中外公務員制度比較研究

中外公務員制度比較研究第

一

講緒論

一、公務員與公務員制度

國家公務員，即指國家公務人員。他們是代表國家從事社會公共事務管理，行使行政職權(quán)，履行國家公務的人員。國家公務員制度，即是通過制定法律和規(guī)章，對國家公務員依法進行管理的總稱。

公務員的權(quán)力與義務規(guī)定、分類制度、錄用制度、選任制度、考核制度、獎懲制度、任用制度、升降制度、工資制度、福利制度、退職退休制度、辭職辭退制度、廉政制度、申訴制度、管理體制等。公務員制度就是由這一系列制度構(gòu)成的體系。二、公務員制度的具體內(nèi)容第

二

講

公務員制度的歷史發(fā)展1、工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展是西方公務員制度產(chǎn)生的經(jīng)濟基礎(chǔ)18、19世紀，西方工業(yè)革命興起，為公務員制度的產(chǎn)生提供了經(jīng)濟基礎(chǔ)。由于機器化大生產(chǎn)的發(fā)展和城市人口急劇增加，迫切要求英國社會組織機構(gòu)，包括政府管理組織從傳統(tǒng)的小生產(chǎn)組織向現(xiàn)代大生產(chǎn)組織轉(zhuǎn)變，要求政府改革管理體制，增強管理權(quán)限，轉(zhuǎn)變管理方式，提高管理技術(shù)水平。一、公務員制度形成的歷史條件2、政治理論發(fā)展是西方公務員制度產(chǎn)生的思想基礎(chǔ)17至18世紀資產(chǎn)階級革命時期形成的如社會契約理論、主權(quán)在民理論、代議民主理論、權(quán)力制衡理論等，是西方國家用以指導建立資產(chǎn)階級國家政權(quán)和公務員制度的理論基礎(chǔ)。

中國古代官員制度源遠流長，從隋唐開始實行科舉制，并經(jīng)過不斷實踐和完善，在對官吏的考試、考核、晉升、獎懲和退休等方面有一套比較完整的辦法。對世界公務員制度的形成產(chǎn)生了重要影響。因此，西方學者普遍認為，中國是文官制度的創(chuàng)始國。3、中國科舉制度為西方公務員產(chǎn)生提供了借鑒4、政治改革需要是西方公務員制度產(chǎn)生的直接原因西方，隨著資本主義政黨政治和選舉制度的發(fā)展，導致政府職位的激烈競爭，大選后上臺的政黨大批更換政府各種人員，極大的影響了政府工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性，導致腐敗發(fā)生。二、西方主要國家公務員制度的

演進過程公務員制度，作為與現(xiàn)代經(jīng)濟、政治和社會管理發(fā)展相適應而形成的政府人事管理制度，在西方發(fā)達資本主義國家得到很快傳播和推廣。英國公務員制度的建立，對世界其他各國，特別是西方國家產(chǎn)生了很大影響。1、英國文官制度的建立和發(fā)展

西方國家公務員（文官）制度起源于英國。

(1)英國的文官制度起源于政務官與事務官的分離（19世紀30年代嘗試文官常任，在財政部設(shè)立常務次官，產(chǎn)生了不受黨派影響，不與內(nèi)閣共進退，長期任職的事務官，即早期的文官）

(2)實行官職考試補缺制度是英國文官制度的標志英國文官制度形成的一個重要標志是推行考試錄用制度。

（1854年，英國出臺了《關(guān)于建立英國常任文官制度的報告》，即“諾斯科特—杜維廉報告”。提出了以建立通過公開競爭考試招募政府工作人員為主要內(nèi)容的的統(tǒng)一的文官制度。）

(3)英國政府頒布的兩個樞密院令宣告了文官制度的建立1855年、1870年英國先后頒布了兩個樞密院令《關(guān)于錄用國王政府文官的樞密院令》和第二號樞密院令——構(gòu)成了英國現(xiàn)代文官制度的基本原則和基本措施。世界上第一個文官制度誕生。

2、美國文官制度的形成美國的文官制度是在英國文官制度基礎(chǔ)上，經(jīng)過多次調(diào)整、改革而逐步建立和完善起來的。(1)克服官吏制度中的腐敗現(xiàn)象是美國建立文官制度的直接起因1829—1833年期間，美國盛行政黨分肥制度，政府的職位大都是政治性任命，總統(tǒng)把政府職位作為對競選支持者的一種恩賜，分配給支持者。由此帶來了嚴重的腐敗，使政府機關(guān)冗員增加，政績低劣，從而影響政府工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性。

(2)《彭德爾頓法》奠定了美國文官制度的基礎(chǔ)1881年，美國第20任總統(tǒng)菲爾德遇刺身亡，這一事件促成了美國加快建立公務員制度的進程。1883年1月，國會通過了《調(diào)整和改革美國文官制度法律》(即《彭德爾頓法》)。這個法律確定了文官制度的一些基本原則，取消“政黨分肥制”,實行考試錄用制度和功績晉升制度?！杜淼聽栴D法》是美國文官制度的基本法，它的出臺標志著美國文官制度的形成。3、德國的文官制度德國是世界上較早實行公務員制度的國家。早在1700年就在軍隊中采用競爭考試方法任用軍事法官。1770年，政府規(guī)定所有高級官員必須從成績優(yōu)異的大學生中選任，并規(guī)定必須參加筆試和口試，筆試科目有法學、政治學、經(jīng)濟學和行政管理，兩試合格才能被錄用或任用。德國文官制度在18世紀就形成了比較完備的制度。19世紀中葉，德國工業(yè)經(jīng)濟迅速發(fā)展，政府職能擴大。1879年，德國政府通過立法，規(guī)定了行政人員的考試標準。1918年8月修訂魏瑪憲法，規(guī)定：“官吏為全國之公仆，不是一黨一派之傭役”。同時，在考試任用公務員制度的基礎(chǔ)上，又進一步把政務類公務員和事務類公務員區(qū)別開來，從而確定了德國公務員制度。4、法國的公務員制度法國公務員制度，從開始建立到形成現(xiàn)代意義上的公務員制度，經(jīng)歷了一個曲折的發(fā)展過程。在法國，18世紀70年代就有人提出有關(guān)公務員的法律草案，以此來限制高級文武官員在公職中的種種特權(quán)，后來又建立了公職人員民選制度，但從整體上看，由于法國政局長期動蕩，封建復辟與資產(chǎn)階級的反復辟斗爭非常激烈，官吏任用形成了“恩賜制”與“分肥制”的交替，官場營私舞弊和任人唯親很嚴重，中下級公務員對此強烈不滿并進行了長期斗爭，直到1946年10月，國民議會才討論通過了《公務員總章程》,使之有了一個比較完整而系統(tǒng)的公務員制度.

5、日本的公務員制度在日本,近代官僚制度始于明治維新。二戰(zhàn)前日本的官僚制度實際上是日本天皇獨裁專制的統(tǒng)治工具?！岸?zhàn)”日本失敗后，社會混亂，經(jīng)濟崩潰，在國內(nèi)外、特別是美國占領(lǐng)軍的壓力和要求下，按照政府管理必須遵循民主和效率原則，提出了改革日本公務員制度的7項具體原則，在1947年10月公布實行《日本國家公務員法》，該法規(guī)定了日本國家公務員制度的各項基本準則。

三、西方國家公務員的范圍

1、大范圍：（法國、日本等）把國家從中央到地方政府機關(guān)的公職人員、各級立法機關(guān)、審判機關(guān)、檢查機關(guān)、國立學校及醫(yī)院、國有企業(yè)、事業(yè)等部門的所有正式工作人員，統(tǒng)稱為公務員。2、中范圍：

（美國、德國等）把國家政府機關(guān)中的所有工作人員（包括工勤人員）統(tǒng)稱為公務員，不包括立法機關(guān)和審判機關(guān)的文職人員以及軍事人員。（德國的公務員還包括大學教授、醫(yī)護人員、火車司機等）3、小范圍：（英國和英聯(lián)邦國家）把通過公開考試，擇優(yōu)錄用，在政府機關(guān)長期任職的文職人員稱為公務員，不包括有選舉和政治任命產(chǎn)生的總理、大臣、政務次官等和國有企業(yè)、事業(yè)單位的工作人員，也不包括司法人員和軍職人員。公務員的三重身份：1、是國家性質(zhì)、行政機關(guān)的權(quán)力代表；2、是國家行政機關(guān)的雇（職）員；3、社會普通公民。

四、我國人事制度的

歷史發(fā)展和改革理論準備階段（1984—1986）80年代初，針對傳統(tǒng)干部人事制度的弊端，提出了“四化”標準，廢除領(lǐng)導干部職務終身制等。80年代中期，為適應經(jīng)濟體制和政治體制改革的不斷深化的需要，國家公務員制度建設(shè)被提上了議事日程，開始了理論上的探索。1984年，《國家工作人員法》草擬出臺，1985更名為《國家行政機關(guān)工作人員條例》。試點實驗階段（1989—1993）

1989年，國務院的六個部門，即審計署、海關(guān)總暑、國家統(tǒng)計局、國家環(huán)保局、國家建材局等率先進行公務員試點；次年在地方的兩個重要城市—哈爾濱和深圳市進行公務員制度的試點。著兩個城市的試點力求為中央國家機關(guān)和地方政府機關(guān)推廣這一制度提供經(jīng)驗。全面實施階段（1993年至今）1993年，國家公務員暫行條例》正式頒布。其后，又相繼出臺了與之相配套的相關(guān)法規(guī)以及實施細則。經(jīng)過十多年的探索與實踐，目前已取得令人矚目的成就，初步實現(xiàn)了由傳統(tǒng)的人事制度向現(xiàn)代公務員制度的轉(zhuǎn)變，建立了國家公務員制度的基本框架，形成以《條例》為主導，由近40個單項法規(guī)和實施細則為配套的公務員管理法規(guī)體系。中國國家公務員是指中央和地方各級國家行政機關(guān)中除工勤人員以外的工作人員,具體包括國務院組成機構(gòu)、直屬機構(gòu)和辦事機構(gòu)以及地方省、市、自治區(qū)人民政府機構(gòu)等代表國家行使行政權(quán)力的所有工作人員。不包括國家和地方最高權(quán)力機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、軍事機關(guān)的工作人員和國有企事業(yè)單位的工作人員。新的《國家公務員法》已將中國共產(chǎn)黨、其他民主黨派和群團組織等非國家權(quán)力的各類人員（工勤人員）納入國家公務員系列。

第

三

講

中外公務員制度的指導原則一、建立國家公務員制度的意義

1、有利于調(diào)整干部結(jié)構(gòu)，提高機關(guān)工作人員的政治、業(yè)務素質(zhì)，強化政府指揮系統(tǒng)，提高機關(guān)行政工作效率。

2、有利于加強廉政建設(shè)。廉政建設(shè)的核心是提高隊伍素質(zhì)和加強制度建設(shè)，而公務員制度正是從這兩個方面為廉政提供保障機制。通過考試錄用、嚴格考核、正規(guī)化培訓等，提高公務員隊伍素質(zhì)；通過義務權(quán)利、紀律、回避、申訴控告等制度，保證和促進公務員依法行政，廉潔奉公；通過人事管理的法制化，避免用人中的不正之風。

3、有利于促進機關(guān)人事管理工作的科學化、法制化，同時，對其他機關(guān)以及企業(yè)、事業(yè)單位的人事制度改革，也必將起到推動和促進作用。

二、國家公務員制度的基本原則1、中西公務員制度共有的原則（1）公開原則

政務公開是一個國家政治制度民主化的重要標志；公開圍范的程度，則是一個國家政治民主化程度高低的重要標志。公開原則是現(xiàn)代各國公務員制度最基本的指導原則。主要包括：

錄用公開：

是指公務員招錄的全過程與內(nèi)容都要向社會公開。許多國家對錄用公開方式和內(nèi)容進行了明確規(guī)定。

晉升公開：

是指公務員晉升更高一級職務的程序和過程要公開。它分為考試公開與考核公開，對此，各國又有著不同的規(guī)定。

（2）公平原則

①錄用機會均等；②晉升機會均等；③享受的待遇均等。

另外還有兩項公平規(guī)定：①比例公平：即指各民族和各地區(qū)國家公務員在全體公務員中所占比例，應同它們?nèi)丝谠谌珖側(cè)丝跀?shù)中所占比例大體相同；②比較公平:指公務員之間的公平是相對的，公平不是平均，也不是等同，是有差別的相對公平。（3）公正原則

各國公務員制度的公正原則，具體表現(xiàn)為公務員制度運作過程的公正，包括:

①過程的規(guī)范性；②過程的中正性；③過程的充分性；④過程的透明性；⑤過程結(jié)果的公認性。

各國公務員制度公正原則的

主要實現(xiàn)途徑：

①通過公開競爭實現(xiàn)公正；

②通過客觀考核實現(xiàn)公正

③通過補救措施實現(xiàn)公正。（4）法制原則

1、國家依法對公務員進行管理；2、公務員依法享有權(quán)利和履行義務；3、國家公務員必須依法行政；4、依法監(jiān)督：

①依法對公務員管理機關(guān)和單位的監(jiān)督；②依法對公務員的活動進行監(jiān)督。2、西方公務員制度特有

的指導原則

（1）政治中立原則

主要包括公務員不能參加和支持黨派活動，不能參加和支持反對政府的活動，不能參加政治性競選活動。其原因：①受到主權(quán)在民、政治與行政分離理論的影響；②為適應兩黨或多黨輪流執(zhí)政這種政黨體制運作的需要。（2）兩官分途原則“兩官”，是指政務官和業(yè)務官（或稱事務官）。兩官分途，是指兩類官員在產(chǎn)生方式、任用條件、管理形式、職責范圍和職務履行等方面屬于兩種不同的類型，對兩類官員應當進行區(qū)別管理，兩類官員不能交換、交替任職，兩類官員的職能作用也不能代替履行。（3）分權(quán)制衡原則分權(quán)制衡，即以權(quán)力制約權(quán)力，是西方資產(chǎn)階級國家政權(quán)實現(xiàn)形式的重要指導原則，也是公務員制度的基本指導原則。18世紀法國思想家孟德斯鳩首次明確提出具有現(xiàn)代意義上的三權(quán)分立學說：“每一個國家有三種權(quán)力：（一）立法權(quán)力；（二）有關(guān)國際法事項的行政權(quán)力；（三）有關(guān)民政法規(guī)事項的行政權(quán)力”。他把第二種權(quán)力稱為行政權(quán)，第三種權(quán)力稱為司法權(quán)。他主張要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力，形成各種權(quán)力既相互聯(lián)系，又相互制約的政體。4、中國公務員制度的特點指導原則:

①堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心,堅持四項基本原則,堅持改革開放；②繼承和發(fā)揚優(yōu)良傳統(tǒng)；③吸收人事改革的成功經(jīng)驗；④借鑒國外人事管理方面的有益經(jīng)驗和做法。

特點：①體現(xiàn)分類管理的原則；②具有科學的激勵競爭機制；③具有正常的新陳代謝機制；④具有勤政廉政的保障機制；⑤具有健全的法律法規(guī)體系。第

四

講中外公務員的權(quán)利和義務

①公務員擁有的權(quán)利必須是法律規(guī)定的；

②公務員的職務權(quán)力是不可放棄的；

③公務員權(quán)利中的部分具體權(quán)利享有只是一種可能性，對每個具體人員并不必然發(fā)生；

④公務員權(quán)利是一種特指范圍；

⑤公務員的職務權(quán)力被濫用，將受到法律追究；

⑥公務員個人的權(quán)利受到侵害時，可以得到依法保護。

2、公務員的義務是國家法律對公務員必須作出一定行為或不得作出一定行為的約束和強制。公務員的義務分為兩類：

①職責性義務。即公務員必須履行的責任或必然發(fā)生的行為；②禁止性義務。即公務員不能發(fā)生的行為規(guī)定。

3、權(quán)利和義務的關(guān)系

①相成關(guān)系：

從法律關(guān)系講，主體權(quán)利的實現(xiàn)需要相應的義務作保證；承擔一定的義務，必然享有一定的權(quán)利。因此，二者互為條件、相互依存、相互貫通。這種等值關(guān)系，可以理解為數(shù)量為數(shù)量相等（相近）或比值相等（相近）。公務員享有權(quán)利和義務的相等，是公務員制度公平原則的具體體現(xiàn)。

②相等關(guān)系：

③相輔關(guān)系

二者的互補性包括：公務員權(quán)利是一種價值希望的體現(xiàn)，義務則是一種價值實體的保證；權(quán)利是激勵與給予，義務則是鞭策與約束；權(quán)利是不確定的引導，義務則是確定的指引。

④、主次關(guān)系

公務員的權(quán)利與義務是有主次之分的，二者的關(guān)系，對國家和政府而言，義務應當是主要的，權(quán)利是以承擔相應的義務為前提，不承擔或不愿意承擔相應義務，就不可能享有相應權(quán)利，這是政府作為公共權(quán)力機關(guān)的性質(zhì)所決定的。（這一點與公民不同）必須明確：公務員是行使國家行政權(quán)力，執(zhí)行國家公務的，因而總是掌握有一定的權(quán)力，對其權(quán)力如不加以義務的約束，就有可能濫用權(quán)力，而且，法律還規(guī)定強制性條款，公務員不履行義務必須承擔相應的責任。

四、規(guī)范權(quán)利與義務的意義1、明確了公務員個人與國家行政機關(guān)的關(guān)系；2、明確了公務員的非普通公民和非普通勞動者的身份；3、是各國公務員立法的基礎(chǔ)和依據(jù)；4、明確規(guī)范了公務員的行為第

五

講公務員的人事分類制度和管理體系1、分類的原則（1）兼顧原則。即兼顧吸收不同分類制度的優(yōu)點；（2）適用原則。即借鑒不同分類制度的優(yōu)點，但又不能太繁瑣；（3）動態(tài)原則?，F(xiàn)行分類制度在保證科學性和先進性的前提下，為未來進一步改革留下空間；（4）法治原則。國家依法對進行管理。

（1）西方公務員的工資福利制度共同特點：①依法管理，主要是國家立法確定；②嚴格實行職務等級工資制；③工資標準以社會平均工資和零售物價變動為參考依據(jù)；④公務員工資經(jīng)費來源，由國家財政支付。英國所遵循的基本原則是：比較平衡原則，幾同其他行業(yè)或私企職工工資大致平衡；適應物價原則，隨物價上漲而上漲；同工同酬原則，男女公務員工資相同；定期提薪原則，每年按規(guī)定逐步提薪。具體內(nèi)容：美國美國公務員實行的是分類工資制。公務員工資共分8個系列，其中行政工資系列為18等，差別為9倍。公務員工資晉級由工作業(yè)績與年限結(jié)合決定。美國還實行小額優(yōu)惠補充性工資制。美國公務員有多種形式的福利保障。德國其主要特點：①實行職銜類別工資制度，實行3大系列和4大類別的等級工資制度；②實行高額工齡補貼制度；③實行多種津貼福利制度；④調(diào)整工資由國會和政府共同決定。

2、中國公務員的工資福利制度中國公務員工資，是國家根據(jù)按勞分配原則給公務員個人消費的貨幣表現(xiàn)形式。它體現(xiàn)的是公務員個人、政府機關(guān)全體工作人員、全社會勞動者之間的分配關(guān)系。其主要特點是：五、公務員的管理體制

1、公務員管理體制概述公務員管理體制，是指對公務員領(lǐng)導和管理權(quán)限配置、劃分、機構(gòu)設(shè)置和運作而形成的知道體系，從屬于國家的政治體制和行政體制，又是國家政治體制和行政體制的組成部分。各國公務員管理體制存在較大差別。公務員管理體制的類型劃分

從政治制度分析，各國公務員制度政治領(lǐng)導體制，可分為三種情況：①政黨、議會和政府按照分權(quán)原則，對公務員制度一不同方式發(fā)揮作用（美國、法國）②中央人事管理機構(gòu)的最高官員由兩黨或多黨組成，不屬政府行政機構(gòu)范圍。（日本）③政黨直接管理重要公務員，政府負責管理公務員的行政事務。（中國）從行政制度分析，世界各國公務員行政管理體制可分為部外制、部內(nèi)制和混合制三種：①部外制。其典型代表為美國；②部內(nèi)制。其典型代表是法國；③混合制。中國20世紀30年代的南京國民政府。中國從行政體制上看屬于部內(nèi)制，但在實際操作上則是混合制。2、西方公務員的管理體制（1）西方公務員管理體制的構(gòu)成①政黨。發(fā)揮作用主要通過三種途徑：政黨領(lǐng)袖；本黨議員；委任官員。②議會。三種途徑：通過立法；議會審定；議會監(jiān)督。③政府首腦。是各國當然的公務員管理的最高長官。④公務員管理機構(gòu)。⑤政府各部門人事管理機構(gòu)。（2）西方公務員管理機構(gòu)的設(shè)置西方各國公務員管理機構(gòu)的設(shè)置職能劃分大體可分三種情況：①強化中央政府綜合人事管理機構(gòu)的職能。（美國、日本）②中央政府綜合人事管理機構(gòu)的職能比較弱。（德國、法國、意大利）③既強調(diào)中央政府綜合人事管理機構(gòu)的職能；又給予中央政府各部門較大的權(quán)限。（英國）（1）中國公務員管理體制的構(gòu)成中國公務員管理體制是由中共黨的機關(guān)、國家權(quán)力機關(guān)、各級人民政府、政府綜合人事管理機構(gòu)和政府各部門人事管理機構(gòu)，在對公務員管理的職能和權(quán)限劃分基礎(chǔ)上而構(gòu)成的制度體系。（2）中國公務員管理機構(gòu)的設(shè)置

①設(shè)置原則：黨的領(lǐng)導；綜合管理；分級管理；統(tǒng)分結(jié)合。②設(shè)置與職能：國家人事部；國務院各部門的人事機構(gòu)；地方政府的人事機構(gòu)。第

六

講

公務員制度的發(fā)展趨勢管理體制趨向混合20世紀70年代以來，以英美為代表的西方國家掀起了政府再造的運動,提出了一些新的政府理念,對政府機構(gòu)及職能進行了多方面的改革,公務員制度同時也進行了更改后調(diào)整,各國公務員的管理體制正趨向混合制.法律體系趨向完備法制化