2022年我國檔案法規(guī)標準建設發(fā)展報告

2022年我國檔案法規(guī)標準建設發(fā)展報告周林興崔云萍徐承來

（1.上海大學文化遺產(chǎn)與信息管理學院，上海，202244；2.中國人民大學檔案事業(yè)發(fā)展研究中心，北京，100872）

秉持百年初心與奮進使命，加快貫徹落實新《檔案法》與《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》是新時期檔案事業(yè)發(fā)展的應有之義。這要求進一步推動檔案法治建設，健全檔案法規(guī)體系，全面推進依法治檔，從而有效指導和規(guī)范檔案工作實踐，推進中國檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

12022年檔案法規(guī)標準建設特點

2022年全國檔案法治建設取得一定的進展，為檔案事業(yè)發(fā)展提供了堅實保障，尤其是新《檔案法》的頒布與施行意味著檔案法治發(fā)展邁向新一階段。總體而言，2022年的檔案法規(guī)標準建設呈現(xiàn)出五大特點：（1）全局性規(guī)劃，以國家戰(zhàn)略布局為導向；（2）適時性修訂，緊跟經(jīng)濟社會發(fā)展步伐；（3）體系化建設，形成有效銜接協(xié)同體系；（4）專業(yè)性強化，提升檔案法規(guī)的可操作性；（5）創(chuàng)新性突破，延伸檔案管理規(guī)范觸角。這對于推進檔案工作業(yè)務環(huán)節(jié)的有效運轉(zhuǎn)，增強檔案治理效能，服務國家戰(zhàn)略發(fā)展大局具有重要意義。

2檔案法規(guī)標準建設現(xiàn)存問題

2.1總體滯后于社會發(fā)展實踐需求

國家檔案法規(guī)層面，雖然2022年新《檔案法》正式實施，《檔案法實施辦法》也在積極討論修訂過程中，但根據(jù)國家檔案局網(wǎng)站“檔案政策法規(guī)庫”數(shù)據(jù)調(diào)研結(jié)果，30部部門規(guī)章均為2022年12月22日之前頒布，其中2022年之前頒布的部門規(guī)章占比約為66.7%，2000年之前頒布的部門規(guī)章占比達40%。

地方檔案法規(guī)亦逐漸與新時代檔案工作不相適應，呈現(xiàn)出明顯的滯后性特征。據(jù)統(tǒng)計，我國66部檔案管理地方立法中有9部超過15年未修訂，占比為13.63%；有33部超過10年未修訂，占比達50%，部分長期未修訂的“高齡立法”，不僅與《檔案法》相關精神和規(guī)定不一致，更難以適應新時代檔案工作的需要和實際。

檔案標準規(guī)范方面亦是如此。14部檔案國家標準中僅有4部為2022年至2022年間頒布，除《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》（GB/T18894-2022）外，其余均為2022年之前頒布，占比高達64%。92部現(xiàn)行檔案行業(yè)標準中，2022年之前頒布的有23部，占比為25%；2022年至2022年間頒布的有25部，占比約為27.17%，合計占比達52.17%。這意味著近半成現(xiàn)行檔案行業(yè)標準仍然沿用的是6年前的版本，遠遠滯后于檔案工作發(fā)展。

2.2內(nèi)外協(xié)調(diào)性和銜接性較薄弱

由于各類型、各地區(qū)檔案法規(guī)和標準規(guī)范的立法程序、參與主體存在較大差異，當前我國檔案法規(guī)標準建設的內(nèi)部協(xié)調(diào)性和外部銜接性仍較為薄弱，主要表現(xiàn)在四個方面：首先，檔案法規(guī)體系內(nèi)部、檔案法規(guī)與上位法之間存在矛盾沖突；其次，國家標準和行業(yè)標準建設步調(diào)不一；再次，國際標準采標率較低，采標工作滯后；最后，檔案法規(guī)與其他相關法律之間的銜接性有待提高。

2.3地方檔案法規(guī)標準缺乏創(chuàng)新

當前我國地方檔案法規(guī)標準同質(zhì)化現(xiàn)象較為嚴重，法規(guī)標準設立宗旨、結(jié)構(gòu)體例、具體內(nèi)容缺乏創(chuàng)新。首先，設立目的思想境界偏低，未充分與地方需求和國家戰(zhàn)略相結(jié)合?，F(xiàn)行31部檔案管理地方性法規(guī)立法目的既未明確體現(xiàn)服務“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”或“社會主義現(xiàn)代化強國建設”的戰(zhàn)略要求，也未對地方檔案管理特殊需求做出積極回應，對地方檔案法規(guī)標準設立目的的認識大多停留在籠統(tǒng)的“服務經(jīng)濟社會發(fā)展”層面。其次，結(jié)構(gòu)體例模板化，存在過度借鑒和生搬硬套。以章節(jié)體例作為基本架構(gòu)的省級檔案管理法規(guī)有23部，約占法規(guī)總數(shù)的75%，其中采用六章體例（即總則、檔案機構(gòu)及其職責、檔案管理、檔案的公布與利用、法律責任、附則）的有17部，此類法規(guī)的章節(jié)設置基本相似，有的甚至完全一致。最后，具體內(nèi)容重復明顯，直接沿用上位法比重偏高。對于地方立法適用條款引用上位法的有關規(guī)定而言，一般以不超過法律文本總字數(shù)的20%為宜，當前有地區(qū)的相關立法內(nèi)容遠超這一比例。

2.4檔案利用法律救濟制度依然缺位

現(xiàn)階段檔案法規(guī)標準建設正處于新舊交替的過渡期，檔案利用救濟思維法律體現(xiàn)不足，配套法規(guī)標準、政策措施尚未跟進，檔案利用法律救濟制度依然存在缺位的情況。首先，檔案利用救濟思維法律體現(xiàn)不足，制約救濟意識傳導和制度建構(gòu)上限。盡管新《檔案法》第二十八條增設“投訴”這一救濟途徑，并于第六、七章“監(jiān)督檢查”和“法律責任”中初步確立公民利用檔案權(quán)利的救濟監(jiān)督制度，但應看到現(xiàn)有的救濟途徑依然過于單一，對救濟過程中的程序性要求以及具體細節(jié)鮮有涉及，勢必對救濟意識的縱向傳導和救濟制度的橫向構(gòu)建造成影響。其次，檔案利用救濟配套法規(guī)標準、政策措施尚待進一步跟進，行政救濟和司法救濟效果不佳。行政救濟方面，現(xiàn)有法規(guī)條文依然強調(diào)從檔案利用制度、利用效果等方面改進檔案利用工作，這些條款并未充分體現(xiàn)對公民檔案利用權(quán)利的保障，也未明確機關檔案利用權(quán)利救濟途徑究竟為投訴還是舉報，還是兩者都可；在何種情境下公民可向檔案主管部門提起行政復議亦未做出具體規(guī)定。司法救濟方面，由于國家法律并未明確規(guī)定綜合檔案館在檔案開放利用過程中所實施的行為是否為行政法意義上的行政行為，使得綜合檔案館究竟是否應當被列為行政訴訟案件的適格被告存疑，給法院受理案件和認定案情造成不便。

2.5檔案專家參與程度略顯不足

我國檔案法規(guī)標準建設過程中，檔案專家參與程度依然有提升的空間。大部分法規(guī)規(guī)章在起草過程中并未充分聽取采納專家意見或經(jīng)過專家論證，檔案法規(guī)制定過程的專家學者參與程度依然略顯不足。

3檔案法規(guī)標準建設未來展望

全面推進“依法治檔”，切實提升檔案治理效能，是檔案法規(guī)標準體系構(gòu)建的最終目標。未來應繼續(xù)以新《檔案法》為核心，深入推進檔案法規(guī)標準建設，增強其科學性、體系性和創(chuàng)新性，夯實檔案法規(guī)標準建設根基。

3.1以新《檔案法》為統(tǒng)領，明確檔案法規(guī)標準建設方向

新《檔案法》作為中國檔案事業(yè)發(fā)展和依法治檔的最新成果，就檔案工作中的黨政關系、公民檔案利用權(quán)利、檔案工作人才培養(yǎng)和隊伍建設以及檔案信息化建設等當前我國檔案事業(yè)亟待解決的各類問題作出積極回應，將“三個走向”蘊于字里行間，符合時代發(fā)展和社會進步要求。未來較長一段時期內(nèi)也應以新《檔案法》為統(tǒng)領，進一步明確檔案法規(guī)標準建設方向。首先，堅持黨對檔案法規(guī)標準建設的絕對領導。將黨對檔案工作的要求和期盼深刻融入檔案法規(guī)標準建設之中，賦予檔案法規(guī)標準更高層次的思想內(nèi)核和價值追求。其次，堅持“為人民服務”的建設宗旨。切實保障公民依法享有平等利用檔案的權(quán)利，督促各級各類檔案機構(gòu)提供優(yōu)質(zhì)、高效的檔案公共服務，滿足人民群眾日益增長的檔案利用需求是檔案法規(guī)標準出臺的根本意義之所在。應加強互動交流和線上、線下反饋，積極聽取民眾對檔案法規(guī)標準建設的意見建議，最大限度激發(fā)檔案法規(guī)標準的治理效能。再次，推進相關配套法規(guī)制度的銜接。遵從新《檔案法》的立法精神內(nèi)核，以修訂原則與主要內(nèi)容為指導，加速《檔案法實施辦法》等配套法規(guī)制度的制訂、修改進程，依實際情況作出更為細化精確的規(guī)定，推進其與新《檔案法》的有效銜接。最后，堅持“不抵觸”“不重復”和“不越權(quán)”原則。不與《憲法》《立法法》相抵觸，不與《檔案法》《檔案法實施辦法》等上位法相重復，在地方立法權(quán)限范圍內(nèi)制定檔案法規(guī)、標準規(guī)范。

3.2優(yōu)化整體結(jié)構(gòu)和內(nèi)容銜接，增強檔案法規(guī)標準建設體系性

保持檔案法規(guī)標準體系內(nèi)部的和諧統(tǒng)一與外部的有效銜接，對于新《檔案法》的貫徹落實至關重要。未來應繼續(xù)優(yōu)化整體結(jié)構(gòu)和內(nèi)容銜接，增強檔案法規(guī)標準建設體系性。首先，建立檔案法規(guī)標準自動更新機制。以各級檔案主管部門為中心，成立檔案法規(guī)標準清查小組，及時清理落后于時代發(fā)展的檔案法規(guī)、標準規(guī)范，及時廢止與上位法相抵觸的地方檔案法規(guī)或責令其做出修訂。其次，對檔案法規(guī)章節(jié)體例做出明確規(guī)定。新《檔案法》在舊法基礎上增設“檔案信息化建設”和“監(jiān)督檢查”兩章內(nèi)容，地方檔案法規(guī)也應緊跟新《檔案法》修訂方向，以保持地方檔案法規(guī)涉及檔案管理業(yè)務環(huán)節(jié)的全面性，加強新《檔案法》與地方檔案法規(guī)的內(nèi)容銜接。再次，建立國家標準和行業(yè)標準協(xié)調(diào)機制。及時溝通國家標準和行業(yè)標準研制信息，科學分配兩類標準研制資源，協(xié)調(diào)國家標準和行業(yè)標準出臺步調(diào)。另外，加快推進國際標準采標立項及其相關工作。緊跟檔案/文件管理國際標準發(fā)展與更新情況，及時規(guī)劃檔案領域國家標準國際化發(fā)展計劃，建立專項工作人才籌備與培養(yǎng)長效機制，為參與國際標準制定工作、提升國際標準采標率、促進國家標準國際化發(fā)展提供有效指導與強力支撐。最后，加強與現(xiàn)行法律法規(guī)的配合銜接。進一步剖析新頒布數(shù)據(jù)安全相關法律與新修訂行政法等現(xiàn)行法律的立法定位與內(nèi)容細則，探討檔案存儲、解密、開放、利用等過程中牽涉的法制要求，修訂并完善與其相關聯(lián)的檔案法規(guī)標準，推進新《檔案法》及其相關配套法規(guī)與現(xiàn)行法律法規(guī)協(xié)調(diào)化進程，增強檔案法規(guī)標準體系的適用性與實用性，推動構(gòu)筑內(nèi)部結(jié)構(gòu)合理、與外密切銜接的檔案法治體系。

3.3堅持地域特色和問題導向，激發(fā)檔案法規(guī)標準建設創(chuàng)新性

基于社會實踐的科學創(chuàng)新是檔案法規(guī)標準永葆生命力的關鍵，其核心在于積極服務國家發(fā)展戰(zhàn)略的同時因地制宜，以有效解決實際問題為“立法”“制標”基本導向，凸顯地方特色和人文關懷。首先，提高地方檔案立法要求，將“地方特色”作為衡量地方檔案法規(guī)標準質(zhì)量的重要標準。嚴格把關地方檔案立法、標準出臺各個環(huán)節(jié)，詳細審查檔案法規(guī)標準草案內(nèi)容，規(guī)定地方檔案法規(guī)標準草案重復率上限，倒逼地方檔案法規(guī)標準實事求是對國家檔案法規(guī)標準有關條款進行細化和延伸。其次，深入地方檔案工作基層，廣泛聽取一線檔案工作者和當?shù)厝嗣袢罕姷囊庖姟⒔ㄗh，充分掌握地方檔案工作的實際情況。既要全面了解地方檔案工作的概況特點、相對優(yōu)勢，也要及時總結(jié)其在發(fā)展過程亟待解決的難點、痛點，進而分清地方檔案法規(guī)標準制定的輕、重、緩、急，科學規(guī)劃地方檔案法規(guī)標準主攻方向和內(nèi)容配比，提升地方檔案立法的針對性和適用性。最后，以現(xiàn)實問題為導向，提升檔案法規(guī)標準可操作性和可執(zhí)行力。圍繞現(xiàn)實問題制定對應的法規(guī)條款和標準規(guī)范，在涉及檔案收集、整理、保管、利用等具體環(huán)節(jié)和檔案工作各參與主體責任義務時盡量減少原則性表述，豐富該類法規(guī)條款適用場景、程序要求和實施細節(jié)，確保檔案法規(guī)標準易于貫徹執(zhí)行，進而充分、高效發(fā)揮自身作用。

3.4健全檔案利用救濟制度，夯實檔案法規(guī)標準建設落腳點

沒有救濟就沒有權(quán)利。未來還應不斷健全檔案利用救濟制度，豐富行政救濟手段，明確司法救濟形式，夯實檔案法規(guī)標準建設落腳點。首先，豐富行政救濟手段，增補“舉報”“行政復議”作為檔案利用行政救濟合法途徑。此處的“舉報”是指公民有權(quán)向檔案主管部門檢舉綜合檔案館或機關檔案室工作人員在提供檔案利用過程中的違法違紀行為；“行政復議”則是指公民對檔案主管部門作出的投訴、舉報處理意見不服的，或投訴、舉報處理期限屆滿，檔案主管部門未做出處理意見的，或公民認為其利用檔案的合法權(quán)利受到嚴重侵犯的，可向上一級檔案主管部門提起行政復議?？紤]到公民利用檔案權(quán)利與獲取政府信息權(quán)利性質(zhì)相似，可參照《政府信息公開條例》第五十一條出臺規(guī)定，在即將修訂頒布的《檔案法實施辦法》中增設具體條款。其次，明確司法救濟形式，細化行政訴訟對象和場景。將綜合檔案館明確列為檔案利用有關行政訴訟案件的適格被告，規(guī)定檔案利用司法救濟應遵從國家檔案法律、行政法規(guī)有關規(guī)定而非《政府信息公開條例》，并根據(jù)公民檔案利用權(quán)利受損和行政救濟處理情況對公民有權(quán)提起行政訴訟的場景進行分類說明。

3.5建立檔案專家論證機制，提升檔案法規(guī)標準建設科學性

檔案專家作為檔案智庫的領軍力量，對我國檔案法規(guī)標準建設起著重要的智力支撐作用。未來應建立檔案專家論證機制，提升檔案法規(guī)標準建設科學性。首先，去除檔案專家準入不合理限制。提升檔案法規(guī)標準研制主體專業(yè)化程度，將更多檔案專家納入法規(guī)起草過程中，優(yōu)化檔案法規(guī)標準章