《校車安全管理條例》的立法必要性分析

王冰（華東政法大學，上海200042）摘要：關(guān)于校車安全，我國已有相關(guān)法律規(guī)定，《校車安全管理條例》的相關(guān)規(guī)定違反了法律優(yōu)位原則，與我國已有法律相抵觸，且《校車安全管理條例》在實施后會造成校車服務(wù)性質(zhì)的紊亂，產(chǎn)生過大的實施成本，也不能從根本上解決校車事故的發(fā)生，故通過制定《校車安全管理條例》以解決校車安全問題是不必要的。要保障校車安全，除了完善我國現(xiàn)有的相關(guān)法律外，還應注重公民守法意識和交通安全意識的培養(yǎng)，發(fā)揮道德在解決校車安全問題的重要作用。關(guān)鍵詞：校車安全管理條例；法律；合法性；實施效果；守法中圖分類號：D923文獻標識碼：A文章編號：1673-2596（2012）08-0106-032011年的甘肅校車等悲劇震痛了每一個國人的心，校車安全已經(jīng)成為社會上普遍關(guān)注的問題，甘肅校車事故之后一個多月國務(wù)院發(fā)布了《校車安全管理條例（草案）》，在2012年的全國兩會上，校車安全問題被首次寫入《政府工作報告》，要求加強校車相關(guān)事項立法，國務(wù)院于2012年4月10日公布并實施《校車安全管理條例》 （以下簡稱為《條例》）?！稐l例》作為校車安全管理的專門法規(guī)，主要包括7個方面的內(nèi)容：一是對確實難以保障就近入學且公共交通不能滿足需要的農(nóng)村地區(qū)，要采取措施保障學生獲得校車服務(wù)。二是明確校車安全管理體制，強化政府及有關(guān)部門的校車安全管理責任。三是明確學校和校車服務(wù)提供單位保障校車安全的責任。四是設(shè)定了校車使用許可，對校車安全技術(shù)條件和校車駕駛?cè)速Y格條件規(guī)定了比一般客車更為嚴格的要求。五是嚴格校車駕駛?cè)说馁Y格條件和駕駛行為規(guī)范。六是賦予校車通行優(yōu)先權(quán)。七是明確包括刑事責任在內(nèi)的法律責任?！稐l例》以明確校車安全管理體制、強化校車通行的安全保障、保障學生的乘車安全為主要內(nèi)容，重在解決保障校車安全的制度、措施問題。但該條例在我國是否有制定和實施的必要，仍是需要探討的問題。一、我國關(guān)于校車安全已有法律的分析法律制定，又稱法的創(chuàng)制、法的創(chuàng)立，最通常的稱之為"立法"，它是指有法的創(chuàng)制權(quán)的國家機關(guān)或經(jīng)授權(quán)的國家機關(guān)在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，依照法定程序，制定、補充、修改和廢止法律和其他規(guī)范性法律文件以及認可法律的一項專門性活動。"有關(guān)法律的目的，乃是法律制定者工作中的一個具有頭等重要意義的要素。"[1]任何法律在創(chuàng)制時都具有目的性，明確立法目的是立法的基本要求，也是立法的必要性所在。"法律的目的是法的正當與否、合理與否的評價規(guī)則和標準,具有明確的指向性即通過實施法律來規(guī)范人們的行為，有效地約束和規(guī)范社會生活。"[2]因此，檢驗一部法律制定的必要性，就是要看這部法律是否能進行有效的社會規(guī)范作用，是否被公眾普遍遵守和認可。"沒有信仰的法律將退化成為僵死的教條"[3]，法律如果得不到應有的尊重，得不到普遍的遵守，創(chuàng)制得再多也可能淪為一紙空文，法的創(chuàng)制也失去了其必要性。雖然之前國家沒有出臺專門的校車條例為保障校車安全，但校車在本質(zhì)上還是交通工具，道路交通安全方面的法律的一些規(guī)定同樣適用于校車，同樣可以為校車的安全行駛提供必要的保障。我國對交通工具的法律規(guī)范主要就是《道路交通安全法》，校車作為交通工具之一，也應當受到《道路交通安全法》的調(diào)整。在最近發(fā)生的幾起校車安全事故中，司機醉駕、超載、逆行是校車事故發(fā)生的主要原因。而關(guān)于超載、逆行，我國《道路交通安全法》第35條規(guī)定，機動車、非機動車實行右側(cè)通行；第49條規(guī)定，機動車載人不得超過核定的人數(shù)。禁止超載、逆行，這一近乎常識性的規(guī)則，卻被無情的漠視。在甘肅正寧校車事故中，校車駕駛?cè)藛T安全意識淡薄，左道超速逆行并嚴重違規(guī)超載，校車核載9人，實載64人，對此觸目驚心的超載，包括幼兒園的開辦者、司機在內(nèi)，甚至幼兒的家長都一再放任。從校車安全事故案例來看，引起校車安全事故的校車幾乎都違反了《道路交通安全法》的規(guī)定，是違法上路行駛，換言之，保障校車安全和乘坐校車的孩子安全的關(guān)鍵，不是有沒有專門的法律為校車的安全行駛提供規(guī)范和約束。 校車事故的發(fā)生，并不能全部歸咎與校車安全法律的缺失，而是各相關(guān)方對現(xiàn)行法律的隨意違反和肆意漠視才導致的慘劇。二、《條例》違反法律優(yōu)位原則并有違法之嫌根據(jù)《立法法》規(guī)定，為執(zhí)行具體法律法規(guī)的需要，國務(wù)院可以制定行政法規(guī)。 "行政法規(guī)是國務(wù)院根據(jù)憲法和法律制定的有關(guān)國家行政管理活動的規(guī)范性法律文件。 "[4] 《條例》由國務(wù)院法制辦負責起草，以管理校車安全為內(nèi)容，具有行政法規(guī)的性質(zhì)。該條例的相關(guān)規(guī)定違反了法律優(yōu)位原則，有違法之嫌。法律優(yōu)位原則，也稱法律優(yōu)先適用原則，這一原則要求當法律已經(jīng)對某個事項做出規(guī)定時，法規(guī)、規(guī)章都不能與之相抵觸。我國《憲法》和《立法法》明確規(guī)定"法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章"。在我國，有關(guān)車輛通行特權(quán)的規(guī)范已經(jīng)由《道路交通安全法》和其它法律規(guī)定。我國現(xiàn)行的《道路交通安全法》第53條規(guī)定："警車、消防車、救護車和工程救險車在執(zhí)行緊急任務(wù)時，使用警報器、標志燈具，并在確保安全的前提下，不受行駛路線、行駛方向、行駛速度和信號燈的限制，其他車輛和行人應當讓行。"根據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)定，享有車輛通行特權(quán)、不得被超車的車輛只有4類，即"執(zhí)行緊急任務(wù)的警車、消防車、救護車、工程救險車"。另外，《中華人民共和國消防法》第47條也規(guī)定了"消防車、消防艇前往執(zhí)行火災撲救或者應急救援任務(wù)，其他車輛、船舶以及行人應當讓行，不得穿插超越"這一特權(quán)。而《條例》第31規(guī)定"運載學生的校車優(yōu)先通行"、"在公共交通專用車道以及其他禁止社會車輛通行但允許公共交通車輛通行的路段行駛"，第33條規(guī)定"校車在同方向只有一條機動車道的道路上?？繒r，后方車輛應當停車等待，不得超越。校車在同方向有兩條以上機動車道的道路上?？繒r，校車停靠車道后方和相鄰機動車道上的機動車應當停車等待，其他機動車道上的機動車應當減速通過。校車后方停車等待的機動車不得鳴喇叭或者使用燈光催促校車。"《條例》這兩條的規(guī)定，實質(zhì)上是賦予了校車享有"三大特權(quán)"，即校車優(yōu)先通行、在公交專用車道上行駛、停車上下學生時后方車輛應停車等待并不得超越的特權(quán)。我國《立法法》明確了不同形式的法律規(guī)范之間的層級效力。根據(jù)《立法法》的規(guī)定以及法律優(yōu)位原則，在不同層級的法律規(guī)范之間發(fā)生沖突時，層級高的法律規(guī)范優(yōu)先適用，層級低的法律規(guī)范應服從層級高的法律規(guī)范，換句話說，當上位法與下位法對某一問題都有規(guī)定時，下位法不得與上位法沖突或相矛盾，若發(fā)生沖突，必須適用上位法的規(guī)定?！兜缆方煌ò踩ā泛汀吨腥A人民共和國消防法》都是由全國人大及其常務(wù)委員會制定，是狹義的法律，而《條例》作為行政法規(guī)其位階在憲法和法律之下，它應遵從《道路交通安全法》和《中華人民共和國消防法》有關(guān)特權(quán)的規(guī)定而不能超越，其規(guī)定的"三大特權(quán)"實質(zhì)上是違背了法律優(yōu)位原則，與其上位法相沖突。三、《條例》缺乏現(xiàn)實必要性和可操作性第一，《條例》實施會造成校車服務(wù)性質(zhì)的紊亂。界定公共服務(wù)的含義是明確校車服務(wù)性質(zhì)的前提，現(xiàn)在社會所公認的公共服務(wù)是指國家以公共權(quán)力和公共資源為手段向社會公眾所提供的社會經(jīng)濟、政治、文化活動等各項服務(wù)。公共性是公共服務(wù)最鮮明的特點，即要求國家在提供服務(wù)時要具備廣泛的公益性和服務(wù)對象的社會性，體現(xiàn)社會普遍的共享性和必須性。"判斷一種服務(wù)是否屬于公共服務(wù)，關(guān)鍵在于其提供方以及其所使用的權(quán)力與資源的性質(zhì)。"[5]在我國，校車服務(wù)不全是公共服務(wù)。校車服務(wù)本身只是特定專業(yè)性服務(wù)，根據(jù)學校性質(zhì)是公立還是私立，校車可以劃分為公共校車與私立校車。雖同是校車服務(wù)，但二者的性質(zhì)是不同的：前者體現(xiàn)的是公民權(quán)利與國家責任之間的公共關(guān)系：公立學校是國家提供公共服務(wù)的一部分，公立學校的校車也應當屬于公共服務(wù)范疇；而后者在性質(zhì)上可歸為一種市場經(jīng)濟關(guān)系：私立學校不屬于公共服務(wù)，其校車資金應由學校和擇校家庭自行承擔，國家沒有為私立學校的校車提供資金等服務(wù)的義務(wù)。換言之，只有使用了公共權(quán)力或公共資源所提供的校車服務(wù)才是公共服務(wù)，而為了個人牟利使用私人資源所提供的校車服務(wù)是營利性的私人服務(wù)，所以，不應將校車這一專業(yè)性服務(wù)本身籠統(tǒng)地看作是公共服務(wù)來予以立法。第二，《條例》實施及完善相應基礎(chǔ)設(shè)施所需的成本過大。"就同一個法律規(guī)則而言，法學家維護的是公正，經(jīng)濟學家維護的是效益。但在絕大多數(shù)情況下，經(jīng)濟方法和法律方法常常是殊途同歸"[6]，2002年3月22日國務(wù)院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》規(guī)定："積極探索對政府立法項目尤其是經(jīng)濟立法項目的成本效益分析制度。政府立法不僅要考慮立法過程成本,還要研究其實施后的執(zhí)法成本和社會成本。"[7]也就是說，國務(wù)院在制定行政法規(guī)時，應當對其實施和執(zhí)行產(chǎn)生的成本進行分析。那么在全國范圍內(nèi)實施條例的成本是多少呢？首先《條例》第14條規(guī)定"取得校車使用許可應當符合下列條件：（一）車輛符合校車安全國家標準，取得機動車檢驗合格證明，并已經(jīng)在公安機關(guān)交通管理部門辦理注冊登記"。以上海市為例，要想獲得校車證，有兩個硬性條件必須要滿足：一是車輛具有上海牌照；二是駕駛員具有本地戶籍[8]。上海牌照動輒數(shù)萬元，加上汽車的維護、油費、司機工資、教師工資，需要不少的成本。據(jù)統(tǒng)計，上海浦東新區(qū)某小學一輛校車一年的收支情況的調(diào)查，一年需要的成本高達58500元，如此高的成本實在令許多學校對合法身份的校車望而卻步。其次，根據(jù)《條例》規(guī)定，接送小學生的校車應當是按照專用校車國家標準設(shè)計和制造的小學生專用校車。而據(jù)統(tǒng)計，截止2011年4月，全國各級各類幼兒園、小學、初中一共用于接送學生上下學的車輛是285000多輛。但是在這285000多輛里，符合《專用小學生校車安全技術(shù)條件》的車輛只有大約10%左右，也就是29400多輛[9]。如果以《條例》的規(guī)定來看，絕大多數(shù)現(xiàn)有校車都不合格，這些校車如果摒棄不用則造成資源的巨大浪費，若是加以改造，則需要消耗大量的人力和財力。另外，提供校車服務(wù)還需要完善其所需要的基礎(chǔ)設(shè)施。如果基礎(chǔ)設(shè)施不能跟進，即使再完善的校車服務(wù)，最終也會癱瘓。而為在全國范圍內(nèi)實施《條例》所需要完善的基礎(chǔ)設(shè)施的資金是巨大的。以道路設(shè)施為例，校車雖然是學生用車，但本質(zhì)上講還是公共交通工具，在我國的一些偏遠地區(qū)，連最標準的村級公路都沒有，作為較大的公共交通工具，要在這些地區(qū)發(fā)展校車，就必須對該地區(qū)的道路進行改造，這也將產(chǎn)生的不可估計成本。第三，《條例》的立法目的并不能實際解決其立法原因。立法目的是指具有法的創(chuàng)制權(quán)的國家機關(guān)或經(jīng)授權(quán)的國家機關(guān)制定法律所期待達到的效果；而立法原因是指引發(fā)有法的創(chuàng)制權(quán)或經(jīng)授權(quán)的國家機關(guān)制定法律的事項，兩者在一定情形下并不具有統(tǒng)一性，要解決立法原因，還需要立法以外的方式?！稐l例》第1條規(guī)定，"為了加強校車安全管理，保障乘坐校車學生的人身安全，制定本條例"，這是《條例》的立法目的，即通過對校車進行管制來保護學生的人身安全。而近幾年來頻繁發(fā)生的校車安全事故是推動《條例》制定的最根本的原因。那么對校車進行管制是不是就能解決校車事故的發(fā)生？在最近發(fā)生的幾起校車安全事故中，多數(shù)校車并沒有質(zhì)量安全問題，醉駕、超載等交通意識的淡薄已成為事故發(fā)生的主要原因，這些道德素質(zhì)的缺失并不是靠對校車進行法律管制就可以解決的。制定《條例》并不是解決校車安全事故的唯一方法，保障校車安全不是只能依靠立法。亞里士多德認為："法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家服從的法律又應該本身是制定良好的法律。"[10]可見，一個社會的倫理道德不健全，良好的法律和制度就難以建立和完善；即使有了良好的法律和制度，人們也不會普遍遵守，在現(xiàn)實生活中就會走樣和失靈。當交通意識淡薄到一定程度，設(shè)備再齊全的校車也不能阻止校車事故的發(fā)生。道德作為規(guī)范人們思想和行為的重要手段，更應當在解決校車安全問題中得到重視。四、有關(guān)如何解決校車安全問題的分析有關(guān)校車的路權(quán)優(yōu)先問題，國外與我國存在立法規(guī)定的不同。在美國，根據(jù)美國教育法規(guī)定，兒童必須接受免費的義務(wù)教育，乘校車上學是為保障兒童免費義務(wù)教育而制定的具有強制性的制度。美國大多數(shù)州都立法規(guī)定了校車的優(yōu)先權(quán)，其在公路的特權(quán)甚至高于消防車和救護車，在美國，公路上隨意超越校車是違法的，如果校車要停車上下車學生，后面的所有車輛必須停下來，等校車上下完了學生后面的車才能繼續(xù)走。在加拿大，校車安全有很完善的法律和規(guī)章保障。以安大略省的《高速公路交通法》為例，該法規(guī)定了在校車到站停車前，在校車后方行使的與其方向相同和在校車前方顯示的與其方向相反的車輛，都必須停在離校車不少于 20米的地方，否則將面臨高額罰款。國外通過制定法律確定了校車的路權(quán)優(yōu)先，其立法不存在與上位法的沖突問題。而我國以制定行政法規(guī)的形式規(guī)定校車的優(yōu)先通行，存在著法律位階上的沖突，有違法之嫌。所以首先要完善我國現(xiàn)有的法律。我國現(xiàn)有的《道路交通安全法》并未對校車安全有明確規(guī)定，尚缺乏規(guī)定校車管理的系統(tǒng)性法律規(guī)范，責任主體不明確，管理不到位，而這些規(guī)定的缺少，都是為解決校車安全問題所必須明確的。建議在道路交通安全法中增加一章關(guān)于校車的專門規(guī)定，明確對校車的管理、駕駛員資質(zhì)、校車優(yōu)先通行和法律責任等方面作出詳細規(guī)定，以法律的形式來保障校車安全。另外還要加強公民守法及交通安全意識的培養(yǎng)，美國和加拿大有關(guān)校車的法律制度固然很完善，但其校車的安全更來自公民的自覺遵守。就我國現(xiàn)實而言，除完善現(xiàn)有法律之外，更應當重視對公民守法意識和交通安全意識的培養(yǎng)，不斷提高全體公民的素質(zhì)。如果校車的相關(guān)方，包括學校、司機及相關(guān)管理部門在內(nèi)都自覺遵守《道路交通安全法》等法律法規(guī)，具備一定的交通安全意識，那么這一系列的校車事故就不會發(fā)生。綜上所述，關(guān)于校車安全，我國已有法律規(guī)定，而《條例》的相關(guān)規(guī)定違反了法律優(yōu)位原則、與已有的法律相沖突，并且《條例》在實施后會造成校車服務(wù)性質(zhì)的紊亂，產(chǎn)生過大的實施成本，也不能從根本上解決校車事故的發(fā)生，故通過制定《條例》以解決校車安全問題是不必要的。要保障校車安全，除完善我國現(xiàn)有的相關(guān)法律外，還應注重公民守法意識和交通安全意識的培養(yǎng)，發(fā)揮道德在解決校車安全問題的重要作用。 二、在任何事情上都不要覺得自己受了多大的委屈，哭哭啼啼和別別扭扭改變不了糟糕的現(xiàn)狀。心子開一點，認真地該干啥干啥，反倒走得順暢許多?？傅米《嗌贃|西，最后就會得到多少東西，大致就是這么個理兒吧。三、生命本沒有意義，你要能給他什么意義，他就有什么意義。與其終日冥想人生有何意義，不如試用此生做點有意義的事。四、愛怕沉默。太多的人，以為愛到深處是無言。其實，愛是很難描述的一種情感，需要詳盡的表達和傳遞。五、有些路，只能一個人走。六、有一種落差是，你配不上自己的野心，也辜負了所受的苦難。七、有些決定，只需要一分鐘，可是，卻會用一輩子，去后悔那一分鐘。八、"忽然想通了",這五個字說來簡單，要做到可真不容易。我佛如來在菩堤樹下得道，就因為他"忽然想通了".達摩祖師面壁十八年，才總算"忽然想通了".無論什么事，你只要能"忽然想通了",你就不會有煩惱，但達到這地步之前，你一定已不知道有過多少煩惱。九、如果他總為別人撐傘，你何苦非為他等在雨中。十、我對前任的感覺很簡單，哪怕他的女朋友來我面前秀恩愛，我也不會覺得煩。就像在看別人吃一碗很香的鹵肉飯，吧唧嘴巴弄得很大聲，但我自己心里是明白的：我吃過那種飯，其實沒那么好吃。十一、為什么我們總是不懂得珍惜眼前人？在未可預知的重逢里，我們以為總會重逢，總會有緣再會，總以為有機會說一聲對不起，卻從沒想過每一次揮手道別，都可能是訣別，每一聲嘆息，都可能是人間最后的一聲嘆息。十二、我在最好的時候碰到你，是我的運氣?？上覜]時間了。想想，說人生無悔，都是賭氣的話。人生若無悔，那該多無趣啊。我心里有過你?？晌乙仓荒艿较矚g為止了。十三、我說不出來為什么愛你，但我知道，你就是我不愛別人的理由。十四、當你在轉(zhuǎn)圈的時候，這個世界很大，當你勇往直前，這個世界就很小。十五、現(xiàn)在男女之間的戀愛，總是答應太快，結(jié)果分手也快。人性的規(guī)律是容易得到的就容易放棄。凡是通過努力得到的，不管是感情還是物品，都會使人頓生珍惜之感。所以在感情上，當有人追求時，內(nèi)心的一份矜持是必要的，即使心里很愛，也需要給追求者時間和難度，這樣兩人走到一起才會珍惜感情、地久天長。十六、我從來不會在分手很久后才會哭，因為不值。十七、高興呢，就允許自己高興一天；難過呢，也允許自己難過一