公共預(yù)算管理研究

我國(guó)公共預(yù)算管理研究2008-11管理學(xué)教研部陳曉紅目錄

一、公共預(yù)算相關(guān)知識(shí)二、西方國(guó)家公共預(yù)算的發(fā)展演變?nèi)?、?dāng)前我國(guó)的預(yù)算管理改革四、如何進(jìn)行改革

前言

2009年“兩會(huì)”上公共預(yù)算改革成為一個(gè)熱門(mén)話(huà)題。這不僅是中央政府自上而下改革的成效，更重要的是我們民間社會(huì)力量、地方政府共同推動(dòng)的結(jié)果。諸如深圳民間人士吳君亮先生致力于推動(dòng)公共預(yù)算的公開(kāi)，此外還有上海的律師、北京的民間人士等一大批人同樣不遺余力的致力于此項(xiàng)事業(yè)。上世紀(jì)90年代啟動(dòng)預(yù)算管理改革之后，預(yù)算話(huà)題的關(guān)注度從來(lái)沒(méi)有達(dá)到過(guò)今天的高度。今年是中央各部委推進(jìn)部門(mén)預(yù)算公開(kāi)的第三年。在去年公開(kāi)部門(mén)預(yù)算收支總表和解釋說(shuō)明的基礎(chǔ)上，今年公開(kāi)的內(nèi)容包括部門(mén)概況、2012年部門(mén)預(yù)算表、2012年部門(mén)預(yù)算安排情況說(shuō)明、名詞解釋等4個(gè)部分。與往年相比，今年的公開(kāi)速度更快，格式更統(tǒng)一，內(nèi)容更具體。預(yù)算表由原來(lái)的一張收支總表，增加為公共預(yù)算收支總表、收入表、支出表、財(cái)政撥款預(yù)算支出表和政府性基金預(yù)算支出5張表格。其中，政府性基金支出預(yù)算表是首次在公開(kāi)的部門(mén)預(yù)算中“亮相”。同時(shí)，中央各部委還公布了納入部門(mén)預(yù)算編制的下屬單位名單。前言

“十二五”規(guī)劃：完善預(yù)算編制和執(zhí)行管理制度，提高預(yù)算完整性和透明度。中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議公報(bào)：“堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，不斷推進(jìn)社會(huì)主義政治制度自我完善和發(fā)展?！薄笆晃濉币?guī)劃：健全民主制度，豐富民主形式，擴(kuò)大公民有序的政治參與。改革預(yù)算編制制度，提高預(yù)算的規(guī)范性和透明度。繼續(xù)深化部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)和收支兩條線(xiàn)管理制度改革。建立國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理和國(guó)債余額管理制度，推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革。加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，提高預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。建立財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，提高財(cái)政資金使用效率。“十五”計(jì)劃綱要：增強(qiáng)預(yù)算的透明度和約束力。實(shí)行部門(mén)預(yù)算，逐步以“零基預(yù)算”取代“基數(shù)預(yù)算”。改革國(guó)庫(kù)制度，建立以國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系為基礎(chǔ)的現(xiàn)代國(guó)庫(kù)集中收付制度。規(guī)范政府采購(gòu)行為，全面推行政府采購(gòu)制度。一、公共預(yù)算相關(guān)知識(shí)（一）什么是公共預(yù)算公共預(yù)算簡(jiǎn)單地概括，就是具有法律效力的一定時(shí)間內(nèi)的政府收支計(jì)劃。國(guó)家的財(cái)政收支按計(jì)劃進(jìn)行，公共預(yù)算就是這個(gè)計(jì)劃。實(shí)際上，經(jīng)常有人把預(yù)算與財(cái)政替換著用，或者把財(cái)政預(yù)算放在一起說(shuō)，似乎兩者是一回事，是兩個(gè)完全相同的概念。財(cái)政的實(shí)質(zhì)就是家的“錢(qián)袋子”，而公共預(yù)算的實(shí)質(zhì)就是以民主的方式掌管?chē)?guó)家的“錢(qián)袋子”。政府的收支活動(dòng)是財(cái)政的主要內(nèi)容，因此，從公共預(yù)算與財(cái)政的關(guān)系看，簡(jiǎn)單地說(shuō)，公共預(yù)算就是關(guān)于財(cái)政收支的計(jì)劃；反過(guò)來(lái)看，公共預(yù)算作為財(cái)政收支的計(jì)劃，財(cái)政是公共預(yù)算的對(duì)象和內(nèi)容。以財(cái)政為對(duì)象和內(nèi)容表明了公共預(yù)算的“公共”的性質(zhì)。（一）什么是公共預(yù)算公共預(yù)算具有體現(xiàn)國(guó)家意志而具有法律效力的鮮明特征。在我國(guó)，各級(jí)公共預(yù)算都是經(jīng)過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)人民代表大會(huì)表決通過(guò)的重要法律文件。公共預(yù)算是最正式、最基本、最平凡的治理平臺(tái)。公共預(yù)算表面上是政府關(guān)于未來(lái)某個(gè)時(shí)期的收支測(cè)算，是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題或管理問(wèn)題，但其實(shí)是一個(gè)國(guó)家的治理問(wèn)題，其本質(zhì)是一個(gè)極其重大的政治問(wèn)題。收支測(cè)算背后反映的是政府在未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)的活動(dòng)以及相應(yīng)的成本估算，或者說(shuō)是政府的政策選擇以及相應(yīng)的政策成本。這些都是政府管理中最大的政治問(wèn)題。毫不夸張地說(shuō)，公共預(yù)算是關(guān)乎國(guó)家治理的大事，是國(guó)家治理的核心。一個(gè)國(guó)家的治理能力是高還是低，在很大程度上取決于這個(gè)國(guó)家的預(yù)算能力。（宣示施政重點(diǎn)）預(yù)算是一種以貨幣形式表現(xiàn)的政府活動(dòng)，同時(shí)又是一個(gè)政治過(guò)程。公共預(yù)算：多面體政治學(xué)各利益相關(guān)方為爭(zhēng)取利益進(jìn)行政治爭(zhēng)奪的過(guò)程公共預(yù)算管理學(xué)是公共治理和政府施政的工具。經(jīng)濟(jì)學(xué)籌集和分配有限的公共資源的工具法學(xué)公共預(yù)算法治化是政府行為和財(cái)政行為法治化的基本途徑公共預(yù)算是“多面體”，從不同的研究視角分析，具有不同的內(nèi)涵。預(yù)測(cè)性嚴(yán)格性年度性審計(jì)性（一）什么是公共預(yù)算在預(yù)算年度之前，都要對(duì)未來(lái)預(yù)算年度的預(yù)算收支作出預(yù)測(cè)。預(yù)測(cè)性使預(yù)算管理工作需要一定的專(zhuān)門(mén)技術(shù)。預(yù)算經(jīng)立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后，即成為具有法律效力的文件，執(zhí)行機(jī)關(guān)必須照此執(zhí)行，非經(jīng)法定程序，不得改變。公共預(yù)算的起訖期限通常為一年，稱(chēng)為預(yù)算年度。在預(yù)算年度內(nèi)，預(yù)算工作程序按時(shí)序依次遞進(jìn)，不允許將不屬于本年度財(cái)政收支的內(nèi)容列入本年度的政府預(yù)算之中。德法

政府部門(mén)的收支活動(dòng)與預(yù)算執(zhí)行必須受到審計(jì)監(jiān)督。20世紀(jì)80年代以來(lái)，審計(jì)的重點(diǎn)開(kāi)始轉(zhuǎn)向績(jī)效審計(jì)。（決算）8公開(kāi)性政府預(yù)算的制定過(guò)程是透明的、受公眾監(jiān)督的。政府預(yù)算作為公開(kāi)性的法律文件，其內(nèi)容必須真實(shí)、詳細(xì)和準(zhǔn)確。（二）目前我國(guó)公共預(yù)算管理現(xiàn)狀決算審查等5決算編制4預(yù)算編制1預(yù)算的審查批準(zhǔn)2預(yù)算執(zhí)行（包括預(yù)算批復(fù)、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算調(diào)整3政府預(yù)算編制、執(zhí)行、決算以及監(jiān)督的主體共同構(gòu)成了政府預(yù)算的組織架構(gòu)。政府預(yù)算的運(yùn)行過(guò)程是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及的主體包括國(guó)家各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)、政府機(jī)關(guān)、各部門(mén)和單位。（二）目前我國(guó)公共預(yù)算管理現(xiàn)狀我國(guó)公共預(yù)算管理的內(nèi)容主要包括兩個(gè)方面。在橫向方面，公共預(yù)算管理職權(quán)的劃分是：國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)政府編制公共預(yù)算草案，全國(guó)人大和地方各級(jí)人大審查和批準(zhǔn)政府提交的公共預(yù)算草案，批準(zhǔn)后政府組織執(zhí)行，向人大報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況，提交決算，人大進(jìn)行監(jiān)督和審批。在縱向方面，公共預(yù)算管理的職權(quán)劃分是中央和地方關(guān)系以及地方各級(jí)政權(quán)之間關(guān)系的重要內(nèi)容。國(guó)家5級(jí)公共預(yù)算體系。與政權(quán)體系略有不同的是，5個(gè)計(jì)劃單列市的預(yù)算級(jí)次為省級(jí)。1、編制程序——一般采用自下而上，自上而下、上下結(jié)合、逐級(jí)匯總的程序。每一級(jí)財(cái)政預(yù)算的編制分為兩個(gè)階段：第一階段：指標(biāo)測(cè)算——測(cè)算收支指標(biāo)第二階段：編制預(yù)算草案—未審查批準(zhǔn)的收支計(jì)劃A、中央預(yù)算的編制內(nèi)容：本級(jí)預(yù)算收和支、上一年度的結(jié)余用于本年度的支出、返還和補(bǔ)助地方的支出、地方上解收入B、地方本級(jí)公共預(yù)算編制內(nèi)容當(dāng)年預(yù)算收和支、上一年度的結(jié)余用于本年度的支出、返還和補(bǔ)助下級(jí)的支出上繳上級(jí)的支出、下級(jí)上繳的支出（二）目前我國(guó)公共預(yù)算管理現(xiàn)狀部門(mén)預(yù)算的編制流程（二上二下法）1、“一上”部門(mén)（中央）不報(bào)收入預(yù)算，只填報(bào)與基本支出和項(xiàng)目支出有關(guān)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、項(xiàng)目申報(bào)文本、報(bào)表。2、“一下”財(cái)政部下達(dá)基本支出控制數(shù)、財(cái)政撥款控制數(shù)、項(xiàng)目預(yù)算控制數(shù)。3、“二上”部門(mén)填報(bào)有關(guān)支出報(bào)表，同時(shí)填報(bào)收入預(yù)算表，包括：收入預(yù)算表、預(yù)算外收入表、納入政府預(yù)算的政府性基金收支預(yù)算表。4、“二下”部門(mén)預(yù)算經(jīng)全國(guó)人大批準(zhǔn)后30天內(nèi)，財(cái)政部向各部門(mén)批復(fù)預(yù)算，并由各部門(mén)在15天內(nèi)向下級(jí)預(yù)算單位批復(fù)下級(jí)單位預(yù)算。（二）目前我國(guó)公共預(yù)算管理現(xiàn)狀1、支出部門(mén)向財(cái)政提交預(yù)算（“一上”）2、財(cái)政向部門(mén)反饋審查意見(jiàn)并下達(dá)控制數(shù)（“一下”）3、部門(mén)向財(cái)政提交修改后的部門(mén)預(yù)算（“二上”）4、財(cái)政部門(mén)把預(yù)算提交政府常務(wù)會(huì)審議5、政府把預(yù)算提交黨委常務(wù)會(huì)議審議6、政府和黨委常務(wù)會(huì)議的意見(jiàn)反饋7、財(cái)政部門(mén)將政府預(yù)算提交人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)進(jìn)行初審8、人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)將初審意見(jiàn)反饋給財(cái)政9、財(cái)政將最后的政府預(yù)算草案提交人大10、人大會(huì)通過(guò)的預(yù)算通過(guò)財(cái)政部門(mén)批復(fù)給各個(gè)部門(mén)（“二下”）（二）目前我國(guó)公共預(yù)算管理現(xiàn)狀基數(shù)法：計(jì)劃年度某項(xiàng)預(yù)算收入或支出數(shù)額=某項(xiàng)預(yù)算收入或支出的上年基數(shù)+-計(jì)劃年度各種因素對(duì)預(yù)算收支的影響系數(shù)法：系數(shù)=一定時(shí)期預(yù)算收入或支出/同期有關(guān)經(jīng)濟(jì)事業(yè)指標(biāo)數(shù)計(jì)劃年度某項(xiàng)預(yù)算收入或支出數(shù)額=計(jì)劃年度有關(guān)經(jīng)濟(jì)事業(yè)指標(biāo)數(shù)額*系數(shù)定額法：計(jì)劃年度某項(xiàng)預(yù)算收入或支出數(shù)額=計(jì)劃年度有關(guān)經(jīng)濟(jì)事業(yè)發(fā)展指標(biāo)*預(yù)算定額比例法：計(jì)劃年度某項(xiàng)預(yù)算收入或支出數(shù)額=計(jì)劃年度預(yù)算收入或支出總額*該比例綜合法：計(jì)劃年度預(yù)算收入或支出數(shù)額=報(bào)告年度收支數(shù)*（1+計(jì)劃年度某項(xiàng)預(yù)算收入或支出的增長(zhǎng)速度）+-各種增減因素（二）目前我國(guó)公共預(yù)算管理現(xiàn)狀2、預(yù)算的審查批準(zhǔn)（1）審查：指由財(cái)政部對(duì)中央各部門(mén)單位預(yù)算草案和地方總預(yù)算的審查。（2）審查內(nèi)容：①預(yù)算收支的安排是否貫徹黨和國(guó)家的各項(xiàng)方針、政策，以及國(guó)務(wù)院關(guān)于編制預(yù)算草案的指示精神。②預(yù)算收支的安排是否符合當(dāng)時(shí)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃指標(biāo)及公共預(yù)算指標(biāo)的要求。③預(yù)算收支安排是否符合現(xiàn)行預(yù)算管理體制的要求。④預(yù)算編制的-----資料是否齊全、內(nèi)容是否符合要求、核算口徑是否正確、關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)是否一致、有無(wú)技術(shù)性和數(shù)字上的差錯(cuò)等。（3）批準(zhǔn)：全國(guó)人大對(duì)公共預(yù)算的審查和批準(zhǔn)。（二）目前我國(guó)公共預(yù)算管理現(xiàn)狀3、執(zhí)行國(guó)務(wù)院財(cái)政部專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)地方各級(jí)政府指導(dǎo)地方預(yù)算具體執(zhí)行各級(jí)財(cái)政部門(mén)總預(yù)算指導(dǎo)下級(jí)預(yù)算預(yù)算支出：人行(金庫(kù))及各專(zhuān)業(yè)行預(yù)算收入：稅務(wù)、海關(guān)、財(cái)政等部門(mén)執(zhí)行本級(jí)預(yù)算中央預(yù)算機(jī)構(gòu)（二）目前我國(guó)公共預(yù)算管理現(xiàn)狀4、決算編制（1）準(zhǔn)備工作

主要是：①擬定和頒布編制決算的規(guī)定。每年第四季度，財(cái)政部在總結(jié)上年財(cái)政工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上制定并頒發(fā)國(guó)家決算編報(bào)的規(guī)定，其內(nèi)容包括編制決算的原則、要求、有關(guān)具體問(wèn)題的處理意見(jiàn)、編制和匯總決算的辦法以及決算報(bào)送期限和份數(shù)等。各省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政部門(mén)和各中央主管部門(mén)根據(jù)財(cái)政部頒發(fā)的辦法，結(jié)合本地區(qū)、本部門(mén)的情況擬定決算編報(bào)的具體辦法并逐級(jí)下達(dá)。②頒發(fā)決算表格。決算表格有三類(lèi)：第一類(lèi)是反映預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的決算收支表及資金活動(dòng)表,是財(cái)政總決算的主要表格。通常包括：決算收支總表、決算收入明細(xì)表、決算支出明細(xì)表、民族地區(qū)收支決算表、決算收支分級(jí)表、年終資金活動(dòng)情況表。第二類(lèi)是基本數(shù)字表。這類(lèi)表按照不同的事業(yè)系統(tǒng)，如工交商、農(nóng)林水、行政管理等分別制定，主要反映行政事業(yè)單位預(yù)算的定員定額、事業(yè)成果的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，是決算支出各表的說(shuō)明材料。第三類(lèi)是根據(jù)每年預(yù)算執(zhí)行的特點(diǎn)和決算需要制定的其他附表。主要是財(cái)務(wù)分析表及其他一些沒(méi)有歸口管理的資金表，如支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)基本數(shù)字表、城市維護(hù)建設(shè)資金收支決算表等。③年終清理和結(jié)帳。（二）目前我國(guó)公共預(yù)算管理現(xiàn)狀4、決算編制（2）決算編制

方法是自下而上逐級(jí)匯編。①縣(州、市)財(cái)政機(jī)關(guān)匯總執(zhí)行預(yù)算的基層單位決算，編成總決算后報(bào)送省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政機(jī)關(guān)；②省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政機(jī)關(guān)將本級(jí)各主管部門(mén)匯總單位決算和由本級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)總會(huì)計(jì)帳簿產(chǎn)生的決算數(shù)字，連同所屬縣(市)報(bào)送來(lái)的總決算，匯編成省、自治區(qū)、直轄市總決算報(bào)送財(cái)政部；③財(cái)政部根據(jù)中央各主管部門(mén)報(bào)送的單位總決算、財(cái)務(wù)決算、金庫(kù)年報(bào)、稅收年報(bào)以及本身掌握的收支決算數(shù)匯編成中央級(jí)總決算，同時(shí)把各省、自治區(qū)、直轄市總決算匯編成地方總決算，最后將中央總決算和地方總決算匯總編成國(guó)家決算。

（二）目前我國(guó)公共預(yù)算管理現(xiàn)狀5、決算審查

《預(yù)算法》第八章第六十二條規(guī)定，國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)編制中央決算草案，報(bào)國(guó)務(wù)院審定后，由國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查和批準(zhǔn)?？h級(jí)以上地方各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)編制本級(jí)決算草案，報(bào)本級(jí)政府審定后，由本級(jí)政府提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查和批準(zhǔn)。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府編制本級(jí)決算草案，提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)。

《監(jiān)督法》第三章第十五條規(guī)定，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)在每年六月，將上一年度的中央決算草案提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查和批準(zhǔn)?？h級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)在每年六月至九月期間，將上一年度的本級(jí)決算草案提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查和批準(zhǔn)。決算草案應(yīng)當(dāng)按照本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算所列科目編制，按預(yù)算數(shù)、調(diào)整數(shù)或者變更數(shù)以及實(shí)際執(zhí)行數(shù)分別列出，并作出說(shuō)明。

（二）目前我國(guó)公共預(yù)算管理現(xiàn)狀二、西方國(guó)家公共預(yù)算的發(fā)展演變

二、西方國(guó)家公共預(yù)算的發(fā)展演變

英國(guó)預(yù)算制度的確立：約束權(quán)力美國(guó)的預(yù)算改革運(yùn)動(dòng)：制衡權(quán)力預(yù)算制度的形成并非源自對(duì)國(guó)家的控制，而是基于國(guó)會(huì)、總統(tǒng)之間在財(cái)權(quán)上的分立與平衡。20世紀(jì)初，美國(guó)現(xiàn)代預(yù)算制度的建立，源于消除腐敗、提高效率和推進(jìn)民主等三重壓力。

當(dāng)代預(yù)算管理改革：追求效率二戰(zhàn)后，公共部門(mén)大量介入社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，政府在解決“市場(chǎng)失靈”的同時(shí)，也出現(xiàn)了“政府失靈”的問(wèn)題。政府行為錯(cuò)位；政府行為不規(guī)范，“權(quán)力尋租”，效率低下。現(xiàn)代公共預(yù)算近兩百年來(lái)在西方國(guó)家的探索實(shí)踐中逐漸形成，主要出現(xiàn)了五種模式：分項(xiàng)排列預(yù)算模式、規(guī)劃—計(jì)劃—預(yù)算模式、目標(biāo)管理預(yù)算模式、零基預(yù)算模式和績(jī)效預(yù)算模式?？偟膩?lái)看，近年來(lái)西方國(guó)家地方公共預(yù)算管理改革有五個(gè)方面的主題和趨勢(shì)：結(jié)果導(dǎo)向預(yù)算、富于靈活性的預(yù)算、有使命感的預(yù)算、中長(zhǎng)期預(yù)算和公民參與預(yù)算。二、西方國(guó)家公共預(yù)算的發(fā)展演變1、分項(xiàng)排列預(yù)算

以預(yù)算支出的若干特定目標(biāo)為核心，采用分項(xiàng)排列的方法依次列出特定目標(biāo)的預(yù)算資金，由撥款機(jī)構(gòu)加以撥付。（1806年，美《撥款法》）二、西方國(guó)家公共預(yù)算的發(fā)展演變2、規(guī)劃－計(jì)劃－預(yù)算模式

利用成本—收益分析方法，把目標(biāo)規(guī)劃、計(jì)劃制定與預(yù)算編制融為一體，成為一種旨在增進(jìn)政府預(yù)算執(zhí)行效果的“方案導(dǎo)向型”預(yù)算管理模式。規(guī)劃－計(jì)劃－預(yù)算模式強(qiáng)調(diào)預(yù)算與政府的五年或長(zhǎng)期計(jì)劃聯(lián)系，客觀上強(qiáng)化了行政首長(zhǎng)的預(yù)算權(quán)。（1961年，美國(guó)防部全面推行，1965年，推廣到所有政府部門(mén)）二、西方國(guó)家公共預(yù)算的發(fā)展演變3、目標(biāo)管理預(yù)算模式注重預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行的效率而不是主項(xiàng)目與各備選項(xiàng)目間的選擇，在實(shí)踐上為行政權(quán)力更好地控制預(yù)算進(jìn)行了一種策略嘗試。

二、西方國(guó)家公共預(yù)算的發(fā)展演變4、零基預(yù)算模式：不按上年度的“漸進(jìn)增量”（即在上一年度預(yù)算基數(shù)基礎(chǔ)上按一定比例逐步遞增）來(lái)考慮預(yù)算，而是對(duì)每個(gè)部門(mén)的工作任務(wù)及工作量重新進(jìn)行全面審核，然后再確定各部門(mén)的支出預(yù)算。不過(guò)，零基預(yù)算在控制支出規(guī)模上拿不出有效的對(duì)策，到1980年代初，美國(guó)面對(duì)削減赤字的社會(huì)政治壓力，零基預(yù)算逐漸被放棄，到1990年代初，采用零基預(yù)算的市、縣地方政府不到10%。每年對(duì)所有的規(guī)劃進(jìn)行評(píng)估，并且支出機(jī)構(gòu)必須能夠證明這些規(guī)劃是正當(dāng)?shù)?。二、西方?guó)家公共預(yù)算的發(fā)展演變5、“新績(jī)效預(yù)算”績(jī)效預(yù)算模式是一種以績(jī)效為導(dǎo)向的預(yù)算管理方式，績(jī)效預(yù)算既考核公共資金使用的最終效果，又考核為取得預(yù)期效果所開(kāi)展的工作活動(dòng)，從而把預(yù)算支出和結(jié)果有機(jī)聯(lián)系在一起?？?jī)效預(yù)算模式作為當(dāng)代西方國(guó)家“再造政府”運(yùn)動(dòng)的一個(gè)重要配套措施而不斷得到新的支持和推廣，并進(jìn)而成為遍及歐美各主要發(fā)達(dá)國(guó)家的主流公共預(yù)算管理模式。美國(guó)1993年頒布《政府績(jī)效與結(jié)果法》二、西方國(guó)家公共預(yù)算的發(fā)展演變美國(guó)的《政府績(jī)效與結(jié)果法》案例

－－弗尼吉亞州政府績(jī)效管理第一個(gè)環(huán)節(jié)，確定戰(zhàn)略方向和戰(zhàn)略規(guī)劃。

1.要有系統(tǒng)的使命陳述；

2.要有一個(gè)目標(biāo)體系。戰(zhàn)略目標(biāo)、總目標(biāo)、績(jī)效目標(biāo)；制定目標(biāo)的基本原則：公民為本與結(jié)果導(dǎo)向；

3.要有手段和策略的描述。

4.外部因素和風(fēng)險(xiǎn)分析。

二、西方國(guó)家公共預(yù)算的發(fā)展演變第二個(gè)環(huán)節(jié)，制定年度績(jī)效計(jì)劃。

1.年度績(jī)效計(jì)劃中的目標(biāo)的分析。

2.跨部門(mén)合作機(jī)制。這一機(jī)制強(qiáng)調(diào)政府各個(gè)部門(mén)應(yīng)該相互合作而不是相互拆臺(tái)。按照美國(guó)審計(jì)署的要求，跨部門(mén)合作機(jī)制包括以下幾個(gè)方面：跨部門(mén)關(guān)系的確認(rèn)，機(jī)構(gòu)之間的相互關(guān)系、共同目標(biāo)的具體指向、每個(gè)部門(mén)對(duì)目標(biāo)的特殊貢獻(xiàn)；跨部門(mén)協(xié)作時(shí)的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制；部門(mén)間信息共享機(jī)制；相互合作激勵(lì)機(jī)制等。

3.信息核實(shí)和數(shù)據(jù)確認(rèn)的方式，即告之信息的來(lái)源以及用什么方法保證信息準(zhǔn)確和真實(shí)。法律要求信息準(zhǔn)確。具體措施是：及時(shí)記錄（在事情發(fā)生后的第一時(shí)間記錄下來(lái)）；外部抽樣的核實(shí)；審核簽字。

4.跨部門(mén)合作績(jī)效協(xié)議?？?jī)效協(xié)議也是一個(gè)平等協(xié)商、雙向約束的過(guò)程。二、西方國(guó)家公共預(yù)算的發(fā)展演變第三個(gè)環(huán)節(jié)，報(bào)告績(jī)效評(píng)估。

1.績(jī)效狀況的監(jiān)測(cè)和反饋。計(jì)分監(jiān)測(cè)是指利用計(jì)分卡分階段展示各個(gè)部門(mén)的進(jìn)展情況。計(jì)分卡分兩個(gè)部分，左側(cè)是當(dāng)前情況，右側(cè)是進(jìn)展?fàn)顩r，當(dāng)前情況未達(dá)標(biāo)，進(jìn)展?fàn)顩r還能接受的情況下尚屬合格。

2.年度績(jī)效報(bào)告的內(nèi)容。報(bào)告應(yīng)包括兩個(gè)核心內(nèi)容：展示績(jī)效評(píng)估情況；對(duì)于沒(méi)有實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，必須解釋沒(méi)有實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的原因。展示方式有：實(shí)際績(jī)效與年度目標(biāo)比較；縱向比較，提供四年以上的數(shù)據(jù)，觀測(cè)變化；相互部門(mén)的橫向比較。

3.績(jī)效評(píng)估效果?？?jī)效評(píng)估既是對(duì)政府管理業(yè)績(jī)即功過(guò)的科學(xué)評(píng)價(jià)，借之提高政府管理水平。同時(shí)，也能提高績(jī)效評(píng)估本身的水平，使評(píng)估工作更科學(xué)、更準(zhǔn)確、更貼近實(shí)際。

二、西方國(guó)家公共預(yù)算的發(fā)展演變例子：績(jī)效預(yù)算（1）確定戰(zhàn)略目標(biāo)（GeneralGoal3年）根據(jù)發(fā)展需要和可能，確定3年內(nèi)要達(dá)到的總發(fā)展目標(biāo)如，某地區(qū)的發(fā)展總目標(biāo)是：發(fā)展經(jīng)濟(jì)，減少貧困。（2）目標(biāo)分解(objectives)將總目標(biāo)分解為3年內(nèi)完成的具體量化目標(biāo)。將總目標(biāo)分解為以下目標(biāo)（功能）-發(fā)展供水事業(yè)-發(fā)展公共衛(wèi)生事業(yè)-發(fā)展交通事業(yè)-發(fā)展電力事業(yè)將每一分解目標(biāo)具體量化如，發(fā)展供水事業(yè)的分解目標(biāo)可以定為：3年內(nèi)將供水覆蓋面由現(xiàn)在的30%增加到60%。其它3項(xiàng)也要做此細(xì)分。（3）分解目標(biāo)重要性排序?qū)⒎纸饽繕?biāo)按重要性程度排序，并作為資金分配決策的基礎(chǔ)。如供水，交通，供電，衛(wèi)生設(shè)施。中共山東省委黨校管理學(xué)教研部（4）將分解目標(biāo)轉(zhuǎn)換成具體目標(biāo)（規(guī)劃）（strategic3-yeartargets)供水具體目標(biāo)（3年）對(duì)分解目標(biāo)的貢獻(xiàn)%數(shù)量(A)單位成本$(B))3年總成本$(A*B)打孔取水505010000500000雨水收集3010200020000打井取水5510005000建河壩儲(chǔ)水15720000140000維護(hù)服務(wù)——管線(xiàn)61000066500人員1100006650總量100738150（5）具體目標(biāo)排序(strategictargets’prioritization)具體目標(biāo)3年總成本經(jīng)濟(jì)效果減困效果總效果打孔取水5000005510雨水收集200005510打井取水5000437建河壩儲(chǔ)水140000437維護(hù)服務(wù)66500448人員6650336總量738150252348（6）將具體目標(biāo)轉(zhuǎn)換成年度項(xiàng)目年度項(xiàng)目年度總成本（事先假定為3年總成本的1/3）年度資本投入（事先假定為年度總成本的89%）年度運(yùn)營(yíng)和維護(hù)為用（事先假定為年度總成本的10%）年度能力投入（人力資本投資，新設(shè)備的采用等）（事先假定為年度總成本的1%）打孔取水166650148319166651667雨水收集6666593366767打井取水1667148316717建河壩儲(chǔ)水46662415294666467維護(hù)服務(wù)22164197262216222人員2216197322222總量246025218963246032460（7）將年度項(xiàng)目轉(zhuǎn)換成各種活動(dòng)（8）將各項(xiàng)活動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)楦鞣N支出項(xiàng)目，形成預(yù)算中共山東省委黨校管理學(xué)教研部為實(shí)現(xiàn)建水壩目標(biāo)需要的活動(dòng)每項(xiàng)活動(dòng)需要的投入對(duì)每項(xiàng)投入編碼估計(jì)每項(xiàng)投入的成本每項(xiàng)活動(dòng)的總成本地形調(diào)查如專(zhuān)家，人力，設(shè)備，交通工具，原材料等初步設(shè)計(jì)調(diào)查和測(cè)試社區(qū)和環(huán)境的承受度設(shè)計(jì)及成本標(biāo)書(shū)開(kāi)標(biāo)過(guò)程簽訂合同選點(diǎn)打地基（9）預(yù)算執(zhí)行后的績(jī)效評(píng)價(jià)預(yù)算實(shí)際差異1投入的經(jīng)濟(jì)性%A規(guī)范性%B時(shí)間%2（A+B）/2C設(shè)備的使用和占用%D解決問(wèn)題的評(píng)價(jià)%3（C+D）/2全部的績(jī)效（1+2+3）/373981695704411949655761001001009061436378342360262804563100100100757263172511120100100909510010010098107793105221257298100407010010010089744606694975119010045731001001008739030135208538216690955575100100100881.結(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算管理2.富于靈活性的預(yù)算管理：節(jié)約行為的逆向激勵(lì)（加利福尼亞州費(fèi)爾費(fèi)爾德市）3.有使命感的預(yù)算管理4.中長(zhǎng)期的預(yù)算管理：“中期支出框架”（OECD多數(shù)國(guó)家建立了中期支出框架）5.公民參與的預(yù)算管理二、西方國(guó)家公共預(yù)算的發(fā)展演變二、西方國(guó)家公共預(yù)算的發(fā)展演變5．公民參與的預(yù)算管理公共預(yù)算的核心是一個(gè)資源配置問(wèn)題。而在資源配置中,最核心的決策是確定支出的重點(diǎn),也稱(chēng)支出優(yōu)先順序確定(Priority-Setting)。長(zhǎng)期以來(lái),公共預(yù)算中的資源配置決策主要是由政府和議會(huì)在不同的制度安排下做出的,公民一般沒(méi)有直接介入預(yù)算。二、西方國(guó)家公共預(yù)算的發(fā)展演變5．公民參與的預(yù)算管理（1）民主選舉并不能確保公民的權(quán)利和利益得以實(shí)現(xiàn),公民對(duì)政府的信任越來(lái)越低。在美國(guó),雖然政治家是民主選舉產(chǎn)生的,但是,公民越來(lái)越感覺(jué)到,一旦選舉結(jié)束后,公民是很難對(duì)這些政治家進(jìn)行控制的,這些選舉產(chǎn)生的政治家將他們自己與選民越隔越遠(yuǎn),在政治活動(dòng)中,他們經(jīng)常關(guān)心的是其他的利益而忽略了公民的利益。60年代：60-70%；90年代：30%（2）“免費(fèi)午餐”的困境。在很多情況下,對(duì)政府所面臨的選擇,公民的理解可能是不真實(shí)的。一些研究發(fā)現(xiàn),公民存在“免費(fèi)午餐”的傾向,即減稅但是增加公共服務(wù)或至少維持現(xiàn)有的公共服務(wù)。免費(fèi)午餐傾向的存在意味著政府需要讓公民參與預(yù)算,讓公民了解政府所面臨的艱難選擇,獲得公民的理解。如果公民信任政府,公民是愿意支付稅收的。要做到這一點(diǎn),需要讓公民參與預(yù)算,了解各種選擇及其成本,獲得公民的支持。二、西方國(guó)家公共預(yù)算的發(fā)展演變5．公民參與的預(yù)算管理（1）聽(tīng)證制度（2）咨詢(xún)顧問(wèn)委員會(huì)（3）公民問(wèn)卷（4）公民論壇：1993年,肯塔基州萊克星頓城就用這種模式舉行了89個(gè)鎮(zhèn)會(huì)議(TownMeet

ing)來(lái)了解公民最關(guān)心的事情。（5）公民陪審團(tuán)：在公民中隨機(jī)選擇出來(lái)的一些公民組成一個(gè)相對(duì)常設(shè)的組織，他們有時(shí)還獲得酬金。二、西方國(guó)家公共預(yù)算的發(fā)展演變5．公民參與的預(yù)算管理案例：華盛頓特區(qū)的“公民峰會(huì)”。“公民峰會(huì)”組織公民參與，與市長(zhǎng)辦公室一起發(fā)起一個(gè)目標(biāo)設(shè)定過(guò)程，并制定4頁(yè)的小報(bào)版本的戰(zhàn)略計(jì)劃，通過(guò)文件告知公民一些基本議題，以提高公民與政府對(duì)話(huà)的質(zhì)量。整個(gè)“公民峰會(huì)”近3000人出席，涵蓋各個(gè)種族，歷時(shí)7個(gè)多小時(shí)，內(nèi)容包括市級(jí)和社區(qū)發(fā)展視角陳述，討論全市優(yōu)先事項(xiàng)和戰(zhàn)略計(jì)劃草案以及確定每個(gè)社區(qū)行動(dòng)項(xiàng)目。資本項(xiàng)目預(yù)算案例:俄亥俄州戴頓市

1994年,隨著公民財(cái)政任務(wù)小組(現(xiàn)在改名為公民財(cái)政審查小組)的建立,戴頓市的公民預(yù)算參與獲得進(jìn)一步的發(fā)展。目前公民財(cái)政審查小組由城市經(jīng)理任命的12個(gè)成員組成。其中,每個(gè)公民優(yōu)先順序小組有一個(gè)代表。此外,有一個(gè)任命的主席,一個(gè)成員來(lái)自高等院校、一個(gè)來(lái)自非贏利社區(qū)、兩個(gè)來(lái)自商業(yè)社區(qū)。公民財(cái)政審查小組的作用是評(píng)估政府部門(mén)的預(yù)算申請(qǐng)并為城市經(jīng)理準(zhǔn)備市預(yù)算提供建議。一般地,公民財(cái)政審查小組的建議和城市經(jīng)理的回應(yīng)會(huì)發(fā)表在預(yù)算中。二、西方國(guó)家公共預(yù)算的發(fā)展演變5．公民參與的預(yù)算管理

巴西阿里格雷港市負(fù)責(zé)參與式預(yù)算的關(guān)鍵人物UbiratándeSouza認(rèn)為，“參與式預(yù)算是一個(gè)直接的、自愿的、普遍的民主過(guò)程，其中，人們能夠討論和決定公共預(yù)算和政策。公民參與并不局限于投票選舉行政官員或立法者，而且還能夠決定政府支出的優(yōu)先性，控制政府的管理。他不再是傳統(tǒng)政治中的驅(qū)動(dòng)者，而變成了公共管理過(guò)程中的經(jīng)常性角色。參與式預(yù)算將直接民主和代議制民主結(jié)合起來(lái)，是一種應(yīng)該受到維護(hù)和稱(chēng)贊的成就?！倍?、西方國(guó)家公共預(yù)算的發(fā)展演變5．公民參與的預(yù)算管理參與式預(yù)算是一個(gè)多維度的過(guò)程，涉及到預(yù)算/財(cái)政、參與、司法、空間和區(qū)域、以及治理等方面。其最初目的，就是為了將公民吸納進(jìn)決策過(guò)程、公平分配資源、激勵(lì)行政改革和監(jiān)督行政官員。因此，我們說(shuō)，參與式預(yù)算是一種創(chuàng)新的決策過(guò)程，公民直接參與決策，決定或有助于決定本地區(qū)可支配公共資源的最終用處。在決策過(guò)程中，通過(guò)參與各種會(huì)議，公民能夠獲得分配資源、確定社會(huì)政策優(yōu)先性，以及監(jiān)督公共支出的機(jī)會(huì)。在這種直接的、自愿和普遍參與的民主過(guò)程中，人們能夠平等討論和決定公共預(yù)算、各項(xiàng)政策，以及政府管理。二、西方國(guó)家公共預(yù)算的發(fā)展演變巴西的參與式預(yù)算二、西方國(guó)家公共預(yù)算的發(fā)展演變?nèi)?、?dāng)前我國(guó)的預(yù)算管理改革（一）改革前存在的問(wèn)題

1、國(guó)家沒(méi)有完整、統(tǒng)一的預(yù)算。各級(jí)政府和政府各部門(mén)不是單一賬戶(hù)，而是在商業(yè)銀行多頭設(shè)立賬戶(hù)，預(yù)算和非預(yù)算資金分散在單位開(kāi)設(shè)的賬戶(hù)中支出。各級(jí)政府和部門(mén)不但有預(yù)算內(nèi)資金，還有大量的“預(yù)算外收入”，這些資金來(lái)自改革以來(lái)政府各部門(mén)擴(kuò)大有收費(fèi)罰款權(quán)力和土地出讓金，這些錢(qián)被部門(mén)收取留用，并由部門(mén)支出，并不在政府的預(yù)算中反映出來(lái)。預(yù)算資金分配權(quán)分散，預(yù)算編制模式簡(jiǎn)單，沒(méi)有部門(mén)預(yù)算，導(dǎo)致政府內(nèi)部缺乏集中的行政控制。在資金分配權(quán)分散的同時(shí)，我國(guó)的政府預(yù)算編制繼續(xù)采用原來(lái)的功能預(yù)算模式，沒(méi)有部門(mén)預(yù)算。這一方面使得財(cái)政部門(mén)無(wú)法編制出一個(gè)包含所有財(cái)政收支、反映政府及部門(mén)全部活動(dòng)的政府預(yù)算，每年的政府預(yù)算實(shí)際上只包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金，而對(duì)包括預(yù)算外資金、各種基金、各項(xiàng)事業(yè)收入在內(nèi)的大量政府性資金，基本上仍由單位自行安排，游離于財(cái)政預(yù)算管理之外，無(wú)法用預(yù)算的形式對(duì)其進(jìn)行規(guī)范，而且，編制的政府預(yù)算也只涵蓋部分預(yù)算內(nèi)容。（一）改革前存在的問(wèn)題

2、財(cái)政管理體制比較分散，導(dǎo)致在預(yù)算執(zhí)行中缺乏集中的行政控制。

我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行分散的財(cái)政管理體制，各職能部門(mén)賬戶(hù)、現(xiàn)金余額分散，沒(méi)有財(cái)政單一賬戶(hù)體系。我國(guó)政府會(huì)計(jì)包括相互分割的三套體系：行政單位會(huì)計(jì)、事業(yè)單位會(huì)計(jì)和代表整體的總預(yù)算會(huì)計(jì)，分別對(duì)發(fā)生在不同領(lǐng)域的財(cái)政交易進(jìn)理。在這種模式下，沒(méi)有任何一個(gè)會(huì)計(jì)體系能夠?qū)Πl(fā)生期內(nèi)的財(cái)政交易進(jìn)行完整的記錄和監(jiān)管，財(cái)政資金一旦離開(kāi)財(cái)政部門(mén)，財(cái)政部門(mén)就無(wú)法進(jìn)行監(jiān)督與控制，過(guò)程缺乏集中的行政控制。（一）改革前存在的問(wèn)題

3、預(yù)算分配和管理制度分散、粗放，人大難以有效地審查與監(jiān)督預(yù)算。

報(bào)送人大審批的預(yù)算草案是按功能匯總的，其預(yù)算口徑不直接對(duì)應(yīng)于預(yù)算部門(mén)，且一個(gè)科目涉及多個(gè)部門(mén)，人大根本無(wú)法從預(yù)算草案中看出經(jīng)費(fèi)預(yù)算與部門(mén)工作間的對(duì)應(yīng)關(guān)系。此外，沒(méi)有部門(mén)預(yù)算，預(yù)算只編制到類(lèi)一級(jí)，因此，在預(yù)算年度之初，資金并沒(méi)有落實(shí)到具體部門(mén)和項(xiàng)目，而是由財(cái)政部門(mén)根據(jù)人代會(huì)批準(zhǔn)的總預(yù)算，參照上一個(gè)預(yù)算年度的預(yù)決算數(shù)以及本預(yù)算年度的變化情況等因素逐步下達(dá)到各個(gè)部門(mén)，這就使得人代會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算意義不大，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中追加、變更頻繁，也使得人大難以跟蹤和監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行情況。

（二）中央一級(jí)的預(yù)算管理改革

中央一級(jí)的預(yù)算改革25341部門(mén)預(yù)算國(guó)庫(kù)集中收付體制改革和政府采購(gòu)改革修訂《預(yù)算法》頒布《監(jiān)督法》引入新的預(yù)算分類(lèi)人大預(yù)算監(jiān)督1、部門(mén)預(yù)算部門(mén)預(yù)算就是以政府部門(mén)為單位進(jìn)行編制，經(jīng)財(cái)政部門(mén)審核后報(bào)人民代表大會(huì)審議通過(guò)，反映部門(mén)所有的收入和支出的預(yù)算，即每個(gè)部門(mén)編制一本完整的預(yù)算。財(cái)政部從2000年開(kāi)始改變傳統(tǒng)的預(yù)算編制方法，要求各部門(mén)統(tǒng)一實(shí)行新的預(yù)算編制方法，編制獨(dú)立、完整的部門(mén)預(yù)算。部門(mén)預(yù)算包括收入預(yù)算和支出預(yù)算。收入預(yù)算又包括一般收入預(yù)算和政府性基金收入預(yù)算財(cái)政支出預(yù)算包括基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算。部門(mén)預(yù)算編制實(shí)行“兩上兩下”的程序。

（二）中央一級(jí)的預(yù)算管理改革

2、政府采購(gòu)：各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以?xún)?nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。

《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》——2002年6月29日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議通過(guò)政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)采購(gòu)本國(guó)貨物、工程和服務(wù)。但有下列情形之一的除外：——需要采購(gòu)的貨物、工程或者服務(wù)在中國(guó)境內(nèi)無(wú)法獲取或者無(wú)法以合理的商業(yè)條件獲取的；——為在中國(guó)境外使用而進(jìn)行采購(gòu)的；——其他法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的。

（二）中央一級(jí)的預(yù)算管理改革

（二）中央一級(jí)的預(yù)算管理改革

3、國(guó)庫(kù)集中支付制度：財(cái)政部門(mén)在國(guó)庫(kù)或國(guó)庫(kù)指定的代理銀行開(kāi)設(shè)統(tǒng)一的賬戶(hù)，各單位在統(tǒng)一賬戶(hù)下設(shè)立分類(lèi)賬戶(hù)，實(shí)行集中管理。各單位根據(jù)自身履行職能需要，可以在經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算項(xiàng)目和額度內(nèi)自行決定所要購(gòu)買(mǎi)的商品和勞務(wù)，但是要由財(cái)政部門(mén)直接向供貨商付款，不再分散支付。購(gòu)買(mǎi)商品和勞務(wù)的資金通過(guò)國(guó)庫(kù)直接撥付給商品和勞務(wù)的供貨商。集中支付制度不改變各部門(mén)和單位對(duì)資金的支配權(quán)和使用權(quán)，但是由財(cái)政部門(mén)控制資金的支付權(quán)。

（二）中央一級(jí)的預(yù)算管理改革

輔助支付辦法：工資支付：國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)——商業(yè)銀行的工資賬戶(hù)——職工個(gè)人的工資賬戶(hù)零星支出：國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)——“零用金付款”賬戶(hù)——各單位通過(guò)支票和信用卡轉(zhuǎn)移性支出：國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)——受款人賬戶(hù)

（二）中央一級(jí)的預(yù)算管理改革

4、人大預(yù)算監(jiān)督預(yù)算改革以來(lái)，人大預(yù)算監(jiān)督也逐步得到加強(qiáng)。在推進(jìn)部門(mén)預(yù)算改革的同時(shí)，為了加強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督，1999年12月全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》。2000年，國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大報(bào)送了教育部、農(nóng)業(yè)部、科技部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部四個(gè)部門(mén)預(yù)算試點(diǎn)單位的部門(mén)預(yù)算；2001年，26個(gè)部門(mén)試編部門(mén)預(yù)算，2003年為29個(gè)，2004年為34個(gè)，2005年為35個(gè)，2006年增加到40個(gè)，基本覆蓋國(guó)務(wù)院所有職能部門(mén)。此外，報(bào)送全國(guó)人大審議的部門(mén)預(yù)算也不斷細(xì)化，中央財(cái)政用于教育、科技、醫(yī)療、社保等涉及人民群眾根本利益的重大支出總量和結(jié)構(gòu)情況均報(bào)送全國(guó)人大審議，對(duì)不能列入部門(mén)預(yù)算項(xiàng)目的安排情況，財(cái)政部在向國(guó)務(wù)院報(bào)告的同時(shí)也轉(zhuǎn)送全國(guó)人大備案。

（二）中央一級(jí)的預(yù)算管理改革

5、政府收支分類(lèi)改革財(cái)政部從1999年底開(kāi)始啟動(dòng)政府收支分類(lèi)改革研究工作。2004年底形成了《政府收支分類(lèi)改革方案（征求意見(jiàn)稿）》。2005年1－8月，選擇具有代表性的交通部、科技部、中紀(jì)委、國(guó)家中醫(yī)藥管理局、水利部、環(huán)保總局6個(gè)中央部門(mén)和天津、河北、湖北、湖南、海南5個(gè)省市，成功進(jìn)行了政府收支分類(lèi)改革模擬試點(diǎn)。2005年底，經(jīng)報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，決定于2007年1月1日起全面實(shí)施政府收支分類(lèi)改革。

（二）中央一級(jí)的預(yù)算管理改革

收入分類(lèi)稅收收入社會(huì)保險(xiǎn)基金收入非稅收入：政府性基金收入、專(zhuān)項(xiàng)收入、彩票資金收入、行政事業(yè)性收費(fèi)收入、罰沒(méi)收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入、國(guó)有資源(資產(chǎn))有償使用收入、其他收入。貸款轉(zhuǎn)貸回收本金收入：國(guó)內(nèi)貸款回收本金收入、國(guó)外貸款回收本金收入、國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)貸回收本金收入、國(guó)外轉(zhuǎn)貸回收本金收入。債務(wù)收入轉(zhuǎn)移性收入：返還性收入、財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付收入、專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付收入、政府性基金轉(zhuǎn)移收入、彩票公益金轉(zhuǎn)移收入、預(yù)算外轉(zhuǎn)移收入、單位間轉(zhuǎn)移收入、上年結(jié)余收入、調(diào)入資金。

（二）中央一級(jí)的預(yù)算管理改革

支出功能分類(lèi)科目支出經(jīng)濟(jì)分類(lèi)科目一般公共服務(wù)工資福利支出外交商品和服務(wù)支出國(guó)防對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)助公共安全對(duì)企事業(yè)單位的補(bǔ)貼教育轉(zhuǎn)移性支出科學(xué)技術(shù)贈(zèng)與文化體育與傳媒債務(wù)利息支出社會(huì)保障和就業(yè)債務(wù)還本支出社會(huì)保險(xiǎn)基金支出基本建設(shè)支出醫(yī)療衛(wèi)生其他資本性支出環(huán)境保護(hù)貸款轉(zhuǎn)貸及產(chǎn)權(quán)參股城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)其他支出農(nóng)林水事務(wù)

交通運(yùn)輸

工業(yè)商業(yè)金融等事務(wù)

其他支出

轉(zhuǎn)移性支出

6、修訂《預(yù)算法》。2004年財(cái)政部開(kāi)始就起草修訂案展開(kāi)前期準(zhǔn)備工作，2005年正式起草修訂案，原計(jì)劃在2006年將修訂方案提交全國(guó)人大進(jìn)行審議?！额A(yù)算法》自1995年頒布實(shí)施以來(lái)，10多年中沒(méi)有修訂，許多重要的條款已經(jīng)陳舊過(guò)時(shí)，亟需修訂。主要的修訂涉及部門(mén)預(yù)算的法律地位、立法機(jī)關(guān)與行政部門(mén)在預(yù)算事務(wù)中的具體職責(zé)及相互關(guān)系的界定、地方政府舉債權(quán)問(wèn)題、《預(yù)算法》與相關(guān)部門(mén)法律相互關(guān)系的處理等。由于事關(guān)重大且分歧不少，《預(yù)算法》的修訂工作推遲。頒布《監(jiān)督法》。為加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)對(duì)政府工作和預(yù)算事務(wù)的監(jiān)督，第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議于2006年8月27日通過(guò)了《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》，自2007年1月1日起施行?！侗O(jiān)督法》對(duì)立法機(jī)關(guān)在預(yù)算與支出審查中的職責(zé)、作用以及履行職責(zé)的方式和方法，作了較為詳細(xì)的規(guī)定。

（二）中央一級(jí)的預(yù)算管理改革

6、修訂《預(yù)算法》。十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議（12.26-12.31）對(duì)《預(yù)算法修正案（草案）》進(jìn)行了初次審議。十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議（6.26-6.30）再次審議了《預(yù)算法修正案（草案二次審議稿）》。7月6日，在中國(guó)人大網(wǎng)公布，向社會(huì)公開(kāi)征集意見(jiàn)。“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字?！薄俺珊蛧?guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！薄敖?jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)，但涉及國(guó)家秘密的內(nèi)容除外?！?/p>

（二）中央一級(jí)的預(yù)算管理改革7．建立定員定額和支出標(biāo)準(zhǔn)。主要在最近10年中，財(cái)政部和地方財(cái)政部門(mén)建立了一系列關(guān)于人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)的開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)，作為預(yù)算編制和支出控制的依據(jù)。由于不同地區(qū)和部門(mén)情況差別很大，支出標(biāo)準(zhǔn)亦有很大不同，這項(xiàng)旨在強(qiáng)化支出控制的措施很難真正落到實(shí)處。

（二）中央一級(jí)的預(yù)算管理改革

8．建立中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。為更加科學(xué)合理地編制預(yù)算，保持中央預(yù)算的穩(wěn)定性，財(cái)政部從2006年開(kāi)始建立預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金（當(dāng)年安排500億元），專(zhuān)門(mén)用于彌補(bǔ)短收年份預(yù)算執(zhí)行收支缺口。中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金單設(shè)科目，安排基金時(shí)在支出方反映，調(diào)入使用基金時(shí)在收入方反映，基金的安排使用納入預(yù)算管理，接受全國(guó)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督。鑒于預(yù)算穩(wěn)定基金能夠帶來(lái)多方面的好處，地方政府尤其如此，美國(guó)許多州建立了自己的預(yù)算穩(wěn)定基金，但目前中國(guó)地方政府仍然沒(méi)有這樣的機(jī)制。

（二）中央一級(jí)的預(yù)算管理改革

9．編制社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算2010年，國(guó)務(wù)院頒布《試編社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的意見(jiàn)》，決定在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一、規(guī)范的社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算制度。根據(jù)中央的部署和要求，2011年，財(cái)政部會(huì)同人力資源和社會(huì)保障部，在總結(jié)2010年試編社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)加強(qiáng)基金預(yù)算編制工作。一是大幅提前編報(bào)時(shí)間。各地社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算上報(bào)時(shí)間與2010年比較提前了3個(gè)月，全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算上報(bào)國(guó)務(wù)院時(shí)間提前了5個(gè)月。二是繼續(xù)擴(kuò)大編報(bào)范圍。在2010年五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金的基礎(chǔ)上，將新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金也納入了預(yù)算編制范圍。三是加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理。要求各地建立基金預(yù)算執(zhí)行分析報(bào)告制度，按規(guī)定調(diào)整基金預(yù)算。各地結(jié)合實(shí)際，明確工作程序，細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容，健全管理制度，提高了社?；痤A(yù)算編報(bào)水平。今年，財(cái)政部將會(huì)同有關(guān)部門(mén)進(jìn)一步適當(dāng)提前社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算編報(bào)時(shí)間，規(guī)范基金預(yù)算編制方法，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理和監(jiān)督，提高基金預(yù)算透明度，努力做好社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算編制工作。

（二）中央一級(jí)的預(yù)算管理改革

10．預(yù)算公開(kāi)今年是中央各部委推進(jìn)部門(mén)預(yù)算公開(kāi)的第三年。在去年公開(kāi)部門(mén)預(yù)算收支總表和解釋說(shuō)明的基礎(chǔ)上，今年公開(kāi)的內(nèi)容包括部門(mén)概況、2012年部門(mén)預(yù)算表、2012年部門(mén)預(yù)算安排情況說(shuō)明、名詞解釋等4個(gè)部分。與往年相比，今年的公開(kāi)速度更快，格式更統(tǒng)一，內(nèi)容更具體。預(yù)算表由原來(lái)的一張收支總表，增加為公共預(yù)算收支總表、收入表、支出表、財(cái)政撥款預(yù)算支出表和政府性基金預(yù)算支出5張表格。其中，政府性基金支出預(yù)算表是首次在公開(kāi)的部門(mén)預(yù)算中“亮相”。同時(shí)，中央各部委還公布了納入部門(mén)預(yù)算編制的下屬單位名單。從各部委公布的預(yù)算來(lái)看，一些項(xiàng)目支出有所增加，相關(guān)部門(mén)對(duì)此也進(jìn)行了解釋說(shuō)明。比如，財(cái)政部2012年收支總預(yù)算393018.94萬(wàn)元，比2011年增加132890.03萬(wàn)元。財(cái)政部解釋其主要原因是：根據(jù)世界銀行第二階段投票權(quán)改革的要求，外交（類(lèi)）下的國(guó)際組織會(huì)費(fèi)、捐款、股金及基金相應(yīng)增加70470.33萬(wàn)元；設(shè)在北京、上海、廈門(mén)的3家國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院以及中國(guó)財(cái)稅博物館自2012年起納入財(cái)政部部門(mén)預(yù)算編制范圍，相應(yīng)增加54196.69萬(wàn)元。

（二）中央一級(jí)的預(yù)算管理改革1999年開(kāi)始，中央政府在全國(guó)人大要求下進(jìn)行的公共預(yù)算改革，主要是以建立集中完整、統(tǒng)一的、以提高資金效率為目標(biāo)的財(cái)政預(yù)算管理體制。這一改革希望建立起一種可控制性、規(guī)范、透明的預(yù)算體系。但改革主要還只是政府內(nèi)部建立行政控制，即將財(cái)政部門(mén)轉(zhuǎn)變成真正意義上的“核心預(yù)算機(jī)構(gòu)”，由它來(lái)集中支配資源，并在預(yù)算執(zhí)行中對(duì)每個(gè)部門(mén)支出行為施加“外部控制”。也就是說(shuō)，政府部門(mén)花錢(qián)，財(cái)政等部門(mén)可以監(jiān)督，但老百姓看不到。

（二）中央一級(jí)的預(yù)算管理改革

改革主要是以加強(qiáng)行政內(nèi)部控制為目標(biāo)，是有限的改革。這是一場(chǎng)沒(méi)有藍(lán)圖的改革。改革是因?yàn)榱⒎C(jī)關(guān)的審查要求而為起點(diǎn)、以政績(jī)追求為動(dòng)力，根本目標(biāo)并不清晰，改革過(guò)程是起伏不定的。目前，我國(guó)的預(yù)算改革還面臨著許多問(wèn)題和挑戰(zhàn)。以政府預(yù)算改革推進(jìn)行政管理改革。

（二）中央一級(jí)的預(yù)算管理改革

在我國(guó)財(cái)政體制改革的初期,為與經(jīng)濟(jì)體制改革的漸進(jìn)性相適應(yīng),減少改革的成本和阻力,財(cái)政改革集中在先解決那些難度相對(duì)較小或急需調(diào)整的制度和事項(xiàng)上,沿著“先收入改革、后支出改革”的路徑展開(kāi)。這種從先易后難的角度出發(fā)、率先啟動(dòng)“邊角改革”,逐步深化到“核心改革”的策略,是符合我國(guó)財(cái)政改革的歷史趨勢(shì)與邏輯結(jié)果的。政府預(yù)算的公共化改革,因偏重于政府支出方面的安排與管理,屬于整個(gè)公共財(cái)政框架構(gòu)架中深層次的核心問(wèn)題。由于其更多涉及政府內(nèi)部公共管理和政治民主化法治化的進(jìn)程,涉及包括立法機(jī)構(gòu)、財(cái)政預(yù)算部門(mén)、資金使用部門(mén)、利益集團(tuán)和社會(huì)公眾等各項(xiàng)預(yù)算參與者間的利益調(diào)整,而成為整個(gè)財(cái)政改革的核心議題。

（二）中央一級(jí)的預(yù)算管理改革

（三）地方政府的預(yù)算管理改革1998年8月，河北省制定了《改革預(yù)算管理，推進(jìn)依法理財(cái)?shù)膶?shí)施意見(jiàn)》，1999年，河北省正式啟動(dòng)“預(yù)算管理改革方案”。天津、陜西、四川、安徽、廣東、上海、浙江、湖南等省市也相繼根據(jù)本地區(qū)的情況，進(jìn)行了預(yù)算管理制度改革。河北、黑龍江、江蘇、寧波、安徽、福建、廈門(mén)、廣東、湖南、海南、甘肅、青海、寧夏、新疆等地已經(jīng)向同級(jí)人大報(bào)送省級(jí)全部部門(mén)預(yù)算。

1．績(jī)效預(yù)算經(jīng)驗(yàn)上海浦東新區(qū)績(jī)效預(yù)算改革2．參與式預(yù)算管理浙江溫嶺哈爾濱和無(wú)錫1．績(jī)效預(yù)算經(jīng)驗(yàn)：上海浦東新區(qū)績(jī)效預(yù)算改革浦東新區(qū)是從2005年開(kāi)始開(kāi)展績(jī)效預(yù)算研究和探索的。當(dāng)時(shí)，浦東新區(qū)財(cái)政局和環(huán)保局對(duì)龍陽(yáng)路等道路綜合養(yǎng)護(hù)資金使用情況及其效果進(jìn)行了考評(píng)。2006年3月，浦東新區(qū)政府印發(fā)了財(cái)政局制訂的《浦東新區(qū)績(jī)效預(yù)算改革試點(diǎn)方案》，指導(dǎo)績(jī)效預(yù)算改革。

2007年，制定了《浦東新區(qū)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理辦法(試行)》，要求在預(yù)算編制時(shí)，各部門(mén)要組織專(zhuān)家對(duì)納入績(jī)效預(yù)算管理的支出專(zhuān)項(xiàng)進(jìn)行嚴(yán)密論證，設(shè)定年度績(jī)效目標(biāo)，設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，提出項(xiàng)目用款計(jì)劃;財(cái)政部門(mén)按照“兩上兩下”的預(yù)算編制方式，核定下達(dá)預(yù)算;預(yù)算下達(dá)后，預(yù)算部門(mén)在執(zhí)行預(yù)算中按照相關(guān)的財(cái)政財(cái)務(wù)制度規(guī)定組織實(shí)施;預(yù)算執(zhí)行完畢后，由第三方對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金的預(yù)算完成情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，撰寫(xiě)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告;評(píng)價(jià)報(bào)告完成后，評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)，接受公眾的監(jiān)督;財(cái)政及主管部門(mén)將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為下一年度預(yù)算的重要參考依據(jù)，及時(shí)調(diào)整和優(yōu)化部門(mén)(單位)下一年度預(yù)算的方向和結(jié)構(gòu)，合理配置資源。（三）地方政府的預(yù)算管理改革1．績(jī)效預(yù)算經(jīng)驗(yàn)（1）開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)。浦東績(jī)效預(yù)算改革是以財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)為突破口穩(wěn)步推進(jìn)的。根據(jù)“先簡(jiǎn)后繁、先易后難、由點(diǎn)及面、逐步推開(kāi)”原則，從2006年起，每年選擇部分項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)，其中2006年21個(gè)項(xiàng)目，涉及資金41.3億元。2007年38個(gè)項(xiàng)目，資金76.73億元，其中政府財(cái)力投資項(xiàng)目2個(gè)，資金1.19億元。2008年選擇績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目43個(gè)，涉及資金104.69億元，較上年增長(zhǎng)36.44%。其中：區(qū)級(jí)項(xiàng)目13個(gè)，涉及資金68.87億元;功能區(qū)、街道項(xiàng)目23個(gè)，涉及資金7.43億元;政府財(cái)力投資項(xiàng)目7個(gè)，涉及資金28.39億元。

（三）地方政府的預(yù)算管理改革1．績(jī)效預(yù)算經(jīng)驗(yàn)：上海浦東新區(qū)績(jī)效預(yù)算改革（2）建立績(jī)效制度保障。在積極實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)的同時(shí)，我們高度重視相關(guān)制度辦法的制定和完善。2007年，制定出臺(tái)了《浦東新區(qū)財(cái)政績(jī)效預(yù)算管理辦法(試行)》、《浦東新區(qū)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督辦法(試行)》、《浦東新區(qū)街道預(yù)算民主理財(cái)管理辦法(試行)》、《浦東新區(qū)政府投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)辦法(試行)》等四項(xiàng)制度;同時(shí)為了進(jìn)一步推動(dòng)這些制度的實(shí)施，2008年又制定出臺(tái)了《浦東新區(qū)財(cái)政績(jī)效預(yù)算管理行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)辦法(試行)》和《浦東新區(qū)財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果公開(kāi)管理辦法(試行)》，作為績(jī)效預(yù)算改革四項(xiàng)制度的兩個(gè)配套辦法，這些制度的建立為績(jī)效預(yù)算工作開(kāi)展提供了制度保障。（三）地方政府的預(yù)算管理改革1．績(jī)效預(yù)算經(jīng)驗(yàn)：上海浦東新區(qū)績(jī)效預(yù)算改革

由于績(jī)效預(yù)算關(guān)注的不是預(yù)算的執(zhí)行過(guò)程，而是執(zhí)行的結(jié)果，不是政府的錢(qián)夠不夠花，怎么花，而是政府在這些地方花了錢(qián)，老百姓最終得到了什么。因此績(jī)效的衡量是實(shí)行績(jī)效預(yù)算的基礎(chǔ)。這也意味著，績(jī)效預(yù)算難度最大、最為關(guān)鍵的部分是如何制定績(jī)效指標(biāo)。評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置的也較多，大致包括內(nèi)在因素(如項(xiàng)目的進(jìn)度、質(zhì)量、預(yù)算執(zhí)行情況等)和外在因素(達(dá)到預(yù)期目標(biāo)程度、成本效益分析評(píng)價(jià)、對(duì)社會(huì)效益實(shí)際影響等)兩個(gè)方面。

例如，勞動(dòng)保障部門(mén)預(yù)算100萬(wàn)提高勞動(dòng)就業(yè)率。（三）地方政府的預(yù)算管理改革1．績(jī)效預(yù)算經(jīng)驗(yàn)：上海浦東新區(qū)績(jī)效預(yù)算改革評(píng)估項(xiàng)目一級(jí)權(quán)數(shù)評(píng)估內(nèi)容二級(jí)權(quán)數(shù)評(píng)估指標(biāo)三級(jí)權(quán)數(shù)9.23三級(jí)權(quán)數(shù)9.28管理與應(yīng)用48%管理措施和規(guī)章制度15%管理措施和規(guī)章制度完備水平14.8%15%經(jīng)費(fèi)專(zhuān)款專(zhuān)用率23.4%23.3%會(huì)計(jì)核算和統(tǒng)計(jì)工作正常運(yùn)作水平22.8%22.3%財(cái)務(wù)管理預(yù)算信用等級(jí)19.5%19.7%財(cái)務(wù)信用等級(jí)19.5%19.7%經(jīng)費(fèi)使用合理性52%預(yù)算執(zhí)行完成率等教育設(shè)施配套完整率33%教學(xué)設(shè)備齊全水平等綜合功能評(píng)估52%學(xué)校教育功能47%骨干教師和一線(xiàn)教師在崗率等社會(huì)效益評(píng)估53%義務(wù)教育達(dá)標(biāo)率等（三）地方政府的預(yù)算管理改革1．績(jī)效預(yù)算經(jīng)驗(yàn)：上海浦東新區(qū)績(jī)效預(yù)算改革僅僅三年，試點(diǎn)項(xiàng)目的數(shù)量由原先21個(gè)，增加到目前的43個(gè)；涉及資金從原先的40億元，增加到目前的100億元，占全年財(cái)政收入的近三分之一。職能轉(zhuǎn)變；績(jī)效意識(shí)增強(qiáng)；試點(diǎn)的方式穩(wěn)妥；新模式和新方法；評(píng)價(jià)指標(biāo)創(chuàng)新預(yù)算執(zhí)行部門(mén)壓力大；復(fù)雜的系統(tǒng)工程，部門(mén)配合；公眾參與不夠；績(jī)效評(píng)價(jià)體系；人員培訓(xùn)（三）地方政府的預(yù)算管理改革2．參與式預(yù)算管理（1）溫嶺參與式預(yù)算：溫嶺的“參與式預(yù)算”，是指公民以民主懇談為主要形式參與政府年度預(yù)算方案討論，人大代表審議政府財(cái)政預(yù)算并決定預(yù)算的修正和調(diào)整，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性參與的預(yù)算審查監(jiān)督?！懊裰鲬┱剷?huì)”開(kāi)始于1999年，最初以“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育論壇”的形式開(kāi)始組織，目標(biāo)是進(jìn)行農(nóng)民的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化集中教育，論壇把“干部對(duì)群眾說(shuō)教”的教育形式轉(zhuǎn)化為“干部與群眾的對(duì)話(huà)”的教育形式，繼而將這種對(duì)話(huà)方式推進(jìn)到基層民主政治建設(shè)之中。經(jīng)過(guò)四年多的發(fā)展，民主懇談會(huì)不斷發(fā)展，已推進(jìn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、街道、社區(qū)、非公企業(yè)及部分市直單位等眾多層次，而發(fā)展的重點(diǎn)在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級(jí)。世界與中國(guó)研究所李凡（三）地方政府的預(yù)算管理改革2．參與式預(yù)算管理（1）溫嶺參與式預(yù)算：①改革初期階段（2005年至2007年）——新河模式。新河鎮(zhèn)先后進(jìn)行了5次年度預(yù)算審查和中期預(yù)算調(diào)整的參與式預(yù)算改革，內(nèi)容主要分會(huì)前初審、大會(huì)審議和會(huì)后監(jiān)督。2005年7月27-28日，預(yù)算制定民主懇談會(huì)首次舉行。90名人大代表和193名群眾《新河鎮(zhèn)2005年度財(cái)政預(yù)算（說(shuō)明）》——澤國(guó)模式。澤國(guó)鎮(zhèn)建立了參與式預(yù)算的民眾協(xié)商模式，由民眾直接參與城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目資金預(yù)算安排決策過(guò)程。2005年城建基本項(xiàng)目，乒乓球搖號(hào)。30個(gè)項(xiàng)目，1.37億，4000萬(wàn)3640萬(wàn)元的12個(gè)項(xiàng)目作為基本項(xiàng)目，另外10個(gè)總投資2250萬(wàn)元的項(xiàng)目作為備選。84位代表支持，7位反對(duì)，1位棄權(quán)。（三）地方政府的預(yù)算管理改革2．參與式預(yù)算管理（1）溫嶺參與式預(yù)算：②改革推進(jìn)階段（2008年至今）在新河鎮(zhèn)、澤國(guó)鎮(zhèn)試驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2008年開(kāi)始，溫嶺市將參與式預(yù)算改革進(jìn)一步引向深入。一方面，從兩個(gè)鎮(zhèn)推廣到六個(gè)鎮(zhèn)，比例已占全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金的80%以上；另一方面，從鎮(zhèn)一級(jí)延伸到市一級(jí)，堅(jiān)持市人代會(huì)前民主懇談與大會(huì)期間專(zhuān)題審議部門(mén)預(yù)算相結(jié)合，開(kāi)展交通局、水利局部門(mén)預(yù)算民主懇談，對(duì)建設(shè)規(guī)劃局、科技局、計(jì)生局部門(mén)預(yù)算實(shí)行專(zhuān)題審議。（大會(huì)辯論）2009年。溫嶺市十四屆人大三次會(huì)議預(yù)算民主懇談：網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)：7月10日，溫嶺市人大首次在溫嶺人大網(wǎng)上公布人代會(huì)審查的8個(gè)部門(mén)預(yù)算，公開(kāi)提供市民查閱并下載；溫嶺市人大先后將人代會(huì)預(yù)算報(bào)告、決算報(bào)告、審計(jì)工作報(bào)告、政府性基金和預(yù)算外資金管理情況報(bào)告、預(yù)算執(zhí)行報(bào)告等涉及預(yù)決算審查監(jiān)督信息，全部在網(wǎng)上公開(kāi)。2010年。交通、建設(shè)、水利部門(mén)2010年：將逐步在臺(tái)州全市推行溫嶺“參與式預(yù)算”。（三）地方政府的預(yù)算管理改革2．參與式預(yù)算管理（1）溫嶺參與式預(yù)算：在民主懇談會(huì)上，溫嶺澤國(guó)鎮(zhèn)一個(gè)民眾代表發(fā)言。澤國(guó)鎮(zhèn)供圖2009年澤國(guó)鎮(zhèn)舉行財(cái)政預(yù)算民主懇談。澤國(guó)鎮(zhèn)舉行的一次民主懇談會(huì)。澤國(guó)鎮(zhèn)供圖（三）地方政府的預(yù)算管理改革2．參與式預(yù)算管理（1）溫嶺參與式預(yù)算：2010年溫嶺市第十四屆人大四次會(huì)議（三）地方政府的預(yù)算管理改革2．參與式預(yù)算管理（1）溫嶺參與式預(yù)算：

浙江溫嶺在經(jīng)過(guò)了五年預(yù)算改革以后，對(duì)預(yù)算改革給地方政府治理帶來(lái)的好處深有體會(huì)，他們總結(jié)出了三個(gè)方面的經(jīng)驗(yàn)，值得加以關(guān)注：第一，以前不管政府的預(yù)算編制和執(zhí)行得如何，由于沒(méi)有向公眾公開(kāi)，總是被公眾批評(píng)為有貪污腐敗行為，政府無(wú)法為自己辯解?，F(xiàn)在預(yù)算過(guò)程開(kāi)放和有公眾的參與之后，公眾對(duì)政府的監(jiān)督力度加大，批評(píng)政府的聲音小了。第二，在各級(jí)政府的預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，總會(huì)有各種各樣的人情關(guān)系來(lái)要求政府在某些方面拿出錢(qián)來(lái)，但是在預(yù)算公開(kāi)和參與之后，所有的人情關(guān)系都被政府自然地打了回票，降低了外界對(duì)于政府行政的干擾。第三，由于人大代表和公眾深入地參與了預(yù)算過(guò)程，這個(gè)預(yù)算已經(jīng)變成了當(dāng)?shù)氐墓娨庵荆w現(xiàn)了公共利益，而不再僅僅是政府的預(yù)算，因此支持的人越來(lái)越多，體現(xiàn)了民意。從溫嶺的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，公共預(yù)算改革確實(shí)推動(dòng)了地方政府治理，使政府變得透明、公開(kāi)。（三）地方政府的預(yù)算管理改革2．參與式預(yù)算管理（2）哈爾濱和無(wú)錫參與式預(yù)算：（三）地方政府的預(yù)算管理改革2．參與式預(yù)算管理（2）哈爾濱和無(wú)錫參與式預(yù)算：中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)推動(dòng)的“參與式預(yù)算”改革是著重于城市社區(qū)而進(jìn)行。在中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)的積極推動(dòng)下，無(wú)錫市和哈爾濱市從2006年開(kāi)始在部分社區(qū)進(jìn)行“參與式預(yù)算”改革的試點(diǎn)工作，且在2007年進(jìn)一步擴(kuò)大了試點(diǎn)區(qū)域，截止2007年，兩個(gè)城市共有28個(gè)街道（或鎮(zhèn)）開(kāi)展了“參與式預(yù)算”改革試驗(yàn)。群眾從大量的民生需求中投票選出了63個(gè)項(xiàng)目，涉及資金金額超過(guò)7500萬(wàn)人民幣，部分區(qū)縣參與式預(yù)算資金達(dá)到本級(jí)一般預(yù)算的1%。其中，無(wú)錫只在街道開(kāi)展了“參與式預(yù)算”試驗(yàn)，哈爾濱則在街道開(kāi)展改革試驗(yàn)的同時(shí)選擇了少數(shù)農(nóng)村進(jìn)行試點(diǎn)。（三）地方政府的預(yù)算管理改革2．參與式預(yù)算管理（2）哈爾濱和無(wú)錫參與式預(yù)算：（三）地方政府的預(yù)算管理改革2．參與式預(yù)算管理（2）哈爾濱和無(wú)錫參與式預(yù)算：無(wú)錫：2007年參加試驗(yàn)的街道有16個(gè)，比2006年增加了14個(gè)，參加投票的群眾代表比2006年擴(kuò)大了近10倍。群眾代表來(lái)自各個(gè)不同的階層，有人大代表、政協(xié)委員、離退休人員、外來(lái)務(wù)工人員、個(gè)體私營(yíng)業(yè)者、低收入人員、居民小組長(zhǎng)等，年齡從小姑娘到老太太都有。2007年列入“參與式”預(yù)算試驗(yàn)的32個(gè)項(xiàng)目預(yù)算金額2506萬(wàn)元，比2006年擴(kuò)大了8倍多。其中北塘區(qū)三保（保安全、保綠化、保環(huán)境）整治項(xiàng)目最多，有16個(gè)。2007年32個(gè)實(shí)施項(xiàng)目表現(xiàn)出各種各樣的類(lèi)型，有環(huán)境保護(hù)、安全保障、休閑娛樂(lè)、教育設(shè)施、再就業(yè)工程、衛(wèi)生保健、居家養(yǎng)老等等。財(cái)政投入最大的項(xiàng)目類(lèi)型集中在“安全保障”，項(xiàng)目總預(yù)算729萬(wàn)元。首次出現(xiàn)非建設(shè)性的再就業(yè)項(xiàng)目，如“阿勤嫂居家就業(yè)服務(wù)中心”。所有32個(gè)項(xiàng)目按計(jì)劃2007年全部完工，預(yù)計(jì)有36.25萬(wàn)老百姓受益。（三）地方政府的預(yù)算管理改革2．參與式預(yù)算管理（2）哈爾濱和無(wú)錫參與式預(yù)算：無(wú)錫：2009年全面推廣街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與式預(yù)算。2月10日，無(wú)錫市召開(kāi)參與式預(yù)算改革推進(jìn)會(huì)，確定2009年崇安、南長(zhǎng)、北塘、濱湖、新區(qū)把參與式預(yù)算工作推廣到所有街道、開(kāi)發(fā)園區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)；江陰、宜興、錫山、惠山要各選一個(gè)街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行參與式預(yù)算試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)后全面推開(kāi)。2009年9月，江陰市拉開(kāi)了“參與式預(yù)算”改革試點(diǎn)工作的序幕，新橋鎮(zhèn)和申港街道被列為“參與式預(yù)算”改革試點(diǎn)單位。江溪幼兒園：江蘇省優(yōu)質(zhì)幼兒園，24個(gè)班，800名學(xué)生2011年1月，我局出臺(tái)了《無(wú)錫市參與式預(yù)算工作績(jī)效考核評(píng)比辦法》（三）地方政府的預(yù)算管理改革2．參與式預(yù)算管理（2）哈爾濱和無(wú)錫參與式預(yù)算：哈爾濱：

黑龍江省哈爾濱市積極推進(jìn)參與式預(yù)算改革試點(diǎn)工作,開(kāi)展項(xiàng)目由最初的2區(qū)5個(gè)項(xiàng)目、資金400多萬(wàn)元,擴(kuò)大到2009年市本級(jí)和18個(gè)區(qū)縣的311個(gè)項(xiàng)目、資金2.1億元。2009年初，市財(cái)政局組成調(diào)研檢查小組，開(kāi)展了參與式預(yù)算改革業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)。拓展試點(diǎn)范圍。制定了《農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)資金參與式預(yù)算管理工作試點(diǎn)方案》，推進(jìn)參與式預(yù)算向村屯開(kāi)展，全年共開(kāi)展試點(diǎn)項(xiàng)目52個(gè)，項(xiàng)目資金0.6億元，涉及村內(nèi)道路硬化、環(huán)境整治、農(nóng)村飲水工程以及農(nóng)民文化設(shè)施建設(shè)等農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)。2011年所轄全部18個(gè)區(qū)縣的382個(gè)項(xiàng)目、資金4.7億元，涉及社區(qū)庭院改造、文化健身廣場(chǎng)建設(shè)、村級(jí)道路改造、農(nóng)村飲水工程、農(nóng)村文化設(shè)施建設(shè)及救助弱勢(shì)群體等民生領(lǐng)域；由于財(cái)力有限，全市沒(méi)有單獨(dú)安排參與式預(yù)算專(zhuān)項(xiàng)資金，而是把參與式預(yù)算同老城區(qū)改造、社區(qū)建設(shè)等重點(diǎn)工作結(jié)合，選定與百姓密切相關(guān)項(xiàng)目，把有限資金投入到群眾需要的公共建設(shè)上。

（三）地方政府的預(yù)算管理改革“參與式預(yù)算”項(xiàng)目的高滿(mǎn)意度和整個(gè)過(guò)程的居民高參與度是分不開(kāi)的，公共服務(wù)及公共設(shè)施的建設(shè)和百姓生活切身相關(guān)，有百姓參與的社區(qū)建設(shè)無(wú)疑比傳統(tǒng)上一廂情愿的建設(shè)方式更得民心。2．參與式預(yù)算管理（2）哈爾濱和無(wú)錫參與式預(yù)算：（三）地方政府的預(yù)算管理改革2．參與式預(yù)算管理（2）哈爾濱和無(wú)錫參與式預(yù)算：無(wú)錫、哈爾濱兩地各類(lèi)群體對(duì)參與式預(yù)算項(xiàng)目滿(mǎn)意的主要原因（三）地方政府的預(yù)算管理改革2．參與式預(yù)算管理（2）哈爾濱和無(wú)錫參與式預(yù)算：“參與式預(yù)算”項(xiàng)目在一定程度上扭轉(zhuǎn)了基層政府在百姓心目中的形象，政府“關(guān)注百姓生活”“傾聽(tīng)百姓意見(jiàn)”的形象得到強(qiáng)化，而“保守求穩(wěn)”“例行公事”“信息閉塞”“辦事效率低”等傳統(tǒng)負(fù)面形象有所轉(zhuǎn)變。不論是居民代表還是普通居民，了解項(xiàng)目人群對(duì)基層政府的印象均明顯優(yōu)于不了解人群。（三）地方政府的預(yù)算管理改革（2）哈爾濱和無(wú)錫參與式預(yù)算：（三）地方政府的預(yù)算管理改革2．參與式預(yù)算管理（2）哈爾濱和無(wú)錫參與式預(yù)算：“參與式預(yù)算”工作有助于增進(jìn)公眾對(duì)政府工作的理解，從而進(jìn)一步融洽政府－公眾關(guān)系。調(diào)查顯示，35.4%的居民對(duì)項(xiàng)目滿(mǎn)意是因?yàn)榱私獾秸跒槌鞘薪ㄔO(shè)做出努力。參與式預(yù)算，老百姓一開(kāi)始都不知道，后來(lái)大伙都知道了，都參與了。集思廣益吧，大伙都希望自己庭院美化得漂亮一點(diǎn)。像我們?cè)?，現(xiàn)在院子里頭有長(zhǎng)椅，還有工具，沒(méi)事上歲數(shù)的，就是上歲數(shù)一般閑著沒(méi)什么事，都愿意坐在長(zhǎng)椅上，沒(méi)事晚上嘮嘮嗑什么的，還有鍛煉鍛煉身體，挺好的。

——哈爾濱道里區(qū)撫順街道安吉社區(qū)居民代表郭淑琴反正我覺(jué)得環(huán)境比原來(lái)好一點(diǎn)，……一般的話(huà)應(yīng)該說(shuō)整個(gè)外觀挺好的，樓道比以前平整了綠化也蠻好。

——無(wú)錫市北塘區(qū)山北街道惠峰社區(qū)居民代表劉姐

比如原先沒(méi)有這種管理模式，你不給他提供這種平臺(tái)他沒(méi)準(zhǔn)上訪(fǎng)告狀去，我們大家給他一個(gè)平臺(tái)，政府給他搭建一個(gè)平臺(tái)，他有說(shuō)話(huà)的權(quán)利有知情權(quán)。另外我們整個(gè)過(guò)程真是本著事前、事中、事后全部實(shí)施。

——哈爾濱道里區(qū)撫順街道范主任（三）地方政府的預(yù)算管理改革2．參與式預(yù)算管理（2）哈爾濱和無(wú)錫參與式預(yù)算：（三）地方政府的預(yù)算管理改革（四）目前還存在的問(wèn)題2012年3月14日上午10時(shí)許，北京人民大會(huì)堂，十一屆全國(guó)人大五次會(huì)議閉幕會(huì)，伴隨著全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)一聲“通過(guò)”，《2011年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2012年中央和地方預(yù)算的決議（草案）》以贊成2291票，反對(duì)438票，棄權(quán)131票，未按表決器12票，創(chuàng)下了未投贊成票比例20.2%的歷史新高，并首次超過(guò)最高人民法院工作報(bào)告的429張反對(duì)票和最高人民檢察院工作報(bào)告的393張反對(duì)票，成為本次人代會(huì)獲得反對(duì)票最高的報(bào)告。（四）目前還存在的問(wèn)題1、預(yù)算法相對(duì)滯后我國(guó)現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》于1994年3月22日在八屆全國(guó)人大二次會(huì)議上通過(guò)，次年1月1日起正式施行。1994年的《預(yù)算法》是專(zhuān)門(mén)針對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期建立的，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響比較大，只對(duì)頂算的編制問(wèn)題做出了一些原則性的規(guī)定，而對(duì)編制的時(shí)間界限、階段性目標(biāo)、預(yù)算支出序列等都未做出明確規(guī)定2、預(yù)算編制時(shí)間短根據(jù)我國(guó)預(yù)算法規(guī)定，國(guó)務(wù)院于每年十一月前后布置編制下一年度預(yù)算草案，所以，過(guò)去國(guó)務(wù)院編制預(yù)算草案都是十一月下旬開(kāi)始，而三月份人民代表大會(huì)討論預(yù)算草案，只有2個(gè)月的編制時(shí)問(wèn)，即使加上測(cè)算收支指標(biāo)的2個(gè)月左右的時(shí)間，整個(gè)編制過(guò)程也不超過(guò)4個(gè)月。目前，各方開(kāi)始意識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)重性，己逐步把編制預(yù)算草案的時(shí)間提前到五月份，但從預(yù)算編制到通過(guò)也不超過(guò)10個(gè)月，時(shí)間極為緊張，預(yù)算的“催熟”也注定了它很難做到真實(shí)、準(zhǔn)確、完整。基層財(cái)政部門(mén)在編制預(yù)算時(shí)，時(shí)間更加難以保證，（四）目前還存在的問(wèn)題3、預(yù)算編制粗放在測(cè)算收支指標(biāo)時(shí)由于信息資料不完備、不準(zhǔn)確，一定程度上影響預(yù)算安排與實(shí)際需要的一致性，使得在預(yù)算執(zhí)行中會(huì)不斷調(diào)整，出現(xiàn)“一年預(yù)算，預(yù)算一年”的狀況。（四）目前還存在的問(wèn)題從近幾年我國(guó)財(cái)政收支數(shù)據(jù)可以看出，預(yù)算超收超支現(xiàn)象非常普遍。

（二）中央一級(jí)的預(yù)算管理改革

4、預(yù)算周期不科學(xué)我國(guó)的預(yù)算年度采取的是日歷年度，即每年公歷一月一日到十二月三十一日，而作為審批預(yù)算的全國(guó)人民代表大會(huì)于每年三月初召開(kāi)，這一制度設(shè)置的后果是，各單位接到經(jīng)批復(fù)的預(yù)算快則三月中旬，如果進(jìn)展較慢，就要等到四月下旬，這就表示各部門(mén)的預(yù)算執(zhí)行在無(wú)預(yù)算約束的情況下將近渡過(guò)了預(yù)算年度三分之一的時(shí)間l3’]，如圖4一1所示。在這種完全沒(méi)有預(yù)算約束的真空條件下，預(yù)算執(zhí)行了長(zhǎng)達(dá)4個(gè)月，預(yù)算的編制留于形式，沒(méi)有做到真實(shí)性、科學(xué)性、完整性等預(yù)算編制原則。（四）目前還存在的問(wèn)題5、“二次分配權(quán)”部門(mén)存在問(wèn)題所謂“一二次分配權(quán)”部門(mén)，是指包括科技部、發(fā)展改革委員會(huì)、國(guó)防科工委等擁有切塊預(yù)算分配權(quán)的部門(mén)，財(cái)政部在每年年初批復(fù)預(yù)算時(shí)，會(huì)將國(guó)家財(cái)政資金切塊打包給這些部門(mén)，這些部門(mén)將根據(jù)自身情況在部門(mén)內(nèi)部進(jìn)行二次分配。（四）目前還存在的問(wèn)題6、執(zhí)行進(jìn)度偏慢國(guó)家預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度偏慢一直以來(lái)是兩會(huì)期間代表代表熱切討論的話(huà)題，國(guó)家預(yù)算的執(zhí)行速度體現(xiàn)了“前慢后快”、“總體偏慢”兩大特點(diǎn)，在中央和地方，這都是一個(gè)相當(dāng)普遍的問(wèn)題。由于資金分配權(quán)分散，還存在二分配問(wèn)題，在中央資金分塊下達(dá)到科技部、發(fā)展改革委員會(huì)等部門(mén)后，還需要再進(jìn)行進(jìn)一步的分配，本來(lái)通過(guò)預(yù)算已經(jīng)三月了，剩下安排資金分配的時(shí)間不到9個(gè)月，很多項(xiàng)目資金申請(qǐng)通過(guò)前，還需要履行層層手續(xù)，而且項(xiàng)目編制不太科學(xué)，有些項(xiàng)目支出預(yù)算在申請(qǐng)資金時(shí)未進(jìn)行嚴(yán)格的測(cè)算，而是虛報(bào)大數(shù)，亂報(bào)項(xiàng)目，很多項(xiàng)目不具備可操作性，資金自然支出緩慢，最終導(dǎo)致支出進(jìn)度慢。（四）目前還存在的問(wèn)題6、執(zhí)行進(jìn)度偏慢

（四）目前還存在的問(wèn)題基層政府公共預(yù)算管理體制的問(wèn)題1．中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分不明確。2011年全國(guó)公共財(cái)政預(yù)算收入10.37萬(wàn)億元，其中，中央本級(jí)收入5.13萬(wàn)億元，地方本級(jí)收入5.24萬(wàn)億元，分別占全國(guó)公共財(cái)政收入總量的49.5%和50.5%。這是自1999年以來(lái)，地方財(cái)政收入占全國(guó)公共財(cái)政收入的比例首次超過(guò)50%。2．公共預(yù)算體制的設(shè)計(jì)缺陷。3．缺乏政府回應(yīng)制度。我國(guó)從2000年以來(lái)．推動(dòng)了一系列旨在提高政府施政能力和改善公共服務(wù)供應(yīng)的預(yù)算改革。這些改革也在很大程度上覆蓋到了基層政府預(yù)算。（四）目前還存在的問(wèn)題2003年，那時(shí)的財(cái)政部部長(zhǎng)會(huì)在人大全體會(huì)議上把預(yù)算報(bào)告向大會(huì)朗讀一遍，盡管2003年和2004年的預(yù)算報(bào)告還沒(méi)有圖表，通篇只是一個(gè)數(shù)字接著一個(gè)數(shù)字，很枯燥，但代表們由于在全體會(huì)上跟著財(cái)政部部長(zhǎng)看了一遍報(bào)告，大家至少會(huì)對(duì)報(bào)告內(nèi)容有一個(gè)印象，因此在那兩年的預(yù)算審議中，代表們還是能提出一些有針對(duì)性的問(wèn)題。然而，從2005年開(kāi)始，人大會(huì)議就取消了財(cái)政部部長(zhǎng)讀報(bào)告的環(huán)節(jié)。（四）目前還存在的問(wèn)題四、如何進(jìn)行改革四、如何進(jìn)行改革從預(yù)算管理改革10多年進(jìn)程看，中國(guó)的預(yù)算管理改革推進(jìn)艱難，進(jìn)展較慢。原因之一在于改革策略的選擇，另外也在于預(yù)算改革事關(guān)政治體制改革的核心?！凹s束住了政府的預(yù)算，就約束住了政府的權(quán)力”，這句話(huà)深刻地體現(xiàn)了預(yù)算公共化改革的實(shí)質(zhì)?？v觀預(yù)算管理改革的推進(jìn)路徑，呈現(xiàn)在世人面前的是一幅民間與政府、地方政府與中央政府互動(dòng)的改革路徑。各地開(kāi)展的預(yù)算改革推動(dòng)了政府的治理改革，將中國(guó)地方政府從一個(gè)過(guò)去比較封閉的政治過(guò)程向一個(gè)開(kāi)放的、參與的地方政府治理的模式轉(zhuǎn)型。

1．技術(shù)改革先行。中國(guó)預(yù)算改革有兩個(gè)思路，一個(gè)思路是技術(shù)性改革，另一個(gè)是政治性的改革，因?yàn)轭A(yù)算本身涉及這兩個(gè)層面。（1）技術(shù)性的改革由財(cái)政部自上而下推動(dòng)（2）把政治和技術(shù)結(jié)合。上海閔行，蔡定劍教授和財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所（3）政治層面的改革，稱(chēng)為參與式預(yù)算，基本上都是在基層做。參與式預(yù)算有兩個(gè)不同做法：①一個(gè)是預(yù)算的編制過(guò)程由政府來(lái)做，也就是在政府編制預(yù)算的過(guò)程中，讓公眾參與。國(guó)務(wù)院發(fā)展中心哈爾濱無(wú)錫，在區(qū)下面選了街道，街道沒(méi)有人大。②另外一支參與式預(yù)算，通過(guò)人大的這個(gè)法定的政治制度來(lái)做預(yù)算改革。浙江溫嶺四、如何進(jìn)行改革2．理順黨委、政府和人大間的預(yù)算關(guān)系，改進(jìn)預(yù)算能力以加強(qiáng)執(zhí)政能力如何有效地發(fā)揮黨委、政府以及各個(gè)領(lǐng)導(dǎo)在預(yù)算資金分配中的領(lǐng)導(dǎo)作用是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。在中國(guó)的預(yù)算過(guò)程中，黨委和政府是預(yù)算過(guò)程中的決定性參與者。關(guān)于黨委應(yīng)該在預(yù)算過(guò)程中發(fā)揮什么作用、如何發(fā)揮作用，黨委的預(yù)算角色是什么，《憲法》不可能規(guī)定，《預(yù)算法》也沒(méi)有規(guī)定，也不方便在法律中規(guī)定，這就使得黨委在預(yù)算過(guò)程中的作用缺乏正式制度的支持，主要依賴(lài)于一種非正式制度，即在預(yù)算實(shí)踐中發(fā)展起來(lái)但沒(méi)有明文規(guī)定的預(yù)算程序。四、如何進(jìn)行改革2．理順黨委、政府和人大間的預(yù)算關(guān)系，改進(jìn)預(yù)算能力以加強(qiáng)執(zhí)政能力《預(yù)算法》對(duì)黨委在政府預(yù)算過(guò)程中的角色并沒(méi)有作任何規(guī)定，但從各地的實(shí)踐看，黨委一直在地方政府預(yù)算過(guò)程中處