行政職能概述課件

第三章行政職能一、行政職能的概念和特點(diǎn)二、西方國(guó)家行政職能的演進(jìn)三、現(xiàn)代政府行政職能的構(gòu)成四、中國(guó)政府行政職能的轉(zhuǎn)變第三章行政職能1一、行政職能的概念和特點(diǎn)1、行政職能的概念行政職能是狹義的政府即國(guó)家行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的國(guó)家職能，是相關(guān)政治權(quán)力主體按照一定的規(guī)則，經(jīng)由一定的過(guò)程，通過(guò)多種表達(dá)形式實(shí)現(xiàn)彼此價(jià)值觀念和利益關(guān)系的契合，從而賦予國(guó)家行政機(jī)關(guān)在廣泛的國(guó)家政治生活、社會(huì)生活過(guò)程中的各種任務(wù)的總稱，是國(guó)家行政機(jī)關(guān)因其國(guó)家公共行政權(quán)力主體的地位而產(chǎn)生，并由憲法和法律加以明示規(guī)定的國(guó)家行政機(jī)關(guān)各種職責(zé)的總稱。簡(jiǎn)單說(shuō)，行政職能是指行政機(jī)關(guān)在管理活動(dòng)中的基本職責(zé)和功能作用。一、行政職能的概念和特點(diǎn)22、行政職能的特點(diǎn)（1）政府職能普遍性的特點(diǎn)。（2）政府職能的強(qiáng)制性特點(diǎn)。（3）政府職能的系統(tǒng)性特點(diǎn)。（4）政府職能的不可替代性的特點(diǎn)。（5）政府職能的服務(wù)性特點(diǎn)。2、行政職能的特點(diǎn)3二、西方國(guó)家行政職能的演進(jìn)（一）演進(jìn)過(guò)程前資本主義時(shí)期的行政職能體現(xiàn)出兩方面的特點(diǎn)，一方面是政治統(tǒng)治職能的極端強(qiáng)化；另—方面是社會(huì)管理職能的相對(duì)微弱。政府職能問(wèn)題引起人們的廣泛關(guān)注，以及此后展開(kāi)的持久不斷的爭(zhēng)論是在18世紀(jì)后期，也就是西方工業(yè)化進(jìn)程起步以后。對(duì)于政府職能的紛爭(zhēng)主要集中于政府與經(jīng)濟(jì)生活的關(guān)系，諸種見(jiàn)解和爭(zhēng)論以至于持續(xù)到今天。西方學(xué)者關(guān)于政府職能的界定和論述大體可分為“守夜人”的政府職能論、干預(yù)主義的政府職能論、以及有選擇地干預(yù)“市場(chǎng)失敗”等三種理論。二、西方國(guó)家行政職能的演進(jìn)41、“守夜人”的政府職能論“守夜人”的政府職能論是西方國(guó)家處于自由競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代普遍崇尚的主張，其理論淵源來(lái)自于洛克的自由主義政府觀。亞當(dāng)·斯密于1776年在他發(fā)表的《國(guó)富論》中，第一個(gè)從經(jīng)濟(jì)的角度界定了政府的職責(zé)。斯密把政府的主要職能歸為三項(xiàng)：（1）保護(hù)國(guó)家安全，使其不受外來(lái)侵犯；（2）保護(hù)社會(huì)上的個(gè)人安全，使其不受他人的侵害和壓迫；（3）建設(shè)和維護(hù)某些私人無(wú)力辦或不愿辦的公共事業(yè)和公共設(shè)施。1、“守夜人”的政府職能論52、干預(yù)主義的政府職能論干預(yù)主義的政府職能論登臺(tái)亮相，其思想代表當(dāng)首推凱恩斯。凱恩斯在他1936年出版的《就業(yè)、利息和貨幣通論》一書(shū)中提出，要全面增強(qiáng)國(guó)家的作用，政府不應(yīng)該僅僅是社會(huì)秩序的消極保護(hù)者，而且還應(yīng)該是社會(huì)秩序和經(jīng)濟(jì)生活的積極干預(yù)者，特別是要熟練地、有效地利用政府的財(cái)政職能影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。2、干預(yù)主義的政府職能論6政府干預(yù)主義由于其在實(shí)踐中的成功而在理論上長(zhǎng)期占據(jù)主導(dǎo)地位，進(jìn)入20世紀(jì)80年代后更趨完善。1985年，薩繆爾森對(duì)政府干預(yù)主義作了完整闡述，指出政府在克服市場(chǎng)失效方面要承擔(dān)的三個(gè)具體職能，即效率、公平和穩(wěn)定。具體講：（1）政府要承擔(dān)克服因市場(chǎng)失靈而導(dǎo)致生產(chǎn)或消費(fèi)的無(wú)效率的職能。（2）政府要承擔(dān)使收入平等的職能。（3）政府有增加經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的宏觀職能。政府干預(yù)主義由于其在實(shí)踐中的成功而在理論上長(zhǎng)期占據(jù)主73、有選擇地干預(yù)“市場(chǎng)失敗”的政府職能論有選擇地干預(yù)“市場(chǎng)失敗”的政府職能論以科斯的產(chǎn)權(quán)理論和布坎南的公共選擇理論為主要代表。有選擇地干預(yù)“市場(chǎng)失敗”的政府職能論將政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)限制在市場(chǎng)長(zhǎng)久失敗的范圍內(nèi)，其主要觀點(diǎn)是：（1）市場(chǎng)有失靈，政府也有失敗。政府的失敗既表現(xiàn)為對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)過(guò)度造成的市場(chǎng)進(jìn)一步失靈，又表現(xiàn)為對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)不足而使市場(chǎng)不能有效運(yùn)行；（2）政府只能干預(yù)市場(chǎng)的長(zhǎng)久性失敗，不能干預(yù)市場(chǎng)的暫時(shí)性失敗；（3）政府要利用市場(chǎng)去干預(yù)經(jīng)濟(jì)。3、有選擇地干預(yù)“市場(chǎng)失敗”的政府職能論8（二）演進(jìn)中關(guān)于政府職能的幾個(gè)爭(zhēng)論（自學(xué)）1、國(guó)家與社會(huì)（政治職能）2、政府與市場(chǎng)（經(jīng)濟(jì)職能）3、公平與效率（社會(huì)職能）（二）演進(jìn)中關(guān)于政府職能的幾個(gè)爭(zhēng)論（自學(xué)）9三、現(xiàn)代政府行政職能的構(gòu)成在政府職能極大拓展的當(dāng)代社會(huì)，政府的社會(huì)職能進(jìn)一步分化為相對(duì)獨(dú)立的不同領(lǐng)域，以此為基礎(chǔ)，政府的基本職能可概括為政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能和一般社會(huì)職能。（一）政治職能1、保護(hù)產(chǎn)權(quán)。2、制定公共政策。3、調(diào)節(jié)各種利益關(guān)系。三、現(xiàn)代政府行政職能的構(gòu)成10（二）經(jīng)濟(jì)職能1、微觀經(jīng)濟(jì)職能政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)管理既要放開(kāi)搞活，又要限制其消極作用，主要的職責(zé)有以下幾方面：（1）為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行提供必要的制度、規(guī)則安排。（2）價(jià)格管制（3）維護(hù)公平的競(jìng)爭(zhēng)秩序。（4）質(zhì)量管制。（二）經(jīng)濟(jì)職能112、宏觀經(jīng)濟(jì)職能（1）財(cái)政政策。財(cái)政政策是政府通過(guò)財(cái)政收支總量與結(jié)構(gòu)的變化調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)，使政府的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)政策。財(cái)政政策包括兩大基本部分：稅收和政府開(kāi)支。財(cái)政政策發(fā)揮作用的基本支點(diǎn)是累進(jìn)稅制度和社會(huì)保障制度兩大部分，它們構(gòu)成自動(dòng)削減經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的第一道屏障。（2）貨幣政策。貨幣政策發(fā)揮作用的主要政策工具有：法定準(zhǔn)備金；貼現(xiàn)率；公開(kāi)市場(chǎng)業(yè)務(wù)。2、宏觀經(jīng)濟(jì)職能12（3）產(chǎn)業(yè)政策。（4）提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施指的主要是基礎(chǔ)科學(xué)研究、市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共交通、電力、通訊系統(tǒng)等等，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本環(huán)境條件。（3）產(chǎn)業(yè)政策。13（三）文化職能。（四）社會(huì)職能。1、提供社會(huì)保障。2、人口政策。3、保護(hù)自然環(huán)境。（三）文化職能。14案例：打造西部最佳“軟環(huán)境”——重慶市轉(zhuǎn)變政府職能紀(jì)實(shí)

過(guò)去：錯(cuò)位、越位和缺位重慶直轄之后，百業(yè)待興，但行政管理體制與直轄市的要求、與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不相適應(yīng)?！肮芾砭褪菍徟?、權(quán)力就是收費(fèi)”的觀念沒(méi)有消除，一些吃、拿、卡、要的現(xiàn)象仍然存在。不少興致勃勃的投資者感嘆：重慶手續(xù)多、收費(fèi)多、罰款多、軟環(huán)境差。案例：打造西部最佳“軟環(huán)境”——重慶市轉(zhuǎn)變政府職能紀(jì)實(shí)15某地為了建一座大橋，蓋了20多個(gè)章，跑斷腿，磨破嘴，東找人，西找門，結(jié)果還是拖了一年多才辦成。過(guò)去，重慶光市級(jí)部門設(shè)置的各種行政審批項(xiàng)目就有1200多項(xiàng)，在基本建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)有117個(gè)審批環(huán)節(jié)。有一次，市長(zhǎng)包敘定看見(jiàn)一輛中巴車嚴(yán)重超載，立即指示查處，但有關(guān)部門只罰款200元了事。這種“以罰代法”的結(jié)果使重慶市主城區(qū)僅1997年一年的罰款就達(dá)1120萬(wàn)次，平均每10個(gè)城區(qū)居民中就有1個(gè)被罰過(guò)款，一年的罰款收入達(dá)10多億元。一方面市政府職能“越位”和“錯(cuò)位”，管了許多不該管的事，另一方面又是政府職能“缺位”，該管的事沒(méi)管好。朝天門碼頭、火車站等窗口地區(qū)和行業(yè)，環(huán)境臟、市場(chǎng)亂、治安秩序混亂等問(wèn)題得不到有效解決，嚴(yán)重影響了重慶對(duì)外形象和市民的生活。某地為了建一座大橋，蓋了20多個(gè)章，跑斷腿，磨破嘴，東找16重新定位：有所為有所不為中央實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略后，重慶開(kāi)始了政府職能的轉(zhuǎn)換：在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，把市場(chǎng)能做的事“讓位”給市場(chǎng)去做，政府退出不該管、也管不好的領(lǐng)域，從“大包大攬”轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、社會(huì)管理、公共服務(wù)上，在“缺位”的地方“補(bǔ)位”。行政審批曾是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府管理職能的最集中體現(xiàn)，減少行政審批就是放權(quán)、舍利，是“自我革命”式的痛苦過(guò)程。在重慶剛開(kāi)始清理行政審批項(xiàng)目時(shí)，有一半部門提出最多只有1-2項(xiàng)可砍，還有不少部門認(rèn)為一項(xiàng)都不能砍。有些部門領(lǐng)導(dǎo)甚至為此拍桌子、吵架。重新定位：有所為有所不為17但市政府從重慶發(fā)展考慮，一舉取消了個(gè)區(qū)縣和市政府各部門自行設(shè)置行政審批項(xiàng)目的權(quán)力，砍掉了110項(xiàng)不該由政府當(dāng)“裁判”的行政審批項(xiàng)目。接著，重慶市又一鼓作氣，取消了一批行政事業(yè)性收費(fèi)，占收費(fèi)項(xiàng)目總量的40%左右，并向社會(huì)公開(kāi)所有行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目，確保政府運(yùn)作的透明化。重慶市政府從“錯(cuò)位”和“越位”的領(lǐng)域退出，并沒(méi)有削弱管理能力。政府從原本繁雜的事務(wù)中抽出身來(lái)，在群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題上下功夫，如整頓了朝天門和火車站附近的秩序等。取得了顯著成效。但市政府從重慶發(fā)展考慮，一舉取消了個(gè)區(qū)縣和市政府各部18如今：改革繼續(xù)深化雖然重慶去年因取消249項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)減少收入5億元，但良好的政務(wù)環(huán)境卻激發(fā)了市場(chǎng)活力，為重慶帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟(jì)效益。今年上半年，GDP增長(zhǎng)9.1%，高于全國(guó)平均水平1.2個(gè)百分點(diǎn)；1-5月份，新批外資投資項(xiàng)目77個(gè)，到位外資額6651萬(wàn)元，比去年同期增長(zhǎng)62%。政府職能的轉(zhuǎn)變也改變了機(jī)關(guān)工作作風(fēng)。如今，隨意走進(jìn)一個(gè)政府部門，公開(kāi)的辦事指南讓人對(duì)辦事程序、辦理部門一目了然。計(jì)委、建委、工商局等部門還推行了“限時(shí)辦理制度”，不僅使機(jī)關(guān)的工作面貌煥然一新，而且大大提高了工作效率。如今：改革繼續(xù)深化19從今年9月起，重慶又拉開(kāi)了旨在轉(zhuǎn)變職能，改進(jìn)作風(fēng)的“發(fā)展環(huán)境整治行動(dòng)”，繼續(xù)取消一批行政審批項(xiàng)目，破除行政壟斷，規(guī)范一批政務(wù)管理行為，抓好一批窗口地區(qū)和行業(yè)整治，公開(kāi)評(píng)價(jià)一批市政府部門，重點(diǎn)整治一批旅游景點(diǎn)環(huán)境，嚴(yán)厲打擊制假販假行為，整治一批擾亂社會(huì)生產(chǎn)生活秩序的突出問(wèn)題。通過(guò)這些努力，逐步建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政務(wù)運(yùn)行機(jī)制，努力把重慶建設(shè)成為我國(guó)西部發(fā)展環(huán)境最好的地區(qū)。從今年9月起，重慶又拉開(kāi)了旨在轉(zhuǎn)變職能，改進(jìn)作風(fēng)的“20思考題：1、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下我國(guó)地方政府的職能發(fā)生了哪些變化？2、重慶市政府在職能轉(zhuǎn)變方面作了哪些工作？這些做法產(chǎn)生了什么效果？請(qǐng)結(jié)合重慶市政府改革的經(jīng)驗(yàn)，談?wù)勗诮?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中山西政府應(yīng)如何促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展？思考題：21四、中國(guó)政府行政職能的轉(zhuǎn)變（一）政府職能轉(zhuǎn)變的涵義政府職能轉(zhuǎn)變指政府職能結(jié)構(gòu)的重心發(fā)生的重大變化。所謂職能結(jié)構(gòu)指政府職能的構(gòu)成及各類職能在政府職能總體中所占的比重和相對(duì)地位。政府職能轉(zhuǎn)變意味著：其一，隨著時(shí)空的變化，政府職能結(jié)構(gòu)的重心從某個(gè)職能轉(zhuǎn)向另一個(gè)職能。其二，在政府職能結(jié)構(gòu)的重心位移的同時(shí)，政府職能結(jié)構(gòu)中各職能的內(nèi)涵會(huì)發(fā)生或多或少的變動(dòng)。其三，政府職能重心變化必然會(huì)引起職能行使方式的變化。四、中國(guó)政府行政職能的轉(zhuǎn)變22（二）中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的必然性經(jīng)濟(jì)體制改革這意味著政府職能實(shí)現(xiàn)從政治職能為重心轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)職能為重心的第一重轉(zhuǎn)變由此促動(dòng)了第二重意義上的政府職能轉(zhuǎn)變，即政府的經(jīng)濟(jì)職能從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)取向向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取向轉(zhuǎn)變。（二）中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的必然性23（三）中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容1、政府職能重心轉(zhuǎn)變政府職能重心從重政治統(tǒng)治職能輕社會(huì)管理職能以及重階級(jí)斗爭(zhēng)輕經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變主要是圍繞政府與市場(chǎng)關(guān)系這一軸心展開(kāi)和確立的：（1）政府作為公共產(chǎn)品的提供者，要為市場(chǎng)發(fā)育、運(yùn)行創(chuàng)設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施條件，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造必不可少的良好的硬環(huán)境。（2）作為制度的供給者，政府要為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供政策、制度、法規(guī)及包括政府效率在內(nèi)的軟環(huán)境。（3）作為宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控者，政府運(yùn)用財(cái)政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策等宏觀經(jīng)濟(jì)政策，調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)，彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，防止市場(chǎng)失靈，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)、協(xié)調(diào)地發(fā)展。（三）中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容242、政府職能方式轉(zhuǎn)變與政府職能重心的轉(zhuǎn)移相應(yīng)，政府職能方式、方法上也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，這就是從舊體制下的直接管理、微觀管理轉(zhuǎn)向間接管理、宏觀調(diào)控，政企分開(kāi)，政事分開(kāi)，將企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)還給企業(yè)；從運(yùn)用行政手段為主轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)手段、法律手段為主，并輔之以行政手段。2、政府職能方式轉(zhuǎn)變253、政府職能關(guān)系轉(zhuǎn)變職能關(guān)系是指不同的管理職能該由誰(shuí)來(lái)行事，以及管理主體的職責(zé)權(quán)限的劃分問(wèn)題，涉及到職責(zé)、權(quán)限、結(jié)構(gòu)等。政府職能關(guān)系轉(zhuǎn)變的要求是：清理職能、調(diào)整結(jié)構(gòu)；下放權(quán)力，理順關(guān)系；微觀放開(kāi)搞活，宏觀調(diào)控服務(wù)。（1）要理順中央和地方、上級(jí)與下級(jí)的關(guān)系，其基本的方向是權(quán)力下放。（2）理順政企關(guān)系，這是政府職能轉(zhuǎn)變的核心問(wèn)題（3）理順政府內(nèi)部各職能部門的關(guān)系，合理配置政府職能體系。3、政府職能關(guān)系轉(zhuǎn)變26（四）政府職能轉(zhuǎn)變的制約因素1、政府職能轉(zhuǎn)變與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相互促動(dòng)。2、政府職能轉(zhuǎn)變要受觀念、利益和舊的行為方式的制約。（四）政府職能轉(zhuǎn)變的制約因素27（五）現(xiàn)階段中國(guó)政府職能存在的問(wèn)題

1、政府職能的越位（1）政府過(guò)多參與私人產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供。（2）政企不分，政資不分：首先，政府參與了許多盈利性投資項(xiàng)目。其次，政府按行業(yè)設(shè)置主管部門，這些主管部門既無(wú)項(xiàng)目又無(wú)資金，憑借權(quán)力以各種方式向企業(yè)收費(fèi)。第三，政資不分，企業(yè)經(jīng)營(yíng)和產(chǎn)權(quán)交易都按政府意志決定。（五）現(xiàn)階段中國(guó)政府職能存在的問(wèn)題282、政府職能的缺位（1）政府提供公共產(chǎn)品的缺位。表現(xiàn)在：首先是政府對(duì)義務(wù)教育投入不足。其次，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。第三，法律法規(guī)體系不健全。第四，政府對(duì)自然資源和環(huán)境保護(hù)不夠。（2）宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的政府缺位。表現(xiàn)在：首先，財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)不合理。第二，貨幣政策的調(diào)控能力較弱，缺乏與財(cái)政政策的協(xié)調(diào)配合。另外，稅收政策、國(guó)債政策也都受到各種因素的制約，難以充分發(fā)揮作用。（3）健全社會(huì)保障的政府缺位。表現(xiàn)在：第一，社會(huì)保障沒(méi)有覆蓋全社會(huì)。第二，社會(huì)保險(xiǎn)制度不完善。第三，社會(huì)救濟(jì)資金不足。第四，社會(huì)保障基金運(yùn)作效益不佳。2、政府職能的缺位293、政府機(jī)構(gòu)間職能交錯(cuò)（1）職能分割，多家分管。（2）機(jī)構(gòu)并立，職能重疊。3、政府機(jī)構(gòu)間職能交錯(cuò)30演講完畢，謝謝觀看！演講完畢，謝謝觀看！31第三章行政職能一、行政職能的概念和特點(diǎn)二、西方國(guó)家行政職能的演進(jìn)三、現(xiàn)代政府行政職能的構(gòu)成四、中國(guó)政府行政職能的轉(zhuǎn)變第三章行政職能32一、行政職能的概念和特點(diǎn)1、行政職能的概念行政職能是狹義的政府即國(guó)家行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的國(guó)家職能，是相關(guān)政治權(quán)力主體按照一定的規(guī)則，經(jīng)由一定的過(guò)程，通過(guò)多種表達(dá)形式實(shí)現(xiàn)彼此價(jià)值觀念和利益關(guān)系的契合，從而賦予國(guó)家行政機(jī)關(guān)在廣泛的國(guó)家政治生活、社會(huì)生活過(guò)程中的各種任務(wù)的總稱，是國(guó)家行政機(jī)關(guān)因其國(guó)家公共行政權(quán)力主體的地位而產(chǎn)生，并由憲法和法律加以明示規(guī)定的國(guó)家行政機(jī)關(guān)各種職責(zé)的總稱。簡(jiǎn)單說(shuō)，行政職能是指行政機(jī)關(guān)在管理活動(dòng)中的基本職責(zé)和功能作用。一、行政職能的概念和特點(diǎn)332、行政職能的特點(diǎn)（1）政府職能普遍性的特點(diǎn)。（2）政府職能的強(qiáng)制性特點(diǎn)。（3）政府職能的系統(tǒng)性特點(diǎn)。（4）政府職能的不可替代性的特點(diǎn)。（5）政府職能的服務(wù)性特點(diǎn)。2、行政職能的特點(diǎn)34二、西方國(guó)家行政職能的演進(jìn)（一）演進(jìn)過(guò)程前資本主義時(shí)期的行政職能體現(xiàn)出兩方面的特點(diǎn)，一方面是政治統(tǒng)治職能的極端強(qiáng)化；另—方面是社會(huì)管理職能的相對(duì)微弱。政府職能問(wèn)題引起人們的廣泛關(guān)注，以及此后展開(kāi)的持久不斷的爭(zhēng)論是在18世紀(jì)后期，也就是西方工業(yè)化進(jìn)程起步以后。對(duì)于政府職能的紛爭(zhēng)主要集中于政府與經(jīng)濟(jì)生活的關(guān)系，諸種見(jiàn)解和爭(zhēng)論以至于持續(xù)到今天。西方學(xué)者關(guān)于政府職能的界定和論述大體可分為“守夜人”的政府職能論、干預(yù)主義的政府職能論、以及有選擇地干預(yù)“市場(chǎng)失敗”等三種理論。二、西方國(guó)家行政職能的演進(jìn)351、“守夜人”的政府職能論“守夜人”的政府職能論是西方國(guó)家處于自由競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代普遍崇尚的主張，其理論淵源來(lái)自于洛克的自由主義政府觀。亞當(dāng)·斯密于1776年在他發(fā)表的《國(guó)富論》中，第一個(gè)從經(jīng)濟(jì)的角度界定了政府的職責(zé)。斯密把政府的主要職能歸為三項(xiàng)：（1）保護(hù)國(guó)家安全，使其不受外來(lái)侵犯；（2）保護(hù)社會(huì)上的個(gè)人安全，使其不受他人的侵害和壓迫；（3）建設(shè)和維護(hù)某些私人無(wú)力辦或不愿辦的公共事業(yè)和公共設(shè)施。1、“守夜人”的政府職能論362、干預(yù)主義的政府職能論干預(yù)主義的政府職能論登臺(tái)亮相，其思想代表當(dāng)首推凱恩斯。凱恩斯在他1936年出版的《就業(yè)、利息和貨幣通論》一書(shū)中提出，要全面增強(qiáng)國(guó)家的作用，政府不應(yīng)該僅僅是社會(huì)秩序的消極保護(hù)者，而且還應(yīng)該是社會(huì)秩序和經(jīng)濟(jì)生活的積極干預(yù)者，特別是要熟練地、有效地利用政府的財(cái)政職能影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。2、干預(yù)主義的政府職能論37政府干預(yù)主義由于其在實(shí)踐中的成功而在理論上長(zhǎng)期占據(jù)主導(dǎo)地位，進(jìn)入20世紀(jì)80年代后更趨完善。1985年，薩繆爾森對(duì)政府干預(yù)主義作了完整闡述，指出政府在克服市場(chǎng)失效方面要承擔(dān)的三個(gè)具體職能，即效率、公平和穩(wěn)定。具體講：（1）政府要承擔(dān)克服因市場(chǎng)失靈而導(dǎo)致生產(chǎn)或消費(fèi)的無(wú)效率的職能。（2）政府要承擔(dān)使收入平等的職能。（3）政府有增加經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的宏觀職能。政府干預(yù)主義由于其在實(shí)踐中的成功而在理論上長(zhǎng)期占據(jù)主383、有選擇地干預(yù)“市場(chǎng)失敗”的政府職能論有選擇地干預(yù)“市場(chǎng)失敗”的政府職能論以科斯的產(chǎn)權(quán)理論和布坎南的公共選擇理論為主要代表。有選擇地干預(yù)“市場(chǎng)失敗”的政府職能論將政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)限制在市場(chǎng)長(zhǎng)久失敗的范圍內(nèi)，其主要觀點(diǎn)是：（1）市場(chǎng)有失靈，政府也有失敗。政府的失敗既表現(xiàn)為對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)過(guò)度造成的市場(chǎng)進(jìn)一步失靈，又表現(xiàn)為對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)不足而使市場(chǎng)不能有效運(yùn)行；（2）政府只能干預(yù)市場(chǎng)的長(zhǎng)久性失敗，不能干預(yù)市場(chǎng)的暫時(shí)性失??；（3）政府要利用市場(chǎng)去干預(yù)經(jīng)濟(jì)。3、有選擇地干預(yù)“市場(chǎng)失敗”的政府職能論39（二）演進(jìn)中關(guān)于政府職能的幾個(gè)爭(zhēng)論（自學(xué)）1、國(guó)家與社會(huì)（政治職能）2、政府與市場(chǎng)（經(jīng)濟(jì)職能）3、公平與效率（社會(huì)職能）（二）演進(jìn)中關(guān)于政府職能的幾個(gè)爭(zhēng)論（自學(xué)）40三、現(xiàn)代政府行政職能的構(gòu)成在政府職能極大拓展的當(dāng)代社會(huì)，政府的社會(huì)職能進(jìn)一步分化為相對(duì)獨(dú)立的不同領(lǐng)域，以此為基礎(chǔ)，政府的基本職能可概括為政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能和一般社會(huì)職能。（一）政治職能1、保護(hù)產(chǎn)權(quán)。2、制定公共政策。3、調(diào)節(jié)各種利益關(guān)系。三、現(xiàn)代政府行政職能的構(gòu)成41（二）經(jīng)濟(jì)職能1、微觀經(jīng)濟(jì)職能政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)管理既要放開(kāi)搞活，又要限制其消極作用，主要的職責(zé)有以下幾方面：（1）為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行提供必要的制度、規(guī)則安排。（2）價(jià)格管制（3）維護(hù)公平的競(jìng)爭(zhēng)秩序。（4）質(zhì)量管制。（二）經(jīng)濟(jì)職能422、宏觀經(jīng)濟(jì)職能（1）財(cái)政政策。財(cái)政政策是政府通過(guò)財(cái)政收支總量與結(jié)構(gòu)的變化調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)，使政府的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)政策。財(cái)政政策包括兩大基本部分：稅收和政府開(kāi)支。財(cái)政政策發(fā)揮作用的基本支點(diǎn)是累進(jìn)稅制度和社會(huì)保障制度兩大部分，它們構(gòu)成自動(dòng)削減經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的第一道屏障。（2）貨幣政策。貨幣政策發(fā)揮作用的主要政策工具有：法定準(zhǔn)備金；貼現(xiàn)率；公開(kāi)市場(chǎng)業(yè)務(wù)。2、宏觀經(jīng)濟(jì)職能43（3）產(chǎn)業(yè)政策。（4）提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施指的主要是基礎(chǔ)科學(xué)研究、市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共交通、電力、通訊系統(tǒng)等等，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本環(huán)境條件。（3）產(chǎn)業(yè)政策。44（三）文化職能。（四）社會(huì)職能。1、提供社會(huì)保障。2、人口政策。3、保護(hù)自然環(huán)境。（三）文化職能。45案例：打造西部最佳“軟環(huán)境”——重慶市轉(zhuǎn)變政府職能紀(jì)實(shí)

過(guò)去：錯(cuò)位、越位和缺位重慶直轄之后，百業(yè)待興，但行政管理體制與直轄市的要求、與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不相適應(yīng)?！肮芾砭褪菍徟?、權(quán)力就是收費(fèi)”的觀念沒(méi)有消除，一些吃、拿、卡、要的現(xiàn)象仍然存在。不少興致勃勃的投資者感嘆：重慶手續(xù)多、收費(fèi)多、罰款多、軟環(huán)境差。案例：打造西部最佳“軟環(huán)境”——重慶市轉(zhuǎn)變政府職能紀(jì)實(shí)46某地為了建一座大橋，蓋了20多個(gè)章，跑斷腿，磨破嘴，東找人，西找門，結(jié)果還是拖了一年多才辦成。過(guò)去，重慶光市級(jí)部門設(shè)置的各種行政審批項(xiàng)目就有1200多項(xiàng)，在基本建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)有117個(gè)審批環(huán)節(jié)。有一次，市長(zhǎng)包敘定看見(jiàn)一輛中巴車嚴(yán)重超載，立即指示查處，但有關(guān)部門只罰款200元了事。這種“以罰代法”的結(jié)果使重慶市主城區(qū)僅1997年一年的罰款就達(dá)1120萬(wàn)次，平均每10個(gè)城區(qū)居民中就有1個(gè)被罰過(guò)款，一年的罰款收入達(dá)10多億元。一方面市政府職能“越位”和“錯(cuò)位”，管了許多不該管的事，另一方面又是政府職能“缺位”，該管的事沒(méi)管好。朝天門碼頭、火車站等窗口地區(qū)和行業(yè)，環(huán)境臟、市場(chǎng)亂、治安秩序混亂等問(wèn)題得不到有效解決，嚴(yán)重影響了重慶對(duì)外形象和市民的生活。某地為了建一座大橋，蓋了20多個(gè)章，跑斷腿，磨破嘴，東找47重新定位：有所為有所不為中央實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略后，重慶開(kāi)始了政府職能的轉(zhuǎn)換：在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，把市場(chǎng)能做的事“讓位”給市場(chǎng)去做，政府退出不該管、也管不好的領(lǐng)域，從“大包大攬”轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、社會(huì)管理、公共服務(wù)上，在“缺位”的地方“補(bǔ)位”。行政審批曾是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府管理職能的最集中體現(xiàn)，減少行政審批就是放權(quán)、舍利，是“自我革命”式的痛苦過(guò)程。在重慶剛開(kāi)始清理行政審批項(xiàng)目時(shí)，有一半部門提出最多只有1-2項(xiàng)可砍，還有不少部門認(rèn)為一項(xiàng)都不能砍。有些部門領(lǐng)導(dǎo)甚至為此拍桌子、吵架。重新定位：有所為有所不為48但市政府從重慶發(fā)展考慮，一舉取消了個(gè)區(qū)縣和市政府各部門自行設(shè)置行政審批項(xiàng)目的權(quán)力，砍掉了110項(xiàng)不該由政府當(dāng)“裁判”的行政審批項(xiàng)目。接著，重慶市又一鼓作氣，取消了一批行政事業(yè)性收費(fèi)，占收費(fèi)項(xiàng)目總量的40%左右，并向社會(huì)公開(kāi)所有行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目，確保政府運(yùn)作的透明化。重慶市政府從“錯(cuò)位”和“越位”的領(lǐng)域退出，并沒(méi)有削弱管理能力。政府從原本繁雜的事務(wù)中抽出身來(lái)，在群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題上下功夫，如整頓了朝天門和火車站附近的秩序等。取得了顯著成效。但市政府從重慶發(fā)展考慮，一舉取消了個(gè)區(qū)縣和市政府各部49如今：改革繼續(xù)深化雖然重慶去年因取消249項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)減少收入5億元，但良好的政務(wù)環(huán)境卻激發(fā)了市場(chǎng)活力，為重慶帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟(jì)效益。今年上半年，GDP增長(zhǎng)9.1%，高于全國(guó)平均水平1.2個(gè)百分點(diǎn)；1-5月份，新批外資投資項(xiàng)目77個(gè)，到位外資額6651萬(wàn)元，比去年同期增長(zhǎng)62%。政府職能的轉(zhuǎn)變也改變了機(jī)關(guān)工作作風(fēng)。如今，隨意走進(jìn)一個(gè)政府部門，公開(kāi)的辦事指南讓人對(duì)辦事程序、辦理部門一目了然。計(jì)委、建委、工商局等部門還推行了“限時(shí)辦理制度”，不僅使機(jī)關(guān)的工作面貌煥然一新，而且大大提高了工作效率。如今：改革繼續(xù)深化50從今年9月起，重慶又拉開(kāi)了旨在轉(zhuǎn)變職能，改進(jìn)作風(fēng)的“發(fā)展環(huán)境整治行動(dòng)”，繼續(xù)取消一批行政審批項(xiàng)目，破除行政壟斷，規(guī)范一批政務(wù)管理行為，抓好一批窗口地區(qū)和行業(yè)整治，公開(kāi)評(píng)價(jià)一批市政府部門，重點(diǎn)整治一批旅游景點(diǎn)環(huán)境，嚴(yán)厲打擊制假販假行為，整治一批擾亂社會(huì)生產(chǎn)生活秩序的突出問(wèn)題。通過(guò)這些努力，逐步建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政務(wù)運(yùn)行機(jī)制，努力把重慶建設(shè)成為我國(guó)西部發(fā)展環(huán)境最好的地區(qū)。從今年9月起，重慶又拉開(kāi)了旨在轉(zhuǎn)變職能，改進(jìn)作風(fēng)的“51思考題：1、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下我國(guó)地方政府的職能發(fā)生了哪些變化？2、重慶市政府在職能轉(zhuǎn)變方面作了哪些工作？這些做法產(chǎn)生了什么效果？請(qǐng)結(jié)合重慶市政府改革的經(jīng)驗(yàn)，談?wù)勗诮?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中山西政府應(yīng)如何促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展？思考題：52四、中國(guó)政府行政職能的轉(zhuǎn)變（一）政府職能轉(zhuǎn)變的涵義政府職能轉(zhuǎn)變指政府職能結(jié)構(gòu)的重心發(fā)生的重大變化。所謂職能結(jié)構(gòu)指政府職能的構(gòu)成及各類職能在政府職能總體中所占的比重和相對(duì)地位。政府職能轉(zhuǎn)變意味著：其一，隨著時(shí)空的變化，政府職能結(jié)構(gòu)的重心從某個(gè)職能轉(zhuǎn)向另一個(gè)職能。其二，在政府職能結(jié)構(gòu)的重心位移的同時(shí)，政府職能結(jié)構(gòu)中各職能的內(nèi)涵會(huì)發(fā)生或多或少的變動(dòng)。其三，政府職能重心變化必然會(huì)引起職能行使方式的變化。四、中國(guó)政府行政職能的轉(zhuǎn)變53（二）中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的必然性經(jīng)濟(jì)體制改革這意味著政府職能實(shí)現(xiàn)從政治職能為重心轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)職能為重心的第一重轉(zhuǎn)變由此促動(dòng)了第二重意義上的政府職能轉(zhuǎn)變，即政府的經(jīng)濟(jì)職能從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)取向向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取向轉(zhuǎn)變。（二）中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的必然性54（三）中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容1、政府職能重心轉(zhuǎn)變政府職能重心從重政治統(tǒng)治職能輕社會(huì)管理職能以及重階級(jí)斗爭(zhēng)輕經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變主要是圍繞政府與市場(chǎng)關(guān)系這一軸心展開(kāi)和確立的：（1）政府作為公共產(chǎn)品的提供者，要為市場(chǎng)發(fā)育、運(yùn)行創(chuàng)設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施條件，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造必不可少的良好的硬環(huán)境。（2）作為制度的供給者，政府要