湖北省養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口案例評(píng)析課件

案例評(píng)析從全國(guó)的基本情況而言，國(guó)家正在做出積極的努力改革和完善養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度，一個(gè)重要目標(biāo)是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支平衡，保證制度的可持續(xù)發(fā)展。擁有13億人口的中國(guó)已日益感受到“銀發(fā)浪潮”帶來(lái)的壓力。政府也正在不斷完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，改革基金籌集模式，建立多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展，以應(yīng)對(duì)迫在眉睫的人口老齡化高峰。在實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)賬結(jié)合制度的同時(shí)，中國(guó)政府進(jìn)一步擴(kuò)大了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面。中國(guó)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)最初只覆蓋國(guó)有企業(yè)和城鎮(zhèn)集體企業(yè)及其職工，1999年，中國(guó)把這一范圍擴(kuò)大到外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工，2002年，城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員也被納入其中。今后一個(gè)時(shí)期，非公有制經(jīng)濟(jì)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)、外商投資經(jīng)濟(jì)的從業(yè)人員和靈活就業(yè)人員將是中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)擴(kuò)大覆蓋面的重點(diǎn)。由于1997年體制轉(zhuǎn)制的過(guò)程中產(chǎn)生了數(shù)萬(wàn)億元巨額隱性債務(wù)未得到有效解決，此后養(yǎng)老金運(yùn)轉(zhuǎn)一直呈現(xiàn)收支嚴(yán)重不平衡的態(tài)勢(shì)。征繳的養(yǎng)老金收不抵支，每年大約有四五百億元缺口，一直由中央財(cái)政在撥付；個(gè)人賬戶(hù)被挪用于統(tǒng)籌，“空賬”規(guī)模已經(jīng)積累到7000多億元。從本案例的事實(shí)來(lái)看，湖北省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支不容樂(lè)觀。，收支缺口逐年擴(kuò)大，不得不依賴(lài)于財(cái)政的兜底來(lái)保證制度的可持續(xù)運(yùn)行。就影響?zhàn)B老保險(xiǎn)制度運(yùn)行的情況而言，造成基金缺口的成因有四個(gè)方面：老齡化，贍養(yǎng)率提高；經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量不高，企業(yè)陷入低谷；制度內(nèi)在缺陷；基金管理不善?？梢钥闯?，既有制度外的影響因素，也有制度內(nèi)的影響因素，具體分析可概括為籌資渠道單一、覆蓋面窄、參保單位職工漏保、繳費(fèi)工資不實(shí)、征繳率低、替代率高、法定退休年齡偏小、提前退休現(xiàn)象嚴(yán)重、領(lǐng)取養(yǎng)老金條件過(guò)于寬松、基金管理運(yùn)營(yíng)低效、挪用和流失等。

目前參保單位從企業(yè)的利益出發(fā)，通過(guò)瞞報(bào)、漏報(bào)繳費(fèi)工資基數(shù)逃費(fèi)的情況比較嚴(yán)重，這樣，社會(huì)保險(xiǎn)制度核定的繳費(fèi)工資總額小于統(tǒng)計(jì)口徑的工資總額。收繳率下降對(duì)保費(fèi)收入的減少和保費(fèi)率上升的副作用已被廣泛認(rèn)識(shí)到，但是供款基數(shù)縮小對(duì)保費(fèi)收入的減少和保費(fèi)率上升影響的副作用尚未引起足夠的重視。目前統(tǒng)賬制度高繳費(fèi)率的原因之一是費(fèi)基太小。2、擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面面臨一系列現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。社會(huì)保險(xiǎn)制度希望通過(guò)擴(kuò)面增加收入的目標(biāo)因客觀原因打了極大的折扣，具體原因有多方面：（1）對(duì)企業(yè)而言，擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面的直接效果是增加了企業(yè)人工成本，消解了企業(yè)的可支配利潤(rùn)，企業(yè)往往持消極被動(dòng)的態(tài)度對(duì)待政府的擴(kuò)面政策。（2）制度設(shè)計(jì)對(duì)納入農(nóng)民工的利益考慮不夠。至少在目前，相當(dāng)一部分農(nóng)民工并沒(méi)有終老流入地的打算，而且目前社會(huì)保險(xiǎn)在如何異地轉(zhuǎn)移問(wèn)題上并沒(méi)有一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的說(shuō)法。所以，如果不是為本地的利益著想的話，強(qiáng)制農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)并非良策。（3）政府的不當(dāng)行為及管理環(huán)節(jié)造成了一些不利影響。個(gè)別地方仍存在地方保護(hù)主義現(xiàn)象，對(duì)招商引資所辦的部分企業(yè)，當(dāng)?shù)卣兄Z其不參保，即使參保也只為中層以上管理人員等部分人員辦理。3、要區(qū)分三個(gè)概念養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)制度變量影響因素中還要特別區(qū)分三個(gè)概念：繳費(fèi)率、收繳率、替代率。(1)繳費(fèi)率1995年湖北省在設(shè)計(jì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金模式時(shí)，曾對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集與退休費(fèi)用支出的總體狀況進(jìn)行過(guò)反復(fù)測(cè)算當(dāng)時(shí)認(rèn)為采用企業(yè)約14%的統(tǒng)籌繳費(fèi)率與個(gè)人8%左右的繳費(fèi)率，假設(shè)在未來(lái)50年的時(shí)期工資增長(zhǎng)率保持8%、在職人員與退休人員的增長(zhǎng)率分別保持3%、5%等條件，就可以渡過(guò)人口老齡高峰，而且到2050年還可以有部分積累。事實(shí)上，目前全省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行的仍是以市縣為統(tǒng)籌單位的保險(xiǎn)格局，單位繳費(fèi)率方面，尚未實(shí)現(xiàn)全省統(tǒng)一，大致繳費(fèi)比例在7%~25%之間，平均繳費(fèi)率超過(guò)20%，加上個(gè)人繳費(fèi)率6%~7%，總的繳費(fèi)率大大高于預(yù)期，并且不得不保持較高的繳費(fèi)率。

繳費(fèi)率高對(duì)中國(guó)這個(gè)以勞動(dòng)力價(jià)格低廉著稱(chēng)的發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)無(wú)疑提高了產(chǎn)品成本，損害了企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。高繳費(fèi)率提高了參保的“門(mén)檻”，使擴(kuò)大覆蓋面變得緩慢而艱難，尤其是一些年輕職工比重大的非公有制企業(yè)，為了追求利潤(rùn)最大化，往往想方設(shè)法逃脫參保。數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)自2000年以來(lái)，參保人數(shù)年平均增長(zhǎng)只有4.04%，低于退休人數(shù)6.64%的年增長(zhǎng)速度。來(lái)自世界銀行的研究表明，按照1997年以來(lái)執(zhí)行的制度，如果沒(méi)有財(cái)政補(bǔ)貼，即養(yǎng)老體系的赤字完全由當(dāng)年繳費(fèi)承擔(dān)的話，要使養(yǎng)老金體系達(dá)到平衡，那么中國(guó)的企業(yè)和個(gè)人需要承擔(dān)的繳費(fèi)率將達(dá)到工資總額的37%。長(zhǎng)期依靠高繳費(fèi)率和財(cái)政補(bǔ)貼支付養(yǎng)老金帶來(lái)的壓力將使政府和參保者不堪重負(fù)。（2）收繳率養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)是基金來(lái)源的主渠道，盡管歷來(lái)非常重視養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的征繳，并且采取了稅務(wù)機(jī)關(guān)代為征收的措施，征收情況每年都納入政府的目標(biāo)考核，但是，無(wú)論是去年改為稅務(wù)征收，征繳率仍然趨于下降。1999年是93.42%，2000年為92.25%，2001年是88.5%，2002年以后處于85%左右。不少企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益尚未好轉(zhuǎn)，這是企業(yè)拖欠養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的最主要原因。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈的情況下，一些企業(yè)的生產(chǎn)方式和經(jīng)營(yíng)策略還沒(méi)有根本改變，使不少企業(yè)遇到這樣那樣的困難和問(wèn)題，甚至陷入困境，再加上上繳的保險(xiǎn)費(fèi)比例偏高，使一些企業(yè)不堪重負(fù)，無(wú)力繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。（3）替代率。過(guò)高的替代率也導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用支出增加，加重企業(yè)負(fù)擔(dān)?？偟膩?lái)說(shuō)，一方面是養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率低，保障極其有限；另一方面，現(xiàn)行養(yǎng)老金制度無(wú)論在統(tǒng)籌部分還是個(gè)人賬戶(hù)上都是一個(gè)不可持續(xù)的財(cái)務(wù)制度。將一個(gè)不具備財(cái)務(wù)可持續(xù)性的制度擴(kuò)大執(zhí)行，實(shí)質(zhì)上是將負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁后代，債務(wù)包袱越背越重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，欠費(fèi)達(dá)百萬(wàn)元以上的企業(yè)有幾十戶(hù)之多。紡織、服裝、飲食行業(yè)的欠費(fèi)也在不斷加大。諸如此類(lèi)，許多虧損企業(yè)扭虧為盈的局面尚未形成，拖欠額不斷加大，嚴(yán)重削弱了養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障功能。拓展分析：人口紅利期可以緩解基金缺口的快速擴(kuò)大

2005年5月，世界銀行公布了一份關(guān)于中國(guó)未來(lái)養(yǎng)老金收支缺口的研究報(bào)告指出，在一定假設(shè)條件下，按照目前的制度模式，2001年到2075年間，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的收支缺口將高達(dá)9.15萬(wàn)億元。從理論上分析，人口紅利期可以緩解基金缺口的快速擴(kuò)大。所謂“人口紅利”指的是這一時(shí)期內(nèi)生育率迅速下降，少兒與老年撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)均相對(duì)較輕，總?cè)丝谥袆趧?dòng)適齡人口比重的上升，在老年人口比例達(dá)到較高水平之前，形成一個(gè)勞動(dòng)力資源相對(duì)比較豐富，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分有利的黃金時(shí)期。根據(jù)中國(guó)人口普查的結(jié)果分析，中國(guó)近15年勞動(dòng)年齡人口持續(xù)保持在高位，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)率整體上較輕。在這種有利的人口紅利期，要設(shè)法將潛在的制度運(yùn)行的有利因素轉(zhuǎn)化為制度可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)因素和內(nèi)含變量。

在此基礎(chǔ)上，還要探討?zhàn)B老保險(xiǎn)制度可持續(xù)性發(fā)展的具體對(duì)策，以緩解基金缺口的緊迫需要。結(jié)合城鎮(zhèn)從業(yè)人員和實(shí)際參加養(yǎng)老保險(xiǎn)制度人數(shù)的實(shí)際狀況、制度贍養(yǎng)率以及自我負(fù)擔(dān)系數(shù)的變化趨勢(shì)來(lái)看，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。當(dāng)前最為緊迫的任務(wù)是，按照基金收支的平衡要求，采取措施大力調(diào)整影響制度可持續(xù)運(yùn)行的相關(guān)變量，增加養(yǎng)老基金收入調(diào)整基金支出，最大可能地縮小基金缺口，減輕財(cái)政養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)基金的壓力。值得注意的是，由于覆蓋范圍的擴(kuò)大和個(gè)人賬戶(hù)的空賬，使政府正在積累著大量的未來(lái)償付責(zé)任，在人口日益老化的形勢(shì)下，制度將面臨更加嚴(yán)重的財(cái)務(wù)困境。為了解決當(dāng)前和今后的基金缺口，應(yīng)付制度未來(lái)的財(cái)務(wù)危機(jī)，分?jǐn)傓D(zhuǎn)制成本，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)賬結(jié)合制度的平穩(wěn)運(yùn)行，需要積極探索應(yīng)對(duì)的政策措施。第一，地方財(cái)政每年應(yīng)安排預(yù)算來(lái)充實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。目前推行的國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人三方負(fù)擔(dān)機(jī)制并未真正建立，國(guó)家雖然提出養(yǎng)老保險(xiǎn)基金來(lái)源要多渠道，但職工個(gè)人繳費(fèi)率已提高到8%，企業(yè)負(fù)擔(dān)比例20%，企業(yè)和個(gè)人已不堪重負(fù)。國(guó)家既然一再承諾養(yǎng)老保險(xiǎn)基金不敷使用時(shí)由“財(cái)政兜底”，究竟何時(shí)兜底，不能等到保險(xiǎn)基金枯竭或?yàn)l臨枯竭時(shí)再來(lái)兜底，最好每年預(yù)算進(jìn)行安排，到達(dá)兜底的目的。各級(jí)財(cái)政應(yīng)不斷提高社會(huì)保險(xiǎn)支出占整個(gè)預(yù)算支出的比重，列出預(yù)算，按一定的比例逐年向社會(huì)保險(xiǎn)基金補(bǔ)充，變一次兜底為分期兜底。第三，盡快完善有關(guān)企業(yè)參保的相關(guān)配套政策。在擴(kuò)面、關(guān)系接續(xù)工作中，要促使各地社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)自覺(jué)增強(qiáng)基金實(shí)力，提高基金抗風(fēng)險(xiǎn)的能力，最大限度地?cái)U(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面。同時(shí)，要建立繳費(fèi)約束機(jī)制，促使參保者依法參保，自覺(jué)繳費(fèi)，據(jù)實(shí)繳費(fèi)，從而強(qiáng)化權(quán)利與義務(wù)對(duì)等的原則。盡快出臺(tái)流動(dòng)人口待遇的支付形式。目前城市有大量農(nóng)民工，其就業(yè)非常不穩(wěn)定，建議制定更為靈活細(xì)致的管理辦法，吸引這部分人員參保。在機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工之間基金轉(zhuǎn)移、個(gè)人賬戶(hù)建立方面也需要給予明確政策規(guī)定，盡快制定相關(guān)政策。第四，完善企業(yè)退休職工的退休制度，加強(qiáng)提前退休審批工作。建立由勞動(dòng)保障、工會(huì)、衛(wèi)生等部門(mén)組成的勞動(dòng)鑒定組織，建立健全規(guī)章制度，把好提前退休的鑒定關(guān)、審批關(guān)和監(jiān)察關(guān)。任何部門(mén)和單位不得放寬條件，亂開(kāi)退休的政策口子，同時(shí)對(duì)那些違反規(guī)定的醫(yī)務(wù)鑒定人員、審批人員予以嚴(yán)肅處理。不允許提前退休職工進(jìn)入養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌，而由企業(yè)發(fā)放，達(dá)到法定正常退休年齡后，再由社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)發(fā)放。并且，減發(fā)提前退休人員的基本養(yǎng)老金。在提前退休人員的提前退休期間，即從實(shí)際退休之日到法定正常退休年齡止，每年減少一定比例的退休金。在養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法上，也應(yīng)該采取一定的辦法，減少提前退