公海海洋污染治理與保護的困境及解決方案,國際海洋法論文

公海海洋污染治理與保護的困境及解決方案,國際海洋法論文摘要：公海海洋環(huán)境保衛(wèi)作為國家管轄范圍之外的問題,固然以國際條約或協(xié)定的方式規(guī)定了相關(guān)責任主體應負擔的義務,但仍無法從根本上解決公海海洋環(huán)境日益惡化的境況。公海海洋環(huán)境法律性質(zhì)的產(chǎn)權(quán)不明、國際治理的搭便車和國際主義機制的國家利益至上原則是當下在公海海洋環(huán)境污染治理和保衛(wèi)經(jīng)過中所面臨的突出問題。因而,在國際層面上應對可持續(xù)發(fā)展原則進行重新詮釋、促進公海保衛(wèi)與區(qū)域海項目相接軌、加快設立公海保衛(wèi)區(qū)的進程,同時,我們國家應在全球主義機制的基礎(chǔ)上通過完善的制度構(gòu)建助力解決搭便車的行為,維護我們國家在公海海洋環(huán)境治理和保衛(wèi)層面的應有權(quán)益,共筑海洋命運共同體。本文關(guān)鍵詞語：公海;海洋環(huán)境污染;治理與保衛(wèi);國際條約;當下,海洋環(huán)境污染治理與保衛(wèi)已經(jīng)成為國際社會所關(guān)注的焦點問題之一,人口激增、工業(yè)發(fā)展、自然災禍都在一定程度上對海洋環(huán)境造成損害。海洋環(huán)境污染源已經(jīng)過傳統(tǒng)的船舶油污泄漏向海底勘探油氣資源井噴、海上油氣平臺溢露、海洋垃圾傾倒以及海上危險化學劑品爆炸等來源途徑轉(zhuǎn)變,給海洋環(huán)境帶來宏大的威脅。(聯(lián)合國海洋法公約〕將公海定義為不包括在國家的專屬經(jīng)濟區(qū)、領(lǐng)海或內(nèi)水或群島國的群島水域內(nèi)的全部海域,這也就意味著公海是國家管轄范圍以外的所有海洋和海洋空間[1]。國際法之父荷蘭學者格勞秀斯在其著作(論海上自由〕一書中,提出了著名的公海自由理論,并演化為現(xiàn)今的一項國際法原則,在(聯(lián)合國海洋法公約〕中深有具體表現(xiàn)出。而正是基于此原則,公海海洋環(huán)境不斷遭受著來自各方勢力的毀壞,各國紛紛爭取海洋權(quán)益、獲取海洋利益,使該原則面臨宏大的挑戰(zhàn)[2]。相比國家管轄范圍內(nèi)的海洋環(huán)境保衛(wèi),公海的海洋環(huán)境保衛(wèi)顯得更為無力、脆弱,因而,怎樣更好地保衛(wèi)公海海洋環(huán)境是全球亟須解決的問題,公海區(qū)域作為海洋環(huán)境的重要組成部分,其保衛(wèi)的效果和程度對整個海洋的生態(tài)系統(tǒng)具有深遠的意義。一、公海海洋環(huán)境污染治理與保衛(wèi)的國際法體系(一)(國際防止船舶造成污染公約〕及其議定書1973年11月2日,各國代表齊聚英國倫敦簽訂了世界上第一個全面控制船舶污染海洋的國際公約(國際防止船舶造成污染公約〕(簡稱(73防污公約〕,即MARPOL73公約),但由于MARPOL73公約的條款規(guī)定過于嚴苛,導致締約國的船舶需要進行升級改造,而無論是從技術(shù)方面還是整改的資金投入方面,締約國都面臨著宏大困難,因而MARPOL73公約在1978年之前仍未到達條約規(guī)定生效的條件[3]。由于在1976年到1978年間發(fā)生了多起油船污染海洋事故,1978年國際海事組織(IMO)在倫敦召開會議并通過了(73/78防污公約〕(MARPOL73/78公約),固然MARPOL73/78公約并不專門針對公海海洋油污事故的發(fā)生而設立,但世界八大航線尤其是洲際遠途運輸航線的船舶勢必途徑公海區(qū)域,無論是船舶的排放性污染還是事故性污染均應遭到MARPOL73/78公約的約束。因而,該公約為公海海洋環(huán)境保衛(wèi)提供了一定的法律根據(jù)。(二)(聯(lián)合國海洋法公約〕1982年12月10日,在聯(lián)合國第三次海洋會議上正式通過(聯(lián)合國海洋法公約〕,該公約初次將公海生物資源的養(yǎng)護和管理作為單唯一節(jié)加以規(guī)定,充分表示清楚了締約國對公海環(huán)境保衛(wèi)的十分重視,對于公約第十二部分海洋環(huán)境的保衛(wèi)和保全的規(guī)定也自然地適用于公海區(qū)域。更重要的是,(聯(lián)合國海洋法公約〕以條款的形式將采取養(yǎng)護公海生物資源的措施作為法定義務賦予各締約國,同時還規(guī)定在養(yǎng)護公海生物資源的經(jīng)過中要加強國際合作,捕撈生物資源要在科學證據(jù)的前提下制定相應的國際最低捕撈標準,并做好科學情報交換、數(shù)據(jù)統(tǒng)計等方面的工作,為公海的環(huán)境保衛(wèi)筑起一道牢固的法律屏障。與其他有關(guān)海洋環(huán)境保衛(wèi)的國際公約或協(xié)定相比,(聯(lián)合國海洋法公約〕對公海海洋環(huán)境的保衛(wèi)與治理更具有強迫約束力和執(zhí)行力以及可操作性,對怎樣落實相關(guān)條款作出了一系列的規(guī)定。正如海洋法理事會創(chuàng)始人Ms.Kimball所言,任何類型的環(huán)境爭端都必須經(jīng)過強迫性的具有約束力的爭端解決機制解決,對于其他所有問題,情況不一定如此,但對于每一個環(huán)境爭端都是如此[4]。(三)(21世紀議程〕1992年6月在巴西里約熱內(nèi)盧召開聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議,該會議審核通過了(21世紀議程〕[5]。該議程是一項龐大的、包羅萬象的行動綱領(lǐng)性文件,吸引了大量的國家、國際組織、政治實體的介入,為各國的環(huán)境保衛(wèi)和發(fā)展戰(zhàn)略提供法律根據(jù)[6]。該議程中第十七章專門規(guī)定海洋環(huán)境保衛(wèi)與治理,包括對封閉和半封閉以及沿海區(qū)的保衛(wèi)、合理利用和開發(fā)其生物資源。該章節(jié)共包含137條規(guī)定,分為七大部分:沿海區(qū)和海洋包括專屬經(jīng)濟區(qū)的綜合管理和可持續(xù)發(fā)展、海洋環(huán)境保衛(wèi)、可持續(xù)利用和養(yǎng)護公海海洋生物資源、可持續(xù)利用和養(yǎng)護國家管轄范圍內(nèi)的海洋生物資源、處理海洋環(huán)境管理方面的重大不確定因素和氣候變化、加強包括區(qū)域在內(nèi)的國際合作與協(xié)調(diào)、小島嶼的可持續(xù)發(fā)展[7]。而與公海海洋環(huán)境保衛(wèi)最為密切相關(guān)的是第二、第三、第五部分。該國際性文件與(聯(lián)合國海洋法公約〕具有嚴密的聯(lián)絡,或者能夠講該議程借鑒了海洋法公約中對海洋環(huán)境保衛(wèi)方面的部分內(nèi)容和精神。(四)國際海底區(qū)域資源探礦和勘探規(guī)章公海的海洋環(huán)境污染除了傳統(tǒng)的船舶運輸可能帶來的排放性污染和事故性污染外,國際海底區(qū)域資源的勘探和開發(fā)也會對公海的海洋環(huán)境造成一定程度上的損害,為協(xié)調(diào)國際海底資源開發(fā)與海洋環(huán)境保衛(wèi)之間的關(guān)系,國際管理局先后制定了(區(qū)域內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章〕(區(qū)域內(nèi)多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章〕(區(qū)域內(nèi)富鈷鐵錳結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章〕。上述三個探礦和勘探規(guī)章均在第五部分規(guī)定了保衛(wèi)和保全海洋環(huán)境的條款,同時在附件四勘探合同的標準條款中對環(huán)境監(jiān)測、應急計劃和緊急情況作了相應規(guī)定[8]。以區(qū)域內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章為例,為保衛(wèi)和保全海洋環(huán)境,國際海底管理局有義務制定環(huán)境規(guī)則、規(guī)章和程序,假設承包者的活動對海洋環(huán)境造成嚴重損害,管理局秘書長可立即采取臨時性措施或直接發(fā)布緊急命令,管理局通過研討會,制定環(huán)境標準,在規(guī)范承包者收集具有國際可比性的環(huán)境資料時應當遵守的詳細程序及技術(shù)方面提出了要求[9]。二、公海海洋環(huán)境污染治理與保衛(wèi)的窘境(一)公海海洋環(huán)境法律性質(zhì)的產(chǎn)權(quán)不明在公海自由原則的國際大背景下,公海作為國家管轄范圍之外的領(lǐng)域,每個國家都享有公海自由的六大權(quán)利1。公海海洋環(huán)境污染治理與保衛(wèi)作為公海領(lǐng)域的事務之一,當前并未以法律條文的形式明確規(guī)定公海生物多樣性和海洋環(huán)境保衛(wèi)的法律性質(zhì),只是以部分條款限制國家毫無節(jié)制地對公海資源進行非理性的索取或者毀壞。1970年第25屆聯(lián)合國大會宣告國家管轄范圍以外的海床洋底及其底土和該區(qū)域的資源是人類共同繼承財產(chǎn),但公海的海洋環(huán)境和生物多樣性能否屬于人類共同繼承財產(chǎn)原則范圍,國際法學界并未給出一致的意見[10],這也成為很多國家在公海謀求私欲的重要根據(jù)。而公海海洋環(huán)境法律性質(zhì)的產(chǎn)權(quán)不明又會對公海海洋環(huán)境污染治理與保衛(wèi)產(chǎn)生如何的不利后果呢?筆者試圖運用公地悲劇理論來加以闡述。公地悲劇理論由英國著名學者加勒特哈丁在1986年公開發(fā)表的TheTragedyoftheCommons一文中首先提出,其實哈丁也并未確切地為公地悲劇作出定義,而是通過一個例子向公眾介紹何為公地悲劇。根據(jù)哈丁的分析,村落有一塊公共土地,村民們在這塊土地上放牧,假如每一個村民都毫無節(jié)制地使用土地,就會造成公地由于長期超載放牧而日益衰落,使草場退化,直至無法放牧,最終導致所有牧民破產(chǎn),這就是公地悲劇[11]。有學者根據(jù)哈丁的公共牧場將公地悲劇界定為具有使用上的競爭性但不具備或者缺乏排他性產(chǎn)權(quán)的公共資源被過度使用的情形[12]。根據(jù)該理論,公海的海洋環(huán)境污染治理與保衛(wèi)等同于其筆下的公共牧場,為了使國家權(quán)利得到充分的發(fā)揮,實如今公海利益獲取的最大化,勢必導致主權(quán)國家爭先恐后地開發(fā)公海潛在的各種資源,最終導致公海環(huán)境面臨毀壞滅亡的威脅。為充分展示公海環(huán)境與公地悲劇的關(guān)聯(lián),本文借鑒張桂梅等學者的研究,用公地悲劇的模型來論證公海環(huán)境潛在的危機(表1)[13]。表1公海環(huán)境與公地悲劇關(guān)聯(lián)示表根據(jù)表1可知,每個國家明知這種行為選擇會造成最終不利的后果,但仍然繼續(xù)選擇從事這種行為,進而導致所有集體成員做出不理性的行為,這種國家中心主義和私欲主義被哈丁的公地悲劇理論展現(xiàn)得淋漓盡致。(二)國際治理的搭便車行為由于公海海洋環(huán)境保衛(wèi)法律性質(zhì)的不確定性,無法調(diào)動主權(quán)國家積極投入公海海洋環(huán)境污染治理和保衛(wèi)之中,這在一定程度上更易引發(fā)國家之間的一種惰性,或者固然(聯(lián)合國海洋法公約〕規(guī)定在適當?shù)那闆r下,針對海洋環(huán)境污染的治理和保衛(wèi)采取區(qū)域性合作或國際性合作,但合作的經(jīng)過中又會產(chǎn)生相應的搭便車行為。那何為搭便車行為?美國著名經(jīng)濟學家曼瑟爾奧爾森于1965年公開出版的著作(集體行動的邏輯〕中對集體利益作了區(qū)分,詳細有兩種:一種是相容性的,即利益主體在追求這種利益時是互相包涵的,即正和博弈;另一種是排他性的,即利益主體在追求這種利益時是互相排擠的,即零和博弈[14]。集體行動與個體行動相比,具有下述明顯特征:一是需要集體合作;二是最終得到的集體物品由集體分享[15]。根據(jù)奧爾森教授集體行動的邏輯理論,公海的海洋環(huán)境保衛(wèi)符合集體行動的兩大特征即需要國際共同合作,合作的成果由所有國家共同享有。當然,公海海洋環(huán)境保衛(wèi)屬于奧爾森教授筆下的相容性集團,公海資源的勘探和開發(fā)屬于排他性集團,而在公海海洋環(huán)境保衛(wèi)經(jīng)過中勢必會出現(xiàn)搭便車的窘境。奧爾森教授搭便車理論的中心論點就是:公共物品一旦存在,每個社會成員不管能否對這一物品的產(chǎn)生作過奉獻,都能享受這一物品所帶來的好處[16]。簡而言之,公海海洋環(huán)境保衛(wèi)屬于公共產(chǎn)品,而在提供該公共產(chǎn)品的集團當中,集團成員的利益是類似或一致的,但由于該公共產(chǎn)品具有非競爭性、非排他性的特征,很容易導致部分集團成員少作為或不作為,最后卻坐享其成,不僅不利于推動公海海洋環(huán)境保衛(wèi)的進程,相反還會打消部分集團成員介入的積極性。有別于傳統(tǒng)集團理論,奧爾森教授指出,集團成員人數(shù)的多寡、集團規(guī)模的大小對集團成員的凝聚力和有效性是不盡一樣的[17]。其進一步指出有三個獨立的但可累積的因素使較大的集團不能增進它們本身的利益:第一,集團越大,集團總收益的平均份額就越少;第二,集團越大,越有可能出現(xiàn)集體中任一個人獲取的收益份額無法抵消其支出的成本;第三,集團越大,組織成本越大,越不可能提供最有水平的集團物品[14]。公海屬于國家管轄范圍之外的領(lǐng)域,任何國家對公海都不得主張主權(quán),而當前又不存在一個超國家集團對公海的海洋環(huán)境予以保衛(wèi),所以只能通過國際合作的方式來保衛(wèi)公海的海洋環(huán)境。我們能夠?qū)⑵淇醋饕粋€極其龐大、復雜的集團組織,而這個龐大的集團組織也會產(chǎn)生奧爾森教授指出的三個問題。(三)國際主義機制的國家利益至上原則長期以來,以國際機制為軸心的國際主義,在本質(zhì)上折射的是西方大國、強國的利益訴求,它的著眼點是國家之間的關(guān)系,而不是人類整體[19]。所以,自第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來所建立的國際組織和相關(guān)國際條約不過是國家與國家之間妥協(xié)和讓步的結(jié)果,或者是大國和強國之間博弈的結(jié)果,更多的是圍繞國家利益而運轉(zhuǎn)。伴隨著經(jīng)濟全球化進程的不斷加快,國家之間的關(guān)系日益嚴密,隨之而來的全球性問題也愈發(fā)增加,例如氣候環(huán)境的惡化、經(jīng)濟危機、恐懼主義、網(wǎng)絡安全問題等,這些問題是全球性和國際性的,不僅僅僅是地域性的,從長遠來看,它將要求采取國際合作和行動[20]。而奉行國家利益至上的國際主義并不會著眼于全人類的利益,相反,可能會為了國家利益而不惜去損害全球的整體利益。以美國為代表,(巴黎協(xié)定〕作為一部治理全球氣候環(huán)境的國際法律文件,美國總統(tǒng)特朗普居于國家利益的考慮選擇退出(巴黎協(xié)定〕;除此之外,美國以聯(lián)合國教科文組織對以色列帶有持續(xù)性偏見為由,決然選擇退出教科文組織,這種不計后果的非理性行為對全球科學與教育事業(yè)的發(fā)展都是一種打擊。當下公海海洋環(huán)境保衛(wèi)也處于國際主義機制的圍墻之內(nèi),有關(guān)公海海洋的勘探、開發(fā)和相應的環(huán)境保衛(wèi)與污染治理的條款都是圍繞著海洋大國和海洋強國的利益而規(guī)定的。當下,有學者提出了全球主義理論即從全球角度來觀察、研究全球問題,謀求全球?qū)淼陌l(fā)展,探尋求索前瞻人類可持續(xù)發(fā)展的科學理念[21],該理論區(qū)別于國家主義的世界整體論和人類中心論的文化意識、社會主張、行為規(guī)范[19]。固然全球主義是一種更為理想化的治理機制,但過度的全球主義無異于莊生曉夢,空談一場。我們要清楚的是國家仍然是國際法最重要的主體,是國際社會最基本的單元組成,現(xiàn)如今過早的議論全球主義下的公海海洋環(huán)境保衛(wèi)無異于將所有國家的利益予以吞噬,這樣只會引發(fā)各國的強迫抵觸,甚至阻礙全球主義的進一步發(fā)展。公海海洋環(huán)境污染治理和保衛(wèi)從國際主義機制轉(zhuǎn)變?yōu)槿蛑髁x機制尚需漫長的路途,但不可否認的是,國際主義機制的國家利益至上原則確實阻礙了公海海洋環(huán)境污染治理與保衛(wèi)的進程,至少對于部分內(nèi)陸國或海洋弱國、小國而言,在無法充共享受公海利益的前提下,難以激發(fā)它們介入公海海洋環(huán)境污染治理與保衛(wèi)的積極性。三、公海海洋環(huán)境污染治理與保衛(wèi)的途徑選擇(一)完善公海海洋環(huán)境的國際法律規(guī)則格勞秀斯提倡的公海自由已經(jīng)成為當下國際法的一項原則,該原則背后代表的是海洋大國和海洋強國的利益,同時也符合當時荷蘭海外擴張的需求,與其以航行運輸為主的商業(yè)體系有著千絲萬縷的關(guān)系。而隨著科技革命的向前發(fā)展和時代觀念的進步,新興的海洋國家開場崛起,內(nèi)陸國根據(jù)海洋法公約賦予的權(quán)利,紛紛參加公海海洋資源勘探與開發(fā)的隊伍中,但國家的理性認識并未導致其作出理性行為,這種國家非理性行為促使整個集體作出非理性的行為選擇,最終就會演化為公海環(huán)境的公地悲劇。怎樣解決公海海洋環(huán)境保衛(wèi)所面臨的公地悲劇問題,筆者以為應當從兩個層面來分析:第一層面即明確公海的法律權(quán)屬界定,能否將國際海底區(qū)域適用的全人類共同繼承原則類推至公海是國際社會需要考慮的問題,若能明確公海的法律權(quán)屬界定則能夠避免海洋強國或海洋大國將公海權(quán)益據(jù)為己有,進而減少其他國家以公海的生態(tài)環(huán)境為代價來謀求公海資源;第二層面即需要構(gòu)建完善的公海海洋環(huán)境保衛(wèi)機制,公地悲劇產(chǎn)生的最大的原因在于公地缺乏規(guī)則,導致理性人大膽地采取合法的無序行為,若有嚴苛的規(guī)則加以約束,則理性人在采取行動時勢必要考慮自個的行為能否符合規(guī)則,能否會帶來不利后果,等等。因而,公海海洋環(huán)境保衛(wèi)要通過構(gòu)建完善的國際規(guī)則和框架機制來避免公地悲劇的發(fā)生。(二)打破集體行動中搭便車的窘境圖1公海海洋環(huán)境污染治理與保衛(wèi)中的選擇性鼓勵機制公海海洋環(huán)境污染治理和保衛(wèi)經(jīng)過中搭便車現(xiàn)象的出現(xiàn)源自公海海洋環(huán)境屬于相容性利益,由此,為治理和保衛(wèi)公海海洋環(huán)境污染的國家和國際組織組成相容性集團,而根據(jù)奧爾森教授的觀點,相容性集團的大小以及內(nèi)部成員的多少會對集體行動中搭便車的現(xiàn)象產(chǎn)生或多或少的影響。為此,奧爾森教授在(集體行動的邏輯〕一書中提出以選擇性鼓勵的措施解決搭便車的問題。選擇性鼓勵是一種區(qū)別對待,它意味著分工具有選擇性,利益的分配也具有選擇性,付出與收獲成正比關(guān)系[23]。本文借鑒了周靜、曾福生的研究模型,將公海海洋環(huán)境污染治理與保衛(wèi)中的選擇性鼓勵機制圖(見圖1)[24]。圖1中,最為關(guān)鍵的部分是執(zhí)行部門/監(jiān)管部門的設置,尤其以監(jiān)管(監(jiān)督)部門的存在更為重要,由于該部門的職責就是負責監(jiān)督哪些集團成員存在搭便車的問題,將牽涉搭便車的集團成員上報執(zhí)行部門,再由執(zhí)行部門根據(jù)事先約定的選擇性鼓勵機制對其進行懲罰處置。當然,監(jiān)管部門能夠根據(jù)時間周期的長短定期制作工作進展報告,執(zhí)行部門根據(jù)監(jiān)管部門的工作匯總報告對集團成員施行賞罰措施。監(jiān)管部門的設置取決于集團的大小或者集團成員的多少,例如該利益集團只包括三個成員,三個成員之間就能構(gòu)成良好的相互監(jiān)督作用,誰搭便車,誰積極提供公共產(chǎn)品,一目了然,因此再設置監(jiān)管部門則會增加集團成員的介入成本,降低預期可獲利益。筆者以為,締約國對公海負有環(huán)境保衛(wèi)的義務毋庸置疑,為解決大集團可能產(chǎn)生的窘境,應當將大集團化整為零,即把公海根據(jù)大洋區(qū)域進行劃分,同時大集團也根據(jù)大洋區(qū)域分割為數(shù)個小集團,每個小集團負責相應的公海海洋環(huán)境的保衛(wèi)和治理,這樣不僅能夠構(gòu)成良好的監(jiān)管效應,調(diào)動每個小集團的積極性,還能有效減少搭便車現(xiàn)象的出現(xiàn)。(三)構(gòu)建合理的公海海洋環(huán)境治理模型關(guān)于怎樣構(gòu)建合理的公海海洋環(huán)境治理模型,推動公海海洋環(huán)境污染治理與保衛(wèi)的進程,國內(nèi)學者提出了全球主義范式即多元治理主體在全球治理中扮演主導角色的治理范式[25]。該治理范式以為全球公域治理呈金字塔狀的三維棋局:最頂層是主權(quán)國家,中間是國際機制和國際組織,最底層是非國家行為體[25]。筆者以為這樣的治理范式仍無法擺脫國際主義的枷鎖,由于當下公海海洋環(huán)境保衛(wèi)就是根據(jù)此全球主義范式進行的,主權(quán)國家站在金字塔的最高層,誰的實力強誰就對中間層的國際機制和國際組織享有更大的話語權(quán),國際機制和組織最終淪為海洋大國和海洋強國的一種工具。對此,筆者以為應對主權(quán)國家權(quán)利的行使采取適當?shù)姆上拗坪头杀O(jiān)督,保障國際機制和國際組織能夠獨立、公正地為公海海洋環(huán)境保衛(wèi)履行職責。YoshifumiTanaka為解決公海環(huán)境污染的問題,針對不同的情形提出四種治理模型(見表2)[27]。表2公海環(huán)境污染的四種治理模型由表2可知,對公海的海洋環(huán)境保衛(wèi)采用全球單一區(qū)域模型和全球模型相結(jié)合的形式較為妥當。首先,該兩種模型均要求海洋污染受全球條約的管制,有利于對公海環(huán)境保衛(wèi)構(gòu)成法律層面的一致性,避免不必要的沖突和矛盾;其次,單獨就某一特定區(qū)域采取額外措施,有利于把握主要矛盾,將人、財、物用于緊急而重要的海域;最后,這種相結(jié)合的形式將公海海域和海底環(huán)境問題單獨加以規(guī)定,更能詳細問題詳細分析。四、公海海洋環(huán)境污染治理與保衛(wèi)的將來趨向(一)對可持續(xù)發(fā)展原則的重新詮釋鑒于公海的特殊性以及對人類社會的重要性,有必要針對公海的海洋環(huán)境保衛(wèi)和污染防治問題制定統(tǒng)一的法律文本,并在立法中明確規(guī)定公海污染的概念、公海污染的治理以及公海污染責任追查等[28],建立完善的公海海洋環(huán)境保衛(wèi)治理機制。公海海洋環(huán)境保衛(wèi)法律文本的制定要遵守國際環(huán)境法中可持續(xù)發(fā)展原則,根據(jù)(布倫特蘭報告〕,可持續(xù)發(fā)展指的是既知足現(xiàn)代人的需要,又不對后代人知足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展[29]。在海洋領(lǐng)域,這一概念要求全球的國家對生物資源進行綜合管理,限制對此類資源的開發(fā)利用,以及控制海洋退化活動[30]。故而很多的國際公約和協(xié)定都將該原則納入條款規(guī)定中,如(聯(lián)合國海洋法公約〕規(guī)定捕撈的魚種的數(shù)量維持在或恢復到能夠生存最高持續(xù)產(chǎn)量的水平2;(世界自然憲章〕要務實現(xiàn)并保持各種資源和生態(tài)系統(tǒng)的最佳可持續(xù)生產(chǎn)力3,(關(guān)于環(huán)境保衛(wèi)和持續(xù)發(fā)展法律原則〕提出各國在利用生物資源和生態(tài)系統(tǒng)時,應遵循最佳持續(xù)產(chǎn)量原則[29,31]。盡管如此,上述國際文件中所傳遞的可持續(xù)發(fā)展理念僅僅僅是一種經(jīng)濟上的可持續(xù)發(fā)展即知足人類社會的需要,與生態(tài)環(huán)境上的可持續(xù)性發(fā)展不屬于同一概念。當前在國際上,環(huán)境保衛(wèi)與國際貿(mào)易之間的關(guān)系受可持續(xù)發(fā)展概念影響,(里約宣言〕的假設是不得利用環(huán)境措施加以限制國際自由貿(mào)易[30]。筆者以為,生態(tài)上的可持續(xù)發(fā)展是指海洋環(huán)境能夠通過本身修復的能力不斷改善海水質(zhì)量,野生海洋生物能夠通過本身的繁衍能力使生物種類和數(shù)量維持在一個最低標準上。故而,在構(gòu)建公海海洋環(huán)境保衛(wèi)機制時,應對生態(tài)上的可持續(xù)性發(fā)展加以重視,而不應僅考慮人類社會的可持續(xù)發(fā)展。(二)與區(qū)域海項目相接軌海洋具有流動性、跨界性、整體性的特征,這些特征決定了若就某一部分海域?qū)嵭泻Ｑ蟓h(huán)境保衛(wèi)是無法從根本上解決公海海洋環(huán)境污染防治問題的。當下發(fā)展勢頭最好的就是區(qū)域海洋合作,這得益于聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)的成立。UNEP針對海洋領(lǐng)域最突出的工作便是針對全球鄰接陸地的閉海和半閉海規(guī)劃了區(qū)域海項目,該項目旨在通過可持續(xù)管理和利用海洋以及沿海環(huán)境,解決世界海洋和沿海地區(qū)的加速退化,通過沿岸國的全面介入和詳細行動,保衛(wèi)其分享的海洋環(huán)境[34]。這些區(qū)域海洋合作項目的成功施行進一步減少了公海海洋環(huán)境污染的惡化,加上公海原有的環(huán)境保衛(wèi)制度,使得公海的海洋環(huán)境污染防治問題得到緩解。但這并不意味著公海海洋環(huán)境問題不嚴重、不緊急,固然區(qū)域海洋環(huán)境治理成果顯著,但不同區(qū)域海洋環(huán)境保衛(wèi)的規(guī)則在標準限定、環(huán)境預警、緊急狀態(tài)處理、責任歸屬和懲戒程度方面存在很多差異。當然,公海的海洋環(huán)境保衛(wèi)規(guī)定與區(qū)域海洋合作項目也存在同樣的問題,這在一定程度上不利于海洋環(huán)境的整體保衛(wèi)和治理。例如,(聯(lián)合國海洋法公約〕通過引用了其他全球和區(qū)域協(xié)定中制定得更為具體的國際規(guī)則和標準,在某些情況下,這些標準都是最低標準[4]。因而,筆者以為應盡快實現(xiàn)區(qū)域海洋項目與公海海洋環(huán)境保衛(wèi)項目的互聯(lián)互通,尤其是加快在海洋環(huán)境預警機制、海洋環(huán)境污染緊急狀態(tài)處理、海洋環(huán)境信息和數(shù)據(jù)交換等方面的合作。(三)加快設立公海保衛(wèi)區(qū)的進程公海海洋環(huán)境惡化和生物多樣性減少是不爭的事實,這源于公海制度本身存在的缺陷。公海制度賦予主權(quán)國家享有六大權(quán)利自由,但既未規(guī)定公海環(huán)境方面的自由,也未對怎樣協(xié)調(diào)并化解公海自由與公海海洋環(huán)境保衛(wèi)之間的矛盾給出具體的建議,正如有學者也提出構(gòu)建公海保衛(wèi)區(qū)從來都不是單純保衛(wèi)海洋生態(tài)環(huán)境,它更具體表現(xiàn)出著一種海洋資源的國家控制權(quán)利和管理能力[36]。公海地勢復雜,牽涉的生物資源非常廣泛,缺乏明確的保衛(wèi)條款不利于公海生物多樣性的可持續(xù)發(fā)展。而公海保衛(wèi)區(qū)在一定程度上能夠解決此類問題,假使公海保衛(wèi)區(qū)能夠采用全球管理形式,則能夠確保公海保衛(wèi)區(qū)的合法性與國際社會的可接受性[37],全球管理形式是以聯(lián)合國為主體,以(聯(lián)合國海洋法公約〕為根據(jù),對公約有關(guān)條款的解釋和施行具有法定的權(quán)利以及強迫約束力,為公海自由和公海海洋環(huán)境保衛(wèi)之間的隔膜提供黏合劑和潤滑劑,細化有關(guān)公海環(huán)境保衛(wèi)的條款,彌補公海環(huán)境保衛(wèi)方面的漏洞。公海保衛(wèi)看似特殊化的海洋保衛(wèi)區(qū),但由于其法律性質(zhì)的十分化導致建設公海保衛(wèi)區(qū)的進程特別緩慢(不包括閉?；虬腴]海公海保衛(wèi)區(qū)),由于公海保衛(wèi)區(qū)的制度構(gòu)建需要考慮空間界線、保衛(wèi)方式、保衛(wèi)客體和保衛(wèi)目的等多方面[38],而各國出于本身利益的考慮對公海保衛(wèi)區(qū)的制度設計仍爭論不休。但是,公海保衛(wèi)區(qū)仍然是公海環(huán)境保衛(wèi)將來發(fā)展的趨勢之一,盡管與公海自由原則有沖突、摩擦,但在攸關(guān)全球海洋環(huán)境的共同利益下,公海自由原則終將會妥協(xié)于公海海洋環(huán)境保衛(wèi)。五、中國積極介入公海海洋環(huán)境污染治理與保衛(wèi)事務中國位于亞歐大陸板塊的沿海地帶,東臨太平洋,西南毗鄰印度洋,地理位置的特殊性要求我們國家須時刻關(guān)注公海制度的立法動向和相關(guān)國際性布置。自的十八大以來,我們國家先后提出海洋強國戰(zhàn)略海洋命運共同體等理念或政策,華而不實就包括有關(guān)海洋環(huán)境保衛(wèi)的內(nèi)容。中國作為聯(lián)合國五大常任理事國之一、(聯(lián)合國海洋公約〕的締約國,一直置身于構(gòu)建國際新秩序,為國際社會奉獻中國方案中國智慧,因而在公海海洋環(huán)境保衛(wèi)領(lǐng)域,中國有權(quán)利也有義務介入到公海海洋環(huán)境的立法活動當中,同時,中國作為太平洋的沿岸國、印度洋的毗鄰國,在對外開展海難事故救助、公海及附近海域油污整治、保衛(wèi)公海生物多樣性方面都具有地理上的突出優(yōu)勢。公海不同國際海底區(qū)域,國際海底區(qū)域的法律性質(zhì)即全人類共同繼承,而公海的法律性質(zhì)能否可以以適用于全人類共同繼承尚未構(gòu)成統(tǒng)一的意見,而(聯(lián)合國海洋法公約〕僅就相關(guān)的公海自由及其生物多樣性的養(yǎng)護、管理作出規(guī)定。隨著公海海洋環(huán)境保衛(wèi)立法工作的持續(xù)推進,勢必會就公海的權(quán)利和義務重新進行分配,中國若無法介入到公海海洋環(huán)境保衛(wèi)的立法經(jīng)過中,將會對中國在公海的權(quán)益造成一定程度的損害。除此之外,馬六甲海峽是世界上最為繁忙的航線之一,這些運載石油、液體的船舶大部分會經(jīng)過太平洋海域中的公海地區(qū),一旦發(fā)生油船碰撞事故,不僅會損害公海的環(huán)境,還會對中國的海域環(huán)境造成不同程度的損害。故此,我們國家積極介入公海海洋環(huán)境保衛(wèi)相關(guān)立法活動不僅關(guān)系到公海海洋秩序的新走向,還影響到我們國家海洋環(huán)境的質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展。自2020年***提出21世紀海上絲綢之路以來,海上絲綢之路通過開拓從中國前往歐洲的多條航線拉近了中國與沿線國家間的關(guān)系,根據(jù)共商、共建、分享的原則,實現(xiàn)各領(lǐng)域的互利共贏。筆者以為在推進海上絲綢之路的經(jīng)過中,應當將海洋環(huán)境保衛(wèi)作為單獨的議題予以關(guān)注和討論。除此之外,海上絲綢之路的航線也會途徑印度洋海域的公海地區(qū),怎樣就印度洋海域的公海地區(qū)海洋環(huán)境保衛(wèi)作出合理的布置也是需要沿線國家商討的主要內(nèi)容之一。若就海上絲綢之路的海洋環(huán)境保衛(wèi)構(gòu)成統(tǒng)一完善的保衛(wèi)和治理方案,則必將改善相關(guān)公海海域的環(huán)境質(zhì)量和生物多樣性的生存條件。因而,海上絲綢之路的沿線國家能夠就海洋環(huán)境設置專項組,籌建海上環(huán)境保衛(wèi)與污染治理的基金庫,用來治理沿線海洋污染等問題。當然,專項組須針對公海海域的海洋環(huán)境保衛(wèi)制定專門的方案,由于公海作為公共海域,在一般情形下,其他國家本來并不負有提供資金或技術(shù)用來治理公海海洋污染的義務。因此,基金庫的資金使用可根據(jù)7∶3的比例進行分配,即70%的資金用于沿線國家管轄范圍內(nèi)海域海洋環(huán)境的保衛(wèi),30%專項用于沿線公海海域的海洋環(huán)境保衛(wèi)。為防止重大海洋污染事故導致基金庫可能出現(xiàn)無法負擔的情形,公海海域的海洋污染治理資金應由事故方和全體沿線國家根據(jù)一定的比例提供資金援助,華而不實,技術(shù)上的援助能夠根據(jù)比例折抵資金援助。以下為參考文獻[1]海底委員會報告:第三卷[R].1973:101.[2]何志鵬.海洋法自由理論的發(fā)展、窘境與途徑選擇[J].社會科學輯刊,2021(5):112-119.[3]朱建庚.海洋環(huán)境保衛(wèi)的國際法[M].北京:中國政法大學出版社,2020:44.[4][35]LeeA.Kimball.TheLawoftheSeaConventionandMarineEnvironmentalProtection[J].GeorgetownInternationalEnvironmentalLawReview,1995,7(3):745-748.[5]李耀芳.國際環(huán)境法緣起[M].廣州:中山大學出版社,2002:91.[6]百科知識數(shù)據(jù)詞典[K].青島:青島出版社,2008.[7]聯(lián)合國新聞部信息技術(shù)科.21世紀議程[EB/OL].(2018-05-25)[2022-08-27]./chinese/events/wssd/chap17.htm.[8]中國大洋協(xié)會辦公室.國際海底區(qū)域資源探礦和勘探規(guī)章[M].北京:海洋出版社,2021:201.[9]中國海洋發(fā)展研究中心.多金屬結(jié)核勘探之環(huán)境規(guī)則[EB/OL].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