2018年,環(huán)保“嚴(yán)監(jiān)管”將成新常態(tài)

2018年，環(huán)?！爱a(chǎn)監(jiān)管”將成新常態(tài)本文作者認(rèn)為，2018年中國(guó)環(huán)保政策仍將保持高壓勢(shì)態(tài)，并形成制度化的嚴(yán)格治理體系，環(huán)保“嚴(yán)監(jiān)管”將成為新常態(tài)。作者從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看環(huán)境治理，提出“嚴(yán)監(jiān)管”不僅有利于生態(tài)文明，更在三個(gè)層面牽動(dòng)改革全局，促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)型升級(jí)?！熬G水青山”牽動(dòng)改革全局程實(shí)（工銀國(guó)際首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、董事總經(jīng)理、研究部主管）錢(qián)智?。üゃy國(guó)際高級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家）“不謀全局者，不足謀一域?！?016年7月至今，以環(huán)保督查、綠色稅收等措施為發(fā)力點(diǎn)，中國(guó)環(huán)保政策力度持續(xù)增強(qiáng)。十九大報(bào)告亦指出，“必須樹(shù)立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念”“實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”。從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看環(huán)境治理，我們認(rèn)為，環(huán)?！皣?yán)監(jiān)管”不僅有利于生態(tài)文明，更在三個(gè)層面牽動(dòng)改革全局，促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。第一，消除資源價(jià)格扭曲，加快要素市場(chǎng)開(kāi)放，提振要素供給效率。第二，重塑市場(chǎng)機(jī)制對(duì)產(chǎn)能結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)作用，深化清理過(guò)剩產(chǎn)能，推動(dòng)制造業(yè)升級(jí)。第三，增強(qiáng)國(guó)企混改的可行性與緊迫性，為混改落地打開(kāi)機(jī)遇窗口。有鑒于此，我們認(rèn)為，2018年中國(guó)環(huán)保政策仍將保持高壓勢(shì)態(tài)，并形成制度化的嚴(yán)格治理體系，環(huán)?！皣?yán)監(jiān)管”將成為新常態(tài)。這一趨勢(shì)并不僅僅利好環(huán)保和新能源產(chǎn)業(yè)，從全局視角看，制造業(yè)高端化、消費(fèi)升級(jí)、國(guó)企混改、新經(jīng)濟(jì)等投資主題亦有望迎來(lái)新機(jī)遇。消除資源價(jià)格扭曲，加快要素市場(chǎng)開(kāi)放改革開(kāi)放以來(lái)，相對(duì)低廉的自然資源價(jià)格和勞動(dòng)力成本，是推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛的重要紅利。但是，隨著自然環(huán)境的惡化和資源稀缺性的提升，中國(guó)自然資源以及相關(guān)原材料的價(jià)格并未同步、充分地上升。在本輪金融危機(jī)的催化下，這一價(jià)格扭曲對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的桎梏日益顯現(xiàn)。其一，拖累經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。基于較低的資源價(jià)格，以擴(kuò)大資源投入實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的路徑依賴難以被打破，阻礙了中國(guó)經(jīng)濟(jì)從要素驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的轉(zhuǎn)型步伐。其二，加劇系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。錯(cuò)誤的資源價(jià)格信號(hào)，一方面引導(dǎo)資本向低效率、高消耗、弱潛力的產(chǎn)業(yè)盲目配置，形成了過(guò)剩產(chǎn)能和過(guò)高杠桿，另一方面則破壞了資源紅利的公平分配，加劇了兩極分化，侵蝕社會(huì)安全網(wǎng)。其三，延緩要素市場(chǎng)開(kāi)放。由于資源公允價(jià)值和現(xiàn)實(shí)價(jià)格存在巨大落差，因此資源價(jià)格的市場(chǎng)化難以快步推進(jìn)，否則一次性的價(jià)格跳升將對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和通脹穩(wěn)定產(chǎn)生系統(tǒng)性沖擊。由此，要素市場(chǎng)的深化開(kāi)放和一體化進(jìn)程被迫放緩，要素供給的效率低下限制了全要素生產(chǎn)率的提升。面對(duì)以上三重桎梏，高污染和高能耗行業(yè)去產(chǎn)能、環(huán)保督查、綠色稅收等環(huán)境治理措施成為破局利器。就本質(zhì)而言，這些舉措是將資源使用的負(fù)外部性（環(huán)境污染、資源枯竭等），重新納入資源定價(jià)，既推動(dòng)了資源價(jià)格向公允價(jià)值的回歸，又在定價(jià)中合理化了資源紅利的分配，從而大幅消除了價(jià)格扭曲。2017年，中國(guó)自然資源和相關(guān)原材料的價(jià)格持續(xù)上升（詳見(jiàn)下圖），與公允價(jià)值的落差漸次收窄，價(jià)格信號(hào)重新發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，為資源價(jià)格向市場(chǎng)化軌道的切換創(chuàng)造了適宜條件，將加速要素市場(chǎng)的開(kāi)放和完善。2017年，中國(guó)自然資源和相關(guān)原材料的價(jià)格持續(xù)上升深化清理過(guò)剩產(chǎn)能，推動(dòng)制造業(yè)升級(jí)2017年，以信貸調(diào)控、行政問(wèn)責(zé)等政府“有形之手”為主要工具，供給側(cè)改革在清理“僵尸企業(yè)”、淘汰過(guò)剩產(chǎn)能方面卓有成效，制造業(yè)的生產(chǎn)效率和盈利能力顯著提升。未來(lái)，淘汰過(guò)剩產(chǎn)能將步入新階段，兩大挑戰(zhàn)正在顯現(xiàn)。其一，去產(chǎn)能的精細(xì)化，即在過(guò)剩產(chǎn)能總體得到控制之后，細(xì)分行業(yè)、區(qū)域和時(shí)點(diǎn)的過(guò)剩產(chǎn)能如何識(shí)別和治理；在傳統(tǒng)行業(yè)產(chǎn)能結(jié)構(gòu)優(yōu)化的同時(shí)，如何預(yù)防新興產(chǎn)業(yè)由于投資過(guò)熱而產(chǎn)生的新過(guò)剩。其二去產(chǎn)能的長(zhǎng)效化，即在本輪階段性、攻堅(jiān)式的去產(chǎn)能之后，如何構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制，以深化當(dāng)前成果、持續(xù)抑制過(guò)剩產(chǎn)能的復(fù)生。然而，對(duì)于這兩大挑戰(zhàn)，“有形之手”力有不逮。一是效率低。較之于市場(chǎng)，政府部門(mén)難以及時(shí)、精確地判斷產(chǎn)能在哪些細(xì)分時(shí)點(diǎn)、行業(yè)和區(qū)域出現(xiàn)過(guò)剩，亦無(wú)法準(zhǔn)確衡量過(guò)剩程度和調(diào)控力度。二是成本高。長(zhǎng)期依賴行政手段調(diào)控產(chǎn)能，可能形成新的市場(chǎng)扭曲和權(quán)力尋租空間，阻礙“放管服”改革的深化和微觀激勵(lì)機(jī)制的重塑。因此，在去產(chǎn)能的新階段，“有形之手”將向“無(wú)形之手”有序交棒。而資源價(jià)格上升至合理水平，正是啟動(dòng)這一過(guò)程的第一步。上升的成本壓力將結(jié)束資源配置的逆向選擇，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)效率，準(zhǔn)確清理產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的低效率、高能耗企業(yè)，為高效率、高技術(shù)的企業(yè)擴(kuò)展生存空間。同時(shí)，長(zhǎng)期穩(wěn)定的資源高價(jià)門(mén)檻，將根本性地修正企業(yè)和地方政府的決策預(yù)期，迫使其放棄拖延去產(chǎn)能、“比誰(shuí)能熬”的博弈策略，轉(zhuǎn)而向技術(shù)創(chuàng)新、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)尋求新的利潤(rùn)空間，從而推動(dòng)制造業(yè)高端化發(fā)展。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，美國(guó)克林頓政府時(shí)期，旨在降污染、提效率的環(huán)境技術(shù)倡議（ETI），與加速科技研發(fā)的先進(jìn)技術(shù)計(jì)劃（ATP）、深化軍民合作的技術(shù)再投資計(jì)劃（TRP）互為支撐，并尊重了市場(chǎng)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的主導(dǎo)作用，最終共同促進(jìn)了美國(guó)制造業(yè)的復(fù)興。[1]打開(kāi)改革機(jī)遇窗口，加速國(guó)企混改落地20世紀(jì)末至今，以“抓大放小”的所有制改革方略為引導(dǎo)，國(guó)有企業(yè)逐步集聚于煤炭、鋼鐵、電力、金融、通訊等行業(yè)，主導(dǎo)著原材料、中間品和生產(chǎn)性服務(wù)的供給，形成了“上游國(guó)企+下游民企”的產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈。[2][3][4]2017年，在供給側(cè)改革提振整體工業(yè)利潤(rùn)的同時(shí)，去產(chǎn)能和環(huán)保督查導(dǎo)致的資源價(jià)格上升，也推動(dòng)利潤(rùn)向價(jià)值鏈上游移動(dòng)，上游產(chǎn)業(yè)和國(guó)有企業(yè)的盈利改善更為顯著（詳見(jiàn)下圖）。其中，2017年前三季度，國(guó)有控股企業(yè)的利潤(rùn)同比增幅高達(dá)47.6%，領(lǐng)先于股份制企業(yè)的24.6%和私營(yíng)企業(yè)的14.5%。2017年前三季度上游產(chǎn)業(yè)利潤(rùn)埔長(zhǎng)快于下游、國(guó)有企業(yè)快于民營(yíng)企業(yè) 資料表源:中國(guó)國(guó)家'開(kāi)局上游產(chǎn)業(yè)和國(guó)有企業(yè)的盈利改善更為顯著這一政策效應(yīng)正在從三個(gè)層面優(yōu)化改革環(huán)境，為國(guó)企混改的落地打開(kāi)機(jī)遇窗口。其一，改善國(guó)企財(cái)務(wù)狀況。得益于利潤(rùn)的改善，國(guó)企具有更多的資金處理歷史遺留的債務(wù)壓力和冗員問(wèn)題，走出“虧損一改革停滯一虧損加深”的僵局。其二，提高混改定價(jià)效率。國(guó)有企業(yè)盈利能力和財(cái)務(wù)狀況的好轉(zhuǎn)，一方面提升了國(guó)企對(duì)優(yōu)質(zhì)戰(zhàn)略投資者的吸引力，改善資金引入的規(guī)模和質(zhì)量，另一方面使國(guó)企股份得到更加準(zhǔn)確、公允地價(jià)值評(píng)估，防止混改過(guò)程中的國(guó)有資產(chǎn)流失和道德風(fēng)險(xiǎn)。其三，優(yōu)化地方政府決策。從國(guó)企改革的歷史經(jīng)驗(yàn)看，地方政府是最前沿的制度供給者，發(fā)揮地方政府的主體作用尤為關(guān)鍵。隨著2018年環(huán)保稅的開(kāi)征以及未來(lái)資源稅的擴(kuò)圍，地方綠色稅收體系將得到加強(qiáng)，成為地方財(cái)政收入的重要來(lái)源，并與資源價(jià)格形成正向聯(lián)動(dòng)。在此激勵(lì)下，地方政府具有更強(qiáng)的意愿加快國(guó)企混改，以推動(dòng)國(guó)企從“高消耗、低效益”向“高科技、高附加值”轉(zhuǎn)型升級(jí)，最大化單位生態(tài)成本對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用。同時(shí)，地方綠色稅收亦有助于鞏固社會(huì)保障體系，為緩沖改革成本提供財(cái)政支持?！熬G水青山”牽動(dòng)改革全局?！熬G水青山就是金山銀山”，從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看環(huán)境治理，中國(guó)環(huán)保政策的加強(qiáng)不僅有利于優(yōu)化生態(tài)文明和民眾幸福感，更將牽動(dòng)改革全局，促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的固本強(qiáng)基和轉(zhuǎn)型升級(jí)。基于上述分析，我們作出如下判斷：第一，環(huán)保“嚴(yán)監(jiān)管”將成新常態(tài)?；诃h(huán)境治理對(duì)改革全局的正向作用，2018年中國(guó)環(huán)保政策仍將保持高壓態(tài)勢(shì)，并將通過(guò)綠色稅收、法律法規(guī)、監(jiān)管體系改革等制度化措施，形成常態(tài)化的嚴(yán)格治理體系。第二，中國(guó)經(jīng)濟(jì)加快長(zhǎng)周期筑底。隨著排污成本和資源價(jià)格升至合理水平，市場(chǎng)機(jī)制將逐步接棒政府“有形之手”，完成精細(xì)化和長(zhǎng)效化的過(guò)剩產(chǎn)能清理，中國(guó)制造業(yè)的高端化發(fā)展提速，具備技術(shù)創(chuàng)新、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)的制造業(yè)企業(yè)將獲得更廣闊的發(fā)展空間。第三，國(guó)企混改