農(nóng)村金融學(xué)專題5：農(nóng)業(yè)政策性金融的功能定位及其發(fā)展趨勢

農(nóng)業(yè)政策性金融的功能定位及其發(fā)展趨勢專題講義(5)1.農(nóng)業(yè)政策性金融概念及特征1.1概念：農(nóng)業(yè)政策性金融是指為貫徹政府社會經(jīng)濟(jì)政策或意圖，不以商業(yè)性標(biāo)準(zhǔn)為原則，以國家信用為基礎(chǔ)，在農(nóng)業(yè)及相關(guān)領(lǐng)域從事資金融通，支持、保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和農(nóng)業(yè)收入穩(wěn)定增加的一種特殊金融活動。

1.2特征：（1）經(jīng)營方向的政策性。配合政府不同時期農(nóng)業(yè)政策意圖及重點，發(fā)揮對宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用，實現(xiàn)政府經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)。（2）經(jīng)營目標(biāo)的非營利性。充當(dāng)對農(nóng)業(yè)支持和保護(hù)的重要手段，主要發(fā)放中長期農(nóng)業(yè)開發(fā)性貸款，且利率低，通常比一般商業(yè)性貸款利率低2-3個百分點。（3）具有一定福利性。尤其要關(guān)注貧困地區(qū)和低收入的農(nóng)民貸款難問題。（4）與商業(yè)金融的互補(bǔ)性。補(bǔ)充、糾正商業(yè)金融、合作金融在農(nóng)業(yè)信貸領(lǐng)域的不足和偏差，并誘導(dǎo)其增加對農(nóng)業(yè)的資金投入。2.

產(chǎn)生背景及理論基礎(chǔ)

2.1農(nóng)業(yè)政策性金融的產(chǎn)生背景農(nóng)業(yè)保護(hù)主義的結(jié)果：世界第一家是法國農(nóng)業(yè)信貸銀行(1926)，由政府出資。二戰(zhàn)后法國農(nóng)產(chǎn)品短缺，面對美國農(nóng)產(chǎn)品劇烈競爭，通過農(nóng)業(yè)信貸銀行發(fā)放低利優(yōu)惠貸款，支持法國農(nóng)業(yè)發(fā)展。20C20～30N后，凱恩斯主義興起提供了理論依據(jù)，農(nóng)業(yè)政策性銀行遂大興。美國建立了世界最系統(tǒng)的互助合作性質(zhì)農(nóng)業(yè)信貸體系和政府農(nóng)業(yè)信貸機(jī)構(gòu)。日本成立農(nóng)林漁業(yè)金融公庫，為農(nóng)戶發(fā)放貸款，進(jìn)行利息補(bǔ)貼和債務(wù)擔(dān)保，保護(hù)日本農(nóng)業(yè)發(fā)展；韓國于1961年成立農(nóng)業(yè)協(xié)同組合中央會，90%以上貸款余額是向農(nóng)民發(fā)放的低息貸款；印度于1982年成立國家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村開發(fā)銀行；在20世紀(jì)70～80年代,泰國、緬甸及非洲、拉丁美洲一些國家相繼建立。2.2農(nóng)業(yè)政策性金融的理論基礎(chǔ)

資源配置理論:社會資源配置遵循兩大目標(biāo)：經(jīng)濟(jì)有效性和社會合理性，微觀經(jīng)濟(jì)主體關(guān)注經(jīng)濟(jì)有效性，宏觀經(jīng)濟(jì)主體關(guān)注社會合理性；市場與政府并用。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)理論:農(nóng)業(yè)是一個弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)——農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率低，投資報酬率低；農(nóng)業(yè)受自然風(fēng)險和市場風(fēng)險雙重約束；生產(chǎn)集約化程度也相對較低；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資回收期長、風(fēng)險大。公共產(chǎn)品理論：在金融資源配置中，資金會按照比較收益原則向盈利相對較高的領(lǐng)域傾斜，而近期利潤低但有長遠(yuǎn)和整體社會效益的項目和領(lǐng)域（如農(nóng)業(yè)：準(zhǔn)公共產(chǎn)品）成為金融資源配置的盲點。在農(nóng)村金融資源配置領(lǐng)域的制度創(chuàng)新就是農(nóng)業(yè)政策性金融。農(nóng)村信貸補(bǔ)貼論

:為促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和緩解農(nóng)村貧困,有必要從農(nóng)村外部注入政策性資金、并建立非營利性的專門(政策性)金融機(jī)構(gòu)來進(jìn)行資金分配，且對農(nóng)業(yè)融資的利率必須低于其他產(chǎn)業(yè)。3.農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的制度變遷

3.1我國農(nóng)業(yè)政策性金融成立的現(xiàn)實合理性(1)中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的成立是深化金融體制改革的需要；(2)加強(qiáng)收購資金管理的需要。農(nóng)行、工商銀行等多行共管農(nóng)副產(chǎn)品信貸管理體制,一是財政、企業(yè)資金到位差,倒逼銀行一家供應(yīng)。二是導(dǎo)致收購資金管理混亂并大量流失,且形成商業(yè)銀行對中央銀行再貸款的倒逼機(jī)制；(3)保護(hù)農(nóng)業(yè)弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的需要。3.2農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行變遷史綱

(1)信貸業(yè)務(wù)代理階段

(1994.7～1996.12)農(nóng)發(fā)行建立之初，省以下分支機(jī)構(gòu)暫緩分設(shè)，各項業(yè)務(wù)由農(nóng)業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)全面代理。弊端:代理粗放；轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險；公開尋租。(2)信貸業(yè)務(wù)自營階段(1997.1-1998.4)1996年7月，國務(wù)院決定增設(shè)農(nóng)發(fā)行分支機(jī)構(gòu):在總行和省分行增設(shè)營業(yè)部，地市設(shè)分行，1995年底貸款余額5000萬元以上的縣設(shè)縣支行,不足5000萬元的國家貧困縣,由農(nóng)發(fā)行地市分行派駐信貸組,其他縣仍由農(nóng)行代理。截止1997年4月,機(jī)構(gòu)增設(shè)完成,總數(shù)達(dá)到2290個,對97%的信貸資產(chǎn)實現(xiàn)自營。問題:糧食企業(yè)政企不分,擠占挪用并造成大量的收購資金流失,加大了央行基礎(chǔ)貨幣投放壓力,形成通貨膨脹隱患。(3)專營糧棉信貸業(yè)務(wù)階段

(1998.4-2004.7)

1998年4月開始，國務(wù)院為了推進(jìn)糧食流通體制改革,先后將農(nóng)發(fā)行經(jīng)辦的扶貧、農(nóng)業(yè)開發(fā)性貸款以及糧棉油加工、附營業(yè)務(wù)等貸款業(yè)務(wù)重新劃回農(nóng)業(yè)銀行,以使農(nóng)發(fā)行集中精力發(fā)放和管理糧棉油收購、儲備貸款,支持糧食購銷企業(yè)敞開收購農(nóng)民余糧，搞好收購資金封閉運行。自1998年4月始，農(nóng)發(fā)行只有糧食、棉花購銷企業(yè)兩大系統(tǒng)性客戶和糧棉收購、儲備、調(diào)銷三類貸款。該時期的管理與制度創(chuàng)新:①提出了“錢隨糧走、購貸銷還、庫貸掛鉤、封閉運行”的管理原則。②建立了核打收購碼單制度和收購資金使用報賬制；③建立了信貸人員聯(lián)庫責(zé)任制；④建立了回籠貨款分割制度；⑤建立了全新的賬戶核算體系；⑥建立了一整套信息反饋體系?？冃Ъ皢栴}績效明顯：保證了收購資金供應(yīng),減少了中央銀行基礎(chǔ)貨幣投放,抑制了通貨膨脹。截止2002年末,農(nóng)發(fā)行為國有糧食購銷企業(yè)貸款共6087.74億元，其中:企業(yè)正常庫存占用貸款2331.65億元,超期庫存占用貸款684.5億元,陳化變質(zhì)庫存占用貸款360.38億元,財務(wù)掛帳占用貸款1874.21億元,糧食附營業(yè)務(wù)停息的財務(wù)掛帳占用貸款345.1億元,擠占挪用貸款163.33億元,糧食收購費用貸款61.54億元,超期結(jié)算資金占有貸款23.53億元,簡易建倉占用貸款112.73億元。問題：隨著國家糧棉流通體制改革深入,糧棉購銷市場逐步放開,農(nóng)發(fā)行購銷信貸業(yè)務(wù)萎縮下滑,2003年比2001年貸款余額下降12%。另據(jù)統(tǒng)計,2002年放開糧食購銷市場的8個主銷區(qū)省份,農(nóng)發(fā)行糧油購銷貸款比上年下降56%。2004年東北某縣農(nóng)發(fā)行,12名員工,糧食總貸款額不足50萬元,而當(dāng)年費用卻高達(dá)110多萬元;某縣支行20多人僅負(fù)責(zé)1個國有糧庫的貸款,還有的縣支行近3年沒放過一筆貸款。(4)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)軌與擴(kuò)展階段(2004.7～)

2004年7月,除履行糧棉油收購資金管理外,農(nóng)發(fā)行得以允許拓展業(yè)務(wù)領(lǐng)域,形成“一體兩翼”業(yè)務(wù)格局:以糧棉油收購貸款業(yè)務(wù)為主體,以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和農(nóng)業(yè)農(nóng)村中長期貸款業(yè)務(wù)為兩翼,以中間業(yè)務(wù)為補(bǔ)充?？冃В?007年農(nóng)發(fā)行信貸規(guī)模超萬億元,年末貸款余額達(dá)10224億元,占全部金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款余額的比重為16.7%;經(jīng)營利潤達(dá)148.8億元。資金自給率達(dá)64.8%,比2004年提高49個百分點,負(fù)債結(jié)構(gòu)優(yōu)化,降低了資金成本;不良貸款余額下降709億元,占比下降12.5%,資產(chǎn)質(zhì)量明顯改善。3.3農(nóng)發(fā)行特質(zhì)及市場定位的再探討

(1)農(nóng)發(fā)行特質(zhì)爭鳴及評析：“三性論”:政策性、安全性、保本微利性；“政府銀行論”:政府的銀行、具有財政和銀行雙重職能、業(yè)務(wù)范圍和貸款對象依據(jù)國家階段性發(fā)展要求界定、并應(yīng)堅持政策性與效益性(主要指社會效益)相統(tǒng)一；“三統(tǒng)一論”:資金配置取向的社會合理性與經(jīng)濟(jì)有效性統(tǒng)一；資金運行機(jī)制的無償性與有償性統(tǒng)一；資金運用效果的宏觀性與微觀性統(tǒng)一。一致：離不開政府背景。關(guān)鍵兩點：

一是資金投向:準(zhǔn)公共業(yè)務(wù)；二是損失利益的補(bǔ)償:政府。例證：在尊重農(nóng)發(fā)行市場機(jī)制運作前提下,社會合理性與經(jīng)濟(jì)有效性可以一致。據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行數(shù)據(jù),1995～1997年,收購資金的央行借款平均為1500億元/年,而2001年降至180.3億元,2002年凈還款108億元；中央財政對農(nóng)發(fā)行的虧損補(bǔ)貼由1997年的160億元降至1999年的31億元,2000-2002年分別實現(xiàn)賬面盈利22.78億元、10.44億元和11.17億元。結(jié)論：(1)農(nóng)發(fā)行的政策性體現(xiàn)在資金投向于準(zhǔn)公共領(lǐng)域,但它必須基于市場機(jī)制,享有貸款對象和貸款項目的自主選擇權(quán),遵循信貸資金的嚴(yán)格程序。(2)可持續(xù)發(fā)展的條件是其收益能夠覆蓋成本并有余,不足部分必須有利益的補(bǔ)償渠道——財政的支持:資金或政策。(2)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行市場定位的再探討

農(nóng)發(fā)行配置金融資源須滿足幾個假定前提:市場機(jī)制完善,不存在“政府失靈”,農(nóng)發(fā)行機(jī)制完善并服務(wù)于準(zhǔn)公共領(lǐng)域。約束:①缺少農(nóng)村政策性金融功能發(fā)揮的市場基礎(chǔ):合作、微型金融缺失;②農(nóng)發(fā)行“商業(yè)化”從屬于“政策性”;③政府公共執(zhí)行力值得商榷。——制度運行環(huán)境導(dǎo)致績效問題。定位：根據(jù)國家農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略需要,廣泛籌集信貸資金,拓展農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行支農(nóng)領(lǐng)域,為農(nóng)村準(zhǔn)公共領(lǐng)域需求提供資金供給,為新農(nóng)村建設(shè)服務(wù)。政策性主要體現(xiàn)在服務(wù)范圍和對象,關(guān)鍵要還農(nóng)發(fā)行的市場主體地位讓其自主經(jīng)營。政府的著力點在于營造信用生態(tài)和資源輸入的誘導(dǎo)環(huán)境,其中包括相關(guān)利益的補(bǔ)償機(jī)制和渠道。3.4當(dāng)前農(nóng)發(fā)行存在問題剖析

(1)制度設(shè)計存在缺陷:

政策導(dǎo)向的國有農(nóng)業(yè)信貸機(jī)構(gòu),非獨立生存的金融機(jī)構(gòu)而運營,采取信貸配給制度;(2)運行機(jī)制不完善:資金來源渠道狹窄;資金來源與運用結(jié)構(gòu)失衡;利益補(bǔ)償機(jī)制不完善;業(yè)務(wù)范圍受限;(3)經(jīng)營管理水平與法治環(huán)境制約:經(jīng)營管理水平有待提高;法律保障缺乏,農(nóng)發(fā)行信貸資金營運和自身的正當(dāng)權(quán)益缺乏有效的法律保障。4.現(xiàn)階段農(nóng)發(fā)行的改革趨向

4.1支持新農(nóng)村建設(shè)的業(yè)務(wù)切入點一是拓展支農(nóng)業(yè)務(wù)范圍，統(tǒng)一管理農(nóng)村政策性業(yè)務(wù)。政策性應(yīng)體現(xiàn)在服務(wù)范圍和對象,新農(nóng)村建設(shè)需要,而商業(yè)性金融主體不愿經(jīng)營或規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的業(yè)務(wù)。并適應(yīng)不同時期、發(fā)展不平衡區(qū)域?qū)π刨J資金的差異化需求,建立動態(tài)業(yè)務(wù)調(diào)整機(jī)制,確定重點支持領(lǐng)域,尤其增加農(nóng)業(yè)開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等中長期信貸。二是承擔(dān)擔(dān)保和資金批發(fā)業(yè)務(wù)。可與政府及有關(guān)各方協(xié)商建立支農(nóng)貸款風(fēng)險補(bǔ)償和保險機(jī)制、農(nóng)業(yè)貸款擔(dān)保基金等方式,為涉農(nóng)信貸及高科技農(nóng)業(yè)項目投資提供擔(dān)保;另外,為服務(wù)農(nóng)村的中小金融機(jī)構(gòu)提供資金批發(fā)支持。4.2完善農(nóng)發(fā)行的體制機(jī)制深化農(nóng)發(fā)行現(xiàn)代企業(yè)制度改革。逐步建立符合農(nóng)發(fā)行實際的經(jīng)營管理體制機(jī)制，如一級管理、三級(省地縣)經(jīng)營的內(nèi)部管理體制,以吸收政策性資金和發(fā)行政策性金融債券為主、境內(nèi)外其他籌資方式為輔的籌資機(jī)制,以財政補(bǔ)貼為主的利益補(bǔ)償機(jī)制；完善風(fēng)險管理機(jī)制,構(gòu)建完善的營運機(jī)制、規(guī)范的內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制、可行的風(fēng)險分散機(jī)制。4.3營造良好運營的法治環(huán)境國家制定的政策性金融機(jī)構(gòu)法——對其宗旨、性質(zhì)、地位、職能、權(quán)利與義務(wù)等作出規(guī)定，并明確業(yè)務(wù)活動原則、資金來源渠道、財政貼息辦法、資產(chǎn)運用范圍和外部關(guān)系，尤其要明確特殊的權(quán)力監(jiān)督結(jié)構(gòu)和穩(wěn)定的利益補(bǔ)償機(jī)制，從而依法運營。

農(nóng)發(fā)行內(nèi)