辦法。另一種是劃分財(cái)政收支，適當(dāng)下放財(cái)權(quán)的分級(jí)財(cái)政管理體制。在這段時(shí)期內(nèi)，中央與地方關(guān)系的演變大體上畫(huà)出了一條“兩上兩下”的軌跡：50年代初，中國(guó)建立的是高度集權(quán)的統(tǒng)收統(tǒng)支模式；1958年進(jìn)行了第一次分權(quán)試驗(yàn)，但卻以失敗告終。隨之而來(lái)的三年調(diào)整時(shí)期又重新強(qiáng)調(diào)集權(quán)，原本已下放到地方的權(quán)利被逐漸收回；1971～1973年是第二次財(cái)政分權(quán)的嘗試。推行了“財(cái)政收支包干”體制；到1974～1975年，為了穩(wěn)定中央財(cái)政，又試圖重新收權(quán)，改行“收入按比例留成、超收另定分成比例、支出按指標(biāo)包干”的辦法。由此我們看到，雖然這段時(shí)期內(nèi)財(cái)權(quán)有放有收，但總的趨勢(shì)是朝著分權(quán)的方向變化?？梢哉f(shuō)，這一時(shí)期，我國(guó)對(duì)財(cái)政分權(quán)改革的探索已經(jīng)邁出了第一步。

(二)第二階段：1978～1994年

20世紀(jì)80年代以來(lái)，中央與地方的財(cái)政關(guān)系發(fā)生了重大的變化，在全國(guó)范圍內(nèi)普遍實(shí)行了各種形式的財(cái)政地方承包制，中央財(cái)政和地方財(cái)政開(kāi)始“分灶吃飯”。具體來(lái)說(shuō)，從改革開(kāi)放到分稅制實(shí)行之前，我國(guó)的中央與地方關(guān)系共發(fā)生過(guò)三次重大的變化。即1980～1984年的“劃分收支、分級(jí)包干”體制；1985～1988年的“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”；1989～1993年的“收人遞增包干”體制。這三次財(cái)政管理體制改革的共同點(diǎn)是，在劃分收支的基礎(chǔ)上，分級(jí)包干，自求平衡，所以，一般在理論界被統(tǒng)稱為分級(jí)包干體制，或稱為“分灶吃飯”體制。

與集中的財(cái)政體制相比，財(cái)政包干增加了地方政府?dāng)U大收入的動(dòng)力，大大調(diào)動(dòng)地方政府理財(cái)?shù)姆e極性，很大程度上促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，確實(shí)比原有的體制有很大進(jìn)步，但在執(zhí)行過(guò)程中，其弊端也是明顯的。第一，伴隨財(cái)政資源所有權(quán)的部分轉(zhuǎn)移，產(chǎn)生了免費(fèi)搭車問(wèn)題。通過(guò)減少向中央政府的上繳，地方政府可以獲得更快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。盡管法律并未賦予地方政府改變稅率和稅基的權(quán)利，但因?yàn)橹醒胝鄙賴?yán)格的稅收法律和由中央控制的稅收管理體制，地方政府事實(shí)上控制著實(shí)際稅率和稅基。第二，助長(zhǎng)地方政府肓目投資和重復(fù)建設(shè)。財(cái)政包干強(qiáng)化了地方的本位利益機(jī)制，促使地方不顧國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和市場(chǎng)的需求變化，把大量資金投向價(jià)高利大的煙廠、酒廠、紡織廠、家用電器廠等加工工業(yè)，導(dǎo)致了地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同．造成不必要的重復(fù)生產(chǎn)和重復(fù)建設(shè)，惡化了資源配置，降低了經(jīng)濟(jì)效率。第三，加劇了地區(qū)封鎖和經(jīng)濟(jì)割據(jù)。有些地區(qū)以實(shí)現(xiàn)本地財(cái)政利益為準(zhǔn)則．對(duì)市場(chǎng)和商品流通進(jìn)行不合理干預(yù)，或者是人為地阻礙本地資源向外地流動(dòng)，或者是堵截外地產(chǎn)品進(jìn)入本地市場(chǎng)，不利于全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成。

(三)第三階段：1994年至今分稅制模式

1分稅制主要內(nèi)容

(1)中央與地方的支出劃分。在支出劃分方面，中央財(cái)政主要承擔(dān)著國(guó)家安全、外交和中央國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需要經(jīng)費(fèi)，協(xié)調(diào)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的開(kāi)支以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。地方財(cái)政主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的支出以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需要的支出。

(2)中央與地方的收人劃分。在收入劃分方面，依照事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，按稅種劃分中央與地方的收入，將維護(hù)國(guó)家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅；將適合地方征管的稅種劃為地方稅，并充實(shí)地方稅稅種，增加地方稅收入；將與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的主要稅種劃為中央與地方共享稅。

(3)中央財(cái)政對(duì)地方的稅收返還。在分稅制改革的初期，為了保持地方的既得利益逐步過(guò)渡到規(guī)范化的財(cái)政體制，還實(shí)行了稅收返還制度。中央財(cái)政對(duì)地方稅收返還的數(shù)額以1993年為基數(shù)年核定。按照1993年中央從地方凈上劃的收人數(shù)額(即消費(fèi)稅加75％的增值稅減中央下劃收入)，1993年全額返還給地方，以保證地方原有既得利益，并以此作為以后中央對(duì)地方的稅收返還基數(shù)。1994年之后，稅收返還額在1993年的基數(shù)上逐年遞增，遞增率按全國(guó)增值稅和消費(fèi)稅的平均增長(zhǎng)率的1：0.3系數(shù)確定，即上述兩稅全國(guó)平均每增長(zhǎng)1％，中央財(cái)政對(duì)地方的稅收返還增長(zhǎng)0.3％。如果1994年以后中央凈上劃收入達(dá)不到1993年基數(shù)，則相應(yīng)扣減稅收返還的數(shù)額。

2實(shí)行分稅制取得的成效

(1)促進(jìn)財(cái)政收入高速增長(zhǎng)，充分調(diào)動(dòng)了中央與地方“兩個(gè)積極性”。1994～2003年，我國(guó)財(cái)政收入年均增長(zhǎng)17.4％，其中，中央收入增長(zhǎng)16.1％．地方收入增長(zhǎng)19.3％，實(shí)現(xiàn)了中央與地方的“雙贏”。我國(guó)財(cái)政收入占GDP的比重由1993年的12.6％提高到2003年的18.6％。隨著財(cái)政實(shí)力的增強(qiáng)，社會(huì)保障、科技教育、農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等社會(huì)公共領(lǐng)域的財(cái)政投入大幅度增加，有效地保障了各項(xiàng)重大經(jīng)濟(jì)體制改革的順利進(jìn)行。

(2)增強(qiáng)了中央政府的宏觀調(diào)控能力，促進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)持續(xù)快速健康協(xié)調(diào)發(fā)展，保證了國(guó)家的長(zhǎng)治久安。分稅制改革前，中央財(cái)政收入很大程度上依賴地方上繳，改革后這種狀況發(fā)生了根本變化。2003年，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重為54.6％，比1993年的39％提高了15.6個(gè)百分點(diǎn)。中央財(cái)政收入規(guī)模的壯大，增強(qiáng)了中央政府的宏觀調(diào)控能力，促進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定快速發(fā)展和國(guó)家的長(zhǎng)治久安。3我國(guó)實(shí)行分稅制中出現(xiàn)的問(wèn)題

(1)中央與地方事權(quán)劃分不清，這是分稅制問(wèn)題中最主要的。多年來(lái)，政府與市場(chǎng)的職能一直沒(méi)有界定清楚，政府包攬?zhí)嗟臓顩r始終沒(méi)有改變，中央與地方的事權(quán)也劃分不清。分稅制后，在財(cái)權(quán)越來(lái)越集中的同時(shí)，政府的基本事權(quán)卻在下移，地方政府承擔(dān)了許多本應(yīng)由上級(jí)政府承擔(dān)的職能，地方財(cái)政支出的總量不斷上升。表現(xiàn)：一是本應(yīng)由中央政府承擔(dān)的收入再分配功能，轉(zhuǎn)嫁給了地方政府。從國(guó)家財(cái)政對(duì)縮小地區(qū)差距的作用來(lái)看，2005年中央財(cái)政支援不發(fā)達(dá)地區(qū)的支出只占3.41％，地方財(cái)政則占到96.59％。中央政府對(duì)地區(qū)差距的宏觀調(diào)控能力較弱，從具有很強(qiáng)收入再分配性質(zhì)的撫恤和社會(huì)救濟(jì)支出、社會(huì)保障補(bǔ)助支出及行政事業(yè)單位離退休經(jīng)費(fèi)來(lái)看，中央財(cái)政支出所占的比重分別為0.75％，13.02％和8.49％，地方政府承擔(dān)了主要部分，分別為99.25％，86.98％。91.51％。而根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論和國(guó)際慣例，具有再分配性質(zhì)的社會(huì)保障和社會(huì)救濟(jì)的支出幾乎都應(yīng)由中央政府提供。二是基層政府的支出責(zé)任尤其沉重。我國(guó)近70％的公共支出發(fā)生在省和省以下，其中，55％以上的支出發(fā)生在市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)，尤其是縣鄉(xiāng)兩級(jí)擔(dān)負(fù)著沉重的支出負(fù)擔(dān)。

(2)收入劃分不規(guī)范?，F(xiàn)行分稅制在收入劃分上既有按稅種、稅目劃分，又有按行業(yè)、隸屬關(guān)系劃分。企業(yè)所得稅按隸屬關(guān)系分別劃歸中央和地方，導(dǎo)致地方政府為追逐稅收利益而大搞重復(fù)建設(shè)，結(jié)果各地結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象嚴(yán)重。此外．中央與地方共享稅采取收入分享制，稅收分享只是給地方一定的財(cái)力，而稅種、稅率的確定權(quán)卻在中央，這一方式盡管比較簡(jiǎn)單易行，但存在稅收分享比例是“一刀切”的缺陷，因而不能區(qū)別各地方的財(cái)政能力，不利于達(dá)到縮小地區(qū)財(cái)力差別，實(shí)行資金再分配的目的。

(3)轉(zhuǎn)移支付制度不完善。規(guī)范化的分稅制能夠通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)各地區(qū)的均等化，縮小地區(qū)間的差距。到了2006年，我國(guó)人均財(cái)政收入最大值地區(qū)(上海8683.60元)是最小值地區(qū)(西藏518.17元)的16.76倍，人均財(cái)政支出最大值地區(qū)(上海9892.93元)是最小值地區(qū)(安徽1538.84元)的6.43倍。由于我國(guó)目前的稅收返還以維持地方既得利益的基數(shù)法進(jìn)行分配，體現(xiàn)了對(duì)收入能力強(qiáng)的地區(qū)的傾斜原則，這使得轉(zhuǎn)移支付不僅沒(méi)有實(shí)現(xiàn)地區(qū)收入均等化的目標(biāo)．反而加大了地區(qū)間的收入差距。另外，均等化轉(zhuǎn)移支付規(guī)模小，稅收返還和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏大。

二、完善分稅制的對(duì)策建議

1轉(zhuǎn)變政府職能，在此基礎(chǔ)上，明晰各級(jí)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)。政府間事權(quán)和支出責(zé)任的合理有效劃分是規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系、完善分稅制的基礎(chǔ)。事權(quán)的劃分是最重要的，是財(cái)權(quán)劃分的基礎(chǔ)。只有事權(quán)與財(cái)權(quán)相一致，政府履行職能才有物質(zhì)保證。因此，完善分稅制，一是轉(zhuǎn)變政府職能，明確政府與市場(chǎng)的職能。將那些政府部門不該管、管不了或管不好的微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其相關(guān)事務(wù)，那些本來(lái)可由市場(chǎng)機(jī)制去解決的問(wèn)題，逐步從財(cái)政的供給范圍中剝離出去，并以此為依據(jù)重新界定國(guó)家財(cái)政的支出范圍。二是從中央與地方政府的職能劃分和公共產(chǎn)品的受益范圍這兩個(gè)層面，合理劃分各級(jí)政府的事權(quán)，并把各級(jí)政府的事權(quán)用法律形式固定下來(lái)；然后，根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，確定各級(jí)政府的支出與財(cái)權(quán)。屬于全國(guó)性和跨省(自治區(qū)、直轄市)的事務(wù)，由中央管理，以保證國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場(chǎng)統(tǒng)一。屬于面向本行政區(qū)域的地方性事務(wù)，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增強(qiáng)行政活力。屬于中央和地方共同管理的事務(wù)，要區(qū)別不同情況，明確各自的管理范圍，分清主次責(zé)任。按照上述總體原則，省以下各級(jí)政府的支出責(zé)任也要進(jìn)行合理劃分。

2完善稅制，合理劃分收入。在收入的劃分上，除了要考慮中央的宏觀調(diào)控外，還應(yīng)考慮滿足地方政府行使職能的需要，更重要的是要有利于全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，有利于生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和資源的合理配置。在完善現(xiàn)行稅制的基礎(chǔ)上重新合理劃分收入，與此同時(shí)，還要穩(wěn)妥推進(jìn)稅費(fèi)改革，規(guī)范稅費(fèi)關(guān)系，把稅收作為政府收入的主要來(lái)源；實(shí)現(xiàn)政府收入機(jī)制的規(guī)范化；依靠培植稅源，加強(qiáng)征管，提高征收效率，實(shí)現(xiàn)收入的穩(wěn)定增加。這樣，中央和地方都將有較為穩(wěn)定的財(cái)政收入來(lái)源來(lái)保證其履行職能的需要。

3完善轉(zhuǎn)移支付制度，推進(jìn)各地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。(1)統(tǒng)一轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)，以“因素法”代替“基數(shù)法”。并以此作為確定轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的尺度，減少自由裁量的轉(zhuǎn)移支付，增加公式基礎(chǔ)分配的轉(zhuǎn)移支付，并加大中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和力度。(2)縮小稅收返還和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，擴(kuò)大均等化轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。同時(shí)，應(yīng)大幅度削減專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的配套要求，對(duì)于貧困地區(qū)。其資金配套率應(yīng)低于其他地區(qū)。

三、結(jié)論

市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)要求財(cái)力相對(duì)分散，而宏觀調(diào)控又要求財(cái)力相對(duì)集中，這種集中與分散的關(guān)系，反映到財(cái)政管理體制上就是中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系、集權(quán)與分權(quán)關(guān)系問(wèn)題。論建立我國(guó)規(guī)范的地方稅體系問(wèn)題

簡(jiǎn)介：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的中央政府與地方政府通常采用分稅制財(cái)政管理體制處理其集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系。為此,國(guó)家稅收體系就應(yīng)由相對(duì)獨(dú)立的中央稅體系和地方稅體系共同組成。目前,我國(guó)地方稅體系存在的亟待解決的主要問(wèn)題是主體稅種的選擇、地方稅體系的構(gòu)成和地方稅權(quán)的劃分。相應(yīng)地,解決問(wèn)題的措施是:從思想上重視地方稅體系建設(shè),賦予地方政府適度合理的稅收權(quán)限和科學(xué)選擇地方稅主體稅種,建立地方稅持續(xù)的內(nèi)生增長(zhǎng)機(jī)制。

公共財(cái)政理論認(rèn)為,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的政府財(cái)政有三大職能:一是提供公共產(chǎn)品;二是維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定;三是保障公平的收入分配。就完成財(cái)政職能而言,中央政府與地方政府各有優(yōu)勢(shì)。就提供公共產(chǎn)品這一職能來(lái)說(shuō),應(yīng)更多地交給地方政府執(zhí)行,因?yàn)檫@樣才能更好地滿足不同地區(qū)居民對(duì)公共產(chǎn)品的不同偏好。就維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和保障公平的收入分配這兩項(xiàng)職能來(lái)說(shuō),則應(yīng)由中央政府承擔(dān)更多的責(zé)任?？梢?jiàn),在分級(jí)的公共財(cái)政體制中,地方政府被認(rèn)為有更多提供公共產(chǎn)品的職責(zé)。為了保障地方政府提供公共產(chǎn)品的連續(xù)性和穩(wěn)定性,就需要地方政府有規(guī)范的地方稅體系,使地方財(cái)政有連續(xù)穩(wěn)定的收入來(lái)源。規(guī)范的地方稅體系應(yīng)符合這樣的基本要求:(1)主體稅種明確,稅收收入有一定的規(guī)模;(2)稅源能夠持續(xù)增長(zhǎng),稅制相對(duì)穩(wěn)定;(3)稅收管理權(quán)限相對(duì)獨(dú)立,有利于地方因地制宜。按照這些要求衡量,我國(guó)現(xiàn)行地方稅體系尚有很大差距。因此,分析和研究現(xiàn)行地方稅體系存在的問(wèn)題及原因,并提出相應(yīng)的規(guī)范措施,不僅是完善地方稅體系的需要,更是我國(guó)分稅制財(cái)政管理體制進(jìn)一步改革與發(fā)展的需要。

一、現(xiàn)行地方稅體系非規(guī)范性的突出表現(xiàn)

(一)地方稅主體稅種不明確,收入規(guī)模小

目前地方稅體系中的稅種多達(dá)18個(gè),但每一稅種都不具備對(duì)地方財(cái)力具有決定性的影響和長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)的特點(diǎn)。除營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅和目前有較好增長(zhǎng)勢(shì)頭的個(gè)人所得稅外,其他地方稅則相對(duì)零星分散,收入規(guī)模小。地方稅收入規(guī)模過(guò)小,使地方政府支出過(guò)分依賴中央轉(zhuǎn)移支付和地方非稅收入。在目前中央政府的轉(zhuǎn)移支付方法不夠規(guī)范和數(shù)量不足以彌補(bǔ)地方政府支出缺口時(shí),地方政府只好將目光更多地轉(zhuǎn)向了非稅收入,由此造成基金、收費(fèi)迅速膨脹,擾亂了正常的國(guó)民收入分配秩序,給老百姓帶來(lái)了難以承受的負(fù)擔(dān)。目前,政府收入除稅收以外,納入預(yù)算的規(guī)范性收入有:企業(yè)收入、教育費(fèi)附加以及其他雜項(xiàng)收入。介于規(guī)范性和非規(guī)范性之間但仍可精確計(jì)算的有:預(yù)算外收入、政府性基金收入、社會(huì)保障基金收入等。純屬制度外且無(wú)法加以統(tǒng)計(jì)的收入有:由各地方、部門“自立規(guī)章,自收自支”的各種收費(fèi)、罰款、集資、攤派收入等等。上述三個(gè)層次的政府收入總計(jì)是政府稅收收入的2.43倍。由于非稅收入大多缺乏規(guī)范性,地方政府對(duì)此又無(wú)自我約束機(jī)制,結(jié)果出現(xiàn)地方政府收入嚴(yán)重超越地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)的現(xiàn)象,削弱了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的后勁,造成未來(lái)地方稅稅源的嚴(yán)重不足。

(二)地方稅收缺乏增長(zhǎng)機(jī)制

稅收的規(guī)范性之一是具有隨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而相應(yīng)增長(zhǎng)的特征,但由于個(gè)別稅種的特殊性,如從量計(jì)征的財(cái)產(chǎn)稅或一些定額稅,由于稅基的相對(duì)穩(wěn)定或趨于萎縮,使其稅收收入不能與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步增長(zhǎng)。現(xiàn)行地方稅體系中的許多稅種都存在這些問(wèn)題。如土地使用稅基本上沒(méi)有與經(jīng)濟(jì)保持正比例增長(zhǎng),筵席稅正在隨著社會(huì)秩序的正?；蜕鐣?huì)風(fēng)氣的好轉(zhuǎn)而逐漸失去稅基。土地增值稅也隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格趨于合理,稅基正在縮小?？傊?由于目前列入地方固定收入來(lái)源的許多稅種,具有趨于穩(wěn)定或低于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)在機(jī)制的制約,使地方固定收入將不可能與GDP同步增長(zhǎng),還有可能出現(xiàn)GDP增幅越高,其稅收所占比重越低的態(tài)勢(shì)。如全國(guó)地方固定收入從1995年至2000年增長(zhǎng)僅為92%,而同期全部收入(中央與地方之和)增長(zhǎng)為120%,中央固定收入增長(zhǎng)290%,共享收入增長(zhǎng)110%。

(三)地方稅制不夠穩(wěn)定

實(shí)行分稅制的目的在于通過(guò)重新劃分中央和地方的收入分配關(guān)系,保證兩級(jí)政府所需財(cái)力,調(diào)動(dòng)兩級(jí)政府生財(cái)、聚財(cái)、理財(cái)?shù)姆e極性。分稅制運(yùn)行八年來(lái),增強(qiáng)中央政府可調(diào)控財(cái)力的目的基本實(shí)現(xiàn),中央稅體系得到加強(qiáng),中央稅收收入占全部稅收收入的總量不斷提高,相對(duì)而言,地方稅體系發(fā)展滯后,尤其是稅制不穩(wěn)定,管理不順暢的矛盾十分突出。分稅制實(shí)施以來(lái),為保證中央收入,更好地調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì),國(guó)家陸續(xù)對(duì)地方稅體系中發(fā)展較好、便于管理、稅源較廣的稅種的稅目或稅率進(jìn)行了調(diào)整。如金融行業(yè)提高營(yíng)業(yè)稅稅率增加的收入,對(duì)個(gè)人存款利息開(kāi)征的個(gè)人所得稅,從2002年開(kāi)始的企業(yè)所得稅共享,未來(lái)營(yíng)業(yè)稅范圍還可能因增值稅擴(kuò)大范圍而變窄等等,幾乎每項(xiàng)新出臺(tái)的稅改措施,都有利于中央收入規(guī)模的擴(kuò)大,而減稅的大多是地方稅收,如固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、企業(yè)所得稅、契稅、房產(chǎn)稅等,令人不得不對(duì)地方稅體系的健康發(fā)展而擔(dān)憂。

(四)地方稅缺乏相對(duì)獨(dú)立的稅收管理權(quán)限,管理體系不清,稅收流失現(xiàn)象普遍

稅制改革雖然賦予了地方一定的管理權(quán)限,但總的來(lái)看,地方稅收法規(guī)的制定權(quán)、解釋權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)以及減免稅權(quán)等都集中于中央,地方政府的稅權(quán)與事權(quán)不相適應(yīng),削弱了地方因地制宜配置本地資源、調(diào)整地方經(jīng)濟(jì)、組織地方收入的積極性和主動(dòng)性。分稅制雖賦予了地方稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收地方稅的權(quán)力,但在實(shí)踐中,大量的應(yīng)歸地方稅的稅種實(shí)際上處于“中央與地方共享”的地位,本應(yīng)由地方稅務(wù)機(jī)關(guān)征收的稅種卻由國(guó)稅機(jī)關(guān)組織征管。城建稅名為獨(dú)立稅種,實(shí)為“三稅”附加,由地稅部門征管,而其作為計(jì)稅依據(jù)的增值稅、消費(fèi)稅卻屬國(guó)稅部門征收,所以管理難度很大。地稅分設(shè)后,人員少,新增業(yè)務(wù)人員素質(zhì)不高,征管手段落后,稅務(wù)管理難以完全到位,漏征漏管現(xiàn)象普遍,稅收流失問(wèn)題嚴(yán)重。

(五)地方稅法律化程度偏低,稅制改革滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展

現(xiàn)行地方稅,除《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》是由全國(guó)人大立法的外,其余則是由國(guó)務(wù)院頒布的暫行條例,大部分是在1950年至1993年底之間頒布的,明顯滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。1994年以來(lái)的稅制調(diào)整與改革,大多立足于中央稅收的完善與發(fā)展,所涉列的地方稅收往往只與減稅方案有關(guān)。

二、逐步建立規(guī)范地方稅體系的對(duì)策

(一)必須從思想上重視地方稅體系的建立與規(guī)范問(wèn)題

思想是行動(dòng)的先導(dǎo),沒(méi)有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)不可能有步調(diào)一致的行動(dòng)。實(shí)事求是地講,從1994年實(shí)行分稅制開(kāi)始,中央已做出建立地方稅收體系、合理劃分稅權(quán)的正確決策,但在八年來(lái)的分稅制運(yùn)行實(shí)踐中,卻存在著“重中央稅體系建設(shè),輕地方稅體系建設(shè)”的錯(cuò)誤觀念。所以,建立規(guī)范的地方稅體系首先必須解決思想認(rèn)識(shí)問(wèn)題。要樹(shù)立這樣的觀念:中央稅收體系與地方稅收體系同屬于國(guó)家稅收體系的子系統(tǒng),兩者缺一不可,而且不能厚此薄彼,否則將不利于組織國(guó)家稅收收入,勢(shì)必影響宏觀調(diào)控職能的發(fā)揮。必須明白,由于目前我國(guó)地方稅體系的不規(guī)范,不但使地方稅體系自身明顯落后于中央稅體系的建設(shè)進(jìn)程,而且影響了整個(gè)稅收體系的完善和總體功能的發(fā)揮。從整個(gè)稅收體系角度考慮,構(gòu)建規(guī)范的地方稅體系是保證中央稅收穩(wěn)步增長(zhǎng),完善整個(gè)稅收體系的需要,也是保障我國(guó)分稅制財(cái)政管理體制順利發(fā)展的需要。

(二)賦予地方合理適度的稅收管理權(quán)限

稅收管理權(quán)限(簡(jiǎn)稱稅權(quán))主要指:稅收立法權(quán),稅法解釋權(quán),稅種開(kāi)征、停征權(quán),稅目、稅率調(diào)整權(quán),減稅、免稅權(quán),以及稅收收入支配權(quán)等。稅權(quán)如何在中央政府與地方政府之間劃分,不僅是完善地方稅所要解決的首要問(wèn)題,而且是我國(guó)分稅制財(cái)政管理體制的關(guān)鍵問(wèn)題。由于我國(guó)在政治上是一個(gè)中央集權(quán)制國(guó)家,目前又處于向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時(shí)期,所以稅權(quán)要相對(duì)集中于中央政府,以確保中央宏觀調(diào)控政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),為促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展創(chuàng)造必要條件。在中央集權(quán)的基礎(chǔ)上,要走向地方適度分權(quán)的道路,要賦予地方一定的稅收立法權(quán)。這樣,既有利于地方因地制宜地開(kāi)辟本地的新稅源,又有利于解決全國(guó)統(tǒng)一立法難以適應(yīng)地方實(shí)際情況的矛盾。具體包括:(1)將涉及社會(huì)收入分配公平、具有宏觀調(diào)控意義、在全國(guó)普遍征收的地方稅種的立法權(quán)、解釋權(quán)等歸中央,稅收征收權(quán)和稅款支配權(quán)劃歸地方,稅收減免權(quán)適度下放到省和計(jì)劃單列市一級(jí),便于地方根據(jù)各自實(shí)際貫徹實(shí)施;(2)對(duì)于稅源普遍、稅基不易產(chǎn)生區(qū)域間轉(zhuǎn)移且有明顯受益性的稅種、除立法權(quán)歸中央外,其他權(quán)限都可下放給地方,便于各地因地制宜,靈活處理稅收問(wèn)題,促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展;(3)對(duì)稅源零量分散、納稅環(huán)節(jié)不易控制、征收成本大的稅種,其稅收管理權(quán)限可全部下放到省一級(jí);(4)在不違背國(guó)家稅收法律法規(guī)、不擠占中央財(cái)政收入的前提下,設(shè)置特定條件和程序,賦予省級(jí)政府對(duì)具有明顯地域特征的稅源開(kāi)征新稅種,出臺(tái)一些加強(qiáng)地方稅征管法規(guī)的權(quán)力。

(三)合理界定地方稅收入比重,科學(xué)選擇地方稅主體稅種,建立地方稅持續(xù)的內(nèi)生增長(zhǎng)機(jī)制

沒(méi)有一定的收入規(guī)模,就沒(méi)有單獨(dú)建立地方稅體系的必要;沒(méi)有一定的收入規(guī)模,地方稅收也不可能有獨(dú)立地支撐地方政府運(yùn)作、履行其事權(quán)的財(cái)力基礎(chǔ)。所以,規(guī)范地方稅體系的重要內(nèi)容就是要提高地方稅收入占國(guó)民收入的比重,同時(shí)也要提高地方稅收收入占全部稅收收入的比重。要實(shí)現(xiàn)地方收入兩個(gè)比重的提高,首要問(wèn)題是科學(xué)選擇地方稅主體稅種,其次是優(yōu)化地方稅各稅種,逐步建立起主體性稅種明確、輔助性稅種適量、補(bǔ)充性稅種靈活的有一定收入規(guī)模的規(guī)范的地方稅體系。

1.要鞏固和加強(qiáng)營(yíng)業(yè)稅主體稅種的地位。從實(shí)行分稅制以來(lái)的實(shí)踐看,營(yíng)業(yè)稅一直扮演著地方稅主體稅種的角色,約占地方稅收收入的50%,在未來(lái)完善地方稅體系過(guò)程中,要繼續(xù)鞏固和加強(qiáng)營(yíng)業(yè)稅主體稅種的地位。為此,必須重視第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,因?yàn)?0%的營(yíng)業(yè)稅來(lái)自于第三產(chǎn)業(yè)。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)證明,第三產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值占GDP的比重隨人均收入的提高而提高。如高收入國(guó)家第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重平均在60%以上,中等收入國(guó)家平均在50%左右,而我國(guó)近年來(lái)只有35%左右。所以隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展,第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間相當(dāng)大,也預(yù)示著營(yíng)業(yè)稅有較大的增長(zhǎng)空間。作為主體稅種的營(yíng)業(yè)稅目前亟待解決的一個(gè)問(wèn)題是如何界定納稅人混合銷售與兼營(yíng)行為,因?yàn)樵诩{稅人日益重視稅收籌劃和節(jié)稅的趨勢(shì)中,這個(gè)問(wèn)題是造成稅收流失的重要的稅制漏洞。

2.高度重視企業(yè)所得稅與個(gè)人所得稅的主體稅種地位。在未來(lái)增值稅改型(改生產(chǎn)型為消費(fèi)型)、擴(kuò)圍(擴(kuò)大增值稅征稅范圍,縮小營(yíng)業(yè)稅征稅范圍)的稅制改革中,營(yíng)業(yè)稅作為地方稅主體稅種的地位必然受挫傷,迫使地方稅的重點(diǎn)要轉(zhuǎn)移至企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅。近年來(lái),企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅成為地方稅收入的新的增長(zhǎng)點(diǎn)已是不爭(zhēng)的事實(shí),如西安市2001年稅收收入總體增長(zhǎng)23%,而企業(yè)的所得稅和個(gè)人的所得稅則分別增長(zhǎng)73.63%和70.62%(2)。當(dāng)前企業(yè)所得稅作為地方稅主體稅種面臨的一個(gè)重要障礙是國(guó)務(wù)院已將此稅列為共享稅。根據(jù)財(cái)政部《國(guó)家財(cái)政“十五”規(guī)劃和2015年遠(yuǎn)景規(guī)劃綱要》要求,改變企業(yè)所得稅按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分收入的辦法,實(shí)行企業(yè)所得稅在中央與地方政府收入中共享的辦法,無(wú)疑是正確的。但從保障地方稅收入和地方稅體系完整的角度講,共享稅的恰當(dāng)方法應(yīng)是稅基共享,由地稅和國(guó)稅各自按分享稅率征收稅款,而不是稅額共享,由國(guó)稅局統(tǒng)收、按比例分成,弱化地稅對(duì)企業(yè)所得稅的管理。

個(gè)人所得稅作為地方稅主體稅種,在未來(lái)改革中需要解決的主要問(wèn)題:一是要改現(xiàn)行分類征收制為綜合或分類與綜合相結(jié)合的征收制;二是要全面加強(qiáng)個(gè)人收入自行申報(bào)納稅制度,嚴(yán)格源泉扣繳制度;三是費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)的確定要從以個(gè)人為單位逐步向以家庭和個(gè)人為單位轉(zhuǎn)化,扣除標(biāo)準(zhǔn)不宜過(guò)高,以發(fā)揮個(gè)人所得稅的收入職能。但要與通貨膨脹相聯(lián)系,實(shí)行費(fèi)用扣除指數(shù)化。

3.逐步建立規(guī)范的地方稅輔助稅種和補(bǔ)充稅種?，F(xiàn)代稅制的特征之一是復(fù)合稅制,完善的地方稅體系,不但要有明確的主體稅種,而且要有相對(duì)穩(wěn)定的輔助稅種和補(bǔ)充稅種。地