淺析中國公路基礎(chǔ)設(shè)施民營化

摘要基礎(chǔ)設(shè)施民營化是指基礎(chǔ)設(shè)施由私人部門提供。基礎(chǔ)設(shè)施民營化可防范擴張性財政政策的風(fēng)險。高速公路建設(shè)領(lǐng)域是目前我國對非公有資本開放的領(lǐng)域。近年來，我國公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)飛速發(fā)展,在這個過程中，國家財政給予了很大的支持，民營資本也起到了巨大的作用。在國家財政緊張的現(xiàn)狀下，民間資本進入高速公路建設(shè)領(lǐng)域不僅可以發(fā)揮民間資本的優(yōu)勢，還可以極大的緩解建設(shè)資金緊張的問題，提高了建設(shè)運營的效率，加快了我國高速公路建設(shè)的步伐。因此，加快實施公路基礎(chǔ)設(shè)施民營化是我國公路交通發(fā)展的必然選擇。本文主要闡述基礎(chǔ)設(shè)施與民營化、公路基礎(chǔ)設(shè)施民營化的必要性及存在問題。關(guān)鍵詞：公路建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施民營化

目錄摘要第一章緒論（一）研究背景························５（二）研究意義························５（三）國內(nèi)外發(fā)展現(xiàn)狀·····················５（四）研究方法························６第二章相關(guān)概念界定和理論基礎(chǔ)（一）相關(guān)概念界定······················７1.基礎(chǔ)設(shè)施··························７2.民營化···························７(二)相關(guān)理論基礎(chǔ)·······················８1.公共產(chǎn)品理論························８第三章公路基礎(chǔ)設(shè)施民營化存在問題（一）對民營化的認(rèn)識誤區(qū)···················８（二）風(fēng)險承擔(dān)························９（三）外界阻力·······················１０第四章相關(guān)建議措施（一）轉(zhuǎn)變觀念，消除認(rèn)識誤區(qū)·················11（二）減少管制，加強立法···················12（三）建立有效監(jiān)管體系····················12（四）實行優(yōu)惠補貼政策····················13注釋參考文獻

第一章緒論（一）研究背景基礎(chǔ)設(shè)施的多樣性決定了它并非都是公共產(chǎn)品,而絕大部分是屬于混合物品的。基礎(chǔ)設(shè)施的這一性質(zhì)從理論上決定了它的供給方式不一定是公共提供，完全可以民間資本進入，由私人部門提供，即基礎(chǔ)設(shè)施民營化。同時，隨著人們生活水平的提高,人們不再滿足于基本的生活水平的消費,轉(zhuǎn)而追求更高的生活水平和生活質(zhì)量。政府的供應(yīng)能力已經(jīng)不能夠滿足居民對各項服務(wù)的需求。超過政府供應(yīng)能力的需求就可以由私人供應(yīng)商通過市場機制提供。也可以說，民營化的目的就是為了滿足公眾日益增長的需求。（二）研究意義公眾普遍存在一個認(rèn)識誤區(qū)，即民營資本不能進入公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，但公眾對公路基礎(chǔ)設(shè)施的要求提高及政府對公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的無法滿足促使民營資本進入公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，以提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率。因此，研究公路基礎(chǔ)設(shè)施民營化的可行性、必要性及如何將民營資本引入公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為一個重要問題。（三）國內(nèi)外發(fā)展現(xiàn)狀從20世紀(jì)70年代開始，民間資本開始逐漸進入由政府控制的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域并逐漸發(fā)展，形成了另一股新興勢力，在各個國家的基礎(chǔ)設(shè)施民營化改革中起到了積極的作用。世界范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施民營化改革是由美國開始的，并逐漸發(fā)展到歐美的發(fā)達國家，又逐漸轉(zhuǎn)移到亞洲的一些工業(yè)化國家。在我國，首先提出民間資本重要作用以及民間資本參與方式的是著名學(xué)者厲以寧，他認(rèn)為吸引民間資本加入，才能使中國擺脫當(dāng)時的困境?！?】進入21世紀(jì)后，民間資本開始更多的參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，民間資本投資逐漸取代了國有經(jīng)濟投資，推動了經(jīng)濟的發(fā)展。目前，國外的公路基礎(chǔ)設(shè)施民營化大多是以成立公私合營機構(gòu)或特許經(jīng)營機構(gòu)，在公開市場吸引民間資金參加公路建設(shè)。在美國，基礎(chǔ)設(shè)施民營化的改革是由嚴(yán)厲管制到放松管制的。政府對進入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的企業(yè)的管制導(dǎo)致了很多企業(yè)經(jīng)營狀況下降，甚至瀕臨破產(chǎn)，推進了放松管制的提倡。政府可將聯(lián)邦資金以資助或貸款的方式投資在私人新建或重建的收費公路、橋梁和隧道上，而私人投資者的合理報酬率由州政府決定。英國最早的公路基礎(chǔ)設(shè)施民營化采用的是PPP模式，即公私合作模式。政府公共部門與私營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實現(xiàn)合作各方能夠比預(yù)期的單獨行動更為有利的結(jié)果。與其他國家相比，我國的公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)更加困難。我國的公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一個漸進的過程，是民營資本先行進入，在具備一定的成熟條件后，民營企業(yè)通過特許經(jīng)營、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、公私合營等方式來經(jīng)營公路。在20世紀(jì)末，我國出現(xiàn)了民營資本進入公路建設(shè)的潮流，但由于民營企業(yè)的逐利性質(zhì)，其投資的大多都是風(fēng)險小、收益高、期限短的項目，因此，在東部地區(qū)公路建設(shè)發(fā)展飛速，而在西部和北部地區(qū)，公路建設(shè)發(fā)展緩慢。（四）研究方法本文運用理論和實證相結(jié)合的方法,從歷史變遷和制度分析的角度出發(fā),綜合運用政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、公共管理學(xué)、法學(xué)等多學(xué)科的知識對中國公路基礎(chǔ)設(shè)施民營化進行了全面的分析。通過對當(dāng)前我國公路基礎(chǔ)設(shè)施民營化的實證分析,指出我國公路基礎(chǔ)設(shè)施民營化存在的問題并分析問題產(chǎn)生的原因,提出相應(yīng)地改革措施。通過對公路基礎(chǔ)設(shè)施民營化制度演變的論述,分析中國歷史上公路基礎(chǔ)設(shè)施民營化的優(yōu)點和不足,以給當(dāng)前的中國公路基礎(chǔ)設(shè)施民營化改革提供借鑒。和中國相比較,國外發(fā)達的國家的公路基礎(chǔ)設(shè)施民營化相當(dāng)成熟,研究國外的公路基礎(chǔ)設(shè)施民營化并與之比較可以為中國當(dāng)前的公路基礎(chǔ)設(shè)施民營化提供借鑒。第二章相關(guān)概念界定和理論基礎(chǔ)（一）相關(guān)概念界定1.基礎(chǔ)設(shè)施基礎(chǔ)設(shè)施是指為社會生產(chǎn)和居民生活提供公共服務(wù)的物質(zhì)工程設(shè)施，是用于保證國家或地區(qū)社會經(jīng)濟活動正常進行的公共服務(wù)系統(tǒng)。它是社會賴以生存發(fā)展的一般物質(zhì)條件。在現(xiàn)代社會中，經(jīng)濟發(fā)展的越快，對基礎(chǔ)設(shè)施的要求越高。完善的基礎(chǔ)設(shè)施對加速社會經(jīng)濟活動、促進其空間分布形態(tài)演變起著巨大的推動作用。建立完善的基礎(chǔ)設(shè)施需要長時間的積累和巨額的投資。2.民營化民營化是指政府將持有權(quán)益轉(zhuǎn)讓給私人企業(yè)。是日本政府國有資產(chǎn)管理體制改革中提出的一個基本概念。民營化狹義上是指政府把國有企業(yè)和公共服務(wù)設(shè)施等有形的國有資產(chǎn)，通過返還出售、股份制改造、兼并重組等形式轉(zhuǎn)讓給個人、私人壟斷組織或經(jīng)濟集體的經(jīng)濟現(xiàn)象，也就是說，政府取消對耗費大量國家資源的冗余國企的支持，放松對民營企業(yè)的管制，以此來鼓勵民營企業(yè)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。從廣義上說，民營化可界定為更多依靠民間機構(gòu)，更少依賴政府來滿足公眾的需求，它是在產(chǎn)品、服務(wù)的生產(chǎn)和財產(chǎn)擁有方面減少政府作用，增加社會其他機構(gòu)作用的行動【2】。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，民營化已經(jīng)滲入到社會的各個領(lǐng)域。(二)相關(guān)理論基礎(chǔ)1.公共產(chǎn)品理論公共產(chǎn)品理論，是新政治經(jīng)濟學(xué)的一項基本理論，也是正確處理政府與市場關(guān)系、政府職能轉(zhuǎn)變、構(gòu)建公共財政收支、公共服務(wù)市場化的基礎(chǔ)理論。根據(jù)公共經(jīng)濟學(xué)理論，社會產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品。私人項目由私人部門投資生產(chǎn)，純公共項目則由政府投資。公共產(chǎn)品具有與私人產(chǎn)品顯著不同的三個特征：效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性【3】。公路基礎(chǔ)設(shè)施作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品介乎于二者之間，可由政府和私人部門共同投資。第三章公路基礎(chǔ)設(shè)施民營化存在問題（一）對民營化的認(rèn)識誤區(qū)在傳統(tǒng)觀念中，基礎(chǔ)設(shè)施屬于公共品，政府提供是必然而現(xiàn)實的，政府提供基礎(chǔ)設(shè)施對國民經(jīng)濟發(fā)展全局有重大影響。這是因為在過去，絕大多數(shù)國家的公路、自來水系統(tǒng)和其他基礎(chǔ)設(shè)施都由政府部門投資興建，并由政府部門擁有和管理。這種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式背后的依據(jù)在于：基礎(chǔ)設(shè)施是社會生活中極為重要的資源，作用于全體公民，使公民普遍受益，且其建設(shè)所需的資金十分龐大。因此，這種責(zé)任不能交由私營部門去承擔(dān)，一般私營部門也無力承擔(dān)。這種邏輯顯然是錯誤的。過去，由于我國的經(jīng)濟狀況落后，沒有民營資本能夠承擔(dān)這種投資，只能由政府來進行，才導(dǎo)致這種認(rèn)識誤區(qū)產(chǎn)生。實際上，既然基礎(chǔ)設(shè)施對一個國家的經(jīng)濟如此重要，它就應(yīng)該盡可能的從各個可行的渠道吸引投資，其定價就應(yīng)當(dāng)根據(jù)供給和需求而不是政治考慮，它們就應(yīng)當(dāng)?shù)玫接行У乇Ｗo。同時，仍然有很多人將民營化與私有化混為一談。實際上，基礎(chǔ)設(shè)施民營化與基礎(chǔ)設(shè)施私有化是有本質(zhì)上的區(qū)別的?；A(chǔ)設(shè)施私有化是完全由民營組織自己按照市場規(guī)律運作，由市場進行調(diào)控而不是政府，意味著民營部門會實現(xiàn)利益最大化。而基礎(chǔ)設(shè)施民營化必須要在政府的特許條件下進行經(jīng)營，讓民營資本進入基礎(chǔ)設(shè)施,并由民營機構(gòu)進行經(jīng)營管理。政府會對民營部門的經(jīng)營管理進行規(guī)范，為了讓其趨向?qū)崿F(xiàn)正常、穩(wěn)定、可接受的利潤，而不一定是最大的利潤?；A(chǔ)設(shè)施民營化是公共部門與私人部門的合作，構(gòu)建制約性的合作關(guān)系。（二）風(fēng)險承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施民營化帶來的一個對私人部門很重要的問題就是風(fēng)險問題。一旦將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)民營化，本應(yīng)由政府部門承擔(dān)的風(fēng)險就轉(zhuǎn)由私人部門承擔(dān)，而風(fēng)險的大小是無法估計的。我國的干線公路仍然處于大規(guī)模建設(shè)階段，特別是西部地區(qū)的農(nóng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)依然處于落后的地位。2006年末，全國公路總里程達345.70萬公里，比上年末增加11.18萬公里，其中高速公路總里程達4.5萬公里，比2002年末增長80%，位居世界第二。公路建設(shè)需要大量的資金，且由于季節(jié)的變化和路面的損壞等等原因，建成的公路也需要定期的保養(yǎng)，也需要大量的資金投入，尤其是在北方地區(qū)，天氣變化明顯，公路需要經(jīng)常進行保養(yǎng)維修。公路建設(shè)本身需要投入的大量資金很可能使民營部門陷入短時間內(nèi)的資金周轉(zhuǎn)不靈，一旦出現(xiàn)問題，造成的損失很可能是民營部門無法承受的。首先，由于建設(shè)延期、設(shè)計更改、未被及時發(fā)現(xiàn)的選址錯誤以及申請許可失敗或許可權(quán)授予失敗等原因，造成建設(shè)的成本比預(yù)期成本高，帶來無法估量的成本風(fēng)險。而私人部門必將不愿承擔(dān)其中的差價。其次，需求不足或定價太低會造成利潤低于預(yù)期，帶來利潤風(fēng)險。政府部門可以通過在共識價格的基礎(chǔ)上保證最低消費量以減少這種風(fēng)險，而私人部門沒有辦法減少這種風(fēng)險。然后，為保證自身利益，經(jīng)營公路基礎(chǔ)設(shè)施的民營部門可能會通過提高過路費等方式獲取利益，而政府部門不會允許民營部門的這種做法，甚至?xí)娭埔竺駹I部門降低價格。這樣，民營部門的利益就無法保證。另外，對于民間投資興建的基礎(chǔ)設(shè)施，政府可以同意在特許期間內(nèi)不再興建此類基礎(chǔ)設(shè)施或保護其不受競爭的威脅，但有時政府本身會加深這種風(fēng)險。因為當(dāng)政府部門作為顧客時，民營部門可能很難強制收取費用。例如，俄羅斯一家新建的民營電廠為強迫一個軍事基地為其使用的電力付費而切斷了電力供應(yīng)，該軍事基地的司令官派出了坦克大炮，結(jié)果該電廠不得不立即恢復(fù)了電力供應(yīng)。類似這種現(xiàn)象在國內(nèi)更是無法避免。（三）外界阻力冗員問題是政府部門和國有企業(yè)一個無需證明的事實，也是一個很棘手的問題。目前來看，我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大部分還是由政府來負責(zé)建設(shè)的，政府的行政事業(yè)單位壟斷了公路基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運營，也就是說，沒有任何企業(yè)單位與其進行競爭。一旦缺乏競爭，單位就會失去繼續(xù)發(fā)展的動力，不再追求縮小成本和利益最大化。也將導(dǎo)致編制擴大、機構(gòu)臃腫、人員增加、人浮于事等等問題。無論是在公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上還是在其他一些領(lǐng)域，政府的這種現(xiàn)象都是不可避免的。政府的壟斷勢必會造成工作效率低下。而民營化帶來的效率提高，主要不是通過降低工資和勞工的福利，而是通過提高生產(chǎn)率，即用更少的人從事同量的工作。私人部門必須要考慮成本、效率等問題，因此很少存在成本浪費。將公路建設(shè)轉(zhuǎn)向由私人部門來負責(zé)，可以在一定程度上消除諸如機構(gòu)臃腫、人浮于事等問題。因此，基礎(chǔ)設(shè)施民營化帶來的后果首先就是人員精簡，這對于員工來說是十分不利的。也因此，民營化首先面臨的問題就是人員精簡的阻力。在進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，政府及其官員會主動尋租，利用行政權(quán)力對經(jīng)濟活動進行干預(yù)，從而使政府的少部分人獲得超額利益，阻礙了資源的有效配置。對于政府官員來說，民營化意味著權(quán)利的減少、地位的下降、特權(quán)的喪失，在中國，對絕大多數(shù)官員來說更意味著利益的減少。一旦基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)民營化，這方面的政府官員貪污腐敗的機會就大大減少，這是官員們不愿見到的。而對于民眾來說，公路基礎(chǔ)設(shè)施民營化可能意味著他們將要為此支付更多的費用。第四章相關(guān)建議措施（一）轉(zhuǎn)變觀念，消除認(rèn)識誤區(qū)一方面，基礎(chǔ)設(shè)施民營化是為了提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率而做出的變革，政府不應(yīng)將基礎(chǔ)設(shè)施民營化當(dāng)做是減輕財政負擔(dān)的手段。在基礎(chǔ)設(shè)施民營化后，政府也應(yīng)繼續(xù)進行財政投入。另一方面，應(yīng)轉(zhuǎn)變民眾觀念，不要認(rèn)為民營化就是私有化，民營化只是政府轉(zhuǎn)變了提供公共服務(wù)的方式，民眾需要付出一定的代價來享受民營化的基礎(chǔ)設(shè)施，但對于私有化來說，民營化促使公眾付出的利益更低。（二）減少管制，加強立法政府的主動尋租導(dǎo)致企業(yè)和個人的經(jīng)濟活動受到限制，既阻礙了企業(yè)和個人進入公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性，也阻礙了資源的有效配置。同時，政府的管制使進入基礎(chǔ)設(shè)施民營化的企業(yè)數(shù)量較少，易形成壟斷。在此方面，我國可以參考美國改革方式，減少企業(yè)進入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的體制障礙和人為約束，以此鼓勵民營部門對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。長期以來，我國并沒有完備的法律法規(guī)來對基礎(chǔ)設(shè)施民營化進行規(guī)范和指導(dǎo)，應(yīng)由法律法規(guī)明確規(guī)定民營企業(yè)可以進入的公路基礎(chǔ)設(shè)施的條件、領(lǐng)域和深度，規(guī)范民營企業(yè)建設(shè)公路基礎(chǔ)設(shè)施的行為，為基礎(chǔ)設(shè)施民營化過程設(shè)定清晰、透明的程序，使企業(yè)能夠公平競爭，并對民營企業(yè)進入公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)做出明確說明，打消企業(yè)進入公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的疑慮。（三）建立有效監(jiān)管體系建立有效的基礎(chǔ)設(shè)施民營化的監(jiān)管體系是推進我國基礎(chǔ)設(shè)施民營化進程的制度保障。從監(jiān)管主體上看，目前我國對基礎(chǔ)設(shè)施民營化的監(jiān)管還是以政府監(jiān)管為主,缺少公眾監(jiān)管。一旦政府監(jiān)管失靈，就很容易導(dǎo)致企業(yè)壟斷、公眾利益受損等問題。從監(jiān)管內(nèi)容上看，應(yīng)加強對價格、技術(shù)、服務(wù)等方面的監(jiān)管，確保企業(yè)能夠提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。（四）實行優(yōu)惠補貼政策政府應(yīng)給予相應(yīng)的優(yōu)惠補貼政策，發(fā)揮財政的宏觀調(diào)控功能。政府可以對進入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的企業(yè)實行稅收優(yōu)惠政策，減少其增值稅