南寧高教園區(qū)項目下多層級政府關(guān)系協(xié)調(diào)研究

南寧高教園區(qū)項目下多層級政府關(guān)系協(xié)調(diào)研究廣西民族大學(xué)陸瑛

多層級政府間協(xié)調(diào)問題，一直是一個具有現(xiàn)實研究意義的課題，即如何通過協(xié)調(diào)不同層級政府的關(guān)系，促進(jìn)更廣泛的政府間合作與交流，達(dá)到互利共贏的雙贏目標(biāo)，實現(xiàn)資源配置的優(yōu)化。和傳統(tǒng)的治理制度對比來說，立足于項目制所形成的權(quán)責(zé)關(guān)系，由于將具體的事項作為重要的依附，所以這些關(guān)系非常清晰明了。但是不同層級政府權(quán)能分工不同，如何通過協(xié)調(diào)多層級政府所存在的關(guān)系，將各個地區(qū)的核心資源高效地整合在一起，推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長與社會繁榮，是促進(jìn)各地政府發(fā)展應(yīng)該考量的核心影響要素。

為實現(xiàn)本區(qū)高等教育事業(yè)的進(jìn)一步繁榮與發(fā)展，真正地凸顯出教育為經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到的服務(wù)引領(lǐng)功能，廣西壯族自治區(qū)政府統(tǒng)籌推進(jìn)南寧教育園區(qū)重大工程建設(shè)項目，2022年在武鳴地區(qū)正式計劃建立南寧教育園區(qū)。根據(jù)南寧市資源局編制南寧教育園區(qū)總體規(guī)劃及東、西片區(qū)詳細(xì)規(guī)劃，東片區(qū)規(guī)劃建造在武鳴區(qū)范圍之中，面積1217.75公頃。西片區(qū)地理位置處在東盟開發(fā)區(qū)，面積為1856.23公頃。在各政府部門努力下，園區(qū)建設(shè)成果頗為豐碩，令人矚目。當(dāng)前這兩個規(guī)劃片區(qū)在南寧教育園區(qū)的入駐利好之下，能夠處理好多層級政府帶來的種種矛盾以及協(xié)調(diào)其之間的關(guān)系，將有助于資源配置優(yōu)化，也能夠促進(jìn)形成層級政府間良好的合作競爭機(jī)制。所以厘清層級政府間的角色定位，實現(xiàn)其在治理過程中的協(xié)調(diào)合作，能夠?qū)w制改革的相關(guān)研究提供新的研究思路，以期對項目制研究和多層級政府協(xié)作實踐發(fā)展有所助益。

一、高教園區(qū)項目制下多層級政府理論分析

（一）府際治理理論

府際關(guān)系還被稱之為“政府間關(guān)系”。著名學(xué)者林尚立對其含義作出了定義，認(rèn)為它是“中國各級政府與各區(qū)域政府所存在的關(guān)系，這種關(guān)系涉及諸多的關(guān)系內(nèi)容。站在縱向的角度來說，主要包含中央與地方政府二者的關(guān)系、地方政府與地方政府所存在的關(guān)系；站在橫向的角度來說，包含各區(qū)域政府之間存在的關(guān)系”。[1]現(xiàn)階段政府府際關(guān)系逐漸得到了社會各界的廣泛關(guān)注，是人們探究的重要方向。并指出，只有諸多主體通力合作，協(xié)調(diào)配合起來，才可以將府際間的公共議題真正地從源頭上處理好。府際關(guān)系的概念最早出現(xiàn)在20世紀(jì)30年代的美國。傳統(tǒng)的政府間關(guān)系的管理體制實行層級控制，是極具代表性的官僚制的具體體現(xiàn)。德國著名的研究者馬克思韋伯認(rèn)為，政府間關(guān)系管理指的是根據(jù)不同的崗位與職責(zé)來對權(quán)利予以分層，將規(guī)則作為管理核心的一種管理模式，還被叫作科層制。隨著社會不斷地發(fā)展，社會問題復(fù)雜性逐漸增大，需要政府間的協(xié)調(diào)與合作進(jìn)行處理。戰(zhàn)麗娜（2022）提出，政府間關(guān)系也涉及相互之間不具有隸屬關(guān)系的各個級別的政府，一方面包含處于平行關(guān)系狀態(tài)的同級地方政府，另一方面包含不具備平行關(guān)系與隸屬關(guān)系的地方政府。[2]

（二）協(xié)同治理理論

協(xié)同治理從字面上理解就是協(xié)同、合作。當(dāng)前的協(xié)同治理理論實際上發(fā)展于哈肯的協(xié)同學(xué)。在這一理論體系中，揭示了自組織系統(tǒng)所具有的一般原理。以哈肯為代表的相關(guān)學(xué)者認(rèn)為，協(xié)同系統(tǒng)最突出、最典型的代表就是整個世界。Ansell與Gash所建立的協(xié)同治理理論內(nèi)涵較窄，其認(rèn)為，這是治安管理體系中的一種，發(fā)生在公共機(jī)構(gòu)與社會組織之間，以交流對話的形式達(dá)成共識，最終完成集體決策。[3]早期“協(xié)同”的內(nèi)涵主要指的是商業(yè)組織彼此的協(xié)調(diào)。但自從2000年后，協(xié)同的主體不再僅限于商業(yè)組織。協(xié)同治理的對象不僅包括政府間、公司與公司之間，而且包含非政府組織之間、政府和其他公共部門間協(xié)同治理等等。它的具體內(nèi)涵表現(xiàn)為諸多的權(quán)利主體協(xié)調(diào)起來，共同構(gòu)建具備開放屬性的一個完整的有機(jī)體系。協(xié)同參與公共生活的治理，并全力主體利用行政、法律、輿論等多種手段，改變混亂無序要素存在的局面。使其能夠通過協(xié)調(diào)作用，促進(jìn)有序協(xié)作系統(tǒng)的形成，促進(jìn)力量整合和力量的進(jìn)一步增值，從而確保其在治理公共事務(wù)時呈現(xiàn)治理高效化，為公共利益的最終維護(hù)努力奮斗。因此我們可以看出，協(xié)同治理是指多元主體為了實現(xiàn)共同利益進(jìn)行相互配合、相互合作的局面。

（三）項目制治理理論

中華人民共和國成立之后，中國面臨著諸多的發(fā)展困境。為真正地凸顯出各級政府所具有的正面效用，實現(xiàn)國家治理的高效化，中國采用了多元化的治理制度，比方說官僚制、單位制、運(yùn)動型治理制，再比方說發(fā)包制、承包制、項目制等（于君博、童輝2022）。[4]項目制是社會治理領(lǐng)域嶄新的方式之一，與傳統(tǒng)治理有著很大的不同，與運(yùn)行型治理的臨時性不同，項目制更具有穩(wěn)定性和連續(xù)性。由于項目運(yùn)行有別于常規(guī)活動，往往為了更好地完成項目任務(wù)而成立專門的機(jī)構(gòu)和團(tuán)隊。一般從原組織中抽取或是重新配置新的人員，這也突破了等級嚴(yán)密的官僚制的限制。項目制治理模式主要是由中央政府針對具體的項目來制定清晰可行的治理目標(biāo)，提供一定的資源與資金作為扶持，為相關(guān)主體賦予一些具體的權(quán)利，立足于項目這一載體，達(dá)到對地方政府治理目標(biāo)的一項制度安排。

二、高教園區(qū)項目制下的實踐進(jìn)展

（一）強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)力度，優(yōu)化各項工作制度

為加快推進(jìn)南寧教育園區(qū)集聚區(qū)建設(shè)，區(qū)、市政府依次組建了協(xié)調(diào)指揮單位。自治區(qū)成立了由自治區(qū)分管副主席任組長、南寧市和自治區(qū)有關(guān)部門為成員的南寧高教園區(qū)建設(shè)協(xié)調(diào)小組，共同為南寧高教園區(qū)的建設(shè)保駕護(hù)航。武鳴區(qū)政府也創(chuàng)造性地組建了東片區(qū)的建設(shè)協(xié)調(diào)指揮機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格遵從“全局統(tǒng)籌計劃、全面協(xié)調(diào)推動、優(yōu)質(zhì)高效建設(shè)”這一目標(biāo)導(dǎo)向，穩(wěn)步開展一系列建設(shè)工作。就目前情況而言，已經(jīng)建立的南寧高教園區(qū)規(guī)劃建設(shè)現(xiàn)場指揮部，對府際協(xié)同發(fā)揮出了不容小覷的影響。協(xié)調(diào)指揮機(jī)構(gòu)承擔(dān)的職能在于對所屬轄區(qū)中的核心問題進(jìn)行合理計劃，做出正確的決策，對片區(qū)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。因此南寧高教園區(qū)規(guī)劃建設(shè)現(xiàn)場指揮部發(fā)揮的作用非常有限，但已形成定期會商制度，統(tǒng)籌組織園區(qū)基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)，指導(dǎo)和服務(wù)學(xué)校開展新校區(qū)建設(shè)，解決新校區(qū)建設(shè)中的困難問題。

（二）配套政策支持園區(qū)建設(shè)

為加快推進(jìn)南寧高教園區(qū)建設(shè)，自治區(qū)出臺了貼息貸款、一站式服務(wù)、舊校區(qū)處置、教職工住房建設(shè)等多項優(yōu)惠政策，建立了順暢、高效的協(xié)調(diào)機(jī)制。自治區(qū)采取了兩種有效的形式，增強(qiáng)了對園區(qū)建設(shè)的資金扶持與保障程度，一是專項資金劃撥，二是發(fā)售政府債券。在融資上，自治區(qū)主要應(yīng)用了政府提供投資扶持的戰(zhàn)略舉措，同時也構(gòu)建了多渠道融資制度作為輔助，對南寧高教園區(qū)進(jìn)行資金支持。

（三）開辟項目審核審批“綠色通道”，提高辦事效率

涉及南寧高教園區(qū)項目報建等工作，各業(yè)務(wù)審核、審批部門要執(zhí)行“即報即審即批”機(jī)制，由武鳴區(qū)、東盟經(jīng)開區(qū)分指揮部負(fù)責(zé)材料的組織指導(dǎo)，并向申報學(xué)校發(fā)放報建手續(xù)一次性告知單。各相關(guān)部門要建立審核、審批“綠色窗口”，對南寧高教園區(qū)項目實行隨報隨審，辦結(jié)審批時限參照自治區(qū)統(tǒng)籌推進(jìn)重大項目的辦理時限。特殊情況下，由高教園區(qū)現(xiàn)場指揮部組織相關(guān)單位業(yè)務(wù)人員到現(xiàn)場進(jìn)行集中審核、審批。

（四）構(gòu)建項目追蹤服務(wù)體制，加強(qiáng)監(jiān)督審查力度

高教園區(qū)現(xiàn)場指揮部要建立項目跟蹤服務(wù)機(jī)制，每周對區(qū)內(nèi)項目進(jìn)行一次現(xiàn)場督察，跟進(jìn)每個項目進(jìn)展，發(fā)現(xiàn)問題及時通報，并督促責(zé)任落實。武鳴區(qū)、東盟經(jīng)開區(qū)分指揮部要每天對區(qū)內(nèi)項目進(jìn)行一次現(xiàn)場檢查，以便動態(tài)化了解項目的進(jìn)度狀況，針對發(fā)現(xiàn)的實質(zhì)問題，做出有效的處理，并將結(jié)果報高教園區(qū)現(xiàn)場指揮部。

三、項目制下高教園區(qū)的多層級政府存在問題

（一）府際關(guān)系存在權(quán)責(zé)不清

政府間的事權(quán)配置是否合理，是能否實現(xiàn)公共利益最大化的關(guān)鍵。南寧高教園區(qū)各項目及基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)全面鋪開，需要各級有關(guān)部門相互對接、統(tǒng)籌規(guī)劃，全力推進(jìn)高教園區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)、高效率建設(shè)。而該園區(qū)的東片區(qū)建設(shè)主要歸屬武鳴區(qū)的自然資源局，負(fù)責(zé)做出細(xì)致的戰(zhàn)略部署與統(tǒng)籌計劃。園區(qū)的西片區(qū)建設(shè)，主要由東盟開發(fā)區(qū)負(fù)責(zé)承攬，涉及多個層級政府之間博弈與互動，提高工作舒適度，這都不利于調(diào)動多層級政府的積極性。

（二）資金籌措困難

地方基層政府財政資金不足的實質(zhì)成因，主要是因為地方行政關(guān)系模糊不清，財政關(guān)系處于復(fù)雜混亂的狀態(tài)，各項事權(quán)和財權(quán)并未達(dá)到協(xié)調(diào)統(tǒng)一。如果想擺脫目前的發(fā)展困境，一定要對傳統(tǒng)的行政制度做出優(yōu)化與革新，清晰地界定地方政府所承擔(dān)的職能，豐富與完善各級地方政府的治理模式，對財政和政府層級的設(shè)定規(guī)則做出清晰的要求，減少組織層級，優(yōu)化財政制度。現(xiàn)階段，在對高教園區(qū)進(jìn)行建設(shè)過程中，存在諸多問題有待解決，比方說資金需求量相當(dāng)龐大，購買土地投入的成本居高不下，教育辦學(xué)費(fèi)用非常高?，F(xiàn)階段，園區(qū)的東片區(qū)建設(shè)使用的土地資源達(dá)到了15110公頃，計劃總投資約157.81億元，高教園區(qū)建設(shè)資金需求量巨大。

（三）利益配置不平衡

在項目的組織推進(jìn)下，各級政府所扮演的獨立利益主體身份逐漸凸顯出來。利益不對稱，將會導(dǎo)致各級政府競爭策略行為的發(fā)生。各級政府一方面對個人利益的最大化給予了廣泛關(guān)注，主要致力于追求管轄區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增長與社會發(fā)展。另一方面各地的政府官員也極為重視自身的政績水平。所以在開展各項項目時，如果很難達(dá)到某個利益主體的實際需要，必然會出現(xiàn)事權(quán)劃分的對立與矛盾問題。因為政府的項目實施主體過于關(guān)注自身的最大化利益，所以很有可能產(chǎn)生排斥或消極實施政策的不良行為。在宏觀上，上級政府期望通過南寧高教園區(qū)項目，推進(jìn)南寧市與武鳴區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但由于資源分配不均，資金供給不均衡，在矛盾調(diào)解中各政府沒有形成組織合力。

（四）信息碎片化

與國際通行的三級政府管理體制相比，目前我國政府組織層級分為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五個層級，容易影響政令通暢，運(yùn)行成本和機(jī)會成本大幅度提升，運(yùn)行效率越來越低下。由于中國的行政制度為壓力型的制度，所以政府肩負(fù)的諸多職能任務(wù)在上傳下達(dá)時很容易被“過度夸大”。具體體現(xiàn)在：一級政府在獲取上級機(jī)關(guān)下發(fā)的各項指示之后，通常會依據(jù)相應(yīng)的比重來適度放大各類規(guī)劃指標(biāo)，接著下達(dá)于管轄區(qū)域中的下級地方政府。而作為下級地方政府，在得到上級下達(dá)的指示之后，會再一次對其進(jìn)行放大，接著細(xì)分目標(biāo)并傳達(dá)于下下級政府（楊雪冬2022）。[5]在這一過程中，因為上級政府存在諸多的政治權(quán)利，占據(jù)著主導(dǎo)優(yōu)勢地位。所以資源一般是朝著由上至下的縱向方向進(jìn)行流通，造成一些地方政府對上級政府形成資源依賴。

四、提升項目制下多層級政府效率

（一）增強(qiáng)全局的規(guī)劃部署，實施統(tǒng)籌推動

優(yōu)質(zhì)、高效地落實高教園區(qū)計劃編訂工作任務(wù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步優(yōu)化園區(qū)的各項戰(zhàn)略計劃，積極地對產(chǎn)學(xué)研的協(xié)同發(fā)展方式予以應(yīng)用，以便實現(xiàn)園區(qū)建設(shè)的高質(zhì)量推進(jìn)。同時應(yīng)當(dāng)對園區(qū)的發(fā)展計劃進(jìn)行合理的編定，采用多元化的途徑獲得項目融資，構(gòu)建健全成熟的基礎(chǔ)設(shè)施作為項目配套。進(jìn)一步增強(qiáng)監(jiān)管與考評力度，確保全面完成年度各項建設(shè)工作任務(wù)。通過立法的形式完善各項機(jī)制，構(gòu)建完善的事權(quán)劃分長效制度。以項目制為基礎(chǔ)，積極出臺協(xié)調(diào)均衡各項事權(quán)與財權(quán)關(guān)系的法律政策，對多層級政府涉及的事權(quán)內(nèi)容做出清晰的規(guī)定。

（二）建構(gòu)利益整合機(jī)制系統(tǒng)

想方設(shè)法協(xié)調(diào)均衡諸多利益主體所存在的利益沖突關(guān)系，使利益矛盾能夠維持于最低化水平，確保利益系統(tǒng)達(dá)到平穩(wěn)均衡，對社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健持續(xù)發(fā)展而言大有裨益。利益整合機(jī)制就是協(xié)調(diào)不同利益之間以及不同利益主體之間的矛盾沖突，讓他們變成目標(biāo)利益訴求協(xié)調(diào)統(tǒng)一的一個完整的有機(jī)體，確保處在獨立狀態(tài)的諸多利益主體能夠遵從相應(yīng)的社會準(zhǔn)則，共同合作，通力協(xié)助，構(gòu)成一個均衡協(xié)調(diào)的系統(tǒng)。在恰當(dāng)?shù)姆懂犞兴嬖诘恼婧茈y引發(fā)尋租行為出現(xiàn)，它是政府實施正確的行為決策不可或缺的一種推動力，有利于促進(jìn)政府機(jī)關(guān)與內(nèi)部員工高質(zhì)量地落實各項工作任務(wù)。

（三）進(jìn)一步完善溝通協(xié)調(diào)機(jī)制

南寧市高教園區(qū)協(xié)調(diào)指揮機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)和其他項目承接地區(qū)職能部門的交流與協(xié)調(diào)力度，優(yōu)化各項工作體制，提早參與靠前服務(wù)。在推動項目建設(shè)過程中，真正實現(xiàn)多層級政府相互配合，確保落地項目順利推進(jìn)建設(shè)。南寧高教園區(qū)武鳴東片區(qū)建設(shè)指揮部負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決政策層面重大決策問題，主動服務(wù)，實行專人服務(wù)對接機(jī)制，專門設(shè)立對接入園高校協(xié)調(diào)組，及時收集各類園區(qū)建設(shè)問題并反饋給相應(yīng)部門對口解決。安排專業(yè)人員承擔(dān)著對大學(xué)所實施的報批報建工作進(jìn)行指引的職能，盡量使審核批復(fù)的時長得到顯著的縮減，各項工作效能有一個質(zhì)的提升。同時開通綠色服務(wù)通道，協(xié)助大學(xué)進(jìn)行項目選址、地形勘測、土地審批等一系列重要的前期準(zhǔn)備工作，為入駐高校保駕護(hù)航。

（四）多渠道籌措項目建設(shè)資金

南寧高教園區(qū)東片區(qū)籌融資問題，應(yīng)當(dāng)采用多元化的渠道獲得建設(shè)融資，并且要合理妥善利用資金，以推動項目建設(shè)進(jìn)展，保障園區(qū)建設(shè)工作優(yōu)質(zhì)高效的開展。與此同時，相關(guān)的利益主體應(yīng)當(dāng)積極為項目提供建設(shè)資金的扶持與保障。自治區(qū)的財政廳可劃撥一部分財政資金為園區(qū)建設(shè)提供支持。通過發(fā)售政府債券、出臺優(yōu)惠扶持政策等多元化的舉措，為園區(qū)建設(shè)經(jīng)費(fèi)給予充足的保障。另外，也要進(jìn)一步加強(qiáng)對項目績效的管控力度，想方設(shè)法提升項目建設(shè)資金的利用率，合理分配各項財政資源，以確保項目建設(shè)圓滿落地。

高教園區(qū)