地區(qū)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)背景下的地方行政體制改革

PAGE1PAGE16地區(qū)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)背景下的地方行政管理體制改革①①本文按十六大報(bào)告中的提法使用“行政管理體制改革”一詞，但有時(shí)簡(jiǎn)略為“行政改革”。傅小隨（深圳行政學(xué)院行政管理學(xué)教研部深圳518021）[摘要]在日趨激烈的地區(qū)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)中，作為核心競(jìng)爭(zhēng)力的地方政府公共管理水平很大程度上決定著一個(gè)地區(qū)的實(shí)力和地位的變化。而這種競(jìng)爭(zhēng)力的獲得非常依賴(lài)于地方行政管理體制改革的進(jìn)展情況。總體上看，內(nèi)生型地方行政管理體制改革能夠積極促進(jìn)地區(qū)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力的提高。反之，抵觸或外推型的行政管理體制改革則不利于地區(qū)發(fā)展。內(nèi)生型改革源于競(jìng)爭(zhēng)的推動(dòng)力，也源于求變的意識(shí)和意志。中國(guó)地方行政管理體制改革的整體成功，有賴(lài)于改革明確目標(biāo)模式的確立、地方政府部門(mén)“反職能”行為的遏制，以及地方行政權(quán)力約束機(jī)制的完全到位。[關(guān)鍵詞]行政管理體制改革內(nèi)生型“反職能”地區(qū)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)地方行政管理體制改革是中國(guó)行政管理體制改革的重要組成部分。在整體成功的意義上說(shuō)，其難度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于中央政府的改革。自1982年來(lái)的20年間，完整的全國(guó)性地方行政管理體制改革已經(jīng)進(jìn)行了三次②全國(guó)性地方行政管理體制改革應(yīng)當(dāng)是四次，但原定于1989年在全國(guó)展開(kāi)的第二次改革因故沒(méi)有如期進(jìn)行。②全國(guó)性地方行政管理體制改革應(yīng)當(dāng)是四次，但原定于1989年在全國(guó)展開(kāi)的第二次改革因故沒(méi)有如期進(jìn)行。地區(qū)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)與地方政府職能定位的困惑中國(guó)已經(jīng)走上了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之路，但由于歷史的原因和已經(jīng)形成的特殊經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中依然扮演著不可缺少的重要推動(dòng)者角色。２０００年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)保持了連續(xù)十年的高增長(zhǎng)趨勢(shì)，增長(zhǎng)率達(dá)８％，并首次使國(guó)民生產(chǎn)總值突破萬(wàn)億美元。2001年和2002年，這一增長(zhǎng)勢(shì)頭繼續(xù)得到保持，GDP增長(zhǎng)率仍維持在7%以上。在政府對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的推動(dòng)力中，各級(jí)地方政府的作用比較特殊，應(yīng)當(dāng)給予清醒認(rèn)識(shí)。因?yàn)?，地方政府運(yùn)用它們的各種力量對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的推動(dòng)和促進(jìn)，既是現(xiàn)階段中國(guó)地方政府職能的正常發(fā)揮，又是地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)物。這一點(diǎn)用成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家政府的眼光看來(lái)可能有難以理解之處，認(rèn)為在發(fā)展過(guò)程中政府的“作為”太多，介入太深。但對(duì)于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的中國(guó)來(lái)說(shuō)，這已經(jīng)是一個(gè)具有重要意義的轉(zhuǎn)變了。這是因?yàn)?，７０年代末以前，地方政府很少有?jīng)濟(jì)發(fā)展的決策權(quán)。而８０年代初以來(lái)的改革，其最初的主要策略之一便是將中央政府的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)逐步向地方政府、企業(yè)和市場(chǎng)分散下去。從當(dāng)時(shí)的情況來(lái)看，地方政府獲得的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)的多少，還是判斷經(jīng)濟(jì)體制改革成敗與力度的一個(gè)重要標(biāo)志。而且，權(quán)力的下放與動(dòng)力的下放是同一性的。地方政府行使了越來(lái)越多的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)，同時(shí)也就承擔(dān)了更多推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的責(zé)任或使命。這就是說(shuō)，改革的結(jié)果之一是使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展由中央政府獨(dú)力推動(dòng)變成中央政府、地方政府與市場(chǎng)力量等合力推動(dòng)。２０年來(lái)，這種合力推動(dòng)不僅造就了中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)的奇跡，而且也在很大程度上改變了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和區(qū)域發(fā)展的布局。地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特殊作用的發(fā)揮，客觀上帶來(lái)了地區(qū)之間的資源競(jìng)爭(zhēng)，并促成新的地區(qū)差別。而地區(qū)發(fā)展程度上新差別的形成又進(jìn)一步促進(jìn)了地區(qū)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)新局面的形成。廣東、山東、福建、江蘇、浙江、上海等省市的崛起或繼續(xù)快速發(fā)展，對(duì)其它許多地區(qū)形成了強(qiáng)烈刺激，并紛紛謀劃追趕之策。地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)質(zhì)是地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)。越來(lái)越多的地方政府領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)識(shí)到，單從中央政府那里爭(zhēng)取經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源的時(shí)代已經(jīng)過(guò)去了。就全國(guó)來(lái)說(shuō)，中央政府計(jì)劃控制的資源項(xiàng)目已經(jīng)減少至不到四種，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快慢越來(lái)越多地依賴(lài)于對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行的把握。對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，這就意味著需要具有清醒的頭腦、正確的觀念、科學(xué)的規(guī)劃和適宜的政策。有效而合理的地方政府管理能在本地形成經(jīng)濟(jì)“資源谷”，吸引人才、產(chǎn)業(yè)、資本等向本地匯聚。地方政府間的發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)主要圍繞這幾項(xiàng)資源進(jìn)行。同時(shí)，一些領(lǐng)先地區(qū)之間也正展開(kāi)更高層次的發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)，包括科技、教育及文化藝術(shù)等方面的發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)。地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)中地方政府紛紛扮演引人注目的主角，這是中國(guó)的一個(gè)比較特殊的現(xiàn)象。這一現(xiàn)象的出現(xiàn)既具有其必然性與合理性，甚至是不可替代的重要性，但同時(shí)也表明中國(guó)的市場(chǎng)化進(jìn)程還有很長(zhǎng)的路要走。因?yàn)?，在保持社?huì)相對(duì)穩(wěn)定的前提下，從中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，期間必須要有一些過(guò)渡性質(zhì)的制度安排。試圖一步到位的突然轉(zhuǎn)變已經(jīng)證明是不成功的。所以，由相對(duì)分散的地方政府承接發(fā)展的權(quán)力和動(dòng)力，就是非常必要的。上述事實(shí)說(shuō)明，地方政府已經(jīng)較為成功地充當(dāng)了這種過(guò)渡性制度安排的重要承載體。不過(guò)，應(yīng)當(dāng)看到的是，至９０年代中期后，地方政府權(quán)力的擴(kuò)張和地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增長(zhǎng)都到達(dá)了一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，開(kāi)始形成對(duì)中央政府宏觀調(diào)控能力的消極影響，并逐漸滋生出嚴(yán)重的“地方保護(hù)主義”，威脅到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制所需要的全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成。另外一個(gè)問(wèn)題是，地方政府逐漸習(xí)慣于將政府抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為其至高無(wú)上、壓倒一切的職能，并全方位、全深度地以管理者、裁判者和游戲競(jìng)爭(zhēng)者等多重身份介入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中去，造成市場(chǎng)行為和政府行為的相互糾纏，且一定程度上包含著政府行為取代或妨礙市場(chǎng)行為的不合理現(xiàn)象。其客觀效果則是形成了地方政府職能的一次大變動(dòng)，至今仍然保持這種狀況。地方政府間競(jìng)爭(zhēng)行為的另一個(gè)問(wèn)題是競(jìng)爭(zhēng)的低水平甚至非理性化。其主要表現(xiàn)是一些地方政府在抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展上面追趕時(shí)髦，不顧本地實(shí)際盲目開(kāi)發(fā)，建設(shè)低水平重復(fù)的開(kāi)發(fā)區(qū)或企業(yè)項(xiàng)目。另一些地方政府則采取不規(guī)范的競(jìng)爭(zhēng)手段，以損害相鄰地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式取得本地暫時(shí)的眼前利益，同時(shí)則毀掉其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的很多重要條件，損人而不利已，最終將競(jìng)爭(zhēng)變成具有破壞性的行為。直至今日，全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快的地區(qū)之一長(zhǎng)江三角洲各地方之間的相互激烈競(jìng)爭(zhēng)仍然處在白熱化之中。在這種情況下，中央政府除了實(shí)行中央與地方分稅制以鞏固自己的宏觀調(diào)控能力，并在某種程度上規(guī)范中央和地方的關(guān)系之外，已不再可能如過(guò)去幾十年那樣反過(guò)來(lái)大量從地方政府手中收權(quán)。原因之一是權(quán)力的再集中必然破壞改革的成果。更現(xiàn)實(shí)的第二個(gè)原因是，此時(shí)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)開(kāi)始遇到困難，改革所需要的高增長(zhǎng)基礎(chǔ)受到挑戰(zhàn)，中央政府需要地方政府全力投入，繼續(xù)共同推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。盡管地方政府的主觀動(dòng)機(jī)都是轄區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及地方政府本身的利益，但地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果必然是整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這就是地方政府作用的特殊性。同時(shí)我們還要看到，地方政府的競(jìng)爭(zhēng)行為中也有一些是符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初期條件下合理政府職能安排的。超前發(fā)展的某些地方的政府也在學(xué)會(huì)更多地用間接的方式影響市場(chǎng)行為。③③參見(jiàn)傅小隨等著《比較、前瞻與制度分析：地方行政體制改革的目標(biāo)模式研究》，人民出版社2001年12月版。在這種局面下，從全局的角度考慮地方行政管理體制改革中的問(wèn)題，尤其是地方政府的職能定位問(wèn)題，就必定會(huì)令人困惑。首先遇到的一個(gè)難題是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、行政改革要求政府減少對(duì)經(jīng)濟(jì)的深度介入和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)本身之間的矛盾。雖然有一些學(xué)者從發(fā)達(dá)國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)行為弱化的道理出發(fā)，同時(shí)也以地方政府經(jīng)濟(jì)行為中的某些荒唐事實(shí)為證，強(qiáng)烈呼吁減少甚至取消其經(jīng)濟(jì)職能，但看來(lái)這種建議短時(shí)期內(nèi)還不容易被接受。一個(gè)簡(jiǎn)單的事實(shí)是，一個(gè)外向型經(jīng)濟(jì)地區(qū)，如果政府不再努力采取具體的招商措施，則外資項(xiàng)目很可能就被拉到其它地區(qū)去了，本地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)立即受到影響。其次是增強(qiáng)政府的公共服務(wù)職能與政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的矛盾。政府的能力是有限的，因此對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的投入和對(duì)公共服務(wù)的投入至少在同一個(gè)時(shí)期內(nèi)是相互抵消的。經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)會(huì)產(chǎn)生更多的就業(yè)培訓(xùn)、安置、社會(huì)救助等公共服務(wù)需求，而經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)條件下則對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、配套服務(wù)以及環(huán)境治理等公共服務(wù)有更多需求，否則政府將會(huì)積累下太多的公共服務(wù)欠帳。再次是機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、行為規(guī)范、公正透明及廉潔高效與實(shí)現(xiàn)GDP增長(zhǎng)目標(biāo)值之間的矛盾。由于當(dāng)前情況下地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)采用了許多比較特殊的手段，如打法律政策的擦邊球、挖其它地區(qū)的墻角、越權(quán)審批、損害本地國(guó)有企業(yè)或農(nóng)民的利益吸引外資、地方保護(hù)等等，必然使其行為的規(guī)范性及公正透明性等大打折扣，成為政府管理的敗筆。在這種情況下，地方行政管理體制改革要做的基礎(chǔ)性工作：進(jìn)行地方政府管理職能定位，就不僅面臨許多界線范圍、方法技術(shù)上的難題，更面臨許多魚(yú)與熊掌似的價(jià)值選擇難題，通常是牽一發(fā)而動(dòng)全局。這正是全國(guó)性改革難以取得實(shí)質(zhì)性成效，一些地方的試驗(yàn)性改革則遭遇上下、內(nèi)外和前后的褒貶不一評(píng)價(jià)的基本原因。內(nèi)生型改革的成功與外推型改革的失敗當(dāng)然，還是有一些地方的行政管理體制改革取得了比較引入注目的成就，表現(xiàn)在或是適應(yīng)并促進(jìn)了地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，增強(qiáng)了地方的綜合實(shí)力，或是以其創(chuàng)新性而在比較平靜的體制格局中成為一個(gè)時(shí)期的亮點(diǎn)。海南省政府及其洋浦開(kāi)發(fā)區(qū)管理局、深圳市政府、順德市政府、蘇州工業(yè)園區(qū)管委會(huì)、溫州市政府、浦東新區(qū)政府等都在某一方面的改革中有所建樹(shù)，成為內(nèi)生型改革可資評(píng)析的對(duì)象。海南省政府是在全國(guó)最早樹(shù)起“小政府、大社會(huì)”改革旗幟的省級(jí)地方政府，在90年代早期的社會(huì)背景下，它確實(shí)給地方政府的未來(lái)發(fā)展模式提出了一種思路。受益于中央政府的堅(jiān)決支持和對(duì)海南未來(lái)發(fā)展前景的美好憧憬，省政府的籌備者們決心按新的架構(gòu)建設(shè)一個(gè)有別于現(xiàn)有模式的省級(jí)政府。其特點(diǎn)一是規(guī)模小，二是職能少，三是精干高效，四是政企、政事和政社關(guān)系比較明確。海南的改革對(duì)于中央政府和海南省政府自己來(lái)說(shuō)都是試驗(yàn)性質(zhì)的。因?yàn)椋?988年海南建省成為全國(guó)最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，它既承擔(dān)有中央利用海南的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、推動(dòng)全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任，又是我國(guó)一塊重要的體制改革試驗(yàn)區(qū)，這其中包括行政管理體制改革的試驗(yàn)。建省前的1987年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于建立海南省及其籌建工作的通知》中曾明確指出：“海南建省后．其地方行政體制的設(shè)置，要從海南的實(shí)際情況出發(fā)，符合改革的要求”，“各級(jí)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員編制的確定，要符合經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的要求。要堅(jiān)持黨政分開(kāi)，政企分開(kāi)。機(jī)構(gòu)要小，要多搞經(jīng)濟(jì)實(shí)體。機(jī)構(gòu)的設(shè)置要突破其他省、自治區(qū)現(xiàn)在的機(jī)構(gòu)模式，也要比現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)特區(qū)的機(jī)構(gòu)更精簡(jiǎn)、有效一些，使海南成為全國(guó)省一級(jí)機(jī)構(gòu)全面改革的試驗(yàn)單位?！币罁?jù)這一指示精神。海南從一辦特區(qū)開(kāi)始便著手進(jìn)行行政管理體制的全面改革，建立起了在全國(guó)具有較大影響的“小政府、大社會(huì)”行政管理體制模式。所謂“小政府、大社會(huì)”體制，是指適應(yīng)海南大特區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，政府要改變高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制條件下的行政管理方式，轉(zhuǎn)變政府職能，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員．提高行政效率，使政府由微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理，由直接管理轉(zhuǎn)為間接管理，由行使人、財(cái)、物的分配權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)、監(jiān)督、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，從而將原來(lái)由政府包辦的大量社會(huì)事務(wù)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)交還給社會(huì)中的個(gè)人、企事業(yè)單位及其他社會(huì)組織去辦，給他們以自主權(quán)，以實(shí)現(xiàn)自主、自治、自我管理的大社會(huì)。海南省洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)可以看作是中國(guó)開(kāi)放度最高、改革試驗(yàn)權(quán)最為廣泛的一個(gè)地區(qū)。而它的行政管理體制的構(gòu)建過(guò)程同時(shí)也是中國(guó)地方行政體制超前幅度最大的一個(gè)改革過(guò)程。由于國(guó)內(nèi)外宏觀環(huán)境方面種種的原因，洋浦開(kāi)發(fā)區(qū)并未于今天取得預(yù)想中的成功，但這并不影響它的行政管理體制改革對(duì)中國(guó)整個(gè)行政管理體制改革的啟示意義和試驗(yàn)探索價(jià)值。洋浦改革的最大特點(diǎn)是沒(méi)有在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制和行政管理體制的基礎(chǔ)之上進(jìn)行側(cè)面分領(lǐng)域的、漸進(jìn)式或迂回式的改革，而是從一開(kāi)始就按全面市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，大膽借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家行政體制的有效成份，構(gòu)建全新類(lèi)型的政府管理體制。因此可以說(shuō)，洋浦開(kāi)發(fā)區(qū)行政管理體制改革的實(shí)踐是行政學(xué)在中國(guó)進(jìn)行的一項(xiàng)很有學(xué)術(shù)和實(shí)際價(jià)值的受控社會(huì)工程實(shí)驗(yàn)。分析這個(gè)實(shí)驗(yàn)獲得的難得數(shù)據(jù)，對(duì)研究中國(guó)地方行政體制管理改革的遠(yuǎn)期目標(biāo)模式具有十分重要的意義。為了保障這個(gè)改革試驗(yàn)的成功，中央和省給予了洋浦經(jīng)濟(jì)發(fā)展許多特殊政策，同時(shí)洋浦開(kāi)發(fā)區(qū)行政管理體制的構(gòu)建或改革也得到了中央政府和省政府的直接大力支持，為其創(chuàng)造了良好的條件。首先，它是一個(gè)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，其管理機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)區(qū)管理局擁有足夠高的行政級(jí)別，是直屬于省政府的派出機(jī)構(gòu)。雖然它不是一級(jí)地方政府，但是經(jīng)過(guò)海南省人大的授權(quán)，它可以行使地市級(jí)政府的全部權(quán)力，同時(shí)還享有相當(dāng)于省級(jí)政府的許多經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)行政管理職權(quán)。而且，它在向海南省政府負(fù)責(zé)的同時(shí)，還可向國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)直接報(bào)告工作。因此，可以說(shuō)它的權(quán)限范圍已經(jīng)超出了普通地市級(jí)政府。其次，其政權(quán)結(jié)構(gòu)具有非常獨(dú)特的特征。由于它不是一級(jí)地方政府，所以沒(méi)有設(shè)立黨代會(huì)、人大、政協(xié)等組織體系。其黨的組織是海南省委的洋浦開(kāi)發(fā)區(qū)工委。并且，在這個(gè)特殊的關(guān)稅區(qū)內(nèi)，審判機(jī)關(guān)被授予了除死刑外的終審權(quán)，這個(gè)權(quán)力已經(jīng)高于作為省級(jí)審判機(jī)關(guān)的高等法院。這在全國(guó)是一個(gè)特例。再次，中央政府領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)政府管理體制的構(gòu)建給予了高度關(guān)注，指示國(guó)務(wù)院的各部門(mén)不要用原來(lái)的模式干預(yù)洋浦管理局的工作。在這種極其有利的條件下，洋浦開(kāi)發(fā)區(qū)所構(gòu)建的新型行政管理體制，在很多方面突破了與傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的舊行政體制，具有比較鮮明的創(chuàng)新性。概括起來(lái)，洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)新型行政管理體制具有幾個(gè)非常鮮明的特色。其一是政府職能適合完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理實(shí)行“最小程度的行政干預(yù)，最大范圍的經(jīng)濟(jì)自由”。凡市場(chǎng)能有效調(diào)節(jié)的，社會(huì)、企業(yè)和個(gè)人辦得了、辦得好的事，政府不必干預(yù)；而在市場(chǎng)失敗，社會(huì)、企業(yè)和個(gè)人辦不了或辦不好的事情上，政府就責(zé)無(wú)旁貸地承擔(dān)管理調(diào)節(jié)職能。因此，政府的職能基本上是對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的拾遺補(bǔ)缺。同時(shí)又不只是被動(dòng)和消極，完全無(wú)所作為。在這里，洋浦實(shí)行了許多相當(dāng)超前的創(chuàng)新機(jī)制，例如，對(duì)于需要直接提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的大量執(zhí)行性事務(wù)，按照決策與執(zhí)行分開(kāi)的原則交由法定機(jī)構(gòu)去做。政府和它的職能部門(mén)只充當(dāng)決策者或公共產(chǎn)品的提供者、委托人，而不充當(dāng)具體的生產(chǎn)者，從而在很大程度上做到只掌舵不劃槳。其二，為了實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)真正的精干高效，洋浦開(kāi)發(fā)區(qū)管理局在機(jī)構(gòu)設(shè)置上實(shí)行了“六分開(kāi)一綜合”，即黨政分開(kāi)，政企分開(kāi)，政事分開(kāi)，決策與執(zhí)行和監(jiān)督分開(kāi)，臨時(shí)機(jī)構(gòu)與其它常設(shè)機(jī)構(gòu)分開(kāi)，綜合分類(lèi)。按照這個(gè)原則，洋浦開(kāi)發(fā)區(qū)管理局構(gòu)建了一個(gè)高度精簡(jiǎn)的“小政府”型組織體制。其三，設(shè)立法定機(jī)構(gòu)，實(shí)行主辦責(zé)任制和主辦人員AB角制等。這些對(duì)于全國(guó)的行政管理體制來(lái)說(shuō)都是全新的運(yùn)行機(jī)制。洋浦的行政管理體制改革在取得顯著成效的同時(shí)也帶來(lái)一些新的問(wèn)題。一是洋浦一個(gè)“塊塊”內(nèi)的改革與“條條”之間存在沖突，關(guān)系不順，對(duì)工作造成很大困難。二是一些創(chuàng)新改革措施在現(xiàn)階段缺乏法律政策上的支持。比較突出的有主辦制與《國(guó)家公務(wù)員管理暫行條例》精神不一致，法定機(jī)構(gòu)的執(zhí)法身份不能獲得法律和公眾的認(rèn)可，等等。三是行政機(jī)構(gòu)的外部監(jiān)督機(jī)制不全。在開(kāi)發(fā)區(qū)這個(gè)相對(duì)獨(dú)立的環(huán)境中，由于沒(méi)有人大、政協(xié)、紀(jì)檢等監(jiān)督機(jī)構(gòu)，不能在體制上保障有力的行政監(jiān)督。此外，由于洋浦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)新型行政管理體制的構(gòu)建是在一個(gè)比較特殊的環(huán)境中進(jìn)行的，它所擁有的許多特殊政策、社會(huì)環(huán)境是一般地方所不具備的，因此其普適性不夠。海南和洋浦的改革現(xiàn)在不能從推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面印證其成功，但也沒(méi)有道理將其完全歸為失敗。因?yàn)槲覀兛梢栽O(shè)想，如果海南開(kāi)發(fā)的進(jìn)程沒(méi)有受阻于各種不利的外在因素，則其行政管理體制優(yōu)勢(shì)有條件充分顯現(xiàn)出來(lái)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，海南省行政改革后來(lái)的退縮，也可以從這個(gè)角度給出一個(gè)合理的解釋。相比之下，深圳和順德的改革則由于可以從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上體現(xiàn)出成效來(lái)而能被列入成功的例子。深圳市從80年代初期開(kāi)始進(jìn)行面向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的行政管理體制改革，在整個(gè)80年代里是以平均兩年一次的高頻率連續(xù)大幅度精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，以早于全國(guó)各地12年時(shí)間的超前性比較徹底地撤消了各種專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)主管部門(mén)，將其轉(zhuǎn)變成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的企業(yè)，在機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)了體制逐漸轉(zhuǎn)軌，并以一個(gè)相對(duì)各地方高度精干、并且頗具深圳地方特色的政府機(jī)構(gòu)按新的方式管理社會(huì)公共事務(wù)。同時(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，主要為企業(yè)和市場(chǎng)提供服務(wù)，從制度上降低企業(yè)活動(dòng)的行政門(mén)檻。大刀闊斧進(jìn)行審批制度改革，規(guī)范政府行政審批行為。不斷拓展對(duì)外開(kāi)放的新領(lǐng)域，創(chuàng)建寬松的投資環(huán)境，等等。20年時(shí)間里從幾乎一片空白的地方崛起一個(gè)綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力位居全國(guó)前列的大城市，這一世界奇跡般的事實(shí)給深圳的行政管理體制改革的成功提供了最好的佐證。深圳改革成功的內(nèi)生性非常明確：特區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放的迫切需要、特區(qū)創(chuàng)業(yè)者滿(mǎn)腔熱情的全力推動(dòng)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)早期背景下淘金浪潮給機(jī)關(guān)改革提供的良好機(jī)遇，以及當(dāng)年“闖深圳”的人們坦蕩開(kāi)放的眼光和胸襟等，奠定了深圳行政管理體制改革成功的基礎(chǔ)。④④參見(jiàn)李榮根主編《八大體系：深圳行政管理體制改革探索》，海天出版社1998年版。順德的行政改革比較具有說(shuō)服力的一點(diǎn)是，它沒(méi)有象深圳那樣因在早期享受了特區(qū)開(kāi)發(fā)的特殊政策而授人以口實(shí)。順德行政管理體制改革是在沿海尤其是珠江三角洲大開(kāi)放的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)突飛猛進(jìn)般的發(fā)展強(qiáng)烈推動(dòng)下，由黨政領(lǐng)導(dǎo)層主動(dòng)提出并展開(kāi)的，完全是適應(yīng)發(fā)展的要求順勢(shì)而為的舉動(dòng)。順德改革有兩大特色，一是緊緊抓住產(chǎn)權(quán)制度改革，讓明晰的產(chǎn)權(quán)制度從根本上給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)活力，同時(shí)為政府轉(zhuǎn)變職能撤除產(chǎn)權(quán)制度障礙。二是其黨政合一的獨(dú)特機(jī)構(gòu)模式和運(yùn)作機(jī)制，為求精簡(jiǎn)和效率而帶有嶺南人講實(shí)際的濃重痕跡。順德的改革不一定具有全面推廣的價(jià)值，但它卻在一個(gè)時(shí)期內(nèi)適應(yīng)了當(dāng)?shù)貙?shí)際和發(fā)展的需要，因而對(duì)說(shuō)明地方行政管理體制改革需要多樣化模式很有意義。溫州的行政管理體制改革則走著另外一條道路：沒(méi)有在政府組織機(jī)構(gòu)和運(yùn)作模式上提出新概念或新架構(gòu)，沒(méi)有采取引人注目的新動(dòng)作，但它按無(wú)為而治思路較早地放開(kāi)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間，蓄水養(yǎng)魚(yú)，造就了私營(yíng)企業(yè)生長(zhǎng)的溫暖環(huán)境，培育了（毋寧說(shuō)是放縱了）發(fā)達(dá)的私營(yíng)企業(yè)體系。正是這種“政府一毛不撥”式的管理體制，才使溫州“事業(yè)興旺發(fā)達(dá)”，能夠在幾乎沒(méi)有什么國(guó)有經(jīng)濟(jì)和外資經(jīng)濟(jì)的情況下，以高達(dá)97%的私營(yíng)經(jīng)濟(jì)比重讓溫州經(jīng)濟(jì)逐漸露出崢嶸，使其在今天成為一顆經(jīng)濟(jì)新星，一種經(jīng)濟(jì)模式。80—90年代期間，溫州先后出臺(tái)了許多突破當(dāng)時(shí)政策或?qū)儆谠谌珖?guó)率先改革的法規(guī)和政策措施，如中國(guó)首批個(gè)體工商執(zhí)照的發(fā)放、首個(gè)關(guān)于個(gè)體私營(yíng)企業(yè)的地方性法規(guī)等。另外，溫州市政府敢于大膽改革傳統(tǒng)的投融資體制，把傳統(tǒng)上應(yīng)屬政府行為的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)變成企業(yè)行為⑤見(jiàn)《深圳商報(bào)》2002年12月8日的相關(guān)報(bào)道。。這些表明，所謂溫州模式就是地方政府管理的創(chuàng)新模式。盡管如此，從行政學(xué)的一般角度看，溫州的行政管理體制甚至可以說(shuō)是沒(méi)有什么改革。但完全肯定的一點(diǎn)是，如果溫州市政府一開(kāi)始一直堅(jiān)定地堅(jiān)持傳統(tǒng)的管理模式不放松，則溫州絕對(duì)不會(huì)有明亮的今天。可以說(shuō)，溫州經(jīng)濟(jì)的成功就是溫州政府管理的成功。至少，這里的政府管理沒(méi)有象一些地方政府那樣對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到“一票否決”⑤見(jiàn)《深圳商報(bào)》2002年12月8日的相關(guān)報(bào)道。蘇州工業(yè)園區(qū)管委會(huì)和浦東新區(qū)管委會(huì)的行政管理體制改革則主要走一條以高效實(shí)用為主要目標(biāo)的技術(shù)改革型道路。它是將政府管理定位于有利于吸引外資和開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展方面，為此采取新的工作方式、新的運(yùn)行機(jī)制。例如蘇州工業(yè)園區(qū)推行的行政性收費(fèi)制度改革，不僅將原有的100多種收費(fèi)減少到11種，而且程序規(guī)范、透明、簡(jiǎn)便，便于投資者測(cè)算成本；為了簡(jiǎn)化政府職能，原有的許多行政執(zhí)行性事務(wù)被大量轉(zhuǎn)移到社會(huì)中介、服務(wù)機(jī)構(gòu)，例如原屬勞動(dòng)人事部門(mén)的招聘工人、公務(wù)人員的事務(wù)，就交由人力資源公司去完成等。蘇州園區(qū)管委會(huì)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，綜合性強(qiáng)，人員管理嚴(yán)格，實(shí)行末位淘汰制，對(duì)兩次受投訴的人員，一經(jīng)查實(shí)違紀(jì)，立即除名。蘇州工業(yè)園區(qū)的這些管理體制改革措施，十分有效地促進(jìn)了蘇州市政府“親商”理念的落實(shí)⑥參見(jiàn)朱永新、劉伯高：《蘇州新區(qū)行政管理體制初探》，載《地方政府管理》1999年10月號(hào)。⑥參見(jiàn)朱永新、劉伯高：《蘇州新區(qū)行政管理體制初探》，載《地方政府管理》1999年10月號(hào)。湖南華容縣、內(nèi)蒙卓資縣等作為國(guó)家安排的縣級(jí)行政管理體制改革的試點(diǎn)，和其它一批試點(diǎn)地區(qū)一樣在八、九十年代分別進(jìn)行了自己的以機(jī)構(gòu)改革為主要內(nèi)容的行政管理體制改革行動(dòng)。但作為比較純粹的外推型改革的案例，結(jié)果沒(méi)有獲得成功。其表現(xiàn)在于改革方案按照設(shè)計(jì)模式推開(kāi)之后不久，來(lái)自上下級(jí)政府各部門(mén)、本級(jí)政府工作人員及社會(huì)各方面的種種強(qiáng)大的反作用力使其不能順利運(yùn)行，并逐漸朝原來(lái)的體制退縮，直到基本恢復(fù)原樣甚至變本加厲。結(jié)果，無(wú)論是職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活還是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的設(shè)計(jì)目標(biāo)都沒(méi)有達(dá)到。改革目標(biāo)模式的不確定性及帶來(lái)的問(wèn)題上述內(nèi)生型改革和外推型改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)同時(shí)也說(shuō)明，確定地方行政管理體制改革的目標(biāo)模式非常困難，但也非常重要。地方行政管理體制改革成敗互見(jiàn)、參差不齊、總體艱難的局面說(shuō)明，總的來(lái)說(shuō)過(guò)去的改革還沒(méi)有改變地方政府的基本形態(tài)和運(yùn)行方式。這和改革沒(méi)有樹(shù)立特定的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)模式有直接關(guān)系。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的實(shí)踐過(guò)程對(duì)地方行政管理體制改革提出了大大不同于以往的特殊要求。我們應(yīng)該根據(jù)這種要求確立一個(gè)改革目標(biāo)模式，以確定這個(gè)改革究竟改成什么模樣。而且，這個(gè)模式相對(duì)于中央政府的改革目標(biāo)來(lái)說(shuō)，還必須體現(xiàn)出一定的特殊性，以利于最終形成一個(gè)以強(qiáng)化中央政府為最高政策者的特征和各級(jí)地方政府為政策實(shí)施者與局域決策者的特征，以及中央政府以政策標(biāo)準(zhǔn)與政策程序管理地方政府，地方政府在嚴(yán)格規(guī)范約束下實(shí)現(xiàn)多樣性發(fā)展相結(jié)合的行政管理大系統(tǒng)。地方行政管理體制改革的目標(biāo)模式之所以要具有自己的特殊性，首先緣于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下地方政府與中央政府的職能差別。這種差別并不僅僅體現(xiàn)在通常人們所認(rèn)識(shí)到的二者之間對(duì)事權(quán)等進(jìn)行的橫向劃分上面，同時(shí)更體現(xiàn)在對(duì)很多相同或近似職能由于層次和管理方式的差別而進(jìn)行的縱向劃分上面。換言之，這種劃分主要不是指對(duì)一種具體職權(quán)的量的區(qū)分，如多少萬(wàn)元以上投資項(xiàng)目的審批．多大面積的土地使用權(quán)審批等方面，而是指的履行職能的行為方式上的重要區(qū)別，比如是采用政策．標(biāo)準(zhǔn)．程序等去引導(dǎo)．規(guī)范．監(jiān)控一類(lèi)方式還是主要運(yùn)用直接個(gè)案處理一類(lèi)方式進(jìn)行管理這種區(qū)別。具體來(lái)說(shuō)，區(qū)別主要有二：一是在經(jīng)濟(jì)職能方面，宏觀調(diào)控權(quán)專(zhuān)屬中央政府，而地方政府只能在有限的方面和比較淺的程度上介入和影響本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，它的經(jīng)濟(jì)職能主要是大量的具體的中觀（從全國(guó)性觀點(diǎn)看）管制。二是在社會(huì)職能方面，直接面對(duì)公民提供社會(huì)公共服務(wù)的職能應(yīng)當(dāng)越來(lái)越多地成為地方政府的主要職能，而中央政府則將更多地從這一職能領(lǐng)域退讓出來(lái)。中央政府和它的部門(mén)由于處在最高政策和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的位置上，所以由它提供的公共服務(wù)往往帶有最典型的中間產(chǎn)品的性質(zhì)，即它一般是由抽象行政行為的方式出現(xiàn)的，除了如海關(guān)．邊境事務(wù)這樣的領(lǐng)域之外，它較少針對(duì)公民個(gè)體提供直接具體的服務(wù)。多數(shù)的公共服務(wù)終端產(chǎn)品是由靠近基層的地方政府及其部門(mén)來(lái)提供的。所以，在改革中，地方政府的一個(gè)最重要任務(wù)就是大力強(qiáng)化公共服務(wù)的特征和職能，以使其能夠以委托人或投資者的身份提供越來(lái)越令公民滿(mǎn)意的終端公共產(chǎn)品。其次，區(qū)別緣于不同層次和不同地區(qū)的地方政府面臨的行政環(huán)境的復(fù)雜多樣性。經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡．地區(qū)差別大是公認(rèn)的基本國(guó)情。但目前巨大的地區(qū)差別在政府管理上表現(xiàn)出來(lái)的卻不多。這導(dǎo)致目前已經(jīng)出現(xiàn)的小范圍的多樣性地方行政管理模式只能以不合法的形式存在（如洋浦模式就是如此），或者由于種種不便之處最終又自動(dòng)退回原有的完全統(tǒng)一模式（如深圳機(jī)構(gòu)模式的回變就是如此），并且由于缺乏嚴(yán)格統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和程序的約束，反而使改革的短期行為趨于嚴(yán)重。今后的改革應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)更多如１９９３年中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)制定的市．縣．鄉(xiāng)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)及相應(yīng)的機(jī)構(gòu)限額這樣的管理措施，并將其實(shí)施進(jìn)一步嚴(yán)格化、法定化起來(lái)。⑦⑦參見(jiàn)傅小隨著《中國(guó)行政體制改革的制度分析》，第191、192頁(yè)，國(guó)家行政學(xué)院出版社1999年2月版；《中國(guó)地方政府機(jī)構(gòu)改革》，第72-84頁(yè)，新華出版社1995年10月版。其三，區(qū)別緣于現(xiàn)有高度同構(gòu)的多級(jí)單一模式對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不適應(yīng)性。目前我國(guó)的地方政府層級(jí)較多，同時(shí)，各級(jí)各地政府的結(jié)構(gòu)也基本相同?！暗胤礁骷?jí)政府機(jī)構(gòu)大體上僅是中央政府機(jī)構(gòu)的縮小”⑧謝慶奎等：《中國(guó)地方政府體制概論》第297、298頁(yè),中國(guó)廣播電視出版社,北京1998年8月版。。⑧謝慶奎等：《中國(guó)地方政府體制概論》第297、298頁(yè),中國(guó)廣播電視出版社,北京1998年8月版。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)使這種單一模式日益顯現(xiàn)出不適應(yīng)性：它不利于地方的適度靈活和分散決策，使地方對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展保持動(dòng)力和靈敏性；它不利于地方向納稅人提供有效和優(yōu)良的公共服務(wù)；它使任何地方政府自主進(jìn)行的適應(yīng)性改革都必然面臨上下左右的壓力而難以堅(jiān)持下去；它造成地方公共管理資源嚴(yán)重的錯(cuò)位配置，使高效管理無(wú)法實(shí)現(xiàn)；以僵化的單一性為代價(jià)所追求的體制統(tǒng)一最后總是不可避免地被權(quán)威審批制本身破壞得難以收拾，陷入惡性循環(huán)的怪圈而不能自拔。其四，區(qū)別緣于成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制國(guó)家的地方政府職能與運(yùn)行模式的啟示。地方政府的組織和運(yùn)行模式在不同的發(fā)達(dá)國(guó)家里差別也很大，沒(méi)有一個(gè)通行甚至主流的模式。但是，從各國(guó)在當(dāng)代所進(jìn)行的改革的趨勢(shì)來(lái)看，他們所追求的東西中有不少共同內(nèi)容，給我們提供了一些參考信息。首先，各國(guó)的改革都在試圖調(diào)整中央政府和地方政府的職能關(guān)系和權(quán)責(zé)關(guān)系，使上下之間保持適度的張力或發(fā)揮積極性的余地；其次，改革朝著中央和地方關(guān)系規(guī)范化的方向不斷推進(jìn)；其三，正確處理政權(quán)的統(tǒng)一性和地方治理模式多樣性的關(guān)系，保持和促進(jìn)適應(yīng)地區(qū)特色的地方政府運(yùn)行方式，促進(jìn)最大限度地發(fā)揮地方的積極性，以利于地方社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。就地方政府本身的運(yùn)作來(lái)講，盡管即使在美國(guó)也有人強(qiáng)調(diào)“地方政府應(yīng)無(wú)可選擇地參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動(dòng)”,但是公共管理者角色決定了“地方政府不能象擁有流動(dòng)資金的公司那樣進(jìn)取和發(fā)展”,⑨美]理查德.D.賓厄姆等:《美國(guó)地方政府的管理：實(shí)踐中的公共行政》,第226頁(yè)，北京大學(xué)出版社,1997年1月版。所以,他們對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生作用的手段通常是比較有限的。尤其是在改革中，政府的作用正在逐漸向比較單純的公共產(chǎn)品提供者或委托人的身份轉(zhuǎn)變，即向公民和企業(yè)直接提供公共產(chǎn)品的地方政府并不由自己生產(chǎn)這些公共產(chǎn)品，而是將它們委托給生產(chǎn)商們?nèi)ソM織生產(chǎn)。英國(guó)人的觀點(diǎn)是“地方政府首先應(yīng)是一個(gè)決定由誰(shuí)來(lái)履行合同的組織，而不是一個(gè)內(nèi)部供應(yīng)者或者私營(yíng)承包商”。⑩于軍編譯：《英國(guó)地方行政改革研究》，第39頁(yè)，國(guó)家行政學(xué)院出版1999年1月版。作者：傅小隨，深圳行政學(xué)院行政管理學(xué)研究所所長(zhǎng)，教授通信地址：深圳市愛(ài)國(guó)路3002號(hào)深圳行政學(xué)院郵編：518021⑨美]理查德.D.賓厄姆等:《美國(guó)地方政府的管理：實(shí)踐中的公共行政》,第226頁(yè)，北京大學(xué)出版社,1997年1月版。⑩于軍編譯：《英國(guó)地方行政改革研究》，第39頁(yè)，國(guó)家行政學(xué)院出版1999年1月版。作者：傅小隨，深圳行政學(xué)院行政管理學(xué)研究所所長(zhǎng)，教授通信地址：深圳市愛(ài)國(guó)路3002號(hào)深圳行政學(xué)院郵編：518021電話(huà)辦）83926266（宅-mail:showswayfull@當(dāng)然，解決地方行政管理體制改革的目標(biāo)模式問(wèn)題，既要處理好統(tǒng)一性和地區(qū)差別性之間的關(guān)系，還要考慮中央政府和地方政府關(guān)系的長(zhǎng)期規(guī)范化，逐步降低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)地方政府的依賴(lài)性，以法律手段調(diào)整地方政府利益與地方公共利益的關(guān)系以及逐漸消除各級(jí)地方政府受某種理論的影響而形成的“多級(jí)宏觀調(diào)控觀”等問(wèn)題。否則，地方行政管理體制改革仍將長(zhǎng)期受到困擾。從地方政府部門(mén)的“反職能”行為看地方行政管理體制改革之所以在地方行政管理體制改革問(wèn)題上提出處理地方政府利益與地方公共利益的關(guān)系，是因?yàn)楦母镌跀U(kuò)大地方政府權(quán)力的時(shí)候，對(duì)權(quán)力的使用目的沒(méi)有加以嚴(yán)格的制度約束。一些地方政府急于擴(kuò)權(quán)并拚命直接介入經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程的動(dòng)機(jī)很大程度上不是為了謀求地方公共利益，而是將目標(biāo)指向地方政府自己、尤其是部門(mén)的利益。其實(shí)，兩者的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是典型的共贏關(guān)系。但這些地方政府部門(mén)工作思路的核心通常是直指自身利益，甚至不惜以犧牲地方長(zhǎng)遠(yuǎn)公共利益為代價(jià)來(lái)?yè)Q取自身一點(diǎn)眼前利益，從而導(dǎo)致出現(xiàn)許多令人不可思議的政府部門(mén)“反職能”現(xiàn)象：職能部門(mén)破壞本部門(mén)職能的履行，從事本部門(mén)執(zhí)法禁止的活動(dòng)，例如防訊辦公室主動(dòng)從事破壞防訊的行為，林業(yè)局專(zhuān)門(mén)暗中操縱破壞珍稀林木資源、公安部門(mén)勾結(jié)地方黑惡勢(shì)力危害社會(huì)治安、經(jīng)濟(jì)主管部門(mén)暗中作梗破壞與外商的投資談判等等。地方政府部門(mén)在地方行政管理體制改革過(guò)程中獲得了較之傳統(tǒng)體制下更大的管理權(quán)力，本應(yīng)該將這些權(quán)力用來(lái)更好地為整個(gè)地方以至國(guó)家的建設(shè)和發(fā)展作出更多貢獻(xiàn)，提供更加良好的管理服務(wù)。但僅從公開(kāi)披露出來(lái)的冰山一角的政府部門(mén)“反職能”事實(shí)可以看出，不少地方政府及其部門(mén)已經(jīng)將改革賦予的權(quán)力據(jù)為已有，變成謀取小集團(tuán)私利的專(zhuān)用工具。廣為媒體報(bào)道的武漢市“外灘花園”事件，是漢陽(yáng)區(qū)政府及其防汛辦、武漢市政府及其防汛辦、湖北省政府及其水利廳聯(lián)手導(dǎo)演的一出在長(zhǎng)江河道內(nèi)建設(shè)高檔住宅區(qū)的破壞長(zhǎng)江防汛事業(yè)的惡性“反職能”事件。云南麗江縣林業(yè)局暗中促成、保護(hù)、放縱當(dāng)?shù)剞r(nóng)民盜剝國(guó)家一類(lèi)珍稀保護(hù)植物紅豆杉樹(shù)皮致使該植物面臨滅絕命運(yùn)，省政府某職能部門(mén)則長(zhǎng)期對(duì)一公司瘋狂收購(gòu)紅豆杉樹(shù)皮以加工后謀取暴利的行為不予嚴(yán)查，默契配合，直至事件發(fā)展到不可收拾的地步。這是十分典型的兩宗政府部門(mén)“反職能”事實(shí)，其荒唐程度難以致信，發(fā)人深省。這些現(xiàn)象說(shuō)明，改革應(yīng)該給地方政府提供了更大的創(chuàng)造地方公共利益的能力，同時(shí)地方政府及其部門(mén)本身也會(huì)水漲船高，從中獲取相應(yīng)的利益。這一點(diǎn)無(wú)論從感情上還是從理論上都是沒(méi)有問(wèn)題的。但是，如果將政府部門(mén)利益凌駕于地方公共利益甚至國(guó)家利益之上，“反職能”行為就是不可避免的?？梢哉f(shuō)，由于80年代以來(lái)匆匆忙忙的地方行政改革總體上留有一個(gè)較大的漏洞，它沒(méi)有從機(jī)制設(shè)計(jì)、制度安排上有效防止地方政府將擴(kuò)大的管理權(quán)力過(guò)多地用來(lái)謀取自身利益，妨礙更大公共利益的實(shí)現(xiàn)。因此，今后的地方行政管理體制改革必須將這一因素著重加以考慮。事先設(shè)計(jì)有效的防范措施是極其重要的。換言之，地方政府的部門(mén)利益化傾向應(yīng)該是今后的地方行政管理體制改革的對(duì)象之一。這種防范機(jī)制的設(shè)計(jì)，首先要貫徹十六大確定的、有別于原有“辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活、行為規(guī)范”的行政管理體制改革目標(biāo)模式的基本精神，將“公正透明”作為基本原則加以落實(shí)，按照這一原則設(shè)計(jì)未來(lái)地方政府行政管理體制中的權(quán)力運(yùn)行規(guī)則，將“反職能”的傾向和可能性降到最低。其次，這種防范機(jī)制的設(shè)計(jì)要擺脫簡(jiǎn)單的“健全監(jiān)督機(jī)制”的思維慣性，不是著眼于增加監(jiān)督機(jī)構(gòu)和人員的數(shù)量，以及推出更多的監(jiān)督規(guī)章制度，而應(yīng)該從政府部門(mén)之間的關(guān)系、政府工作的程序等角度出發(fā)，讓工作過(guò)程本身產(chǎn)生內(nèi)在約束力。同時(shí)，改變政府主要領(lǐng)導(dǎo)者的政績(jī)考核指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)機(jī)制，可以視作提高地方政府及其部門(mén)運(yùn)作的規(guī)范化和廉潔程度的一個(gè)重要突破口。這是因?yàn)椋谀壳暗念I(lǐng)導(dǎo)體制下，地方政府整體的運(yùn)行狀況、部門(mén)的工作狀態(tài)極大程度上取決于地方黨政領(lǐng)導(dǎo)人的態(tài)度、能力和方法等。由于存在行政決策和執(zhí)行責(zé)任的軟約束慣性，所以在部門(mén)負(fù)責(zé)人的視野里，沒(méi)有地方主要黨政領(lǐng)導(dǎo)人堅(jiān)決有力且有效的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督，或者干脆地方主要黨政領(lǐng)導(dǎo)人本身的實(shí)際工作方針就是以只追求地方政府與部門(mén)利益為導(dǎo)向的，那么“反職能”傾向就注定難以避免，最后只能以上級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)的科學(xué)合理的政績(jī)考核機(jī)制來(lái)尋求對(duì)問(wèn)題的解決。目前以慣例而非成文規(guī)定主導(dǎo)的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)主要是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的幾大統(tǒng)計(jì)數(shù)字，尤其是GDP增長(zhǎng)率、財(cái)政收入、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值等，加上幾項(xiàng)“一票否決”指標(biāo)如計(jì)劃生育、安全生產(chǎn)和社會(huì)穩(wěn)定等?？己藱C(jī)制則主要是以自我評(píng)估為主，加上一些零碎印象。這種考核從指標(biāo)到機(jī)制都缺乏足夠的科學(xué)性，鼓勵(lì)了數(shù)字造假行為，對(duì)“反職能”現(xiàn)象無(wú)能為力甚至有所放縱。下一步的地方行政管理體制改革是到了認(rèn)真解決這類(lèi)問(wèn)題的時(shí)候了。解決問(wèn)題的總體思路是采取一定措施將目前地方主要黨政領(lǐng)導(dǎo)人幾乎完全只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)改為部分對(duì)地方公民負(fù)責(zé)，逐漸過(guò)度到以對(duì)公民負(fù)責(zé)為主。這需要研究和設(shè)計(jì)具體的操作性辦法，而且未來(lái)這類(lèi)辦法必須是以公正透明為最主要原則。唯有如此，“反職能”傾向才能