宋才發(fā)：《民族區(qū)域自治法通論》導(dǎo)論

PAGEPAGE19宋才發(fā)：《民族區(qū)域自治法通論》導(dǎo)論宋才發(fā)：《民族區(qū)域自治法通論》導(dǎo)論民族區(qū)域自治法學(xué)是一門新興的學(xué)科。隨著民族區(qū)域自治法的頒布實施，在民族區(qū)域自治法制建設(shè)不斷豐富和完善的條件下，民族區(qū)域自治法學(xué)不僅是正在發(fā)展中的民族法學(xué)部門的基本學(xué)科，而且是法學(xué)的一個獨立的、新分支學(xué)科。它是關(guān)于研究民族區(qū)域自治法和與之相關(guān)的法律現(xiàn)象，探索民族區(qū)域自治的內(nèi)在規(guī)律和法律特征的科學(xué)。學(xué)習(xí)和研究民族區(qū)域自治法學(xué)，對于我們堅持民族平等原則，保障各民族合法權(quán)益，鞏固各民族的大團結(jié)，促進各民族互助合作共同發(fā)展，實現(xiàn)祖國完全統(tǒng)一和中華民族的偉大復(fù)興，都具有非常重要的意義和作用。一、民族問題與民族區(qū)域自治(一)民族問題的基本內(nèi)涵《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》序言開宗明義地指出：“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國家。民族區(qū)域自治是中國共產(chǎn)黨運用馬克思列寧主義解決我國民族問題的基本政策，是國家的一項基本政治制度?！薄吨腥A人民共和國民族區(qū)域自治法》，第16頁，法律出版社，2001年版?！吨腥A人民共和國民族區(qū)域自治法》，第16頁，法律出版社，2001年版。民族是在歷史上形成的，是一個穩(wěn)定的人們的共同體。斯大林認為：“民族是人們在歷史上形成的有共同語言、共同地域、共同經(jīng)濟生活以及表現(xiàn)了共同的民族文化特點上的共同心理素質(zhì)這四個基本特征的穩(wěn)定的共同體?！薄端勾罅诌x集》（上卷），第64頁，人民出版社，1979年版。在當(dāng)今的世界上，有2000多個民族，分布在近200個國家。世界上民族多而國家少，絕大多數(shù)國家是多民族國家。其中人口在1億以上的有中國的漢族，印度的印度斯坦族，美國的美利堅族，日本的大和族；人口在百萬以的民族共計278個，占世界人口的96.3%，而其余的1800多個民族，其人口占世界人口的3.7%。中國除漢族外，現(xiàn)有55個少數(shù)民族，各民族總稱為“中華民族”。各民族的人口發(fā)展很不平衡，55個少數(shù)民族的總?cè)丝谡既珖側(cè)丝诘?%。正是由于漢族人口占全國人口的絕大多數(shù)，所以，我國在習(xí)慣上把漢族以外的55個兄弟民族統(tǒng)稱為“少數(shù)民族”?！端勾罅诌x集》（上卷），第64頁，人民出版社，1979年版。民族問題是社會總問題的一部分。民族問題就是民族這個人們共同體從其產(chǎn)生、發(fā)展到消亡的長期歷史過程中，基于民族差別而產(chǎn)生的一切社會問題的總和。只要有民族存在，就必然有民族問題。在當(dāng)今的世界上，無論在多民族國家的內(nèi)部，還是在國際政治生活中，民族問題都是一個普遍存在的社會政治問題。古今中外民族問題的狀況，尤其是當(dāng)今世界民族問題的熱點情況都充分表明，民族問題對多民族國家的前途與命運，對民族與民族之間、民族與國家之間以及國家與國家之間的關(guān)系，都具有其深刻而重要的影響。在任何社會里，民族問題都是社會總問題的一個組成部分，民族問題的解決，有賴于社會總問題的解決。同時，解決民族問題又有利于解決社會總問題。馬克思主義認為，民族問題是無產(chǎn)階級革命問題的一部分。在不同歷史時期的社會總問題中，民族問題都具有相應(yīng)不同的內(nèi)容和任務(wù)，解決民族問題與解決社會總問題有著互動的關(guān)系。因此，從狹義上講，民族問題是指民族之間的關(guān)系問題；從廣義上講，它除了民族之間的關(guān)系問題外，還涉及到民族自身和發(fā)展，民族與階級、國家之間等諸多方面的復(fù)雜關(guān)系。民族問題的產(chǎn)生和存在，與民族屬性有著密切的聯(lián)系。民族問題產(chǎn)生的根源主要基于兩個因素：一個是自然因素，即由民族本身的特征、特點所引起的民族差別，這是民族問題得以產(chǎn)生和存在的最基本的前提；另一個是社會因素，即人類進入階級社會之后，因階級矛盾和剝削制度而引發(fā)的種種民族問題，這是階級社會中民族問題之所以存在的最重要的條件。民族問題是隨著民族的發(fā)展而發(fā)展，隨著民族的消亡而消亡的；民族問題貫穿于民族存在的始終。民族問題又是一個內(nèi)容寬泛的社會現(xiàn)象。江澤民同志在1992年1月召開的中央民族工作會議上的重要講話中，為我們正確地理解和研究民族問題的涵義指明了方向。江澤民指出：“民族問題既包括民族自身的發(fā)展，又包括民族之間，民族與階級、國家之間等方面的關(guān)系?！眹颐褡迨聞?wù)委員會：《中國共產(chǎn)黨關(guān)于民族問題的基本觀點和政策》，第24頁，民族出版社，2002年版。這即是說，民族問題絕對不是一種孤立的社會現(xiàn)象，無論是從內(nèi)涵還是從外延角度看，它都不僅涉及到民族自身的發(fā)展，還涉及到民族與民族之間、民族與階級之間、民族與國家之間的關(guān)系，以及由此而引起的其他各種社會問題。在民族存在和發(fā)展的過程中，各民族不可避免地要和其他民族發(fā)生聯(lián)系和交往，各民族自身的政治、經(jīng)濟、文化、生活方式等的特點和差別，在一定條件下都會引起民族交往中的矛盾。民族自身的發(fā)展狀況決定著民族之間交往的程度，因而也決定著民族之間矛盾的狀況。在我國社會主義社會里，雖然剝階級作為整體已不存在了，民族內(nèi)部的階級對立也已消失了，但是，在一定范圍內(nèi)和一定程度上存在的階級斗爭，還會反映到民族問題上來。社會主義社會的民族差別，與社會“三大差別”(城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別、腦力勞動與體力勞動差別)的存在也有密切聯(lián)系。這種民族差別作為一種社會現(xiàn)象，只有當(dāng)社會發(fā)展到“三大差別”完全消失的時候，它才會隨之消失。從某種意義上說，民族問題又是一個特殊的社會現(xiàn)象，因為它有著與其他社會問題不同的特征：一是它的普遍性，在多民族國家和地區(qū)，無論其發(fā)達程度如何，都存在著范圍、程度、內(nèi)容、性質(zhì)各不相同的民族問題。二是長期性，民族問題貫穿于民族存在的始終。三是復(fù)雜性，不同種族的民族之間，不僅種族問題錯綜復(fù)雜，而且往往與政治、經(jīng)濟、文化和宗教等問題交織在一起。四是重要性，在多民族國家中，民族問題通常是涉及到國家治亂安危的重大問題。國家民族事務(wù)委員會：《中國共產(chǎn)黨關(guān)于民族問題的基本觀點和政策》，第24頁，民族出版社，2002年版。馬克思主義歷來重視對民族問題的研究。馬克思、恩格斯的民族理論，在馬克思列寧主義的科學(xué)體系中居于很重要的地位，是馬克思列寧主義不可缺少的重要組成部分。馬克思的第一篇關(guān)于民族理論的著作《論猶太人問題》，就把民族問題的解決與社會主義革命聯(lián)系在一起，第一次提出了只有人類解放才能徹底解決民族問題。恩格斯在《英國工人階級狀況》中，第一次提出了民族和民族性格是不斷發(fā)展變化的，大工業(yè)把英國人分成兩種不同的民族，只有無產(chǎn)階級最有資格代表整個民族。1848年2月《共產(chǎn)黨宣言》的公開發(fā)表，既是科學(xué)社會主義創(chuàng)立的標志，也是馬克思主義民族理論形成的標志，它對民族、民族運動做了科學(xué)的、較系統(tǒng)、較全面的論述，基本上構(gòu)成了馬克思主義民族理論體系的框架。馬克思主義創(chuàng)始人始終關(guān)注民族問題對社會問題和社會發(fā)展的影響和作用，形成了在社會主義革命和建設(shè)進程中解決民族問題的學(xué)說，從而為無產(chǎn)階級和社會主義國家解決民族問題，提供了強大的理論武器，指明了前進的方向。以毛澤東、鄧小平和江澤民為代表的中國共產(chǎn)黨人，創(chuàng)造性地把馬克思列寧主義民族理論與中國民族問題的實際相結(jié)合，成功地走出了一條具有中國特色的解決民族問題的正確道路。誠如江澤民同志在1999年中央民族工作會議上的講話中所指出：“這些年來，我們在前進過程中遇到不少困難和風(fēng)險，有政治領(lǐng)域的也有經(jīng)濟領(lǐng)域和自然界的，有來自國內(nèi)的也有來自國外的，但我們都頂住了，保持了我國改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局。其中很重要的一個原因，就是我國五十六個民族始終同心同德、緊密團結(jié)?！眹颐褡迨聞?wù)委員會：《中國共產(chǎn)黨關(guān)于民族問題的基本觀點和政策》，第38頁，民族出版社，2002年版。國家民族事務(wù)委員會：《中國共產(chǎn)黨關(guān)于民族問題的基本觀點和政策》，第38頁，民族出版社，2002年版。(二)解決中國民族問題的基本政策中國不搞“聯(lián)邦制”。在社會主義發(fā)展史上，各國解決民族問題的政治形式大體上有兩種：一種是聯(lián)邦制，即以某一個或幾個民族為主體建立成員國或分子國，然后再把這些成員國或分子國聯(lián)合成一個統(tǒng)一國家。另一種是民族區(qū)域自治，即在一個統(tǒng)一的國家內(nèi)，以民族聚居區(qū)為基礎(chǔ)劃定行政區(qū)，使居住在該行政區(qū)域內(nèi)的一個或幾個民族享受自治權(quán)。聯(lián)邦制多用于在宏觀上解決民族問題，通常是國家結(jié)構(gòu)形式通盤考慮的結(jié)果；而民族區(qū)域自治制，除了適用于宏觀上解決民族問題之外，更適合于在中觀和微觀上解決問題，并通常不具有國家結(jié)構(gòu)形式的意義。一個國家如果在宏觀上已采用民族區(qū)域自治制度解決其總的民族問題，則聯(lián)邦制自然被排除在外。但是，如果一個國家在宏觀上已采用聯(lián)邦制解決其總的民族問題，則并不排斥在中觀和微觀上采用民族區(qū)域自治。前蘇聯(lián)和南斯拉夫?qū)嵭械木褪锹?lián)邦制。盡管它們在解決民族問題方面曾經(jīng)創(chuàng)立了一種可供世人借鑒的模式，但目前俄羅斯和南斯拉夫的現(xiàn)狀，足以說明這兩國原來的模式有值得檢討的地方。中國是一個統(tǒng)一的多民族國家，中國是世界上四大文明古國之一，在有5000年文字可考的歷史長河中，曾以繁榮的經(jīng)濟、燦爛的文化、輝煌的科學(xué)技術(shù)成就蜚聲于世界。在漫長的歷史發(fā)展中，分散存在的許許多多民族，經(jīng)過接觸、混雜、聯(lián)結(jié)、融合以及分裂和消亡，形成了一個你中有我，我中有你，而又各具個性的統(tǒng)一體，中國的國情決定了中國不可能通過“聯(lián)邦制”或“邦聯(lián)制”來解決民族問題。民族區(qū)域自治是解決中國民族問題的基本政策。中國的民族區(qū)域自治，是馬克思列寧主義民族問題理論與中國具體實踐相結(jié)合的產(chǎn)物。采取民族區(qū)域自治的基本政策，是毛澤東思想豐富和發(fā)展馬克思列寧主義民族理論的一個里程碑。什么是民族區(qū)域自治?《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》序言規(guī)定：“民族區(qū)域自治是在國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治，設(shè)立自治機關(guān)，行使自治權(quán)。”第2條規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治。民族自治地方分為自治區(qū)、自治州、自治縣。各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分?！薄吨腥A人民共和國民族區(qū)域自治法》，第16頁、第17—18頁，法律出版社，2001年版。這些規(guī)定，揭示了中國民族區(qū)域自治的基本含義。中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)新民主主義革命的過程中，十分重視解決國內(nèi)的民族問題，對用什么樣的國家結(jié)構(gòu)形式來解決國內(nèi)的民族問題，曾經(jīng)歷過一個長期的探索過程。譬如，在中國共產(chǎn)黨成立初期，由于受蘇聯(lián)的影響，也曾主張建立聯(lián)邦國家，主張民族自決權(quán)。但是，隨著黨在理論上的不斷成熟和對中國國情認識的深化，進而提出了建立單一制民主共和國的國家結(jié)構(gòu)形式，實行民族區(qū)域自治的主張。誠如毛澤東在《新民主主義論》中就“國體”即國家結(jié)構(gòu)形式所作的論述所指出，中國無產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)的一切反帝反封建的人們聯(lián)合專政的民主共和國——中華民主共和國或新民主主義的共和國，既與舊式的、歐美式的資本主義的共和國相區(qū)別，也與蘇聯(lián)的社會主義共和國相區(qū)別。這里的“國體”，就是指建立獨立、自由、民主、統(tǒng)一和富強的新中國；承認各少數(shù)民族有平等自治的權(quán)利；聯(lián)合工農(nóng)兵學(xué)商被壓迫階級、各人民團體、各民主黨派、各少數(shù)民族、各地華僑和其他愛國人士，組成民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，成立民族聯(lián)合政府。我國各族人民在反對外來侵略、爭取民族解放的共同斗爭中結(jié)成了深厚的友誼，形成了密不可分的關(guān)系。因而從歷史發(fā)展、經(jīng)濟聯(lián)系和革命實踐諸方面的實際情況看，新民主主義革命勝利后的中國，只能建立單一體的多民族國家，不可能建立聯(lián)邦國家。中國的民族區(qū)域自治政策，具有如下四個特點：第一，我國的民族區(qū)域自治是各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治，是以少數(shù)民族聚居區(qū)為基礎(chǔ)建立起來的自治地方。第二，我國的民族自治地方，不同于邦聯(lián)制度下的“邦”、聯(lián)邦制度下的“加盟共和國”，它們既沒有分離權(quán)，也沒有單立的憲法。它們只是在國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的一級地方行政區(qū)域，是整個國家不可分離的部分。第三，我國的民族自治地方的自治權(quán)，是通過自治機關(guān)來行使的?！懊褡遄灾蔚胤皆O(shè)立自治機關(guān)，自治機關(guān)是國家的一級地方政權(quán)機關(guān)?！薄吨腥A人民共和國民族區(qū)域自治法》，第16頁、第17—18頁，法律出版社，2001年版?！吨腥A人民共和國民族區(qū)域自治法》，第3條，第18頁，法律出版社，2001年版。民族區(qū)域自治是新中國的一項基本國策。毛澤東提出的以民族平等、自治和國家統(tǒng)一為原則的解決國內(nèi)民族問題的主張，是創(chuàng)立具有中國特色的民族區(qū)域自治理論的基石。1949年9月21—30日召開的中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議，經(jīng)過充分協(xié)商，一致贊成《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》提出的建立單一制的多民族國家——中華人民共和國，以實行民族區(qū)域自治作為解決我國民族問題的基本政策?！吨袊嗣裾螀f(xié)商會議共同綱領(lǐng)》明確規(guī)定，中華人民共和國境內(nèi)的各少數(shù)民族聚居的地方，應(yīng)實行民族區(qū)域自治。這個反映了中國民族的實際和各族人民的共同心愿的決策，作為新中國的一項最基本的國策，載入了歷次《中華人民共和國憲法》，成為我國一項重要的政治制度。依據(jù)《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》的規(guī)定，中央人民政府在全國范圍內(nèi)積極推行民族區(qū)域自治的政策。一是在推行民族區(qū)域自治中形成了一批自治州、自治縣(旗)，還有若干民族鄉(xiāng)、民族鎮(zhèn)。1954年9月，新頒布的《中華人民共和國憲法》，明確規(guī)定民族自治地方分為自治區(qū)、自治州、自治縣三級，以民族鄉(xiāng)為重要補充形式。隨后，新疆、廣西、寧夏和西藏四個自治區(qū)分別成立。二是根據(jù)實際情況，著眼于加強民族團結(jié)和加快民族地區(qū)發(fā)展的長遠利益，建立民族自治地方。譬如，對內(nèi)蒙古自治區(qū)，中央人民政府調(diào)整了1947年成立時的行政區(qū)域，把綏遠并入內(nèi)蒙古自治區(qū)，自治區(qū)首府也從烏蘭浩特遷到了呼和浩特市，結(jié)束了長期以來內(nèi)蒙古地區(qū)蒙古族被分割的局面，徹底實現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨所主張的統(tǒng)一的內(nèi)蒙古地區(qū)蒙古族區(qū)域自治的方針。三是充分考慮到各少數(shù)民族的實際，民族自治地方形式靈活多樣。這里主要有四種類型：(1)以一個少數(shù)民族聚居區(qū)為主建立的，如新疆維吾爾自治區(qū)，吉林省延邊朝鮮自治州，甘肅省肅南裕固族自治縣等。(2)以兩個以上少數(shù)民族聚居區(qū)聯(lián)合建立的，如湖北省恩施土家族苗族自治州，湖南省靖州苗族侗族自治縣，云南雙江拉祜族佤族布朗族傣族自治縣和廣西隆林各族自治縣。(3)在一個大的民族自治地方內(nèi)，其他少數(shù)民族可以建立行政地位小的自治地方，如廣西壯族自治區(qū)內(nèi)建立有三江侗族、環(huán)江毛南族等12個自治縣；云南省怒江傈僳族自治州內(nèi)建有貢山獨龍自治縣和蘭坪白族普米族自治縣。(4)一個民族可以在不同的聚居區(qū)內(nèi)建立相應(yīng)的自治地方，如藏族，除建立西藏自治區(qū)外，還在云南、四川、青海、甘肅等省建立了10個自治州(其中有一個州與蒙古族聯(lián)合建立)和四川木里、甘肅天祝兩個自治縣。到2000年底為止，我國共建立了154個民族自治地方(5個自治區(qū)、30個自治州、119個自治縣／旗)。55個少數(shù)民族中已有44個實行了區(qū)域自治。此外，實行區(qū)域自治的民族11個人口較少、聚居區(qū)域過小的民族共建有1200多個民族鄉(xiāng)國家民族事務(wù)委員會：《中國共產(chǎn)黨關(guān)于民族問題的基本觀點和政策》，第150——國家民族事務(wù)委員會：《中國共產(chǎn)黨關(guān)于民族問題的基本觀點和政策》，第150——152頁，民族出版社，2002年版。(三)實行民族區(qū)域自治的基本原則在解決和處理我國民族問題上，毛澤東等老一輩無產(chǎn)階級革命家，不僅運用馬克思主義的各少數(shù)民族按照自己的意愿自己管理本民族內(nèi)部事務(wù)的原則，創(chuàng)立和堅持了實行民族區(qū)域自治的基本政策，而且還制定和強調(diào)了實行民族區(qū)域自治而必須遵循的基本原則，為國際共產(chǎn)主義運動的發(fā)展提供了新的典范和經(jīng)驗。第一，各民族相互尊重的原則。馬克思主義創(chuàng)始人認為，古往今來的每個民族，都在某些方面優(yōu)越于其他民族，他們都有為自己所要求的獨立的民族生存權(quán)利。毛澤東在《論十大關(guān)系》一文中，既充分地肯定了“各個少數(shù)民族對中國的歷史都作過貢獻”，又強調(diào)了“應(yīng)當(dāng)承認，每個民族都有它的長處，不然它為什么能存在?為什么能發(fā)展?同時，每個民族也都有它的短處?！薄睹珴蓶|著作選讀》(下冊)，第732頁、第740頁，人民出版社，1986年版。中華民族是一個多民族的集合體，民族關(guān)系的狀態(tài)關(guān)系到中華民族的興衰進退。中國共產(chǎn)黨人和一切善良的人們，總是在為追求社會的穩(wěn)定和民族關(guān)系的和諧而作出不懈的努力。我國堅持了各民族相互尊重的原則，并特別強調(diào)漢族必須尊重各少數(shù)民族，因為漢族人口占全國人口的絕大多數(shù)。同時，提倡各民族之間要互相學(xué)習(xí)，取長補短。我國在各民族相互尊重方面，已蔚成風(fēng)氣并初步形成了相應(yīng)的法律規(guī)范?！睹珴蓶|著作選讀》(下冊)，第732頁、第740頁，人民出版社，1986年版。第二，各民族一律平等的原則。民族平等是以民族的存在為前提，直接指向的是各民族的社會地位平等問題。在我國，各民族一律平等，是指各個人們共同體，不論其人口多寡，居住地方大小，經(jīng)濟發(fā)展程度如何，語言文字和宗教信仰、風(fēng)俗習(xí)慣是否相同，但其社會地位一律平等，享受相同的權(quán)利，承擔(dān)相同的義務(wù)。漢族和少數(shù)民族一律平等，各少數(shù)民族之間也一律平等。對于那些相對落后的民族、人口特少的民族，國家還給予利益上的特殊照顧和權(quán)利上的特別保護。我國的民族平等，既有人類社會普遍追求的共性，又有中國的特點。它突出地顯現(xiàn)了我國民族平等權(quán)利的廣泛性、真實性、徹底性以及權(quán)利義務(wù)的一致性和廣泛性。我國根據(jù)馬克思列寧主義的民族平等原理，已建立起了一套保障少數(shù)民族權(quán)利的民族平等法律制度，實現(xiàn)了各民族一律平等的法律保障。實踐充分證明，只有堅持民族平等，才能奪取革命、改革和建設(shè)的勝利，也才能實現(xiàn)民族間的團結(jié)合作，維護國家統(tǒng)一和各民族的共同利益。第三，民族團結(jié)和合作的原則。各民族之間平等相待是民族團結(jié)的基礎(chǔ)，而各民族之間的團結(jié)又是形成各民族互助合作關(guān)系的保證。盡管少數(shù)民族由于歷史上的原因，整體上還處于經(jīng)濟文化發(fā)展緩慢的社會階段，相對先進的漢族在各民族互助關(guān)系中，在經(jīng)濟文化發(fā)展方面具有優(yōu)勢，并給予少數(shù)民族更多的幫助，但是互助本身就是雙向的。譬如，我國少數(shù)民族地區(qū)的面積占國土總面積的64%，而且2.2萬公里長的陸地邊境線大多數(shù)在民族地區(qū)，民族地區(qū)政治局勢穩(wěn)定與否，直接關(guān)系到國家的統(tǒng)一和團結(jié)穩(wěn)定的大局。尤其是在國際局勢復(fù)雜多變的情況下，少數(shù)民族建設(shè)邊疆、保衛(wèi)邊疆、擁護國家的大政方針和政策，維護國家的領(lǐng)土完整和政治統(tǒng)一，其貢獻是無法用經(jīng)濟價值進行衡量的。毛澤東歷來把民族的團結(jié)看成是中國革命和建設(shè)成敗攸關(guān)的大事，他說：“國家的統(tǒng)一，人民的團結(jié)，國內(nèi)各民族的團結(jié)，這是我們的事業(yè)必定要勝利的基本保證?！薄睹珴蓶|著作選讀》(下冊)，第757頁，人民出版社，1986年版。歷史證明，我國各族人民正是在中國共產(chǎn)黨民族團結(jié)理論和政策的指引下，才取得今天的解放和發(fā)展成就；今后也只有進一步發(fā)揚在政治上團結(jié)協(xié)作、互相幫助的優(yōu)良傳統(tǒng)，才能取得建設(shè)有中國特色社會主義的更大勝利。建國50多年來，我國在保障民族團結(jié)和互助合作方面，已初步建立起了相應(yīng)的法律制度?！睹珴蓶|著作選讀》(下冊)，第757頁，人民出版社，1986年版。第四，國家統(tǒng)一的原則。維護歷史所形成的多民族國家的統(tǒng)一，是馬克思列寧主義解決國內(nèi)民族問題的一個重要原理，至于采取什么樣的具體形式，必須根據(jù)實際情況來確定。我國采取的是民族區(qū)域自治政策，這是有效地維護國家統(tǒng)一的一項重要政治制度?！吨腥A人民共和國憲法》第52條明確規(guī)定：“中華人民共和國公民有維護國家統(tǒng)一和全國各民族團結(jié)的義務(wù)?！薄吨腥A人民共和國常用法律大全》(上卷)，第9頁，法律出版社，1996年版。從21世紀開始，有中國特色社會主義事業(yè)進入了加快推進現(xiàn)代化、全面建設(shè)小康社會的發(fā)展新階段。建設(shè)有中國特色社會主義，是我國各族人民團結(jié)起來為之奮斗的共同事業(yè)和共同目標。各民族之間一定要心連心、同呼吸、共命運，不斷鞏固和發(fā)展各民族的大團結(jié)，這是我們各民族共同的責(zé)任和義務(wù)?！吨腥A人民共和國常用法律大全》(上卷)，第9頁，法律出版社，1996年版。第五，各民族共同繁榮的原則。促進和實現(xiàn)全國各民族的共同繁榮，是黨和國家的工作任務(wù)和奮斗目標，也是全國各族人民的共同心愿。各民族共同繁榮的原則，其內(nèi)容主要是幫助少數(shù)民族和民族地區(qū)的經(jīng)濟文化發(fā)展。經(jīng)濟發(fā)展是連接各民族互助關(guān)系的基本紐帶，文化進步又是促進各民族共同繁榮的標志。建國50多年來，我國已初步建立了一套國家?guī)椭贁?shù)民族和民族地區(qū)的法律制度，建立了內(nèi)地和邊疆地區(qū)對口援助的法律制度，從而為推動和促進各民族的共同繁榮打下了堅實的基礎(chǔ)。把發(fā)展問題放到解決民族問題的首要和核心地位，這是以鄧小平為代表的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體對馬克思列寧主義民族理論作出的杰出貢獻。鄧小平同志以民族地區(qū)發(fā)展為著眼點，提出了一整套圍繞民族發(fā)展這個主題解決民族問題的理論和政策，成功地解決了第一代領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)提出，但由于歷史條件而未能解決的如何實現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)現(xiàn)代化、實現(xiàn)各民族共同繁榮的問題。根據(jù)“發(fā)展是硬道理”的思想，鄧小平提出“發(fā)展”是民族工作最根本的大問題，是實現(xiàn)少數(shù)民族各項平等權(quán)利的根本保證，是鞏固民族團結(jié)的物質(zhì)基礎(chǔ)和防止國內(nèi)外敵對勢力分裂和滲透的法寶，是衡量我國民族工作得失成敗的客觀標準。加快民族地區(qū)發(fā)展，實現(xiàn)各民族共同繁榮，既是重大的經(jīng)濟問題，也是重大的政治問題，是解決社會問題和一切民族問題的最終手段。我國少數(shù)民族人口和民族自治地方主要集中在西部地區(qū)，西部地區(qū)的民族自治地方占西部總面積的86.47%，占全國民族自治地方總面積的96.72%，少數(shù)民族人口約占西部地區(qū)總?cè)丝诘?／5，約占全國少數(shù)民族總?cè)丝诘?／4。所以，以江澤民為核心的第三代領(lǐng)導(dǎo)集體提出并實施的西部大開發(fā)戰(zhàn)略，就是從根本上加快少數(shù)民族和民族地區(qū)繁榮發(fā)展的必由之路，是解決當(dāng)代中國民族問題，促進各民族共同繁榮的重大舉措。二、民族區(qū)域自治的作用和特色(一)民族區(qū)域自治制度的作用《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》序言載明：“實行民族區(qū)域自治，對發(fā)揮各族人民當(dāng)家作主的積極性，發(fā)展平等、團結(jié)、互助的社會主義民族關(guān)系，鞏固國家的統(tǒng)一，促進民族自治地方和全國社會主義建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，都起了巨大的作用。”今后要繼續(xù)“堅持和完善民族區(qū)域自治制度，使這一制度在國家的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進程中發(fā)揮更大的作用?！薄吨腥A人民共和國民族區(qū)域自治法》，第16頁，法律出版社，2001年版?？偨Y(jié)我國實施民族區(qū)域自治制度50多年的實踐，我們認為民族區(qū)域自治制度的作用主要體現(xiàn)在如下幾個方面：《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，第16頁，法律出版社，2001年版。第一，有效地保障了少數(shù)民族人民平等的民主權(quán)利和管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利。在多民族的國家內(nèi)部既有一個協(xié)調(diào)各民族共同管理國家事務(wù)的問題，也有一個各民族內(nèi)部事務(wù)管理的問題。在我國從中央到地方實行民主集中制的組織原則，是各民族共同管理國家事務(wù)的民主政治形式；在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的民族區(qū)域自治，則是各民族自主管理本民族內(nèi)部事務(wù)的民族民主形式。少數(shù)民族人民平等的民主權(quán)利和管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利，是其當(dāng)家作主人權(quán)利的具體體現(xiàn)。對于一個多民族國家內(nèi)的少數(shù)民族而言，少數(shù)民族公民應(yīng)與主體民族的公民一樣，享有完全平等的公民權(quán)利、民主權(quán)利，同時享有管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利，這是保持和發(fā)揚本民族特征的重要條件。我國的民族區(qū)域自治制度能夠有效地保障這兩種權(quán)利的實現(xiàn)。我國所實行的民族區(qū)域自治，無論是在民族自治地方之內(nèi)，還是民族自治地方之外，都必須貫徹執(zhí)行《中華人民共和國憲法》和其他法律有關(guān)保障人民民主權(quán)利的規(guī)定。各民族公民都依法享有平等的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，參與國家事務(wù)和地方事務(wù)的管理；各民族公民在法律面前一律平等；各民族公民的人身自由和人格尊嚴不受侵犯；各民族公民都有宗教信仰自由的權(quán)利；各民族公民都有自由使用本民族語言文字的權(quán)利；各民族公民都有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由；各民族公民都有從事科學(xué)研究、文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作和其他文化活動的權(quán)利；各民族公民都有勞動、休息和喪失勞動能力時從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利；各民族公民都有對國家機關(guān)和國家工作人員提出批評和建議的權(quán)利；各民族公民都有保持或改革自己風(fēng)俗習(xí)慣的自由等。根據(jù)《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，民族自治地方的自治機關(guān)，不僅要保障實行自治的民族的權(quán)利，還要保障自治區(qū)內(nèi)其他民族公民的平等權(quán)利。民族自治機關(guān)作為地方權(quán)力機關(guān)，享有法律規(guī)定的制定自治條例和單行條例的權(quán)利，變通執(zhí)行或停止執(zhí)行上級國家機關(guān)不適合民族自治地方實際情況決定的權(quán)利，同時享有經(jīng)濟管理自主權(quán)、財政管理自主權(quán)、教育管理自主權(quán)、培養(yǎng)和任用少數(shù)民族干部自主權(quán)、發(fā)展民族文化自主權(quán)等廣泛的權(quán)利。這些權(quán)利是通過自治機關(guān)的人事規(guī)范、自治權(quán)規(guī)范、上級國家機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和幫助等規(guī)范實現(xiàn)的。第二，有力地促進了民族自治地方經(jīng)濟建設(shè)和各項社會事業(yè)的發(fā)展。民族區(qū)域自治制度的實施，極大地調(diào)動了少數(shù)民族發(fā)展本民族和本地方經(jīng)濟和各項社會事業(yè)的積極性，同時實現(xiàn)了把國家?guī)椭贁?shù)民族地方發(fā)展的義務(wù)制度化、法律化。不斷解放和發(fā)展生產(chǎn)力，實現(xiàn)各民族共同繁榮，是我們黨的民族工作的根本宗旨和在民族政策上的根本立場。在引導(dǎo)各民族走上社會主義道路之后，黨和政府十分重視發(fā)展少數(shù)民族和民族地區(qū)的經(jīng)濟。因為發(fā)展民族地方經(jīng)濟，是發(fā)展民族地方教育和其他文化事業(yè)、提高少數(shù)民族群眾生活質(zhì)量的基礎(chǔ)。解決當(dāng)代中國民族問題，只能依靠解放和發(fā)展生產(chǎn)力，不斷加快少數(shù)民族和民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，舍此沒有別的出路。進入改革開放新時期以來，民族地區(qū)經(jīng)濟獲得了較快發(fā)展，民族自治地方農(nóng)村居民年人均純收入，1980年只有76元，1998年已達到1653元；職工年平均工資，1981年只有816元，1999年達到6822元。從縱向看確有較大幅度的提高。但是，從橫向看，與發(fā)達地區(qū)相比還有很大差距。譬如，1999年農(nóng)村居民家庭人均純收入最高的五個省市分別為上海5409元，北京4226元，浙江3948元，廣東3629元，江蘇3495元，都高出民族自治地方農(nóng)村居民收入的1倍以上國家民族事務(wù)委員會：《中國共產(chǎn)黨關(guān)于民族問題的基本觀點和政策》，第131—國家民族事務(wù)委員會：《中國共產(chǎn)黨關(guān)于民族問題的基本觀點和政策》，第131—132頁，民族出版社，2002年版。第三，進一步增強了中華民族的凝聚力。中華人民共和國的成立，開創(chuàng)了中華民族歷史的新紀元。新中國的成立和民族區(qū)域自治制度的推行，既保障了少數(shù)民族實行區(qū)域自治的權(quán)利，又從根本上改變了舊中國許多民族地區(qū)存在的不同程度的割據(jù)狀態(tài)，實現(xiàn)了國家政治上的高度統(tǒng)一，鞏固了祖國的邊防。各少數(shù)民族人民成了國家和社會的主人，真正掌握了自己的命運，實現(xiàn)了各民族人民在振興中華民族的總目標下根本利益的一致，形成了中國歷史上空前的民族大團結(jié)的局面。民族區(qū)域自治法就是調(diào)整民族關(guān)系的民族基本法；民族區(qū)域自治法所規(guī)范的權(quán)利義務(wù)，就是調(diào)節(jié)、鞏固和發(fā)民族關(guān)系的體現(xiàn)。江澤民同志在慶祝建黨80周年大會上的講話中指出：“我們徹底結(jié)束了舊中國一盤散沙的局面，實現(xiàn)了國家的高度統(tǒng)一和各民族的空前團結(jié)。我們廢除了西方列強強加的不平等條約和帝國主義在中國的一切特權(quán)。封建式的割據(jù)局面在中國大地上也一去不復(fù)返了。56個民族同呼吸、共命運、心連心，形成了平等、團結(jié)、互助的社會主義民族關(guān)系。”江澤民：《在慶祝中國共產(chǎn)黨成立八十周年大會上的講話》，第7頁，人民出版社，2001年版。各民族的互助合作是以不同方式開展的，但目標是一致的，就是通過加快發(fā)展，實現(xiàn)各民族人民的共同富裕、共同繁榮，全面振興中華民族。這是中國共產(chǎn)黨對全國各族人民作出的莊嚴承諾。民族區(qū)域自治制度使祖國所有民族同舟共濟，它為各民族人民把熱愛祖國的感情與熱愛自己民族的感情有機地結(jié)合起來，提供了最為恰當(dāng)?shù)恼涡问?。實踐表明，民族區(qū)域自治制度的實行，有力地增強了中華民族的凝聚力，為中華民族的振興創(chuàng)造了必要的條件。西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，必將進一步加快西部民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展步伐，尤其是那些人口較少的少數(shù)民族的快速發(fā)展，必將更加密切和強化民族之間的相互依存關(guān)系，各民族團結(jié)統(tǒng)一于中華民族大家庭的向心力和凝聚力也必將進一步增強。江澤民：《在慶祝中國共產(chǎn)黨成立八十周年大會上的講話》，第7頁，人民出版社，2001年版。民族區(qū)域自治制度本身具有強大的政治功能。我國的民族區(qū)域自治制度，從作為解決民族問題的基本政策，到頒布民族區(qū)域自治法將其以基本法的形式固定下來，再到中國共產(chǎn)黨十五大將其與人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，一同表達為我國社會主義民主制度的三大形式，從政策到法律制度，表明了民族區(qū)域自治理論的發(fā)展歷程、理論建樹，表明民族區(qū)域自治制度在我國體制中的重要地位。進入新世紀以來，我國又進一步修正和完善了民族區(qū)域自治制度，使它更加適合我國現(xiàn)實政治制度發(fā)展的需要，進一步增強了它自身的政治功能。如果說在新中國成立之初，民族區(qū)域自治制度的政治功能主要體現(xiàn)為保障民族平等權(quán)利的話，那么，在21世紀深化改革、擴大開放，向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的新時代，民族區(qū)域自治制度在政治方面的功能，則需要從新的角度發(fā)揮和加強，尤其需要激發(fā)其促進經(jīng)濟文化發(fā)展的新功能。實行民族區(qū)域自治制度，如果不把少數(shù)民族、民族地區(qū)的經(jīng)濟搞上去，不把它們的教育、科技、創(chuàng)新能力搞上去，從整體上和根本上提高少數(shù)民族人民的素質(zhì)和生活質(zhì)量，自治就會墮入空談。堅持和完善民族區(qū)域自治制度的根本任務(wù)，同黨和國家在現(xiàn)階段的根本任務(wù)是一致的，就是要解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力。實行民族區(qū)域自治制度的優(yōu)越性，千條萬條歸根結(jié)底為一條，就是要體現(xiàn)為民族自治地方的生產(chǎn)力的更快發(fā)展，各少數(shù)民族人民生活水平的不斷提高。現(xiàn)實已經(jīng)向民族區(qū)域自治制度提出了更高的要求，這就是在充分發(fā)揮其政治作用的同時，努力激發(fā)其促進經(jīng)濟文化發(fā)展的功能。(二)民族區(qū)域自治制度的特色中國之所以不實行民主共和國聯(lián)邦制，而采用在國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的民族區(qū)域自治制度，這完全是從中國的國情實際出發(fā)，由中國的民族特點決定的。鄧小平說過：“解決民族問題，中國采取的不是民主共和國聯(lián)邦的制度，而是民族區(qū)域自治的制度。我們認為這個制度比較好，適合中國的情況?！薄斑@是我們社會制度的優(yōu)勢，不能放棄。”《鄧小平文選》第3卷，第257頁，人民出版社，1993年版。具有中國特色的民族區(qū)域自治制度，是由民族聚居要素、區(qū)域經(jīng)濟要素、自治機關(guān)要素、自治權(quán)力要素和國家?guī)椭毓餐瑯?gòu)筑而成的。這五個要素是緊密聯(lián)系、相互依存、互為條件、缺一不可的統(tǒng)一體。這就是中國民族區(qū)域自治的特色，它具有特別強大的生命力?！多囆∑轿倪x》第3卷，第257頁，人民出版社，1993年版。第一，民族聚居要素。這是指聚居的少數(shù)民族，都可以有權(quán)依照法定程序申請建立自治地方。在這里，申報建立自治地方的起碼條件是少數(shù)民族聚居，而不分民族的大小。它的依據(jù)就是《民族區(qū)域自治法》第2條：“各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治。”《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，第17頁，法律出版社，2001年版。依照法律規(guī)定，它既可以由一個民族建立，也可以由兩上以上的民族聯(lián)合建立；既可以建立自治縣，也可以建立較大的自治州，或是更大區(qū)域的自治區(qū)。形式靈活多樣，從實際情況出發(fā)，不拘一格。自治縣還可以報批改為縣級市，但目前的法律還沒有關(guān)于自治縣可以直接改為自治市的規(guī)定。民族區(qū)域自治最基本的要件，就是民族聚居，這是不可更改和替代的法定要素，它充分體現(xiàn)了我國各民族地位的完全平等。國家尊重各民族的真實意愿，按照《民族區(qū)域自治法》第13條規(guī)定：“民族自治地方的名稱，除特殊情況外，按照地方名稱、民族名稱、行政地位的順序組成?！薄吨腥A人民共和國民族區(qū)域自治法》，第20頁，法律出版社，2001年版?！吨腥A人民共和國民族區(qū)域自治法》，第17頁，法律出版社，2001年版。《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，第20頁，法律出版社，2001年版。第二，區(qū)域經(jīng)濟要素。這是指民族自治地方的區(qū)域劃分，主要是以發(fā)展民族地區(qū)經(jīng)濟為考慮系數(shù)。在一般意義上講，民族區(qū)域自治制度考慮的先決條件是民族聚居，其次要條件是區(qū)域因素。一方面區(qū)域要件可以不受地區(qū)限制，只要存在少數(shù)民族聚居的地方，國家都一律平等對待；另一方面在進行區(qū)域劃分的時候，把經(jīng)濟要素作為一個綜合條件予以考慮。即全面考慮自然經(jīng)濟、農(nóng)村經(jīng)濟、交通經(jīng)濟、能源經(jīng)濟、人口狀況及基本生活習(xí)慣的合理搭配，目的是為了發(fā)展經(jīng)濟，實現(xiàn)真正意義上的區(qū)域自治。從實際情況看，無論是行政區(qū)劃還是經(jīng)濟區(qū)劃，只要是有利于民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，其區(qū)域劃分都是可以變更的?！吨腥A人民共和國民族區(qū)域自治法》第14條規(guī)定：“民族自治地方的建立、區(qū)域界線的劃分、名稱的組成，由上級國家機關(guān)會同有關(guān)地方的國家機關(guān)，和有關(guān)民族的代表充分協(xié)商擬定，按照法律的程序報請批準?！薄懊褡遄灾蔚胤揭唤?jīng)建立，非法定程序，不得撤銷或者合并；民族自治地方的區(qū)域界線一經(jīng)確定，未經(jīng)法定程序，不得變動；確實需要撤銷、合并或者變動的，由上級國家機關(guān)的有關(guān)部門和民族自治地方的自治機關(guān)充分協(xié)商擬定，按照法定程序報請批準?！薄吨腥A人民共和國民族區(qū)域自治法》，第20—《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，第20—21頁，法律出版社，2001年版。第三，自治機關(guān)要素。就是指在民族自治地方設(shè)立自治機關(guān)(同屬一級地方國家政權(quán)機關(guān))，由自治機關(guān)行使自治權(quán)和同級國家機關(guān)的職權(quán)。自治機關(guān)是民族自治和區(qū)域自治的必然產(chǎn)物。在國家的民主集中制原則下，自治機關(guān)既是國家的地方政權(quán)組織，又是民族自治的自治組織?！睹褡鍏^(qū)域自治法》第3條和第15條規(guī)定：“民族自治地方設(shè)立自治機關(guān)，自治機關(guān)是國家的一級地方政權(quán)機關(guān)?！薄懊褡遄灾蔚胤降淖灾螜C關(guān)是自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會和人民政府?！薄吨腥A人民共和國民族區(qū)域自治法》，第18頁、第21頁，法律出版社，2001年版。自治機關(guān)要素的關(guān)鍵問題，主要是自治機關(guān)的人員組成原則。既然是民族自治，自治機關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)人員，應(yīng)當(dāng)由實行自治的民族的公民擔(dān)任。否則，就失去了民族自治的意義。根據(jù)《民族區(qū)域自治法》第16條至第18條的規(guī)定，自治機關(guān)人員的組成，還有區(qū)域自治的要素，居住在這個地方的其他民族，同樣要有相應(yīng)的人員比例。只有各民族的領(lǐng)導(dǎo)干部的團結(jié)合作，互相學(xué)習(xí)，取長補短，自治機關(guān)才能起到帶領(lǐng)自治地方的各族人民積極投入自治地方建設(shè)的作用?！吨腥A人民共和國民族區(qū)域自治法》，第18頁、第21頁，法律出版社，2001年版。第四，自治權(quán)力要素。自治權(quán)力是構(gòu)成民族區(qū)域自治制度的要件之一，是民族區(qū)域自治制度的核心問題。自治權(quán)利是建立民族自治地方的原理，是民族權(quán)利中的一種。它是國家權(quán)力的一部分，屬于中央分權(quán)制的范疇。但是，自治權(quán)與民族自決權(quán)或者民族獨立權(quán)的性質(zhì)又是完全不同的。在民族區(qū)域自治制度內(nèi)，自治機關(guān)既是各少數(shù)民族自主地管理本民族內(nèi)部事務(wù)的具體體現(xiàn)，又是自治機關(guān)自主地管理本自治地方各種事務(wù)的集中表現(xiàn)。這即是說，民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例；上級國家機關(guān)的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實際情況的，自治機關(guān)可以報經(jīng)該上級國家機關(guān)批準，變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行；自治機關(guān)可以在國家計劃的指導(dǎo)下，根據(jù)本地方的特點和需要，制定經(jīng)濟建設(shè)的方針、政策和計劃，自主地安排和管理地方性的經(jīng)濟建設(shè)事業(yè)；自治機關(guān)可以根據(jù)法律規(guī)定，確定本地方內(nèi)草地和森林的所有權(quán)和使用權(quán)，管理和保護本地方的自然資源；自治機關(guān)可以自主地管理隸屬于本地方的企業(yè)、事業(yè)，制定管理流動人口的辦法，制定實行計劃生育的辦法；以及保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害，實現(xiàn)人口、資源和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，等等。第五，國家?guī)椭?。這是指國家和民族自治地方的上級國家機關(guān)，領(lǐng)導(dǎo)和幫助民族自治地方的一種職責(zé)義務(wù)規(guī)范，是民族區(qū)域自治制度不可缺少的重要組成部分。因為民族自治地方，是國家不可分割的一部分，屬于中央的絕對管理和領(lǐng)導(dǎo)的一切范圍，而且在通常情況下，自治地方在我國都屬于欠發(fā)達的地區(qū)，所以，國家的幫助也是一種絕對的法律原則。正因為如此，《民族區(qū)域自治法》列出專章，專門規(guī)定“上級國家機關(guān)的職責(zé)”，上級國家機關(guān)作出的有關(guān)自治地方的決議、決定、命令和指示，應(yīng)當(dāng)符合民族自治地方的實際情況；上級國家機關(guān)應(yīng)當(dāng)幫助、指導(dǎo)民族自治地方經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的研究、制定和實施，從財政、金融、物資、技術(shù)和人才等方面，幫助各民族自治地方加速發(fā)展經(jīng)濟、教育、科學(xué)技術(shù)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)；上級國家機關(guān)在制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的時候，應(yīng)當(dāng)照顧民族自治地方的特點和需要，尤其要制定優(yōu)惠政策，引導(dǎo)和鼓勵國內(nèi)外資金投向民族自治地方；國家根據(jù)統(tǒng)一規(guī)劃和市場需求，要優(yōu)先在民族自治地方合理安排資源開發(fā)項目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，凡需要民族自治地方配套資金的，可根據(jù)不同情況給予減少或者免除配套資金的照顧；國家?guī)椭褡遄灾蔚胤郊涌鞂嵱每萍奸_發(fā)和成果轉(zhuǎn)化，積極引導(dǎo)科技人才向民族自治地方合理流動，當(dāng)國家向民族自治地方提供轉(zhuǎn)移建設(shè)項目時，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐臈l件，提供先進、適用的設(shè)備和工藝；上級國家機關(guān)要從財政、金融、人才等方面幫助民族自治地方的企業(yè)進行技術(shù)創(chuàng)新，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級；國家擬設(shè)立各項專用資金，扶助民族自治地方發(fā)展經(jīng)濟文化建設(shè)事業(yè)；上級國家機關(guān)將根據(jù)國家的民族貿(mào)易政策和民族自治地方的需要，對民族自治地方的商業(yè)、供銷和醫(yī)藥企業(yè)，從投資、金融、稅收等方面給予扶持；國家制定優(yōu)惠政策，扶持民族自治地方發(fā)展對外經(jīng)濟貿(mào)易，擴大民族自治地方生產(chǎn)企業(yè)對外貿(mào)易經(jīng)營自主權(quán)，鼓勵發(fā)展地方優(yōu)勢產(chǎn)品出口，實行優(yōu)惠的邊境貿(mào)易政策；上級國家機關(guān)在投資、金融、稅收等方面扶持民族自治地方改善農(nóng)業(yè)、牧業(yè)、林業(yè)等生產(chǎn)條件和水利、交通、能源、通信等基礎(chǔ)設(shè)施，扶持民族自治地方合理利用本地資源發(fā)展工業(yè)；上級國家機關(guān)應(yīng)當(dāng)組織、支持和鼓勵經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與民族自治地方開展經(jīng)濟、技術(shù)協(xié)作和多層次、多方面的對口支援，幫助和促進民族自治地方經(jīng)濟、教育、科學(xué)技術(shù)和文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)的發(fā)展；上國家機關(guān)幫助民族自治地方從當(dāng)?shù)孛褡逯写罅颗囵B(yǎng)各級干部、各種專業(yè)人才和技術(shù)工人，加大對民族自治地方的教育投入，并采取特殊措施，幫助民族自治地方加速普及九年義務(wù)教育和發(fā)展其他教育事業(yè)，提高各民族人民的科學(xué)文化水平，等等。

三、民族區(qū)域自治的法律依據(jù)憲法規(guī)定了民族區(qū)域自治制度民族區(qū)域自治是《中華人民共和國憲法》規(guī)定的一項基本政治制度?！吨腥A人民共和國憲法》第4條明確規(guī)定：“中華人民共和國各民族一律平等。國家保障各少數(shù)民族的合法的權(quán)利和利益，維護和發(fā)展各民族的平等、團結(jié)、互助關(guān)系。禁止對任何民族的歧視和壓迫，禁止破壞民族團結(jié)和制造民族分裂的行為。”“國家根據(jù)各少數(shù)民族的特點和需要，幫助各少數(shù)民族地區(qū)加速經(jīng)濟和文化的發(fā)展?！薄案魃贁?shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治，設(shè)立自治機關(guān)，行使自治權(quán)。各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分?！薄案髅褡宥加惺褂煤桶l(fā)展自己的語言文字的自由，都有保護或者改革自己的風(fēng)俗習(xí)慣的自由?！薄吨腥A人民共和國常用法律大全》(上卷)，第4頁，法律出版社，1996年版。憲法是國家的總章程，是具體規(guī)定國家的政治制度和經(jīng)濟制度的根本大法。根據(jù)憲法制定的《民族區(qū)域自治法》，是實施憲法規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的基本法律?！吨腥A人民共和國立法法》等法律也相應(yīng)規(guī)定，民族自治地方的自治條例和單行條例，可以依照當(dāng)?shù)氐拿褡逄攸c，對法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定。自中國共產(chǎn)黨十五大以來，黨和政府把建立完備的社會主義民族法律體系及其監(jiān)督機制，作為依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的一個重要內(nèi)容，認為民族區(qū)域自治制度是我國建成法治國家必備的基本條件和基本要素?！吨腥A人民共和國常用法律大全》(上卷)，第4頁，法律出版社，1996年版。國家結(jié)構(gòu)問題是和國家的民族問題緊密相關(guān)的。對一個多民族國家來說，民族綱領(lǐng)是憲法必須規(guī)定的一個重要內(nèi)容，以馬克思列寧主義為指導(dǎo)思想的我國憲法，必須貫徹馬克思列寧主義關(guān)于國家結(jié)構(gòu)的民族問題學(xué)說。馬克思主義歷來認為，多民族的國家結(jié)構(gòu)形式，是民族運動發(fā)展的一種必然要求，國家結(jié)構(gòu)問題是和民族問題密不可分地聯(lián)系在一起的。我國在處理民族問題的國家結(jié)構(gòu)形式上，采取了單一制的民主集中制原則下的自治地方制度，即自治區(qū)、自治州、自治縣的形式。民族自治地方內(nèi)其他少數(shù)民族聚居的地方，可以依法建立相應(yīng)的自治地方或者民族鄉(xiāng)。因此，我國憲法對我國采取的民族區(qū)域自治的基本政策，是作為國家的一項重要的政治制度規(guī)定下來的?！睹褡鍏^(qū)域自治法》規(guī)定了建立民族自治地方的條件和形式，規(guī)定了民族自治地方名稱組成的要素，以及建立民族自治地方的法律程序。在關(guān)于民族自治地方自治機關(guān)組成的問題上，《民族區(qū)域自治法》規(guī)定了民族自治地方自治機關(guān)的機構(gòu)組成，即民族自治地方的人民代表大會和人民政府；規(guī)定了民族自治地方自治機關(guān)的民族組成，包括民族自治地方人民代表大會及其常務(wù)委員會的民族組成，民族自治地方行政首長的民族成分和民族自治地方人民政府其他組成人員以及自治機關(guān)所屬工作部門工作人員的民族組成。在關(guān)于民族自治地方內(nèi)部的民族關(guān)系處理上，《民族區(qū)域自治法》規(guī)定了民族自治地方的自治機關(guān)，處理民族自治地方內(nèi)的民族關(guān)系要遵循民族平等和民族團結(jié)的原則，以及民族自治地方的自治機關(guān)幫助本地的其他少數(shù)民族發(fā)展政治、經(jīng)濟、文化的職責(zé)。總之，我國的民族區(qū)域自治，是在國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，遵循憲法規(guī)定的總原則，各少數(shù)民族聚居地區(qū)建立自治地方，設(shè)立自治機關(guān)，行使自治權(quán)，管理本地區(qū)民族內(nèi)部的事務(wù)。民族區(qū)域自治的實質(zhì)，就是要在統(tǒng)一的多民族的社會主義國家內(nèi)，使有著一定的聚居區(qū)的少數(shù)民族，享有憲法保護的當(dāng)家作主、管理本民族內(nèi)部地方性事務(wù)的權(quán)利，保障各少數(shù)民族的平等地位，充分發(fā)揮他們建設(shè)社會主義的積極性，保證各少數(shù)民族按照自己的經(jīng)濟、文化特點，發(fā)展經(jīng)濟和社會事業(yè)，促進民族發(fā)展繁榮，鞏固祖國統(tǒng)一和民族團結(jié)。民族區(qū)域自治制度是民族區(qū)域自治政策的制度化。中國民族區(qū)域自治政策，最早是在1922年7月中國共產(chǎn)黨第二次全國代表大會的《宣言》中提出的?！缎浴肥侵袊伯a(chǎn)黨第一次制定解決國內(nèi)民族問題的綱領(lǐng)。盡管這個綱領(lǐng)同時也提出了民族“自決”、民族“自治”、民族“民主自治邦”和建立民族“聯(lián)邦共和國”的口號及主張，但它最終選擇了民族區(qū)域自治的道路，對于黨在幼年時期的理論不必過于苛求。1938年9月，中國共產(chǎn)黨六屆六中全會，明確了民族區(qū)域自治的思想。此后，黨的民族綱領(lǐng)愈來愈明確地提出了“民族區(qū)域自治”的正確主張。譬如，1945年10月23日，中共中央書記處關(guān)于內(nèi)蒙古工作指示：“對內(nèi)蒙的基本方針，在目前是實行區(qū)域自治?！?946年1月，中共代表團在《和平建國綱領(lǐng)草案》中提出“在少數(shù)民族區(qū)域，應(yīng)承認各民族的平等地位及其自治權(quán)?！睏詈畹谥骶帲骸睹褡鍏^(qū)域自治法教程》，第13頁，法律出版社，1995年版。1947年5月1日，成立了中國第一個少數(shù)民族自治區(qū)——蒙古自治區(qū)。1949年9月21日至30日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，明確規(guī)定各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，應(yīng)實行民族的區(qū)域自治，按照民族聚居的人口多少和區(qū)域大小，分別建立各種民族自治機關(guān)。《共同綱領(lǐng)》的這個規(guī)定，標志著我國民族區(qū)域自治政策的基本形成。中華人民共和國成立后，我國先后頒布了1954年憲法、1975年憲法、1978年憲法和1982年憲法，歷次修訂和重新頒布的憲法，都對民族區(qū)域自治制度作出了法律規(guī)定。我國依據(jù)憲法于1984年制定并頒布的《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，標志著民族區(qū)域自治作為我們黨解決民族問題的一項基本政策，走向了法制化的新的歷史時期。從而實現(xiàn)了民族區(qū)域自治由理論到實踐，由黨的一貫政策到法律規(guī)定的基本政治制度的轉(zhuǎn)變和升華，完成了民族區(qū)域自治政策的制度化過程。楊侯第主編：《民族區(qū)域自治法教程》，第13頁，法律出版社，1995年版。民族區(qū)域自治政策的法律化。在中國歷史上，“中華法系”中有一個比較完備的民族法律制度。雖然它在性質(zhì)上與現(xiàn)在的民族區(qū)域自治法律制度不同，但其形式和主要內(nèi)容就是關(guān)于民族地區(qū)的法律問題。譬如，從秦朝的《屬邦律》，到清朝的《回律》、《番律》、《蒙古律》、《苗律》等民族法典，規(guī)范和調(diào)整的主要是關(guān)于朝廷與民族地區(qū)民族首領(lǐng)的關(guān)系，實際上也就是中央與民族地區(qū)的關(guān)系問題。中國歷史的民族特點，不僅決定了我們今天的民族法制取向，而且也是決定歷史上的民族法制取向。法同國家是同時產(chǎn)生的；民族區(qū)域自治法也與民族自治地方的建立同時孕生。我國的第一個民族自治法規(guī)，就是《預(yù)?？h回民自治政府條例》，它是由1936年10月成立的、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命政府“陜甘寧省”的“預(yù)?？h回民自治政府”制定的。1946年4月23日，陜甘寧邊區(qū)第三屆參議會第一次大會通過的《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》，規(guī)定“邊區(qū)各少數(shù)民族，在居住集中地區(qū)，得劃分民族區(qū)，組織民族自治政權(quán)，在不與省憲抵觸原則下，得訂立自治法規(guī)?！薄稇椃ㄙY料選編》第2輯，第192頁，北京大學(xué)出版社，1982年版。這是我國民族區(qū)域自治法制史上的一個創(chuàng)舉。1952年2月，政務(wù)院制定的《關(guān)于地方民族民主聯(lián)合政府實施辦法的決定》、《關(guān)于保障一切散居的少數(shù)民族成分享有民族平等權(quán)利的決定》兩個行政法規(guī)，與同年8月頒布的《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》，以及各地方自治機關(guān)制定的地方法規(guī)和單行條例，實際上成了1984年我國制定民族區(qū)域自治法的雛形。1982年頒布的新憲法，對民族自治地方的行政地位、自治權(quán)等做了明確的規(guī)定，為民族區(qū)域自治法的制定提供了依據(jù)。1984年10月1日，《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，以基本法的形式把民族區(qū)域自治政策固定下來，它的實施標志著我國民族區(qū)域自治進入了法制建設(shè)的新階段。為了貫徹實施民族區(qū)域自治法，不斷完善民族區(qū)域自治制度，全國人大、國務(wù)院、各級民族自治地方和轄有自治州、自治縣的上級人民政府，都十分重視制定與自治法相配套的行政法規(guī)、自治條例和單行條例，初步建立起了我國民族法制體系。根據(jù)我國社會發(fā)展的新情況和進一步加快少數(shù)民族和民族地區(qū)發(fā)展的新要求，2001年2月28日，我國又對《民族區(qū)域自治法》進行了修改，以其更加充實完善的內(nèi)容和科學(xué)立法語言的準確表述呈現(xiàn)在各族人民面前，它標志著我國民族區(qū)域自治制度的法制化建設(shè)又進入了一個新階段，民族區(qū)域自治走上了有法可依、有法必依、依法辦事的道路?！稇椃ㄙY料選編》第2輯，第192頁，北京大學(xué)出版社，1982年版。(二)民族區(qū)域自治基本經(jīng)驗的法律規(guī)定《民族區(qū)域自治法》序言，對我國50多年來實施民族區(qū)域自治的基本經(jīng)驗，從立法的角度進行了總結(jié)和概括，證明我國選擇以民族區(qū)域自治形式作為解決中國民族問題的道路的正確性，證明民族區(qū)域自治這項基本政治制度的優(yōu)越性?！睹褡鍏^(qū)域自治法》對我國實行民族區(qū)域自治的基本經(jīng)驗，作了如下五個方面的法律規(guī)定：第一，堅持民族區(qū)域自治，必須切實保障民族自治地方根據(jù)本地實際情況貫徹執(zhí)行國家的法律和政策。民族區(qū)域自治，核心問題是自治權(quán)的行使與保障。國家和自治機關(guān)的上級國家機關(guān)，必須依法尊重和切實保障自治機關(guān)充分行使自治權(quán)。如果不能保障民族自治地方根據(jù)本地實際情況創(chuàng)造性地貫徹執(zhí)行國家的法律和政策，而過分強調(diào)“不折不扣地貫徹執(zhí)行”，那么，“一刀切”的做法就會使民族區(qū)域自治失去本來的意義。在這里，我們必須正確認識和處理統(tǒng)一與自治的關(guān)系，因為統(tǒng)一與自治有機結(jié)合，正好反映了我國民族區(qū)域自治制度的本質(zhì)特點?！敖y(tǒng)一”是“自治”的前提和基礎(chǔ)，沒有國家集中統(tǒng)一的自治，只會導(dǎo)致四分五裂。在我們這個單一制國家里，民族自治地方與國家的關(guān)系是部分與整體的關(guān)系，民族自治地方是整個國家的有機組成部分，國家代表各少數(shù)民族的整體利益和根本利益，各少數(shù)民族自治地方有維護國家統(tǒng)一和領(lǐng)土完整的義務(wù)。民族自治地方的自治機關(guān)是國家的地方機關(guān)，有權(quán)依照憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定，結(jié)合本地實際情況，貫徹執(zhí)行或變通執(zhí)行國家的方針、政策和有關(guān)規(guī)定，積極完成中央和上級國家機關(guān)下達的各項任務(wù)，行使自主管理本地方的經(jīng)濟、文化、教育事業(yè)和本民族內(nèi)部事務(wù)的自治權(quán)，上級國家機關(guān)負有尊重和幫助其行使自治權(quán)的職責(zé)。第二，堅持民族區(qū)域自治，必須大量培養(yǎng)少數(shù)民族的各級干部、各種專業(yè)人才和技術(shù)工人。干部和人才的質(zhì)量問題，是實行民族區(qū)域自治的一個關(guān)鍵問題所在。如果沒有一批量足質(zhì)高的少數(shù)民族的各級干部、各種專業(yè)人才和技術(shù)工人隊伍，不但無法建設(shè)民族自治地方，而且也無法體現(xiàn)少數(shù)民族自己管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利的能力。因而，它本能地要求民族自治地方及其上級國家機關(guān)和中央有關(guān)部門，必須采取切實可行的措施，幫助民族自治地方解決好人才短缺和人才外流的問題。少數(shù)民族干部工作始終是黨的干部工作的一個重要組成部分，也是黨和國家民族政策的重要內(nèi)容。以毛澤東、鄧小平、江澤民同志為核心的三代領(lǐng)導(dǎo)集體，高度重視民族干部工作，對培養(yǎng)、選拔和任用少數(shù)民族干部做過許多重要論述，制定了一系列方針、政策，強調(diào)要努力培養(yǎng)和造就一支宏大的德才兼?zhèn)涞纳贁?shù)民族干部隊伍，認為這是實現(xiàn)各民族團結(jié)和共同繁榮的組織保證。培養(yǎng)選拔少數(shù)民族干部，使他們在各級政權(quán)中參與國家的管理，按照民族區(qū)域自治法的規(guī)定，享有自治權(quán)，就能充分反映少數(shù)民族群眾的意愿和要求，維護少數(shù)民族的合法權(quán)益；這是少數(shù)民族在政治上平等地位的具體體現(xiàn)，也是堅持和完善民族區(qū)域自治制度的必然要求。中華人民共和國成立以來，少數(shù)民族干部隊伍已從新中國成立之初的1萬多人，發(fā)展到現(xiàn)在的280多萬人。這支少數(shù)民族干部隊伍，在民族區(qū)域自治的實踐中發(fā)揮了關(guān)鍵性的作用?？茖W(xué)技術(shù)是推動民族發(fā)展的有力杠桿，少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)的實踐表明，民族地區(qū)的現(xiàn)代化建設(shè)，只有走大力發(fā)展科學(xué)技術(shù)的路子。治窮要先治愚，智力脫貧是從根本上脫貧致富。因此，在培養(yǎng)和造就大批少數(shù)民族干部的同時，還必須不斷培養(yǎng)和壯大少數(shù)民族地區(qū)科技人才隊伍，創(chuàng)造一個有利于科技發(fā)展的良好的社會氛圍和環(huán)境，尊重知識，尊重人才，充分發(fā)揮各種專業(yè)人才的作用。在當(dāng)前尤其要穩(wěn)定現(xiàn)有的科技專業(yè)人才隊伍，做到人盡其才，防止科技人才流失和浪費；要制定一套切實可行的優(yōu)惠政策，吸引科技人才到少數(shù)民族地區(qū)發(fā)揮聰明才智，為興邊富民貢獻力量。第三，堅持民族區(qū)域自治，民族自治地方必須發(fā)揚自力更生、艱苦奮斗精神，努力發(fā)展本地的社會主義建設(shè)事業(yè)，為國家建設(shè)作出貢獻。國家實行民族區(qū)域自治制度，是為了維護少數(shù)民族的自治權(quán)利。規(guī)定自治機關(guān)一系列的自治權(quán)，是為了加速民族自治地方經(jīng)濟和社會的發(fā)展。權(quán)利和義務(wù)平等是法律的基本準則。因此，加快少數(shù)民族和少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，既需要國家政策的扶持和發(fā)達地區(qū)的幫助，更需要民族地區(qū)干部群眾的自力更生、艱苦奮斗。一個國家的發(fā)展也好，一個民族的發(fā)展也好，最終都要落腳到建立自我發(fā)展的能力上。由于歷史和地理條件的原因，少數(shù)民族地區(qū)相對于漢族地區(qū)來說，總體上還比較落后。解放前夕，少數(shù)民族地區(qū)有的處于封建地主制發(fā)展階段，有的處于奴隸制和封建農(nóng)奴制發(fā)展階段，有的還處于原始社會末期。盡管中華人民共和國建立以來，少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展很快，但從整體上看，還處于社會主義初級階段的低層次，這是少數(shù)民族地區(qū)的實際情況。所以，有必要將國家的幫助、兄弟民族的支援與少數(shù)民族地區(qū)的自力更生緊密地結(jié)合起來。國家的幫助和兄弟民族的支援，只是少數(shù)民族地區(qū)加快發(fā)展的外在條件；而少數(shù)民族地區(qū)的繁榮富強，歸根到底還要靠自身的努力，靠少數(shù)民族地區(qū)的各族人民發(fā)揚自力更生、艱苦奮斗的創(chuàng)業(yè)精神。第四，堅持民族區(qū)域自治，國家必須根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，努力幫助民族自治地方加速經(jīng)濟和文化發(fā)展。民族自治地方由于歷史原因，相對于沿海和內(nèi)地先進地區(qū)要落后得多。要使落后的西部地區(qū)盡快趕上發(fā)達地區(qū)，除了發(fā)揚自力更生、艱苦奮斗的精神外，少數(shù)民族地區(qū)還需要得到國家和先進地區(qū)的無私幫助和援助。先進地區(qū)幫助落后地區(qū)，這也是民族區(qū)域自治制度的一項原則和法律義務(wù)。當(dāng)21世紀初我國達到小康水平的時候，先發(fā)達起來的沿海地區(qū)要拿出更多的力量來幫助落后地區(qū)的發(fā)展。發(fā)達地區(qū)在繼續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，通過多交利稅和技術(shù)轉(zhuǎn)讓等方式大力支持不發(fā)達地區(qū)，逐步解決區(qū)域發(fā)展差距問題，達到共同富裕，這是鄧小平同志對我國現(xiàn)代化建設(shè)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略構(gòu)想。實踐證明，這個構(gòu)想是正確和科學(xué)的。從加快少數(shù)民族和民族地區(qū)發(fā)展的視角看，不僅把內(nèi)蒙古自治區(qū)和廣西壯族自治區(qū)納入西部大開發(fā)的范圍，而且將湖南湘西土家族苗族自治州、湖北恩施土家族苗族自治州和吉林延邊朝鮮族自治州也納入西部大開發(fā)的范圍，使我國的5個自治區(qū)、30個自治州和119個自治縣中的82個自治縣，都納入到西部大開發(fā)的范圍或者可以享受西部大開發(fā)的優(yōu)惠政策。這是一個偉大的戰(zhàn)略決策，這就為少數(shù)民族和民族地區(qū)加快發(fā)展創(chuàng)造了前所未有的歷史機遇和有利的條件?？傊?，推動少數(shù)民族和民族地區(qū)發(fā)展，是國家義不容辭的責(zé)任，上級國家機關(guān)對民族自治地方進行幫助是我國民族區(qū)域自治制度的重要組成部分，東部發(fā)達地區(qū)與民族地區(qū)開展對口支援和技術(shù)協(xié)作，也正是各民族之間兄弟情誼和團結(jié)合作精神的體現(xiàn)。第五，堅持民族區(qū)域自治，必須在維護民族團結(jié)的斗爭中，反對大民族主義，主要是反對大漢族主義，也要反對地方民族主義。無論是大漢族主義，還是地方民族主義，對民族團結(jié)都是有害而無益的。由于歷史上的遺毒，由于當(dāng)前我國社會轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的社會矛盾的復(fù)雜性，由于國際上各種民族主義思潮的影響，“大民族主義”和“地方民族主義”在我國仍有不同程度的表現(xiàn)。必須指出，在我國社會主義初級階段，這兩種民族主義的表現(xiàn)一般來說都屬于人民內(nèi)部矛盾，對出現(xiàn)的問題應(yīng)當(dāng)采取慎重和實事求是的態(tài)度，屬于什么問題就按什么問題處理，不要輕易扣“民族主義”的帽子。對于出現(xiàn)的問題，還要具體情況具體分析，是什么問題就解決什么問題，不要輕易往“民族問題”上拉。要依據(jù)政策和法律法規(guī)，及時解決出現(xiàn)的不同民族之間的利益糾紛，尤其要防止不尊重少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣，傷害民族感情的事件發(fā)生。在民族關(guān)系上的人民內(nèi)部矛盾中，也不排除有的問題帶有對抗性，但決不能把非對抗性矛盾當(dāng)作對抗性矛盾處理。對于那些借用民族矛盾引發(fā)事端，制造動亂觸犯法律的，必須依法處理。在解決有關(guān)民族的糾紛中，要充分發(fā)揮民族工作部門的作用，發(fā)揮少數(shù)民族干部的作用，發(fā)揮群眾骨干的作用。國家利益高于一切，各民族人民的整體利益高于一切。極少數(shù)搞分裂的人，不僅背棄了本民族，而且背棄了整個中華民族；不僅損害了本民族的利益，而且損害了國家利益，他們是各民族人民的共同敵人。對他們的分裂活動，必須堅決依法打擊。四、民族區(qū)域自治法學(xué)的研究對象及其法律體系(一)民族區(qū)域自治法學(xué)的研究對象任何一門學(xué)科都有自己特定的研究領(lǐng)域或特定的研究對象。每門學(xué)科也都必然地按照所研究的對象建立起自己的理論體系。毛澤東同志說過：“科學(xué)研究的區(qū)分，就是根據(jù)科學(xué)對象所具有的特殊的矛盾性。因此，對于某一現(xiàn)象的領(lǐng)域所特有的某一種矛盾的研究，就構(gòu)成某一門科學(xué)的對象?！薄睹珴蓶|選集》(一卷本)，第284頁，人民出版社，1967年橫排本。衡量某一理論學(xué)說是否構(gòu)成一門獨立的學(xué)科，主要有三條原則：(1)看它是否具有不同于別門科學(xué)的特定的研究對象；(2)看它是否揭示出了研究對象的內(nèi)在矛盾及其發(fā)展規(guī)律；(3)看它是否形成了較嚴密的邏輯理論和論證理論體系。即是說，如果一門學(xué)科沒有自己特定的研究領(lǐng)域和研究對象，那它也就不能成其為一門獨立的學(xué)科?！睹珴蓶|選集》(一卷本)，第284頁，人民出版社，1967年橫排本。民族區(qū)域自治法學(xué)是民族法學(xué)的基本學(xué)科。民族法學(xué)是以民族法為主要研究對象的一門法學(xué)學(xué)科，而民族法又是以民族關(guān)系為主要調(diào)整對象的部門法。一個法學(xué)部門，一般由一兩個基本學(xué)科，或者稱之為主體學(xué)科，和若干基本學(xué)科派生的分支學(xué)科組成。民族區(qū)域自治法學(xué)就是民族法學(xué)部門中迄今惟一比較成型的基本學(xué)科。民族區(qū)域自治法之所以能夠成為民族法學(xué)的基本學(xué)科，就在于它具備了能夠滿足作為基本學(xué)科成立的條件?？v觀古今中外的民族法律制度，有什么樣的民族關(guān)系就有什么樣性質(zhì)的民族法律。法是社會關(guān)系有序的一種重要工具。從馬克思主義的法律觀看，法是與階級和國家同時產(chǎn)生的，民族法是在多民族國家出現(xiàn)之后才有的。而少數(shù)民族習(xí)慣法或土著民族原始法的產(chǎn)生與形成，則是在民族逐漸形成之后、國家產(chǎn)生之前的事情。所以，我們在這里所論及的民族法學(xué)，是與“法人類學(xué)”、“法民族學(xué)”和“少數(shù)民族習(xí)慣法學(xué)”相區(qū)別的一門法學(xué)學(xué)科。民族法學(xué)作為法學(xué)的一門分支學(xué)科，它是在我國不斷加強民族法制建設(shè)的條件下產(chǎn)生的，它標志著我國民族的進步和社會的發(fā)展。我國的民族法體系，是由我國以憲法民族條款為基礎(chǔ)，以民族區(qū)域自治法律制度和散居少數(shù)民族權(quán)利保障法律制度為主干，并包括培養(yǎng)少數(shù)民族干部的法律制度、民族經(jīng)濟法律制度、民族教育法律制度、民族文化法律制度、民族風(fēng)俗習(xí)慣法律制度等一系列的民族法律制度所組成。民族區(qū)域自治法學(xué)作為民族法學(xué)的基本學(xué)科，則是指在民族法學(xué)領(lǐng)域，還有一個基本學(xué)科，即散居少數(shù)民族權(quán)利保障法學(xué)。民族區(qū)域自治法學(xué)是法的一門新興分支學(xué)科。民族區(qū)域自治法是指調(diào)整民族區(qū)域自治關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，是民族法學(xué)體系的重要組成部分。就其概念而言，它有廣義和狹義之分。廣義的民族區(qū)域自治法，它蘊含著民族區(qū)域自治法的體系問題。其特點：一是以《民族區(qū)域自治法》及其《實施細則》、《自治條例》、《單行條例》、《變通規(guī)定》、《補充規(guī)定》