街頭政治的形成

街頭政治的形成：城管執(zhí)法困境之分析作者：劉磊來源：《法學(xué)家》(京)2015年第20154期第31-47頁(yè)添加日期：16年03月07日

作者簡(jiǎn)介：劉磊，四川大學(xué)法學(xué)院博士研究生內(nèi)容提要：隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的快速發(fā)展及城市管理的日益復(fù)雜，城管執(zhí)法中的沖突時(shí)有發(fā)生，城管執(zhí)法問題成為關(guān)注的焦點(diǎn)。城管執(zhí)法活動(dòng)嵌入在特定的執(zhí)法空間及一定的社會(huì)形勢(shì)和體制環(huán)境當(dāng)中，深受執(zhí)法空間、社會(huì)形勢(shì)、體制環(huán)境所形成的嵌入式執(zhí)法結(jié)構(gòu)的影響。街頭空間是街頭政治得以形成的基本場(chǎng)景，體制目標(biāo)沖突是其體制性因素，多元社會(huì)利益結(jié)構(gòu)及社會(huì)矛盾是街頭政治的深層次根源。在特定的執(zhí)法結(jié)構(gòu)中，街頭政治得以形成，城管執(zhí)法成為重新界定規(guī)則和重新確定利益格局的政治過程。我們需要在把握街頭政治形成機(jī)制的基礎(chǔ)上，探求新的城市治理思路，在法治的動(dòng)態(tài)運(yùn)行中實(shí)現(xiàn)城管執(zhí)法的法治化，解決城管執(zhí)法困境。關(guān)鍵詞：城管/街頭執(zhí)法/嵌入式執(zhí)法結(jié)構(gòu)/街頭政治/城市管理引言：?jiǎn)栴}與進(jìn)路目前，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)建成，①十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出要建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系。在法治體系建設(shè)過程中，高效的法治實(shí)施體系是重要環(huán)節(jié)；在“有法可依”的問題已得到總體解決的情況下，法律實(shí)施的重要性就更為凸顯。法治實(shí)施體系包括司法、執(zhí)法、守法、法律監(jiān)督等內(nèi)容。不過，目前法律社會(huì)學(xué)研究主要關(guān)注司法領(lǐng)域問題，呈現(xiàn)出“司法中心主義”的特點(diǎn)，對(duì)與普通民眾日常生活息息相關(guān)的執(zhí)法領(lǐng)域問題關(guān)注較少。②而在大多數(shù)情況下，與立法、司法、法律監(jiān)督等環(huán)節(jié)相比，普通民眾對(duì)執(zhí)法環(huán)節(jié)的介入相對(duì)較多，法治實(shí)施中的大多數(shù)問題是解決于執(zhí)法環(huán)節(jié)。因此，加強(qiáng)執(zhí)法領(lǐng)域的法律社會(huì)學(xué)研究，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的快速發(fā)展，城市管理秩序發(fā)生很大變化，各地逐漸探索出城市管理綜合執(zhí)法體制以應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)。近年來，在很多媒體的報(bào)道中，城管形象具有暴力執(zhí)法、執(zhí)法失當(dāng)、行政不作為、內(nèi)部管理失當(dāng)、違法違紀(jì)等定見，其中“暴力執(zhí)法”首當(dāng)其沖。如果放寬視野，可以發(fā)現(xiàn)城市暴力現(xiàn)象在各國(guó)城市發(fā)展特定階段帶有一定普遍性。③在其工業(yè)化進(jìn)程的開啟階段，西方發(fā)達(dá)國(guó)家城市暴力頻繁發(fā)生，“20世紀(jì)80-90年代，‘城市暴力’一詞常見于媒體和政治言論中；90年代末期，‘失序’(désordres)或‘城市不安全感’取而代之；后來，這兩個(gè)詞也被束之高閣，繼之而起的是‘騷亂’(émeutes)一詞。”④在許多不發(fā)達(dá)國(guó)家，即便城市在生活水平上遠(yuǎn)高于鄉(xiāng)村，城市也是動(dòng)亂和暴力的中心。⑤在這些國(guó)家，城市暴力的興起被看做是城市共同生活失敗的征兆。⑥中國(guó)城管執(zhí)法中出現(xiàn)的沖突和暴力，是否也意味著城市共同生活的失??？要回答此問題，必須認(rèn)識(shí)城管執(zhí)法的實(shí)際過程，并在此基礎(chǔ)上分析執(zhí)法中的沖突和暴力現(xiàn)象的生成機(jī)制。學(xué)術(shù)界主流觀點(diǎn)對(duì)城管執(zhí)法中的沖突和暴力現(xiàn)象的認(rèn)識(shí)，主要有以下兩種進(jìn)路和范式。第一種是“行政執(zhí)法化”進(jìn)路。這種進(jìn)路“將行政權(quán)力的行使目的和正當(dāng)根據(jù)訴諸對(duì)中立性、一般性和形式性的法律規(guī)則與程序規(guī)定的嚴(yán)格執(zhí)行”，⑦試圖用嚴(yán)格規(guī)則主義的形式法治思維來解釋和應(yīng)對(duì)城管執(zhí)法中的困境。⑧具體又體現(xiàn)為兩種思路：第一種思路是要完善法律規(guī)定、規(guī)范執(zhí)法程序、約束城管執(zhí)法者的權(quán)力；第二種思路在執(zhí)法者和一些相關(guān)利益群體中表現(xiàn)比較明顯，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)立法，賦予城管執(zhí)法者更有力的執(zhí)法權(quán)力，以保障執(zhí)法工作的順利開展。上述第一種思路提出要加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法者的約束，但這并非就能帶來比較好的執(zhí)法效果和社會(huì)管理效果。如李普斯基(MichaelLipsky)所言，越強(qiáng)調(diào)對(duì)基層的控制，反而越可能迫使基層官僚更加僵化和形式化地依法行政，犧牲某些服務(wù)對(duì)象的需求。⑨從我國(guó)目前行政法體系的基本架構(gòu)來看，第二種思路被實(shí)現(xiàn)的可能性不大，不太可能強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)城管執(zhí)法者的執(zhí)法權(quán)力，特別是不太可能賦予城管執(zhí)法者以行政強(qiáng)制權(quán)力。而且，即便法律上加強(qiáng)了執(zhí)法者的權(quán)力，也并不意味著在實(shí)際執(zhí)法過程中就能實(shí)現(xiàn)。如果加強(qiáng)城管的執(zhí)法權(quán)力，還可能因城管主動(dòng)行使而在執(zhí)法過程中引發(fā)更為嚴(yán)重的沖突和暴力事件，影響社會(huì)穩(wěn)定和政府的政治合法性?！靶姓?zhí)法化”的進(jìn)路是基于“政治/行政”二分法，認(rèn)為如果政策和法律制定完善，就能夠得以實(shí)現(xiàn)，而忽視了具體執(zhí)法實(shí)踐的復(fù)雜性，沒有把執(zhí)法實(shí)踐體現(xiàn)的豐富的政治和社會(huì)意涵揭示出來。在政策執(zhí)行研究中，這屬于典型的“自上而下”的認(rèn)識(shí)模型，認(rèn)為政策制定者與政策執(zhí)行者之間存在著明確的分工和上下級(jí)關(guān)系，主要關(guān)心的是如何讓政策執(zhí)行結(jié)果符合既定決策目標(biāo)，直接根據(jù)法律規(guī)定的特定結(jié)果來衡量執(zhí)行的成功與否。⑩第二種進(jìn)路體現(xiàn)為“支配—反抗”范式。這種進(jìn)路屬于政策執(zhí)行研究中的“自下而上”模型，從目標(biāo)人群和服務(wù)執(zhí)行者的角度去認(rèn)識(shí)執(zhí)行問題，認(rèn)為大多數(shù)執(zhí)行問題來自政策與地方微觀層面制度環(huán)境的互動(dòng)，需要理解涉及微觀層面執(zhí)行過程的參與者的目標(biāo)、戰(zhàn)略、活動(dòng)以及相互關(guān)系。(11)“支配—反抗”范式是建立在國(guó)家與社會(huì)二元對(duì)立的框架之上，將抗?fàn)幒蜎_突歸結(jié)于政府權(quán)力過大或行使不當(dāng)，基層政府成為民眾抗?fàn)幍膶?duì)象。具體到城管執(zhí)法問題的認(rèn)識(shí)上，這種范式認(rèn)為，城管比執(zhí)法對(duì)象更強(qiáng)勢(shì)，是城管支配和壓迫執(zhí)法對(duì)象，執(zhí)法中出現(xiàn)沖突和暴力的責(zé)任應(yīng)由城管承擔(dān)，執(zhí)法對(duì)象是城管執(zhí)法暴力下的受害者。隨著媒體和一些公共知識(shí)分子的介入，這些事件被視為民眾權(quán)利意識(shí)的覺醒，被賦予了“抗?fàn)幮哉巍钡膬?nèi)涵，被認(rèn)為意味著出現(xiàn)了“新民權(quán)運(yùn)動(dòng)”，(12)指向國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的重構(gòu)。這種進(jìn)路意識(shí)到來自地方微觀層面執(zhí)法對(duì)象的“反抗”對(duì)執(zhí)法的影響，在一定程度上填補(bǔ)了“行政執(zhí)法化”進(jìn)路的認(rèn)識(shí)盲點(diǎn)。但這種進(jìn)路指向以西方政治為方向的體制改革設(shè)想，認(rèn)為現(xiàn)有體制缺乏合法性，這就抽離了沖突發(fā)生的具體政治社會(huì)條件，城管及政府在城市管理具體實(shí)踐中的應(yīng)對(duì)能力、策略選擇、運(yùn)行機(jī)制及管理成效未被揭示出來。這種解釋沒有看到城管街頭執(zhí)法的復(fù)雜性，也誤解了城管執(zhí)法過程中所呈現(xiàn)出的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系。(13)上述兩種進(jìn)路對(duì)解釋城管街頭執(zhí)法困境都存在一定的局限性，我們需要新的解釋進(jìn)路來分析城管街頭執(zhí)法困境。格蘭諾維特(MarkGranovetter)認(rèn)為，人不是脫離社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)關(guān)系像原子式地進(jìn)行決策和行動(dòng)，而是嵌入于具體的、當(dāng)下的社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)關(guān)系中做出符合自己主觀目的的行為選擇。(14)城管執(zhí)法活動(dòng)嵌入于特定的執(zhí)法空間及一定的社會(huì)形勢(shì)和體制環(huán)境之中，深受執(zhí)法空間、社會(huì)形勢(shì)、體制環(huán)境的影響，形成了嵌入式執(zhí)法結(jié)構(gòu)。本文以嵌入式執(zhí)法結(jié)構(gòu)作為理論框架(見圖1所示)，來認(rèn)識(shí)街頭執(zhí)法中的沖突與秩序的生成機(jī)制。(15)圖1嵌入式執(zhí)法結(jié)構(gòu)馬特蘭德(RichardE.Matland)根據(jù)執(zhí)行性質(zhì)的沖突性和模糊性這兩個(gè)維度，建立了政策執(zhí)行的“模糊—沖突”模型，區(qū)分了四種執(zhí)行類型：沖突性低、模糊性低的行政執(zhí)行，沖突性高、模糊性低的政治執(zhí)行，沖突性低、模糊性高的試驗(yàn)性執(zhí)行，沖突性高、模糊性高的象征性執(zhí)行。(16)城管的工作涉及領(lǐng)域非常廣，最為典型同時(shí)也是被媒體報(bào)道最多的是管理街頭攤販。城管管理攤販的執(zhí)法活動(dòng)，比較接近政治執(zhí)行，執(zhí)法目標(biāo)明確，但執(zhí)法過程的沖突性高，執(zhí)法者與執(zhí)法對(duì)象間存在目標(biāo)沖突，城管部門與地方政府其它職能部門之間存在目標(biāo)沖突，地方政府的體制目標(biāo)本身也存在沖突。“在任何一種社會(huì)危機(jī)中，社會(huì)秩序中最本質(zhì)的政治基礎(chǔ)都會(huì)暴露無遺”，政治的維度“包含著沖突：由誰來決定如何分配資源，以及這些決定是什么的沖突；各種不同身份以及如何表達(dá)并代表這些身份的沖突；各種不同的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序的基本原則的沖突”。(17)本文用“街頭政治”(18)這一概念來概括和理解當(dāng)前城管管理攤販的執(zhí)法活動(dòng)中出現(xiàn)的沖突與秩序并存的狀態(tài)。所謂“街頭政治”是指，城管一線執(zhí)法中出現(xiàn)的沖突和秩序具有政治性，體現(xiàn)出一定的利益博弈及利益分配，不同主體通過街頭執(zhí)法中出現(xiàn)的沖突和秩序展開利益博弈，這種利益博弈發(fā)揮著再造規(guī)則的作用，重新形成比較穩(wěn)定的行為規(guī)則和利益配置格局，不同利益主體間達(dá)成一定的利益均衡狀態(tài)，這種均衡狀態(tài)并不是靜止不變的，而是處于相對(duì)穩(wěn)定但又動(dòng)態(tài)的利益博弈之中。筆者分別于2013年6-7月在H省M縣城市管理綜合執(zhí)法局開展調(diào)研，8月下旬在武漢市某街辦城管中隊(duì)進(jìn)行調(diào)研，每天參與城管的實(shí)際工作，對(duì)城管局各級(jí)負(fù)責(zé)人、一線城管、其它相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人、街頭攤販、店面經(jīng)營(yíng)者及普通市民進(jìn)行深入訪談，并查閱政府公文、匯報(bào)材料、統(tǒng)計(jì)資料，形成本文的原始材料。一、執(zhí)法沖突的街頭情境李普斯基對(duì)公務(wù)人員與民眾直接打交道時(shí)的工作界面進(jìn)行了理論抽象，提煉出“街頭官僚”這一理想類型。我們可將街頭官僚的工作界面劃分為三種類型：窗口空間、街頭空間和社區(qū)空間，不同的工作界面，對(duì)在這樣的空間中互動(dòng)的相關(guān)主體的行為會(huì)產(chǎn)生不同影響。(19)社會(huì)行動(dòng)者“利用空間來為互動(dòng)提供各種場(chǎng)景，反過來，互動(dòng)的場(chǎng)景又是限定互動(dòng)的情境性的重要因素”。(20)一線城管主要在街頭空間工作，街頭空間對(duì)城管執(zhí)法中沖突和秩序的形成有著重要影響。街頭空間具有開放性。街頭空間是一個(gè)無主的空間，街頭的秩序或混亂常常不因個(gè)人意志而改變。國(guó)家權(quán)力在向社會(huì)基層滲透、控制的過程中，常會(huì)與各階層民眾在街頭空間中展開互動(dòng)。國(guó)家權(quán)力與在街頭謀生的底層民眾之間的張力，在街頭空間中表現(xiàn)得尤為明顯。街頭空間中的人員構(gòu)成復(fù)雜，聚集了大量無證攤販和底層市民，街頭執(zhí)法者需要在這種環(huán)境下與形形色色的人打交道。街頭空間不具有排他性，很容易出現(xiàn)圍觀現(xiàn)象，形成一個(gè)“政治沖突的舞臺(tái)”，(21)如果街頭官僚處理不慎，就會(huì)引發(fā)暴力沖突，甚至很可能進(jìn)一步釀成群體性事件。街頭空間的這種特質(zhì)，影響到城管執(zhí)法中各個(gè)行為主體在街頭具體互動(dòng)過程中的行為策略選擇。街頭空間還具有社會(huì)性和政治性。(22)街頭空間中有多種利益主體，但利益劃分的規(guī)則并未完全確定，還存在很多不確定和模糊地帶，而這為不同利益主體爭(zhēng)取更有利于自己的利益格局提供了較大的博弈空間。街頭執(zhí)法成為不同群體圍繞空間安排進(jìn)行利益博弈的過程。在執(zhí)法過程中，城管和執(zhí)法對(duì)象之間的支配關(guān)系并不穩(wěn)定，彼此之間的行為界限并不明確，需要在街頭執(zhí)法的具體空間實(shí)踐中不斷塑造和確立。城管街頭執(zhí)法中出現(xiàn)的沖突和秩序，正是街頭空間中利益博弈的體現(xiàn)。在這個(gè)意義上，城管街頭執(zhí)法中出現(xiàn)的暴力也帶有了政治意義。街頭執(zhí)法具有直接“面對(duì)面”互動(dòng)的特點(diǎn)，城管街頭執(zhí)法方式很難標(biāo)準(zhǔn)化并固定，而是必須適應(yīng)街頭空間執(zhí)法中的人際互動(dòng)關(guān)系模式，針對(duì)不同執(zhí)法對(duì)象采取不同的執(zhí)法技巧。執(zhí)法者與執(zhí)法對(duì)象的互動(dòng)過程存在許多復(fù)雜微妙之處，對(duì)執(zhí)法者的人生閱歷、處事方式、溝通技巧等方面都有較高要求。(23)不少有豐富執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的城管都認(rèn)為，城管執(zhí)法工作往往需要將“做人”與“執(zhí)法”相融合。筆者所訪談的一位城管說：“有的人說話能讓人笑，有的人說話卻能叫人跳。說不定我們哪句話說得不恰當(dāng)，就會(huì)引起雙方之間的對(duì)立情緒，工作就更難開展?！惫P者了解到，執(zhí)法發(fā)生沖突的案件中，絕大多數(shù)都是發(fā)生在二三十歲的年輕城管與執(zhí)法對(duì)象的互動(dòng)過程中，而五十歲左右的中年城管在執(zhí)法過程中很少會(huì)激化矛盾、引發(fā)激烈的沖突。城管在街頭執(zhí)法中發(fā)生的沖突，多數(shù)情況下是雙方互動(dòng)出來的，很難單純歸咎于城管或者攤販。在互動(dòng)過程中，城管與攤販之間都可能因一些言行上的失當(dāng)而使雙方矛盾升級(jí)、情緒對(duì)立，失去理性交流的可能性，最終發(fā)生肢體暴力沖突。因此，城管領(lǐng)導(dǎo)層通常都會(huì)強(qiáng)調(diào)城管隊(duì)員在執(zhí)法過程中要注意言行上的克制。在M縣城管街頭執(zhí)法時(shí)發(fā)生的一起爭(zhēng)執(zhí)中，一名城管受到來自執(zhí)法對(duì)象的辱罵、撕扯，衣服都被撕破，但他依然保持情緒和行為上的克制。事后城管內(nèi)部就此事專門發(fā)文件表?yè)P(yáng)，并獎(jiǎng)勵(lì)其現(xiàn)金1000元。街頭空間具有不確定性，很多風(fēng)險(xiǎn)會(huì)由此而生。在街頭空間中，面對(duì)人數(shù)眾多、各種各樣的攤販，在具體互動(dòng)過程中，城管隊(duì)員很難準(zhǔn)確預(yù)測(cè)執(zhí)法對(duì)象下一步的行為選擇，暴力沖突很可能會(huì)發(fā)生在下一刻。執(zhí)法者是在一定的規(guī)章制度約束下開展執(zhí)法活動(dòng)，對(duì)攤販來說，城管的行為具有一定的可預(yù)測(cè)性。(24)在正規(guī)的執(zhí)法中，城管沒有可以使用的強(qiáng)制工具，除一身制服和執(zhí)法車外，沒有什么能夠讓執(zhí)法對(duì)象敬畏。但在城管被普遍污名化的當(dāng)下，穿著一身城管制服或者駕駛執(zhí)法車，帶來的可能并不是作為執(zhí)法者的威嚴(yán)，而恰恰可能是他人的輕視、戲謔和嘲諷。在調(diào)研過程中，許多城管都曾向筆者抱怨過，他們下班之后很不愿意穿制服在外面活動(dòng)，覺得穿著城管制服沒有絲毫尊嚴(yán)感，甚至還會(huì)有被別人鄙視的感覺。在一些情況下，制服和執(zhí)法車本身甚至就可能成為被攻擊的符號(hào)，給執(zhí)法者帶來危險(xiǎn)。(25)正式的法律制度強(qiáng)調(diào)規(guī)范公權(quán)力的行使，制約公權(quán)力的暴力性，因此，城管在執(zhí)法中實(shí)施的暴力行為，為正式法律制度規(guī)定所否定。在街頭空間與執(zhí)法對(duì)象面對(duì)面的互動(dòng)中，在面臨人身財(cái)產(chǎn)安全受到來執(zhí)法對(duì)象侵犯的時(shí)候，城管并沒有更為有力的措施來保障自身的人身和財(cái)產(chǎn)安全，唯一可用來保護(hù)自身安全的便是采取暴力，但這種暴力在街頭空間的互動(dòng)場(chǎng)景中，很容易超出必要限度，造成更大損害。城管嚴(yán)格執(zhí)法有助于回應(yīng)一些民眾改善城市生活環(huán)境的要求，但在執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)，即使是支持嚴(yán)格執(zhí)法的民眾也可能是保持沉默，而反對(duì)城管嚴(yán)格執(zhí)法的民眾卻很可能公開地強(qiáng)烈反對(duì)。許多圍觀者可能只看到城管與執(zhí)法對(duì)象間發(fā)生沖突，卻沒有完整見證沖突的發(fā)生過程，結(jié)果很容易傾向于指責(zé)城管。在這種情況下，“現(xiàn)場(chǎng)情況的發(fā)展和演變將完全遵循自身的邏輯，并取決于每一個(gè)現(xiàn)場(chǎng)參與者的理性和克制，以及街頭官僚的溝通技巧和執(zhí)法策略，而不完全以任何一方的意志為轉(zhuǎn)移”。(26)在民眾圍觀聚集的過程中，城管和攤販的行為都會(huì)受到這種現(xiàn)場(chǎng)氛圍的影響。面對(duì)城管與攤販間的爭(zhēng)執(zhí)，圍觀者常會(huì)為攤販抱不平，譴責(zé)城管。有的圍觀者也是城管的執(zhí)法對(duì)象，更多的則是路過的“非利益相關(guān)者”。(27)在互動(dòng)過程中，個(gè)體會(huì)展示自己以得到他人的承認(rèn)，“主要方式是在情景中沿著被他人支持(如果可能的話，甚至是被非個(gè)體的行為所維護(hù))的路徑來展示自身”。(28)一些攤販或城管會(huì)因?yàn)閲^者言語(yǔ)上的刺激，實(shí)施較為激烈的舉動(dòng)，從而激化矛盾、加劇沖突。二、街頭執(zhí)法的日常狀態(tài)在日常執(zhí)法中，城管一般在比較固定的地段執(zhí)勤巡查，固定地段成為每個(gè)城管具體執(zhí)法活動(dòng)的主要空間。城管日常巡查管理并沒有覆蓋城市的所有街道，通常是在攤販較多、人流量較大或?qū)儆诔鞘嘘P(guān)鍵地段的路段巡查，一般不管理背街小巷。例如，M縣城管大隊(duì)將一線城管隊(duì)員分成幾個(gè)中隊(duì)，每個(gè)中隊(duì)六七個(gè)人，分別負(fù)責(zé)城區(qū)的幾個(gè)重要地段，有的地段是在菜市場(chǎng)附近，有的是主要商業(yè)街道，有的則是縣黨政機(jī)關(guān)所在地。在這種情況下，背街小巷成為流動(dòng)攤販的重要“據(jù)點(diǎn)”。城管日常巡查管理主要有兩種方式，一種是徒步巡查，另一種是驅(qū)車巡查。徒步巡查可以巡查得比較細(xì)致，但進(jìn)度比較慢，且非常耗費(fèi)精力。驅(qū)車巡查的速度比較快，但無法開展細(xì)致的管理。城管在街頭巡查不是隨機(jī)、任意的，而是帶有一定規(guī)律性。在街頭空間中，城管和攤販基于各自利益的考慮，為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，通常情況下彼此都會(huì)采取相對(duì)克制的態(tài)度，在行為選擇上逐漸形成默契，彼此的行為具有一定程度的可預(yù)測(cè)性。這種默契既對(duì)城管構(gòu)成保護(hù)，使其不致遭遇人身危險(xiǎn)，避免管理者追責(zé)，也對(duì)攤販形成保護(hù)，使其在街頭經(jīng)營(yíng)中獲得比較穩(wěn)定的利益空間。首先，城管在日常執(zhí)法中會(huì)保持比較克制的態(tài)度。在日常執(zhí)法中，城管或兩三人一組在街頭巡查，或單個(gè)人在街頭巡查。在面對(duì)單個(gè)城管時(shí)，執(zhí)法對(duì)象并不害怕勢(shì)單力薄的執(zhí)法者。在這種情況下，如果發(fā)生沖突，一方面很難控制監(jiān)督城管的不規(guī)范行為，另一方面城管也很容易受到傷害。因此在多數(shù)情況下，城管多是兩三人一組在街頭巡查。在單個(gè)人巡查的情況下，城管出于自我保護(hù)的考慮，一般盡量不采取積極的做法，避免與攤販發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)。其次，攤販也會(huì)盡量避免與城管發(fā)生沖突。街頭攤販的首要出發(fā)點(diǎn)是獲得經(jīng)營(yíng)收益，一般不愿與城管發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)。在街頭空間中，通常街頭攤販?zhǔn)亲约簡(jiǎn)为?dú)面對(duì)城管，只有在少數(shù)情況下會(huì)出現(xiàn)數(shù)個(gè)甚至更多攤販聯(lián)合面對(duì)城管的情形。在可能采取強(qiáng)制措施的時(shí)候，通常是多個(gè)城管同時(shí)在場(chǎng)，攤販在與城管的對(duì)抗中并不占據(jù)優(yōu)勢(shì)。在遭到驅(qū)趕的情況下，攤販一般會(huì)采取“敵進(jìn)我退，敵退我進(jìn)”的“游擊戰(zhàn)”辦法，盡量避免與城管發(fā)生正面沖突。在日常執(zhí)法中，城管會(huì)形成比較穩(wěn)定的行為策略選擇，如：第一，巡邏規(guī)避。巡邏規(guī)避側(cè)重從消極性方面考察日常街頭執(zhí)法中的行為選擇。一線城管在執(zhí)法中常常需要面對(duì)惡劣、緊張、充滿危險(xiǎn)的工作環(huán)境。在具體互動(dòng)中，無論是執(zhí)法者還是執(zhí)法對(duì)象，常常都會(huì)產(chǎn)生不愉快的情緒。而在公共事務(wù)的管理中，管理者一般都會(huì)有避免不愉快或危險(xiǎn)的一線工作而將追求自己的舒適和安全放在首位的傾向。出于規(guī)避街頭執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的考慮，一線執(zhí)法者常會(huì)出現(xiàn)“巡邏規(guī)避”。(29)第二，時(shí)空劃分。時(shí)空劃分側(cè)重從積極性方面考察城管在日常執(zhí)法中的行為選擇。這體現(xiàn)為街頭執(zhí)法的執(zhí)法力度安排與不同時(shí)段、路段的管理難度及重要程度相適應(yīng)，在難管理或比較重要的時(shí)段或路段，會(huì)安排較多的執(zhí)法力量。城管通常不會(huì)輕易打破這種時(shí)空劃分，這就給攤販擺攤設(shè)點(diǎn)留下了機(jī)會(huì)。在許多城管看來，這也屬于“工作技巧”，如一位城管所言：“許多事情可管可不管，領(lǐng)導(dǎo)看到的、老百姓反映的、主要沿街路面需要重點(diǎn)管?！背枪苤饕腔谝韵聝牲c(diǎn)考慮，做出策略性的時(shí)空劃分：其一，街頭攤販的管理狀況。在上下班的高峰期，一線城管隊(duì)員幾乎都會(huì)出現(xiàn)在道路上管理攤販。上下班高峰期之后，一線城管在街頭出現(xiàn)的頻次會(huì)明顯減少，許多攤販開始出攤。除此之外，在重大節(jié)慶日及其它關(guān)鍵時(shí)段，城管也會(huì)加強(qiáng)對(duì)街頭攤販的管理。但是，在不少城管隊(duì)員看來，“不能所有時(shí)候都對(duì)攤販管得那么嚴(yán)，不能把他們逼急了”。除了這些時(shí)間段之外，城管一般會(huì)主動(dòng)給攤販留下一些擺攤的機(jī)會(huì)。在隨機(jī)訪談中，不少攤販表示，他們平時(shí)都會(huì)充分利用這樣的時(shí)間空隙擺攤經(jīng)營(yíng)。其二，來自上級(jí)的監(jiān)督。如何監(jiān)督代理人，是組織管理中經(jīng)常遇到的難題?！昂芏嘟M織力量圍繞著唯一一個(gè)中心問題，即法律授予的自由裁量權(quán)。組織理論的難題在于，雖然效率要求在決策和權(quán)力中授予自由裁量權(quán)，但授權(quán)的每一個(gè)行動(dòng)都帶來控制和監(jiān)督的問題?！?30)一線執(zhí)法也面臨這樣的問題。在街頭執(zhí)法中，城管執(zhí)法雖有法規(guī)依據(jù)，(31)但哪些時(shí)間段、哪些區(qū)域可以擺攤，法規(guī)上并無詳細(xì)規(guī)定，而且也無法詳細(xì)規(guī)定，往往需要執(zhí)法者自由裁量，因此很難對(duì)一線城管進(jìn)行細(xì)致考核，一線城管也很少會(huì)感受到績(jī)效考核帶來的壓力。M縣城管局對(duì)工作人員設(shè)定了一系列考核標(biāo)準(zhǔn)，但對(duì)于一線執(zhí)法只有比較籠統(tǒng)的要求。(32)不過，一線城管依然會(huì)遇到來自本單位管理者及其它相關(guān)部門的監(jiān)督。因此，城管不能長(zhǎng)時(shí)間不出現(xiàn)在街頭。在這種情況下，城管會(huì)選擇性地在街頭出現(xiàn)，表明自己“在場(chǎng)”的狀態(tài)，既防止攤販越界，也為了應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的監(jiān)督檢查。城管與攤販在行為選擇上逐漸形成默契，還源自雙方在長(zhǎng)期互動(dòng)交往中形成的熟悉關(guān)系。城市的街頭空間具有流動(dòng)性和陌生性，但也并非絕對(duì)如此。在中小型城市，很多片區(qū)的人員流動(dòng)性和陌生性與大城市相比要低得多。大城市里的人員流動(dòng)性比較高，但具體到某個(gè)街道、社區(qū)，許多人因?yàn)槭墙址秽徖铮舜吮容^熟悉。例如，為了便于開展執(zhí)法活動(dòng)，武漢市以街道為基本單位設(shè)立城管綜合執(zhí)法中隊(duì)，城管中隊(duì)進(jìn)一步將街道轄區(qū)劃分為幾個(gè)片區(qū)，每個(gè)片區(qū)由比較固定的城管負(fù)責(zé)管理。在經(jīng)常性的互動(dòng)交往中，許多城管與攤販都非常熟悉?！盎?dòng)是角色領(lǐng)會(huì)和角色扮演過程的連接點(diǎn)，使彼此受益。”(33)城管與攤販之間基于經(jīng)常性互動(dòng)所形成的熟悉關(guān)系，有助于增進(jìn)彼此了解，弱化對(duì)立緊張關(guān)系。這為城管執(zhí)法中許多“柔性執(zhí)法”的出現(xiàn)提供了條件。無論城管還是攤販，一般情況下都意識(shí)到彼此間存在長(zhǎng)期性而非一次性互動(dòng)，都不愿使雙方關(guān)系過于緊張對(duì)立。對(duì)城管來說，如果與執(zhí)法對(duì)象的關(guān)系過于對(duì)立，無疑會(huì)增加執(zhí)法管理難度；對(duì)于攤販來說，如果與城管關(guān)系過于對(duì)立，在日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，就可能遇到城管的“刁難”或者“選擇性執(zhí)法”，(34)影響經(jīng)營(yíng)收益。城管和攤販都在街頭空間的高頻次互動(dòng)過程中，對(duì)自身及對(duì)方的行為形成比較穩(wěn)定的預(yù)期，特別是一些工作多年的城管，能夠與攤販之間形成比較穩(wěn)定且有效的互動(dòng)關(guān)系。M縣城管局以及武漢某街辦城管中隊(duì)就有一些這樣的城管隊(duì)員，他們能說出不少攤販的性格脾氣，并強(qiáng)調(diào)在街頭管理中對(duì)不同性格脾氣的攤販要采取不同的辦法，在執(zhí)法中結(jié)合執(zhí)法對(duì)象的特點(diǎn)，執(zhí)法行為能夠言行“拿捏得當(dāng)”。(35)這樣的城管執(zhí)法人員，類似于有學(xué)者所說的“老法師”，一般是四五十歲的男性，人生閱歷和工作經(jīng)驗(yàn)都很豐富，對(duì)地方社會(huì)的規(guī)矩習(xí)慣非常熟悉，具有“拎得清”是非、“搞得定”當(dāng)事人的能力。(36)有經(jīng)驗(yàn)的攤販往往能判斷出城管執(zhí)法中各種潛在的規(guī)則，而有經(jīng)驗(yàn)的城管也能清楚地把握攤販經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的特點(diǎn)。對(duì)一些家庭條件比較差的攤販，城管在執(zhí)法中往往會(huì)更加“人性化”處理，并不會(huì)嚴(yán)格地執(zhí)法，從而使執(zhí)法保持一定的彈性可見，在日常執(zhí)法中，城管和攤販可能會(huì)在具體互動(dòng)中發(fā)生沖突，但大體上達(dá)成一定的默契，彼此行為具有一定的可預(yù)測(cè)性，不會(huì)輕易打破這樣的行為預(yù)期和利益均衡狀態(tài)。故而，日常的街頭執(zhí)法呈現(xiàn)出比較有序的狀態(tài)。三、集中行動(dòng)的沖突與秩序在集中行動(dòng)中，城管與攤販的互動(dòng)關(guān)系和行為選擇會(huì)發(fā)生變化，許多沖突和暴力正是在集中行動(dòng)中產(chǎn)生，街頭利益博弈在集中行動(dòng)中繼續(xù)展開。集中行動(dòng)會(huì)打破日常執(zhí)法中形成的利益均衡，但也是對(duì)街頭攤販超出利益均衡點(diǎn)的行為的一種規(guī)制，促使街頭利益博弈形成新的均衡。在城管體制形成前，諸多城市管理職能分散在不同的部門，普遍存在效率低下、推諉扯皮、重復(fù)執(zhí)法等問題。城市管理的很多問題，都需要依靠多部門聯(lián)合執(zhí)法。聯(lián)合執(zhí)法帶有運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的特點(diǎn)，并不能常規(guī)化。多部門聯(lián)合的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法面臨的主要難題是如何協(xié)調(diào)各部門執(zhí)法力量。為了解決這樣的問題，各地開始城管綜合執(zhí)法體制試驗(yàn)，城管體制逐漸確立。(37)從其體制形成來看，城管執(zhí)法克服了多頭執(zhí)法體制的諸多弊端，大體上符合社會(huì)發(fā)展需要。(38)但城管綜合執(zhí)法體制的建立，并不意味著運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法不復(fù)存在，只不過這種運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法已經(jīng)帶有一定的常規(guī)性工作機(jī)制的特點(diǎn)。(39)城管執(zhí)法中形成了“將日常執(zhí)法和集中行動(dòng)相結(jié)合”的執(zhí)法方式。集中行動(dòng)通過自上而下的組織體系實(shí)現(xiàn)力量動(dòng)員，集中整合人力、物力、財(cái)力，開展執(zhí)法活動(dòng)。與日常執(zhí)法巡查相比，每隔一段時(shí)間開展的集中整治行動(dòng)能更為靈活、迅速、高效地實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目標(biāo)，取得較好的管理效果。大規(guī)模集中行動(dòng)的運(yùn)動(dòng)式治理，其特點(diǎn)比較明顯，有非常明顯的組織體系內(nèi)部的動(dòng)員性；小規(guī)模集中行動(dòng)在組織體系內(nèi)部也有一定動(dòng)員性，但其主要意義體現(xiàn)在對(duì)街頭空間執(zhí)法環(huán)境一定程度的改變。從街頭空間的角度看，集中行動(dòng)主要在街頭空間運(yùn)行，會(huì)對(duì)街頭空間的執(zhí)法環(huán)境產(chǎn)生影響。科層制下的常規(guī)治理，強(qiáng)調(diào)工具理性，容易形成科層壁壘，陷入僵化狀態(tài)，而集中行動(dòng)這樣的運(yùn)動(dòng)式治理則可以有效打破這一僵化體制。(40)如果長(zhǎng)時(shí)間不開展集中行動(dòng)，街頭攤販可能會(huì)不斷越過執(zhí)法者和相關(guān)利益主體所能容忍的利益邊界，打破各個(gè)相關(guān)利益主體間的利益均衡點(diǎn)，過于損害市民和店面經(jīng)營(yíng)者的利益，影響城市整體品質(zhì)形象。集中行動(dòng)在一定程度上把街頭空間轉(zhuǎn)化成一個(gè)相對(duì)封閉的“窗口空間”，形成執(zhí)法者對(duì)執(zhí)法對(duì)象的權(quán)力支配關(guān)系，(41)更容易確立執(zhí)法者的權(quán)威。雖然集中行動(dòng)的執(zhí)法力度比較強(qiáng)，但城管和攤販間并不絕然是對(duì)立關(guān)系，還會(huì)存在一定的默契，對(duì)彼此的行為依然有較為確定的預(yù)期。城管有時(shí)會(huì)有意識(shí)地適當(dāng)放慢執(zhí)法節(jié)奏，給攤販留下收拾攤位的時(shí)間。在集中行動(dòng)中，有時(shí)城管會(huì)踢攤位，這雖有過激之處，但常?？赡苤皇窍胪ㄟ^這樣的方式來讓攤販“服管”一些；有時(shí)城管會(huì)迅速采取措施控制油鍋、刀具等帶有危險(xiǎn)性的經(jīng)營(yíng)工具，這主要是出于自我保護(hù)的需要。比較穩(wěn)定的行為模式是雙方在街頭空間不斷互動(dòng)的過程中逐漸形成的，城管和攤販都基于自身利益的考慮，盡量避免和減少執(zhí)法中的沖突。但是，集中行動(dòng)對(duì)執(zhí)法空間實(shí)現(xiàn)的改造是有限度的。在多數(shù)情況下，攤販很難在集中行動(dòng)的執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)與城管對(duì)抗，更多是選擇配合。不過，有的攤販也會(huì)抗拒城管的執(zhí)法行為，此時(shí)雙方便會(huì)發(fā)生沖突。在這種情況之下，城管可能并不會(huì)做出妥協(xié)。集中行動(dòng)一方面便于街頭空間執(zhí)法活動(dòng)的開展，較為高效地實(shí)現(xiàn)街頭執(zhí)法的管理目標(biāo)，但另一方面也可能帶來更多沖突。在不少城管看來，不能長(zhǎng)時(shí)間搞集中行動(dòng)，否則會(huì)加劇城管與執(zhí)法對(duì)象之間的緊張關(guān)系。集中行動(dòng)中城管人數(shù)較多，但旁觀者也多，如果引發(fā)和激化城管與攤販間的矛盾，圍觀者就不斷聚集，會(huì)出現(xiàn)很多難以預(yù)測(cè)的情況。一旦發(fā)生沖突，圍觀者就可能在彼此互動(dòng)的過程中受到感染，進(jìn)而出現(xiàn)過激行為，甚至演變?yōu)椤吧鐣?huì)泄憤事件”，(42)大量參與者會(huì)借此發(fā)泄對(duì)社會(huì)和政府的不滿。四、街頭執(zhí)法的社會(huì)形勢(shì)空間并非地理意義上的場(chǎng)所，而是社會(huì)關(guān)系的產(chǎn)物，產(chǎn)生于有目的的社會(huì)實(shí)踐；社會(huì)生產(chǎn)了空間，空間也作為一個(gè)能動(dòng)的因素進(jìn)入到個(gè)人的行為系統(tǒng)當(dāng)中。(43)街頭空間并不是單純的物理空間，還與一定的社會(huì)形勢(shì)和體制因素緊密聯(lián)系。街頭執(zhí)法中形成的街頭政治，也是特定社會(huì)形勢(shì)和政府體制運(yùn)作的產(chǎn)物。通過對(duì)城管街頭執(zhí)法狀況做歷時(shí)性考察，可以發(fā)現(xiàn)，目前的城管執(zhí)法方式較之十多年前已取得很大改進(jìn)。筆者在調(diào)研中了解到，以前城管執(zhí)法中如果遇到“不服管”的攤販，甚至可能直接由警察將攤販拘留。不少城管都認(rèn)為以前的城管工作比現(xiàn)在要好做很多，也認(rèn)為以前的執(zhí)法方式現(xiàn)在并不適用。(44)要理解這種轉(zhuǎn)變，需結(jié)合執(zhí)法所處的社會(huì)形勢(shì)的變化來認(rèn)識(shí)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的總體趨勢(shì)是社會(huì)結(jié)構(gòu)的階層化和利益關(guān)系的市場(chǎng)化。(45)社會(huì)轉(zhuǎn)型中的許多利益差異和分化是通過不公平的途徑產(chǎn)生，這就促使不同社會(huì)階層和群體間不斷發(fā)生沖突和矛盾?？臻g的占有與創(chuàng)造、利用與支配、控制和監(jiān)管，實(shí)際上成為階層之間協(xié)商、對(duì)立、抗?fàn)幍闹匾h題。(46)2000年左右，中國(guó)進(jìn)入“市場(chǎng)社會(huì)”，(47)諸多以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的改革措施相繼出臺(tái)，大量職工下崗，如何謀生成為下崗職工需要面對(duì)的首要難題，與此相關(guān)的不少社會(huì)矛盾日益突出。(48)此外，許多人因?yàn)槠渌N種原因長(zhǎng)時(shí)間或者暫時(shí)解決不了就業(yè)問題，為了生存而選擇在街頭上擺攤設(shè)點(diǎn)，自謀出路。近些年，農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力進(jìn)城，無照經(jīng)營(yíng)者也隨之大量產(chǎn)生。在城市相關(guān)基礎(chǔ)配套設(shè)施、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所建設(shè)不太完善的情況下，對(duì)街頭攤販不太可能單純采取取締杜絕的辦法。以M縣為例，截至2012年，全縣共有4個(gè)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，總占地約1.1萬平方米，肉制品、蔬菜、干貨等農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)攤位1300個(gè)，工業(yè)品銷售門店200個(gè)，從業(yè)人員800余人。(49)四個(gè)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)中，有兩個(gè)因?yàn)樗幬恢孟鄬?duì)較為偏僻，攤販并不愿意進(jìn)入市場(chǎng)內(nèi)經(jīng)營(yíng)，市場(chǎng)內(nèi)的攤位空置率很高?？h政府也在路邊設(shè)置了一些擺放小吃攤點(diǎn)的位置供下崗失業(yè)人員經(jīng)營(yíng)使用，但這些攤點(diǎn)遠(yuǎn)不能滿足許多人謀生經(jīng)營(yíng)的需要。城管執(zhí)法中面對(duì)的多是“弱勢(shì)群體”，(50)這些群體的基本訴求是基于生存需要而產(chǎn)生的。在執(zhí)法中，攤販訴諸的不是法律，而是其生存需要。“街頭是城市最重要的公共空間，它們不僅負(fù)擔(dān)著城市的交通，而且還是日常生活、經(jīng)濟(jì)行為的載體?！?51)街頭是底層民眾謀生的重要場(chǎng)所，大量攤販需要依賴街頭經(jīng)營(yíng)來謀生。攤販訴諸生存?zhèn)惱?，將基于生存?zhèn)惱懋a(chǎn)生的訴求與黨和政府的執(zhí)政理念相結(jié)合，進(jìn)一步上升為一種政治性表達(dá)。城管在執(zhí)法時(shí)經(jīng)常聽到這樣的指責(zé)：“現(xiàn)在黨和政府強(qiáng)調(diào)‘以人為本’、‘和諧社會(huì)’，你們這樣做是‘以人為本’嗎？”執(zhí)法對(duì)象將這些話語(yǔ)表達(dá)作為策略使用，但這種指責(zé)往往會(huì)讓城管陷入尷尬、被動(dòng)的境地，城管一旦貿(mào)然采取措施，若處理不當(dāng)，將會(huì)影響執(zhí)政黨和政府的公信力和政治合法性，會(huì)把執(zhí)法問題和社會(huì)管理問題政治化。(52)在這樣的社會(huì)形勢(shì)下，城管執(zhí)法中出現(xiàn)的問題就更容易引起社會(huì)的高度關(guān)注，媒體輿論很容易將執(zhí)法中產(chǎn)生的矛盾和沖突歸結(jié)為執(zhí)法者所掌握的公權(quán)力的蠻橫。在當(dāng)前有關(guān)城管執(zhí)法問題的主流媒體輿論中，城管執(zhí)法狀況被有選擇性地呈現(xiàn)，執(zhí)法中發(fā)生的沖突被不斷放大。實(shí)際上，許多媒體呈現(xiàn)的城管執(zhí)法形象離真實(shí)情況較遠(yuǎn)，呈現(xiàn)給受眾的經(jīng)驗(yàn)感知具有很大的片面性，經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)媒體空間的討論和傳播之后，容易對(duì)城管形成較為極端的負(fù)面評(píng)價(jià)，城管執(zhí)法過程中的復(fù)雜性就越來越被遮蔽。(53)媒體輿論會(huì)進(jìn)而影響到人們?cè)诂F(xiàn)實(shí)生活中對(duì)城管執(zhí)法的評(píng)判，加劇公眾與城管執(zhí)法者之間的對(duì)立緊張關(guān)系。在這樣的形勢(shì)下，不僅城管執(zhí)法部門及城管執(zhí)法者常常處于極其被動(dòng)的處境之中，而且在面對(duì)這樣的問題時(shí)，地方政府通常也會(huì)非常謹(jǐn)慎，生怕因處理不慎而嚴(yán)重影響政府的形象和聲譽(yù)，甚至引發(fā)更大的危機(jī)。這正是當(dāng)前城管街頭執(zhí)法困境所處的重要社會(huì)背景。五、執(zhí)法的體制目標(biāo)沖突中國(guó)政府的行為呈現(xiàn)出集中體制的特點(diǎn)。中央政府借助科層體制把政策意圖傳遞給各級(jí)地方政府。(54)地方政府行為也呈現(xiàn)出集中體制的特點(diǎn)。地方政府的主政官員，通過科層制將地方政府的政策意圖傳遞到下級(jí)政府或職能部門。城管局深嵌在地方政府的運(yùn)作體制當(dāng)中，執(zhí)法目標(biāo)的確定和具體推行，受制于地方政府的體制目標(biāo)。一線城管的執(zhí)法行為也受此影響。城管執(zhí)法中需要面對(duì)體制目標(biāo)沖突的問題(如圖2所示)：地方政府既希望改善城市環(huán)境，推進(jìn)城市發(fā)展，又希望保持社會(huì)穩(wěn)定；在執(zhí)法過程中，不同職能部門的主導(dǎo)性體制目標(biāo)可能并不一致，甚至同一職能部門在不同時(shí)期的主導(dǎo)體制目標(biāo)也會(huì)不一致。總的來說，體制目標(biāo)沖突，主要體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)與社會(huì)穩(wěn)定的目標(biāo)之間的沖突。(55)街頭政治中的利益博弈以及沖突和暴力，在相互沖突的體制目標(biāo)之間展開。(56)圖2體制目標(biāo)沖突示意圖在壓力型體制下，地方政府以追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡作為主要施政目標(biāo)，城市管理中的許多事務(wù)都圍繞推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展而展開。為提升城市整體品質(zhì)，改善城市環(huán)境，從而推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，許多地方政府都開展“文明城市”之類的創(chuàng)建活動(dòng)，例如M縣在創(chuàng)建省級(jí)“文明城市”、“園林城市”和“衛(wèi)生城市”(簡(jiǎn)稱“三城聯(lián)創(chuàng)”)。(57)文明城市創(chuàng)建活動(dòng)是綜合性事務(wù)，需要包括城管執(zhí)法局在內(nèi)的多個(gè)部門各盡其責(zé)。為了推動(dòng)文明城市創(chuàng)建，M縣專門成立了三城聯(lián)創(chuàng)指揮部(簡(jiǎn)稱“三創(chuàng)辦”)，縣委書記任總指揮長(zhǎng)，縣委常委都是其中的成員，并制定了“M縣‘三城聯(lián)創(chuàng)’工作考核辦法”、“M縣三城聯(lián)創(chuàng)責(zé)任追究若干規(guī)定(試行)”等一系列詳細(xì)的制度規(guī)定和考核標(biāo)準(zhǔn)。創(chuàng)建文明城市的基本邏輯，在于通過壓力型體制和政治錦標(biāo)賽，(58)來推動(dòng)開展以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心的一系列工作，完成趕超指標(biāo)，服務(wù)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和地方官員晉升。壓力型體制以政治錦標(biāo)賽作為一種重要的激勵(lì)機(jī)制，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的官員設(shè)計(jì)晉升競(jìng)賽，競(jìng)賽優(yōu)勝者將獲得晉升，競(jìng)賽標(biāo)準(zhǔn)由上級(jí)政府決定，既可以是GDP增長(zhǎng)率，也可以是其它可度量的指標(biāo)。這種激勵(lì)機(jī)制中的被激勵(lì)對(duì)象，并不是所有的地方官員，而主要是地方主政官員。(59)參與政治錦標(biāo)賽的地方主政官員為推動(dòng)工作開展，將政治錦標(biāo)賽運(yùn)作模式運(yùn)用到對(duì)其轄區(qū)內(nèi)各職能部門的考核中。地方政府各職能部門主要負(fù)責(zé)人面對(duì)所在地方政府的考評(píng)體系，在當(dāng)?shù)卣荚u(píng)體系中開展政治錦標(biāo)賽，地方政府主政官員是他們之間政治錦標(biāo)賽的主要發(fā)動(dòng)者和裁判者。城管局雖不直接參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)活動(dòng)，但其行為深嵌在這樣的體系里，城管局主要負(fù)責(zé)人要參加到地方政府內(nèi)部的圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)展開的政治錦標(biāo)賽考核中。一線城管執(zhí)法活動(dòng)也受此影響。在M縣“三城聯(lián)創(chuàng)”動(dòng)員會(huì)上，時(shí)任城管局局長(zhǎng)明確表示城管局要充分發(fā)揮主力軍作用，并特別強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)一線的城管執(zhí)法工作力度。在城管局的文件中，也多次提到了城管大隊(duì)“以‘三城聯(lián)創(chuàng)’為契機(jī)”開展工作?！叭锹?lián)創(chuàng)”活動(dòng)成為了M縣城管大隊(duì)開展工作的重要依托。M縣縣長(zhǎng)在此次會(huì)議上對(duì)城市建設(shè)管理及“三城聯(lián)創(chuàng)”工作提出具體要求，以推動(dòng)“三城聯(lián)創(chuàng)”工作的落實(shí)，特別強(qiáng)調(diào)“要在治庸問責(zé)中強(qiáng)力推進(jìn)”。為了方便文明城市創(chuàng)建工作的開展，專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)需從各職能部門調(diào)用人員參與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的日常工作。城管局是文明城市創(chuàng)建活動(dòng)中的“排頭兵”，為了便于執(zhí)法工作開展，地方政府安排城管局的重要負(fù)責(zé)人參與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在M縣，城管大隊(duì)的大隊(duì)長(zhǎng)作為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人之一，參與其中工作。在這種情況下，城管大隊(duì)接受城管局和專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)通過整合各部門資源，承擔(dān)執(zhí)法監(jiān)督職能，推動(dòng)文明城市創(chuàng)建工作的開展。筆者在調(diào)研期間參與的幾次街頭集中行動(dòng)，均是由專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)組織推動(dòng)。有關(guān)創(chuàng)建文明城市的地方政策目標(biāo)，在具體推行的過程中并不會(huì)一成不變，而是會(huì)根據(jù)執(zhí)行過程中遇到的具體情況作出調(diào)整。(60)城管執(zhí)法中需要面對(duì)不同的甚至相互沖突的體制目標(biāo)，不同的體制目標(biāo)對(duì)一線執(zhí)法的要求也不同。在調(diào)研期間，M縣城管大隊(duì)曾連續(xù)一個(gè)月都沒有開展集中行動(dòng)，只是日常例行管理。專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人在接受訪談時(shí)坦言：“政府里有人對(duì)于這樣的執(zhí)法方式有不同的聲音?！背陨隙聡@經(jīng)濟(jì)指標(biāo)而形成的政治錦標(biāo)賽的壓力推動(dòng)城管執(zhí)法之外，體現(xiàn)民眾訴求的網(wǎng)上問政、電視問政等渠道也給城管工作帶來壓力。M縣政府在官方網(wǎng)站上開了網(wǎng)上問政欄目，接受群眾的意見、建議、投訴和監(jiān)督，對(duì)各單位的處理情況進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)超時(shí)限未辦結(jié)，以及因回復(fù)質(zhì)量差、群眾反映問題未妥善解決而退回重新辦理，或者工作落實(shí)不力的單位，予以督辦或通報(bào)批評(píng)，并建立相應(yīng)的考評(píng)機(jī)制，把是否按規(guī)定時(shí)限辦理、辦理質(zhì)量是否滿意、是否出現(xiàn)重復(fù)投訴等作為主要考評(píng)依據(jù)，納入年終目標(biāo)責(zé)任制考核的內(nèi)容。但是，有的民眾更注重城市的環(huán)境衛(wèi)生和整體品質(zhì)，傾向于支持地方政府及城管嚴(yán)格執(zhí)法，為城市發(fā)展提供良好的環(huán)境；有的民眾則更注重基本的生存所需和生活方便。這些均有一定正當(dāng)性但在一定程度上又相互沖突的利益要求，都會(huì)通過網(wǎng)上問政、電視問政等渠道對(duì)城管執(zhí)法構(gòu)成行政壓力。(61)行政壓力可以是圍繞經(jīng)濟(jì)指標(biāo)而展開的一系列指標(biāo)所形成的，也可以是基于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定而產(chǎn)生的。在當(dāng)前社會(huì)形勢(shì)下，維持社會(huì)穩(wěn)定成為日益重要的政治任務(wù)，國(guó)家“體制作為合法性”的壓力劇增，(62)“穩(wěn)定”使政府體制運(yùn)作成為“低度風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)體系”，大多數(shù)承擔(dān)執(zhí)行任務(wù)的職能部門策略選擇的動(dòng)因，可能并不在于政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)，而是更加具有防御性的“風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避”(63)的特點(diǎn)。在“維穩(wěn)”的壓力下，基層政府基本上都遵循“不出事”的邏輯，(64)基于保持社會(huì)穩(wěn)定而形成的一系列獎(jiǎng)懲考評(píng)體系，成為壓力型體制中的自上而下的行政壓力。一方面，壓力型體制可以成為促使城管加大執(zhí)法力度的推動(dòng)力；另一方面，壓力型體制同樣可以成為促使城管不嚴(yán)格執(zhí)法的重要推動(dòng)力。城管局及一線城管處于政府體系的末端，其行為受此特點(diǎn)的影響。在街頭執(zhí)法中，城管既要考慮店面經(jīng)營(yíng)者的利益，也要考慮街頭攤販的利益；既要考慮一些市民的生活便利，也要考慮到市容市貌的整潔；既要面對(duì)改善城市環(huán)境、推進(jìn)城市發(fā)展的要求所產(chǎn)生的社會(huì)壓力和行政壓力，又要面對(duì)街頭攤販等底層民眾的生存需要。這些不同的要求在政府的體制目標(biāo)中都有體現(xiàn)，城管局需要在相互沖突的體制目標(biāo)之間保持一定的平衡。對(duì)地方政府主政官員而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是重要的目標(biāo)，但社會(huì)穩(wěn)定也不可忽視，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定因此共同構(gòu)成地方政府主政官員的主導(dǎo)性體制目標(biāo)。負(fù)責(zé)推進(jìn)文明城市創(chuàng)建工作的專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)性體制目標(biāo)，是通過文明城市創(chuàng)建，服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)其來說，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定在通常情況下屬于輔助性體制目標(biāo)。城管局作為城市管理的“排頭兵”，發(fā)展和穩(wěn)定都是其體制目標(biāo)，但在當(dāng)前城管被普遍污名化的情況下，城管局的主要負(fù)責(zé)人會(huì)更看重基于社會(huì)穩(wěn)定而形成的壓力型考評(píng)體系，社會(huì)穩(wěn)定是其主導(dǎo)性的體制目標(biāo)。在調(diào)研中，M縣城管局局長(zhǎng)更希望執(zhí)法中不要出現(xiàn)影響穩(wěn)定的事情。他多次對(duì)一線城管隊(duì)員提出這樣的要求：“不出事是首要的，保障自己的安全是首要的?！币痪€城管處于各種利益訴求的交匯點(diǎn)，不同利益訴求都可以通過壓力型體制的渠道反映出來，城管需要在不同利益訴求的影響下尋找到平衡點(diǎn)。這是其執(zhí)法困境及執(zhí)法沖突與暴力發(fā)生的體制性因素，也是街頭政治得以形成的體制性原因。余論：如何改善城管執(zhí)法城管執(zhí)法正是在街頭空間、社會(huì)形勢(shì)、體制目標(biāo)三個(gè)層面因素共同構(gòu)成的嵌入式執(zhí)法結(jié)構(gòu)中運(yùn)作，城管和執(zhí)法對(duì)象在這樣的結(jié)構(gòu)性因素的影響下做出自己的行為選擇，形成街頭管理中的“街頭政治”。在這樣的嵌入式執(zhí)法結(jié)構(gòu)中，相對(duì)有序是街頭執(zhí)法的常規(guī)狀態(tài)，但是街頭暴力也會(huì)由此而生，秩序與暴力是同一執(zhí)法結(jié)構(gòu)下的產(chǎn)物，街頭執(zhí)法中實(shí)際遵循的規(guī)則在秩序與暴力共生的結(jié)構(gòu)下形成。“規(guī)則是在受規(guī)則支配的人和規(guī)則的執(zhí)行者之間的互動(dòng)”，(65)在多方主體的互動(dòng)中，街頭執(zhí)法成為了一定程度上的利益博弈及規(guī)則再造的過程。在城管的街頭執(zhí)法中，執(zhí)法對(duì)象主要來自社會(huì)底層，并無太多機(jī)會(huì)參與立法和公共政策制定環(huán)節(jié)，其利益要求在很多情況下沒有在立法和政策層面比較充分地體現(xiàn)。目前，民生的保障和改善成為我國(guó)社會(huì)發(fā)展的重要主題，并成為法治實(shí)踐必須面對(duì)的重要任務(wù)。法律“必須盡可能充分地承認(rèn)群體利益的存在及其合理性，并且反映不同群體的利益與要求，使法律成為日益貼近人們的日常生活，反映人們的愿望，維護(hù)人們的自由的工具，而不是抹殺不同利益，限制這些自由的工具”。(66)在立法和政策制定環(huán)節(jié)沒有較好兼顧不同社會(huì)群體利益的情況下，執(zhí)法過程常常就不得不面對(duì)這樣的問題?！霸谧钜话愕囊饬x上，法律是一種‘定分止?fàn)帯募夹g(shù)，它總是涉及利益的分配，法律過程始終是一個(gè)公共政策過程，最終是一個(gè)政治過程?！?67)在民生問題日益重要的背景下，以底層社會(huì)群體為主要執(zhí)法對(duì)象的城管執(zhí)法承擔(dān)著一定的政治功能，“持續(xù)不斷的政治過程貫穿于執(zhí)行的始終”，(68)執(zhí)法過程也是重新界定規(guī)則和重新確定利益格局的過程。在邁向長(zhǎng)遠(yuǎn)法治目標(biāo)的過程中，應(yīng)當(dāng)從更為廣泛的意義上來認(rèn)識(shí)城管執(zhí)法困境，需要意識(shí)到城管執(zhí)法困境是當(dāng)下我國(guó)城市管理中諸多綜合性因素引發(fā)的社會(huì)管理和治理難題，要在社會(huì)管理和治理的層面來應(yīng)對(duì)這一難題。盡管在目前階段城管街頭執(zhí)法中的沖突和暴力還難以完全避免，但是街頭政治過程中的每一次沖突和暴力都會(huì)不同程度地影響城管執(zhí)法者的工作積極性，損害人們對(duì)政府的信任、對(duì)城市共同生活的期待。因此，需要在認(rèn)識(shí)執(zhí)法過程的政治屬性的基礎(chǔ)上，探尋應(yīng)對(duì)城管執(zhí)法困境的可行辦法，在法治的動(dòng)態(tài)運(yùn)行中形成良好的規(guī)則。就當(dāng)前階段而言，改進(jìn)城市管理，應(yīng)對(duì)城管執(zhí)法困境，尚需注意以下幾個(gè)方面的問題：第一，克服或減少因地方政策不完善而帶來的引發(fā)執(zhí)法沖突的政策性源頭因素。例如，文明城市創(chuàng)建工作中的一些考核指標(biāo)，無論是在指標(biāo)設(shè)置環(huán)節(jié)還是在指標(biāo)落實(shí)環(huán)節(jié)，都存在不少形式主義、弄虛作假的成分，甚至有時(shí)還提出一些脫離城市特定發(fā)展階段的要求，不僅浪費(fèi)了諸多行政資源，還影響了不少社會(huì)群體的切身利益，甚至可能會(huì)激化矛盾。第二，以多元主體共治的現(xiàn)代社會(huì)治理機(jī)制代替單向度規(guī)制的城市管理舊思路。街頭政治的形成機(jī)制表明，嵌入式執(zhí)法結(jié)構(gòu)是多元主體互動(dòng)的結(jié)果，由此產(chǎn)生的城市治理問題也需要通過多元主體的有效參與和互動(dòng)才能得到有效解決。要通過相關(guān)法律規(guī)范和制度的完善，將現(xiàn)代治理理念體現(xiàn)在城市管理政策從制定到執(zhí)行的全過程，將街頭政治所呈現(xiàn)出來的多元利益吸納到比較穩(wěn)定的制度中，使得多元治理主體的參與及利益表達(dá)得以制度化、規(guī)范化和法律化，逐步使不同群體對(duì)自己的利益邊界和行為選擇有著更為穩(wěn)定的預(yù)期，從而逐漸減少街頭執(zhí)法沖突和暴力產(chǎn)生的可能性。上述兩方面需要通過完善政府議事體制和社區(qū)治理機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。首先，地方人大和政協(xié)要發(fā)揮好對(duì)地方政府政策的審議功能，防止地方政府借助“合法傷害權(quán)”(69)制定和實(shí)施一些未能較好兼顧不同社會(huì)群體利益、可能激化社會(huì)矛盾的政策。要以地方人大和政協(xié)的常規(guī)性有效運(yùn)作為核心，以此帶動(dòng)培育和增強(qiáng)地方政府決策部門及城管執(zhí)法者的多元參與、合作共贏的現(xiàn)代公共治理意識(shí)，探求多元利益需求之間的最佳平衡點(diǎn)。其次，要結(jié)合社區(qū)治理機(jī)制的完善來改進(jìn)城管工作。城管執(zhí)法都有具體的區(qū)域范圍劃分，往往與特定的街道、社區(qū)的管轄范圍有較大的重合度。特定社區(qū)里的社區(qū)管理者在表達(dá)社區(qū)內(nèi)居民的利益要求、推動(dòng)完善社區(qū)內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)居民之間不同利益關(guān)系及糾紛化解、組織多元主體參與社區(qū)治理等方面，發(fā)揮著重要的作用。因此，城管工作需要與街道、社區(qū)管理工作之間建立起經(jīng)常性、制度性的溝通、協(xié)作渠道，以便于更為及時(shí)有效地結(jié)合社區(qū)內(nèi)不同群體的現(xiàn)實(shí)利益所需開展執(zhí)法工作。就長(zhǎng)遠(yuǎn)法治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而言，還需要注意：其一，認(rèn)識(shí)到城管執(zhí)法過程是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，它并不只是執(zhí)行靜態(tài)的、固定規(guī)則的過程。因此，要對(duì)城市社會(huì)管理和治理中的相關(guān)目標(biāo)、多重效果進(jìn)行綜合考量，協(xié)調(diào)多種社會(huì)群體之間的利益關(guān)系。在當(dāng)前這種嵌入式執(zhí)法結(jié)構(gòu)下，執(zhí)法過程中出現(xiàn)的沖突和暴力難免。問題的關(guān)鍵之處并不在于如何完全消除這種現(xiàn)象，而是要防止因不同社會(huì)群體之間利益的不可調(diào)和性的增強(qiáng)及由此而生的行政壓力的片面強(qiáng)化，而激化矛盾，引發(fā)更為激烈的沖突和暴力。其二，媒體須形塑健康的立場(chǎng)，全面呈現(xiàn)城管執(zhí)法的具體過程、執(zhí)法中存在的問題及執(zhí)法困境所體現(xiàn)出的社會(huì)問題，形成有助于改進(jìn)城管執(zhí)法工作、彌合社會(huì)對(duì)立情緒的輿論導(dǎo)向，增進(jìn)社會(huì)各界對(duì)城管執(zhí)法的理解。對(duì)此，政府也需要改進(jìn)與媒體的溝通交流方式、理性引導(dǎo)媒體輿論，并對(duì)嚴(yán)重誤導(dǎo)公眾的媒體報(bào)導(dǎo)進(jìn)行必要的處理。其三，城管執(zhí)法者、各級(jí)政府、媒體以及社會(huì)各界，須以一種更為全面的法治觀，來認(rèn)識(shí)城管執(zhí)法困境，以及由此呈現(xiàn)出來的社會(huì)管理難題。從形式法治的角度來看，法律所規(guī)定的利益邊界和行為邊界是明晰的，法律實(shí)踐(70)應(yīng)該嚴(yán)格按照法律文本所確定的原則和規(guī)范進(jìn)行，行政執(zhí)法過程只要發(fā)揮對(duì)立法以及政策決定的“傳送帶”作用，即可保證具體行政執(zhí)法行為的正當(dāng)性。(71)但是，城管執(zhí)法困境反映出了形式法治觀的不足。城管執(zhí)法困境的解決，既要一線執(zhí)法者采取靈活多樣的方式來應(yīng)對(duì)，更要政府不斷調(diào)整和完善城市管理的相關(guān)政策邊界。改進(jìn)城管工作、完善社會(huì)管理，要以法律進(jìn)行規(guī)范和規(guī)制，更要以動(dòng)態(tài)、綜合的方式來實(shí)施社會(huì)管理和治理。這也是法治實(shí)踐的精確性與靈活性之間的持久張力在我國(guó)城市化過程中的重要體現(xiàn)。*本文的寫作受益于顧培東教授、陳柏峰教授、張繼成教授提出的諸多寶貴建議，匿名評(píng)審人的修改意見對(duì)本文的完善亦有很大幫助，特此致謝。注釋：①參見吳邦國(guó)：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告——2011年3月10日在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上》，載中國(guó)人大網(wǎng)/npc/zt/qt/2011zgtsshzyfltx/2011-03/19/content_1729484.htm，2014年9月30日訪問。②有關(guān)法律社會(huì)學(xué)研究譜系的梳理及討論，參見劉思達(dá)：《中國(guó)法律社會(huì)學(xué)的歷史與反思》，《法律和社會(huì)科學(xué)》(第7卷)，法律出版社2010年版，第25-37頁(yè)；李晟：《面向社會(huì)管理的法律實(shí)證》，《法學(xué)》2013年第4期，第35-39頁(yè)；強(qiáng)世功：《中國(guó)法律社會(huì)學(xué)的困境與出路》，《文化縱橫》2013年第5期，第114-120頁(yè)；徐滌宇、侯猛、尤陳俊、陳柏峰、成凡、李學(xué)堯：《社科法學(xué)六人談》，《法律和社會(huì)科學(xué)》(第13卷第1輯)，法律出版社2014年版，第330-332頁(yè)。③聶伯格(H.Nieburg)對(duì)“暴力”做如下定義：“暴力是指那些‘無組織的行為、破壞的行為和傷害的行為，其實(shí)施對(duì)象、實(shí)施目標(biāo)或?qū)κ芎φ叩倪x擇、外部環(huán)境、實(shí)施過程和(或)影響取得了政治意義，即力圖在討價(jià)還價(jià)的情況中改變他人的行為方式以對(duì)社會(huì)制度產(chǎn)生影響?！彼鞣啤げ┑稀铝_對(duì)“城市暴力”如此加以描述和界定：“它所涉及的事件具有不同的性質(zhì)和嚴(yán)重程度。燒汽車、騷亂、街頭的輕度違法行為、打群架、蔑視警察等，這些行為雖然有各種各樣的原因，肇事人也不同，但是法國(guó)情報(bào)總局(Renseignementgénéraux)把它們統(tǒng)稱為‘城市暴力’?！眳⒁奫法]索菲·博迪—根德羅：《城市暴力的終結(jié)？》，李穎、鐘震宇譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年版，第8-9頁(yè)、第16-17頁(yè)。④同注③，引言，第4頁(yè)。⑤參見[美]塞繆爾·P.亨廷頓：《變化社會(huì)中的政治秩序》，王冠華、劉為等譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1989年版，第42頁(yè)。⑥參見注③，第17頁(yè)。⑦凌斌：《科層法治的實(shí)踐悖論：行政執(zhí)法化批判》，《開放時(shí)代》2011年第12期，第85頁(yè)。⑧關(guān)于行政法領(lǐng)域中的形式法治的基本理論前提和經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)的討論，參見王錫鋅：《依法行政的合法化邏輯及其現(xiàn)實(shí)情境》，《中國(guó)法學(xué)》2008年第5期，第64-67頁(yè)。⑨SeeMichaelLipsky,Street-levelBureaucracy:DilemmasoftheIndividualinPublicServices,NewYork:RussellSageFoundation,2010.pp.50-53.⑩參見[美]理查德·斯蒂爾曼二世：《公共行政學(xué)：概念與案例》(第7版)，竺乾威、扶松茂等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2004年版，第609-611頁(yè)。(11)參見注⑩，第611-613頁(yè)。(12)參見孫瑋：《中國(guó)“新民權(quán)運(yùn)動(dòng)”中的媒介“社會(huì)動(dòng)員”——以重慶“釘子戶”事件的媒介報(bào)道為例》，《新聞大學(xué)》2008年第4期，第13-19頁(yè)。(13)裴宜理(ElizabethJ.Perry)通過對(duì)中西方權(quán)利觀念的梳理指出，中國(guó)人的權(quán)利觀念更多是生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，而非政治權(quán)利，不能想當(dāng)然地認(rèn)為相近于近代盎格魯—撒克遜的天賦人權(quán)以及市民社會(huì)的觀念，或者在這之上提出自由主義式的對(duì)強(qiáng)大國(guó)家權(quán)力的批評(píng)。參見[美]裴宜理：《中國(guó)人的“權(quán)利”概念》(上)，《國(guó)外理論動(dòng)態(tài)》2008年第2期，第51-57頁(yè)；《中國(guó)人的“權(quán)利”概念》(下)，《國(guó)外理論動(dòng)態(tài)》2008年第3期，第45-50頁(yè)。(14)參見[美]馬克·格蘭諾維特：《鑲嵌：社會(huì)網(wǎng)與經(jīng)濟(jì)行動(dòng)》，羅家德譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2007年版，第1-33頁(yè)。(15)有學(xué)者用“嵌入式執(zhí)法”來解釋土地執(zhí)法中的“搖擺現(xiàn)象”，參見何艷玲：《中國(guó)土地執(zhí)法搖擺現(xiàn)象及其解釋》，《法學(xué)研究》2013年第6期，第61-72頁(yè)。(16)參見注⑩，第617-631頁(yè)。(17)[英]安德魯·甘布爾：《政治和命運(yùn)》，胡曉進(jìn)、羅珊珍、翟艷芳、孫倩譯，江蘇人民出版社2007年版，第8-9頁(yè)。(18)呂德文在學(xué)術(shù)討論中曾提示筆者可以用“街頭政治”這一概念來理解基層治理中出現(xiàn)的暴力。特此致謝。(19)參見韓志明：《街頭官僚的空間闡釋——基于工作界面的比較分析》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2010年第4期，第583-591頁(yè)。(20)[英]安東尼·吉登斯：《社會(huì)的構(gòu)成：結(jié)構(gòu)化理論大綱》，李康等譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1998年版，第205頁(yè)。(21)參見王笛：《街頭文化——成都公共空間、下層民眾與地方政治，1870-1930》，李德英、謝繼華、鄧麗譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2006年版，第304頁(yè)。(22)參見文軍、黃銳：《“空間”的思想譜系與理想圖景》，《社會(huì)學(xué)研究》2012年第2期，第19-22頁(yè)。(23)參見《城管執(zhí)法操作實(shí)務(wù)》課題研發(fā)組：《城管執(zhí)法操作實(shí)務(wù)》，國(guó)家行政學(xué)院出版社2006年版，第122-140頁(yè)。(24)本文并未對(duì)城管隊(duì)伍中的正式執(zhí)法人員和半正式行政力量(即通常所說的“臨時(shí)工”)做出區(qū)分。實(shí)際上，正式執(zhí)法人員和臨時(shí)工受到的正式制度的約束程度并不一樣。正式執(zhí)法人員更傾向于遵守行政理性化的要求，會(huì)受到正式制度比較嚴(yán)格的約束。如果卷入沖突和暴力事件中，正式執(zhí)法人員會(huì)面臨非常嚴(yán)厲的行政問責(zé)。正式行政力量無法有效應(yīng)對(duì)街頭一線執(zhí)法中出現(xiàn)的諸多管理難題，他們出于自我保護(hù)的考慮，在一線執(zhí)法過程中，常會(huì)將“臨時(shí)工”推到執(zhí)法一線，“臨時(shí)工”就成為正式行政力量在一線執(zhí)法中的重要替代選擇。這也是城管一線執(zhí)法過程中臨時(shí)工經(jīng)?！俺鰡栴}”的重要原因。(25)在媒體關(guān)于城管執(zhí)法的報(bào)道中，不時(shí)會(huì)看到有的執(zhí)法對(duì)象擋在執(zhí)法車前或者坐在執(zhí)法車頂上，甚至還出現(xiàn)執(zhí)法車輛被掀翻的案例。參見“昆明發(fā)生民眾與城管沖突事件多輛執(zhí)法車被掀”(2010年3月27日)，載騰訊網(wǎng)/a/20100327/000338.htm，2014年10月25日訪問。(26)同注(19)，第587頁(yè)。(27)參見應(yīng)星：《“氣”與抗?fàn)幷危寒?dāng)代中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定問題研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年版，第197-198頁(yè)。(28)[美]喬納森·H.特納：《社會(huì)學(xué)理論的結(jié)構(gòu)》(第七版)，邱澤奇、張茂元等譯，華夏出版社2006年版，第383頁(yè)。(29)參見[英]克里斯托弗·胡德：《國(guó)家的藝術(shù)：文化、修辭與公共管理》，彭勃、邵春霞譯，上海人民出版社2009年版，第28-29頁(yè)。(30)[美]弗朗西斯·福山：《國(guó)家構(gòu)建：21世紀(jì)的國(guó)家治理與世界秩序》，黃勝?gòu)?qiáng)、許銘原譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2007年版，第44-45頁(yè)。(31)M縣城管管理街頭攤販的執(zhí)法依據(jù)主要是“H省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例”第14條第1款：“任何單位和個(gè)人不得擅自占用城市道路、橋梁、廣場(chǎng)、地下通道及其他公共場(chǎng)所擺攤設(shè)點(diǎn)、銷售或者加工制作商品。經(jīng)依法批準(zhǔn)臨時(shí)占用城市道路或者其他公共場(chǎng)所從事經(jīng)營(yíng)或者舉辦活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)按照批準(zhǔn)的時(shí)間、地點(diǎn)和要求進(jìn)行”。對(duì)于違反這一規(guī)定的，該條例第42條第(三)項(xiàng)規(guī)定：“責(zé)令停止違法行為，處20元以上1000元以下罰款”。(32)M縣城管局有文件規(guī)定：“加強(qiáng)對(duì)工作人員的經(jīng)常性管理，平時(shí)考核采取半年由考核人員進(jìn)行工作總結(jié)，主管領(lǐng)導(dǎo)結(jié)合工作人員個(gè)人完成年度工作目標(biāo)及臨時(shí)性工作任務(wù)、日?？记?、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、工作創(chuàng)新等情況予以考核評(píng)價(jià)，提出考評(píng)意見。年度考核中，要采取問卷調(diào)查、個(gè)別訪談、召開座談會(huì)等方式聽取服務(wù)對(duì)象的意見，在一定范圍內(nèi)進(jìn)行民主測(cè)評(píng)，對(duì)工作人員進(jìn)行多渠道、多角度的考核評(píng)價(jià)”；“量化測(cè)評(píng)由領(lǐng)導(dǎo)測(cè)評(píng)和民主測(cè)評(píng)組成，各占50％權(quán)重。領(lǐng)導(dǎo)測(cè)評(píng)是指領(lǐng)導(dǎo)(主管領(lǐng)導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)集體)在廣泛聽取群眾意見的基礎(chǔ)上，結(jié)合工作人員本人平時(shí)表現(xiàn)，做出量化評(píng)價(jià)。民主測(cè)評(píng)在全局范圍內(nèi)進(jìn)行?！眳⒁姟癕縣綜合城管局2012年度考核工作方案”。(33)同注(28)，第363頁(yè)。(34)參見李海波：《選擇性執(zhí)法的因和果》，《南風(fēng)窗》2011年第12期，第42-44頁(yè)。(35)以武漢城管為例，可參見鄧子慶：《“最耐心城管”體現(xiàn)柔性執(zhí)法》，載網(wǎng)易/11/0602/02/75GSD4CG00014AED.html，2014年10月25日訪問(該報(bào)道講述的是武漢市新洲區(qū)城管城管局一中隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)黃國(guó)強(qiáng))；田振龍：《“武漢史上最牛城管執(zhí)法車”竄紅網(wǎng)絡(luò)網(wǎng)友熱議》，載騰訊網(wǎng)/a/20100926/000805.htm，2014年10月25日訪問。(該報(bào)道講述的是武漢市洪山區(qū)城管局直屬二中隊(duì)老城管執(zhí)法人員楊維勛，有的攤販說：“老楊是個(gè)值得交的朋友，辦事有原則，很有人情味”)。(36)參見王波：《執(zhí)法過程的性質(zhì)：法律在一個(gè)城市工商所的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作》，法律出版社2011年版，第87-88頁(yè)。(37)1996年起實(shí)施的《行政處罰法》第16條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使?！边@為城管部門相對(duì)集中地行使職權(quán)提供了法律上的依據(jù)。1997年國(guó)務(wù)院法制辦下發(fā)了《關(guān)于在北京市宣武區(qū)開展城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作的復(fù)函》(國(guó)法函(1997)12號(hào))，同意北京市在宣武區(qū)開展綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作。城市管理綜合行政執(zhí)法體制的實(shí)施，由此向常規(guī)治理邁出了重要的一步，各地也逐漸開始嘗試行政處罰權(quán)相對(duì)集中的試驗(yàn)，形成了城管體制，以此為依托，建立起了日常執(zhí)法機(jī)制。(38)參見江凌、張水海：《相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度：發(fā)展歷程、實(shí)施情況與基本經(jīng)驗(yàn)——城管執(zhí)法體制改革12年回顧》，《行政法學(xué)研究》2008年第4期，第13-18頁(yè)。(39)有研究表明，在基層治理中，運(yùn)動(dòng)型治理往往都成為了常規(guī)性治理的重要工作機(jī)制。參見歐陽(yáng)靜：《論基層運(yùn)動(dòng)型治理——兼與周雪光等商榷》，《開放時(shí)代》2014年第6期，第180-190頁(yè)。(40)參見周雪光：《運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制：中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯再思考》，《開放時(shí)代》2012年第9期，第105-125頁(yè)。(41)街頭空間、窗口空間和社區(qū)空間，是街頭執(zhí)法工作界面的空間類型劃分，在不同的空間類型中，在相應(yīng)空間中活動(dòng)的執(zhí)法者和公民之間的權(quán)力關(guān)系也不一樣。窗口空間既可以指具體的、直觀的空間，如政府的各種辦公地點(diǎn)，也可以在較為抽象的層面上指體現(xiàn)某種特定權(quán)力支配關(guān)系的空間。參見注(19)，第583-591頁(yè)。(42)參見于建嶸：《中國(guó)的社會(huì)泄憤事件與管治困境》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2008年第1期，第4-9頁(yè)。(43)參見何雪松：《社會(huì)理論的空間轉(zhuǎn)向》，《社會(huì)》2006年第2期，第34-48頁(yè)。(44)在M縣，筆者從與老城管的交談中得知，現(xiàn)在的城管執(zhí)法方式與十多年前相比，大致經(jīng)歷了如下變化：“90年代的時(shí)候，城管執(zhí)法工作難度要比現(xiàn)在小，當(dāng)時(shí)我們敢來硬的。那個(gè)時(shí)候，城管管理的時(shí)候也很野蠻，素質(zhì)參差不齊，法律意識(shí)不強(qiáng)，當(dāng)時(shí)的老百姓也服管，看到穿制服的就怕。但是從2000年以后，隨著輿論導(dǎo)向的發(fā)展、法律意識(shí)提高、下崗職工增多，城管工作就越來越難了。現(xiàn)在，城市管理中的矛盾多，焦點(diǎn)多，涉及民生問題的多，存在許多弱勢(shì)群體?！?45)參見李路路：《制度轉(zhuǎn)型與分層結(jié)構(gòu)的變遷——階層相對(duì)關(guān)系模式的“雙重再生產(chǎn)”》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2002年第6期，第105-118頁(yè)。(46)參見文軍：《西方社會(huì)學(xué)理論：經(jīng)典傳統(tǒng)與當(dāng)代轉(zhuǎn)向》，上海人民出版社2006年版，第372-373頁(yè)。(47)參見王紹光：《大轉(zhuǎn)型：1980年代以來中國(guó)的雙向運(yùn)動(dòng)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2008年第1期，第129-148頁(yè)。(48)有學(xué)者將此稱為“基礎(chǔ)性社會(huì)矛盾”，參見顧培東：《能動(dòng)司法若干問題研究》，《中國(guó)法學(xué)》2010年第4期，第19-20頁(yè)。(49)參見M縣黨史地方志辦公室編：“M縣年鑒(2012年)”，2012年12月印行，第193頁(yè)。(50)在政府的正式文件中，比較早地使用“弱勢(shì)群體”，是在2002年3月。當(dāng)時(shí)，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理的朱镕基在九屆全國(guó)人大五次會(huì)議上所作的《政府工作報(bào)告》中使用了“弱勢(shì)群體”一詞，從而使得“弱勢(shì)群體”成為一個(gè)被普遍使用的概念。(51)同注(21)，第31頁(yè)。(52)例如，《城管執(zhí)法實(shí)務(wù)操作》一書寫道：“政治屬性原則是指城管在執(zhí)法實(shí)務(wù)中務(wù)必從政府影響、政策重心、活動(dòng)方式上去追求一種良好的執(zhí)法效果，將它視為最高的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)及防止發(fā)生不可控后果的底線，從而使城管執(zhí)法效果持久地保持在一個(gè)穩(wěn)定的層面上”，“政治屬性原則，通俗地說就是城管執(zhí)法者應(yīng)該懂得利害關(guān)系、局勢(shì)、導(dǎo)致的后果，如